1. 

La principale questione sollevata dalla presente domanda di rinvio pregiudiziale, proposta alla Corte dal Raad van State (Consiglio di Stato, Belgio), è se l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento (CE) n. 561/2006 relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (in prosieguo: il «regolamento n. 561/2006») ( 2 ) impedisca ai conducenti di effettuare i periodi di riposo settimanali regolari previsti da tale regolamento a bordo del veicolo. Il giudice del rinvio intende inoltre sapere se determinate disposizioni del regolamento n. 561/2006 violino il principio di legalità dei reati e delle pene sancito nell’articolo 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

2. 

Non si creda che la presente causa riguardi aspetti meramente tecnici della politica dell’Unione relativa ai trasporti su strada. Essa comporta la presa in considerazione di questioni sociali complesse che sono di grande importanza per la vita quotidiana dei cittadini dell’Unione e per gli Stati membri, quali la sicurezza delle strade europee e la tutela dei lavoratori.

3.

L’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 dispone quanto segue:

«6.   Nel corso di due settimane consecutive i conducenti effettuano almeno:

Il periodo di riposo settimanale comincia al più tardi dopo sei periodi di 24 ore dal termine del precedente periodo di riposo settimanale.

(…)

8.   In trasferta, i periodi di riposo giornaliero e quelli settimanali ridotti possono essere effettuati nel veicolo, purché questo sia dotato delle opportune attrezzature per il riposo di tutti i conducenti e sia in sosta».

4.

L’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006 stabilisce quanto segue:

«1.   Gli Stati membri stabiliscono le sanzioni applicabili in caso di infrazione delle disposizioni del presente regolamento e del regolamento (CEE) n. 3821/85 e adottano i provvedimenti necessari a garantirne l’applicazione. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie. (…)».

5.

Le disposizioni pertinenti del diritto nazionale sono stabilite nel regio decreto del 19 aprile 2014«recante modifica del regio decreto del 19 luglio 2000 relativo alla riscossione e alla consegna di una somma in sede di accertamento di talune infrazioni in materia di trasporto su strada» ( 3 ) (in prosieguo: il «decreto impugnato») ( 4 ).

6.

L’articolo 2 del decreto impugnato così dispone:

«L’allegato 1, appendice 1, del [regio decreto del 19 luglio 2000], lettera c) Periodi di guida e di riposo, è integrato con un punto 8 che così recita:

7.

La Vaditrans BVBA (in prosieguo: la «ricorrente») è una società belga di trasporto stradale.

8.

L’8 agosto 2014 la ricorrente presentava dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato, Belgio) un ricorso con cui chiedeva l’annullamento del decreto impugnato. L’articolo 2 di tale decreto introduce un’ammenda di EUR 1800 in caso di mancata osservanza del divieto per i conducenti di effettuare il periodo di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo.

9.

A sostegno del ricorso, la ricorrente contesta l’interpretazione implicita dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 derivante dall’articolo 2 del decreto impugnato. Tale disposizione del decreto impugnato si fonda sul presupposto che, ai sensi del regolamento n. 561/2006, non si possa effettuare un periodo di riposo settimanale regolare nel veicolo. La ricorrente afferma che tale interpretazione è basata su un ragionamento a contrario che viola il principio di legalità penale.

10.

Lo Stato belga (in prosieguo: il «resistente») sostiene che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 non consente che il periodo di riposo settimanale regolare stabilito da tale regolamento sia effettuato a bordo del veicolo e che l’articolo 2 del decreto impugnato non viola il principio di legalità penale.

11.

In tale contesto, il Raad van State (Consiglio di Stato) ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

12.

La ricorrente, i governi austriaco, belga, estone, francese, tedesco e spagnolo, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte alla Corte.

13.

Sono giunto alla conclusione che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che i conducenti non possono effettuare a bordo del veicolo i periodi di riposo settimanale stabiliti in detto regolamento. Sono giunto altresì alla conclusione che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, letto in combinato disposto con l’articolo 19 del regolamento n. 561/2006, non viola il principio di legalità dei reati e delle pene sancito all’articolo 49 della Carta. In seguito a tali conclusioni, la mia risposta alla terza questione diventerà pertinente solo qualora la Corte non concordi con la mia risposta alla prima questione. Il mio ragionamento sarà esposto dettagliatamente in prosieguo, ma prima di tutto affronterò alcune questioni preliminari di ricevibilità sollevate dal Consiglio e dalla ricorrente.

14.

Il Consiglio si interroga sulla ricevibilità della seconda questione per il fatto che il giudice del rinvio non spiega, in conformità con l’articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte di giustizia, perché sussistano dubbi sulla validità delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 561/2006 né perché una pronuncia pregiudiziale sulla validità di quelle disposizioni risolverebbe la controversia nel procedimento principale. Inoltre, la ricorrente mette in dubbio la rilevanza della terza questione.

15.

A mio parere, le questioni sollevate sono ricevibili per le seguenti ragioni.

16.

Secondo costante giurisprudenza della Corte, le questioni vertenti sul diritto dell’Unione sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora risulti in modo manifesto che l’interpretazione o l’esame di validità richiesto relativamente ad una norma dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, oppure qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni che le vengono sottoposte ( 5 ).

17.

Inoltre, è opportuno ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, e come risulta dall’articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte di giustizia ( 6 ), dallo spirito di cooperazione che deve caratterizzare il funzionamento del rinvio pregiudiziale discende che è indispensabile che il giudice nazionale esponga nella sua decisione di rinvio i motivi precisi per cui ritiene che una risposta alle sue questioni sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione sia necessaria alla soluzione della controversia. È quindi importante che il giudice nazionale indichi segnatamente i motivi precisi che l’hanno portato a interrogarsi sulla validità di determinate disposizioni del diritto dell’Unione ed esponga i motivi di invalidità che gli appaiono conseguentemente fondati ( 7 ).

18.

Nel caso di specie, il giudice del rinvio dichiara di necessitare di un’interpretazione delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 561/2006 al fine di pronunciarsi su uno dei motivi dedotti dalla ricorrente.

19.

A tal fine, il giudice del rinvio fa riferimento all’articolo 267, terzo comma, TFUE, ai sensi del quale un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, come il Raad van State, è tenuto a sottoporre alla Corte questioni relative all’interpretazione e alla validità del diritto dell’Unione, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su tali questioni.

20.

Il giudice del rinvio rileva che, a seconda della decisione della Corte sull’interpretazione delle pertinenti disposizioni del regolamento n. 561/2006, «si solleva la questione» se le citate disposizioni violino il principio di legalità penale sancito all’articolo 49 della Carta, in quanto le stesse non stabiliscono espressamente il divieto di effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo.

21.

Di conseguenza, il giudice del rinvio ha esposto in modo sufficientemente dettagliato le ragioni che lo hanno indotto a sollevare la questione della validità delle disposizioni pertinenti del regolamento n. 561/2006 ( 8 ) e i motivi di invalidità che a suo parere potrebbero essere accolti, in modo tale da permettere alla Corte di fornire una risposta utile.

22.

Inoltre, i governi belga, francese, tedesco e spagnolo e il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno potuto esprimere utilmente il loro punto di vista sulla questione della validità sottoposta alla Corte.

23.

Infine, nell’ordinanza di rinvio nulla permette di affermare che le questioni pregiudiziali siano prive di rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale oppure riguardino un problema di natura puramente ipotetica. Di conseguenza, non vi sono motivi sufficienti per superare la presunzione di rilevanza del rinvio pregiudiziale.

24.

In considerazione di quanto esposto, concludo che le questioni sollevate dal Raad van State (Consiglio di Stato) nella presente causa sono ricevibili.

25.

La Corte non ha ancora affrontato specificamente la questione se l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 debba essere interpretato nel senso che i periodi di riposo settimanale regolare per i conducenti di cui all’articolo 8, paragrafo 6, possono essere effettuati a bordo del veicolo ( 9 ).

26.

I governi austriaco, belga, francese e tedesco e la Commissione sostengono che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo ( 10 ), mentre la ricorrente e i governi estone e spagnolo sostengono il contrario.

27.

Secondo una costante giurisprudenza della Corte, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte ( 11 ). Anche la genesi di una disposizione del diritto dell’Unione può rivelare elementi pertinenti per la sua interpretazione ( 12 ).

28.

Su questa base sono giunto alla conclusione che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che i conducenti non possono effettuare i loro periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo. Le mie argomentazioni per tale conclusione sono le seguenti.

29.

Come si può evincere dal paragrafo 3 supra, il primo comma dell’articolo 8, paragrafo 6, del regolamento n. 561/2006 stabilisce la regola che nel corso di due settimane consecutive i conducenti devono effettuare almeno due periodi di riposo settimanale regolare, oppure un periodo di riposo settimanale regolare ed un periodo di riposo settimanale ridotto, nel qual caso devono essere soddisfatti determinati requisiti. Il secondo comma dell’articolo 8, paragrafo 6, del regolamento n. 561/2006 prevede inoltre: «[i]l periodo di riposo settimanale comincia al più tardi dopo sei periodi di 24 ore dal termine del precedente periodo di riposo settimanale».

30.

L’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 stabilisce: «In trasferta, i periodi di riposo giornaliero e quelli settimanali ridotti possono essere effettuati nel veicolo, purché questo sia dotato delle opportune attrezzature per il riposo di tutti i conducenti e sia in sosta».

31.

L’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 dovrebbe essere letto alla luce dell’articolo 4 del medesimo regolamento, che riporta le definizioni dei termini ivi utilizzati.

32.

L’articolo 4, lettera f), del regolamento n. 561/2006 definisce il «riposo» come «ogni periodo ininterrotto durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo».

33.

L’articolo 4, lettera g), del regolamento n. 561/2006 definisce la nozione di «periodo di riposo giornaliero» come «il periodo giornaliero durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo» e stabilisce che esso comprende sia il «periodo di riposo giornaliero regolare» sia il «periodo di riposo giornaliero ridotto», che vengono specificamente definiti in tale disposizione.

34.

L’articolo 4, lettera h), del regolamento n. 561/2006 definisce il «periodo di riposo settimanale» come «periodo settimanale durante il quale il conducente può disporre liberamente del suo tempo» e precisa che esso copre un «periodo di riposo settimanale regolare» e un «periodo di riposo settimanale ridotto». Nello specifico, il «periodo di riposo settimanale regolare» è definito come «ogni tempo di riposo di almeno 45 ore», mentre il «periodo di riposo settimanale ridotto» è «ogni tempo di riposo inferiore a 45 ore, che può essere ridotto, nel rispetto di quanto stabilito all’articolo 8, paragrafo 6, a una durata minima di 24 ore continuative».

35.

L’articolo 4, lettere g) e h), del regolamento n. 561/2006 opera pertanto una distinzione rispetto all’uso delle nozioni di periodi di riposo giornaliero e settimanale regolare e ridotto, di cui al medesimo regolamento.

36.

Tale distinzione è evidente nell’articolo 8, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 561/2006, che si riferisce ad entrambi i periodi di riposo settimanale, regolare e ridotto. Invece, il secondo comma dell’articolo 8, paragrafo 6, del regolamento n. 561/2006 si riferisce ad un «periodo di riposo settimanale», che li ricomprende entrambi.

37.

Ciò emerge altresì chiaramente dall’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006. In virtù del rinvio ai «periodi di riposo giornaliero» di cui all’articolo 8, paragrafo 8, in cui rientrano i periodi di riposo giornalieri sia regolari sia ridotti, insieme ai «periodi di riposo settimanali ridotti», la lettera di tale disposizione suggerisce fortemente che i periodi di riposo settimanali regolari sono esclusi dal suo ambito di applicazione. Sembra che, se il legislatore dell’Unione avesse inteso includere i periodi di riposo settimanale regolare insieme ai periodi di riposo settimanale ridotti nell’articolo 8, paragrafo 8, avrebbe usato l’espressione «periodo di riposo settimanale» per ricomprenderli entrambi.

38.

Interpretare l’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso che si applichi a un periodo di riposo settimanale regolare renderebbe quindi la formulazione di tale disposizione illogica e superflua. Sarebbe illogico anche interpretare l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso di permettere ad un conducente di trascorrere i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo a condizioni meno rigorose rispetto a quelle che devono essere soddisfatte nel caso di periodi di riposo giornaliero e di periodi di riposo settimanale ridotto.

39.

Contrariamente agli argomenti addotti dalla ricorrente, un’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo non contravviene alla definizione di «riposo» enunciata nell’articolo 4, lettera f), del medesimo regolamento limitando le modalità con cui il conducente può disporre liberamente del suo tempo. Tale formulazione si ritrova anche nelle definizioni dei periodi di riposo giornalieri e settimanali alle lettere g) e h) del medesimo articolo, che viene ripresa nelle norme stabilite all’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006.

40.

Di conseguenza, si può dedurre che, poiché nel testo dell’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 sono previsti soltanto i periodi di riposo giornaliero e i periodi di riposo settimanali ridotti, l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del medesimo regolamento dovrebbe essere interpretato nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare di cui all’articolo 8, paragrafo 6, a bordo del veicolo.

41.

In altri termini, poiché l’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 disciplina espressamente i periodi di riposo giornaliero e quelli di riposo settimanale ridotto, ciò implica, a contrario, che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo.

42.

Siffatto ragionamento a contrario non è senza precedenti nella giurisprudenza della Corte relativa al regolamento n. 561/2006. Per esempio, nella sentenza Eurospeed ( 13 ), la Corte ha dichiarato che, poiché l’articolo 19, paragrafo 2, prima frase, del regolamento n. 561/2006 prevede esplicitamente che la possibilità, per le autorità competenti di uno Stato membro, di infliggere una sanzione a un’impresa e/o a un conducente per un’infrazione al medesimo regolamento sussiste «anche qualora detta infrazione sia stata commessa sul territorio di un altro Stato membro o di un paese terzo», ciò implica, a contrario, che uno Stato membro è in ogni caso autorizzato a infliggere una sanzione vuoi a un’impresa, vuoi a un conducente, oppure all’una e all’altro, per un’infrazione commessa sul suo territorio.

43.

Secondo la giurisprudenza della Corte, la genesi di un provvedimento o dell’Unione o di una delle sue disposizioni fornisce indicazioni utili per discernere l’intenzione del legislatore dell’Unione soggiacente al provvedimento o alla disposizione di cui trattasi e quindi per confermare l’interpretazione elaborata ( 14 ). Ciò avviene, in particolare, quando la disposizione del diritto dell’Unione in questione è stata modificata durante il processo decisionale da cui l’intenzione del legislatore dell’Unione può desumersi ( 15 ).

44.

Nella presente causa, la genesi dell’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 fornisce una prova convincente dell’intento del legislatore dell’Unione di escludere i periodi di riposo settimanale regolare dall’ambito di applicazione di tale disposizione.

45.

La proposta iniziale della Commissione, sfociata nel regolamento n. 561/2006 ( 16 ), prevedeva: «Il riposo giornaliero e quello settimanale possono essere effettuati nel veicolo purché questo sia dotato delle opportune attrezzature per il riposo di tutti i conducenti e sia in sosta» ( 17 ).

46.

In prima lettura, il Parlamento europeo cancellava il riferimento ai periodi di riposo settimanale dal testo di tale disposizione ( 18 ). La motivazione era la seguente: «È possibile effettuare il riposo giornaliero, ma non quello settimanale, nel veicolo in sosta. Il riposo settimanale effettuato in tal modo rappresenterebbe un peggioramento rispetto all’attuale regolamento e sarebbe inadeguato per questioni di igiene e benessere dei conducenti» ( 19 ).

47.

Nella sua proposta modificata, la Commissione adottava una «soluzione di compromesso», proponendo che fosse possibile trascorrere sul veicolo solo il riposo settimanale ridotto preso fuori sede ( 20 ).

48.

Nella posizione comune, il Consiglio riprendeva questo approccio, indicando: «a titolo di compromesso, [il Consiglio] ha adottato una disposizione in base alla quale possono essere effettuati nel veicolo soltanto periodi di riposo settimanale ridotto» ( 21 ).

49.

In seconda lettura, il Parlamento cambiava ancora la disposizione in modo da fare riferimento solo ai periodi di riposo giornaliero, indicando: «Si sopprime la possibilità che un conducente possa effettuare periodi di riposo settimanali ridotti all’interno del veicolo» ( 22 ).

50.

Nel suo parere in merito a detti emendamenti, la Commissione «continua a ritenere che sia possibile trascorrere un periodo di riposo settimanale ridotto in un veicolo opportunamente attrezzato, dato che la progettazione dei veicoli è stata considerevolmente migliorata nel corso degli ultimi 20 anni» ( 23 ).

51.

Nel progetto comune approvato dal comitato di conciliazione, veniva accolta la formulazione dell’attuale articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 ( 24 ).

52.

Si può dedurre dal rigetto della proposta iniziale della Commissione e dal consenso a includere solo i periodi di riposo giornaliero e i periodi di riposo settimanale ridotto in trasferta che il legislatore dell’Unione ha inteso escludere i periodi di riposo settimanale regolare dal campo di applicazione dell’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006.

53.

Come esposto nelle mie conclusioni nella causa Pinckernelle ( 25 ), l’economia generale e il contesto di una disposizione del diritto dell’Unione comprendono, fra l’altro, l’esame del contesto della disposizione in questione in relazione ad altre disposizioni della stessa misura dell’Unione e di altre misure dell’Unione che sono collegate o connesse in maniera determinante alla misura dell’Unione in questione.

54.

In primo luogo, l’esame di altri paragrafi dell’articolo 8 del regolamento n. 561/2006 ( 26 ) e di taluni considerando ( 27 ) del medesimo regolamento evidenziano l’intenzione del legislatore dell’Unione di operare una distinzione tra le nozioni di «periodo di riposo settimanale regolare» e di «periodo di riposo settimanale ridotto» e la nozione generale di «periodo di riposo settimanale».

55.

In secondo luogo, rispetto alle misure connesse, il governo estone afferma che l’interpretazione dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso che ad un conducente può essere permesso di effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo è supportata dalla direttiva 2006/22/CE ( 28 ) e da determinate misure adottate dalla Commissione ai sensi di detta direttiva. Tale governo osserva infatti che gli allegati di tali provvedimenti non fanno riferimento a una violazione dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 per il fatto che un conducente effettui i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo.

56.

Il regolamento n. 561/2006 è uno dei quattro atti legislativi dell’Unione correlati che fissano le disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e il loro regime di applicazione ( 29 ). La direttiva 2002/15/CE ( 30 ) reca le disposizioni integrative sull’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto; il regolamento (UE) n. 165/2014 (in prosieguo: il «regolamento n. 165/2014») ( 31 ) riguarda i tachigrafi (apparecchio di controllo) nel settore dei trasporti su strada; e la direttiva 2006/22 ( 32 ) stabilisce le condizioni minime per l’applicazione di tali norme.

57.

La direttiva 2006/22 conteneva un allegato III contenente un elenco «non esaustivo» di cosa si dovesse intendere per violazione degli attuali regolamenti n. 561/2006 e n. 165/2014. Detto allegato III è stato in seguito sostituito da un nuovo allegato contenuto nella direttiva 2009/5/CE della Commissione ( 33 ), che prevede «orientamenti su una gamma comune di infrazioni» a questi due regolamenti, suddivise in categorie in funzione della loro gravità ( 34 ). Il regolamento (UE) 2016/403 della Commissione ( 35 ) modifica nuovamente l’allegato III della direttiva 2006/22 introducendo variazioni del livello di gravità di talune infrazioni ( 36 ).

58.

Ne consegue che né la direttiva 2006/22 né le misure successivamente adottate sinora sulla base di tale direttiva mirano a stabilire in modo globale o esaustivo tutte le possibili violazioni del regolamento n. 561/2006. Pertanto, a mio parere, non convince l’argomento basato sull’assenza di un riferimento, in tali atti, a una violazione dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 fondata sul divieto imposto a un conducente di effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo.

59.

Secondo il considerando 17 e l’articolo 1, il regolamento n. 561/2006 mira a migliorare le condizioni di lavoro dei lavoratori del settore del trasporto su strada, la sicurezza stradale in generale e ad armonizzare le condizioni di concorrenza nel trasporto stradale ( 37 ).

60.

Come indicato nelle osservazioni dei governi belga, francese e tedesco nonché della Commissione, interpretare l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso di escludere che un conducente possa effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo contribuisce a conseguire gli obiettivi di tale regolamento, vale a dire migliorare le condizioni di lavoro dei conducenti e la sicurezza stradale. Ciò è illustrato dalla motivazione del Parlamento relativa all’eliminazione dei periodi di riposo settimanale dalla proposta iniziale, al fine di evitare un deterioramento delle condizioni di lavoro ( 38 ).

61.

La ricorrente e il governo estone affermano che la conseguenza di una siffatta interpretazione dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 è che un conducente può ritrovarsi in condizioni peggiori di quanto non lo sarebbero se potesse trascorrere i periodi di riposo regolare a bordo del veicolo, e che tale requisito è difficile da dimostrare.

62.

Il regolamento n. 561/2006 non stabilisce regole che disciplinino esplicitamente le modalità con cui un conducente possa trascorrere i periodi di riposo settimanale regolare. Questioni come quelle sopra esposte possono essere affrontate dagli Stati membri o eventualmente nel contesto del processo decisionale dell’Unione. In ogni caso, esse non giustificano il mancato rispetto delle regole che disciplinano i periodi di riposo dei conducenti di cui al regolamento n. 561/2006.

63.

Infatti, la presente questione sottoposta alla Corte era stata sollevata nel contesto di una consultazione pubblica sul miglioramento della normativa sociale dell’Unione relativa al trasporto su strada, promossa dalla Commissione dal 5 settembre 2016 all’11 dicembre 2016 ( 39 ).

64.

Uno studio di valutazione ex post sulla normativa sociale dell’Unione nel settore del trasporto su strada e la relativa attuazione ( 40 ) ha valutato l’applicazione da parte degli Stati membri dell’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento n. 561/2006 ( 41 ). In un allegato ( 42 ), tale studio indica che in 19 dei 24 Stati membri esaminati ( 43 ) i conducenti non sono autorizzati a trascorrere il riposo settimanale regolare a bordo del veicolo ( 44 ), mentre in otto Stati membri sono autorizzati a farlo ( 45 ) (e in tre Stati membri valgono entrambe le risposte) ( 46 ).

65.

Questo sondaggio comparativo dimostra che l’interpretazione dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo corrisponde all’approccio adottato dalla maggioranza degli Stati membri.

66.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, concludo che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 dovrebbe essere interpretato nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare di cui all’articolo 8, paragrafo 6, a bordo del veicolo.

67.

Nel caso in cui la Corte risponda alla prima questione nel senso che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo, con la seconda questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, in combinato disposto con l’articolo 19 del regolamento n. 561/2006, sia invalido per violazione del principio di legalità dei reati e delle pene sancito all’articolo 49 della Carta, poiché tali disposizioni non prevedono espressamente il divieto per il conducente di effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo.

68.

La ricorrente e il governo spagnolo affermano che alla seconda questione si dovrebbe rispondere affermativamente. In particolare, la ricorrente sostiene che, in assenza di norme esplicite in tal senso, un’interpretazione del regolamento n. 561/2006 secondo la quale un conducente non è autorizzato a effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo equivale a un’interpretazione a contrario, vietata dal principio di legalità.

69.

I governi belga, francese e tedesco, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione affermano che le predette disposizioni non sono invalide per tale motivo, perché spetta agli Stati membri stabilire le sanzioni applicabili alle violazioni del regolamento n. 561/2006. Si tratta pertanto di una questione di diritto nazionale, e non di diritto dell’Unione.

70.

Ritengo che gli argomenti diretti a contestare la validità dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, in combinato disposto con l’articolo 19 del regolamento n. 561/2006 alla luce del principio di legalità dei reati e delle pene, sancito all’articolo 49 della Carta, debbano essere respinti. Il mio ragionamento è il seguente.

71.

La prima frase dell’articolo 49, paragrafo 1, della Carta prevede quanto segue: «Nessuno può essere condannato per un’azione o un’omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o il diritto internazionale» ( 47 ).

72.

Secondo la giurisprudenza della Corte, il principio di legalità dei reati e delle pene (nullum crimen, nulla poena sine lege), che è garantito dall’articolo 49 della Carta e rappresenta una particolare espressione del principio generale della certezza del diritto, implica che le disposizioni dell’Unione definiscano chiaramente i reati e le pene che li reprimono. Questa condizione è soddisfatta quando il soggetto di diritto può conoscere, in base al testo della disposizione rilevante e, se del caso, con l’aiuto dell’interpretazione che ne sia stata fatta dai giudici, gli atti e le omissioni che chiamano in causa la sua responsabilità penale ( 48 ).

73.

Il principio di legalità dei reati e delle pene non può pertanto essere interpretato come un divieto di graduale chiarimento, da una causa all’altra, delle norme sulla responsabilità penale da parte di un’interpretazione giurisprudenziale, a condizione che il risultato sia ragionevolmente prevedibile al momento della commissione dell’infrazione, alla luce in particolare dell’interpretazione vigente a quell’epoca nella giurisprudenza relativa alla disposizione legale in questione ( 49 ). Ritengo che un’interpretazione dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 che abbia come conseguenza che un conducente non possa effettuare periodi riposo settimanale regolare a bordo del veicolo soddisfi tali criteri.

74.

Detto questo, ritengo che sia necessario in ogni caso fare chiarezza in relazione alla disposizione controversa e alle conseguenze che ne derivano rispetto all’applicazione della Carta.

75.

Nel caso di specie, il regolamento n. 561/2006 non obbliga gli Stati membri a prevedere sanzioni penali in caso di sua violazione.Agli Stati membri è riconosciuta invece la facoltà di punire le violazioni al regolamento n. 561/2006 ricorrendo a sanzioni penali ( 50 ).

76.

Stanti tali premesse, nel caso di specie l’articolo 49 della Carta non può essere invocato per contestare la validità dell’articolo 8, paragrafi 6 e 8, in combinato disposto con l’articolo 19 del regolamento n. 561/2006 ( 51 ). Tuttavia, qualora uno Stato membro abbia scelto di attuare il regolamento n. 561/2006 facendo ricorso a sanzioni penali, l’articolo 51, paragrafo 1, della Carta obbliga necessariamente lo Stato membro interessato a rispettare tutte le disposizioni della Carta, compreso l’articolo 49 e il principio di legalità dei reati e delle pene ivi sancito.

77.

Il giudice del rinvio non ha sollevato la questione della compatibilità dell’articolo 2 del decreto impugnato con il principio di legalità dei reati e delle pene di cui all’articolo 49 della Carta. Tale problema, quindi, esula dalla domanda di pronuncia pregiudiziale nella presente causa. Spetta al giudice del rinvio stabilire se la normativa nazionale di cui trattasi rispetti il principio di legalità dei reati e delle pene. Detto giudice può naturalmente proporre una nuova domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

78.

Nel caso in cui la Corte risponda alla prima questione nel senso che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che un conducente può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo, con la terza questione il giudice di rinvio chiede in sostanza se il regolamento n. 561/2006 ammetta norme nazionali, come l’articolo 2 del decreto impugnato, che vietino al conducente di farlo.

79.

Nella sezione III.B delle presenti conclusioni, sono giunto alla conclusione che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che un conducente non può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo. Se la Corte risponderà alla prima questione in tal senso, non risulterà necessario rispondere alla terza questione.

80.

Ciò nondimeno, fornirò il mio parere sulla terza questione, in via subordinata.

81.

La ricorrente, i governi estone e spagnolo e la Commissione sostengono che a tale questione occorre rispondere in senso negativo. Il governo spagnolo ritiene che spetti al legislatore dell’Unione stabilire un tale divieto e che gli Stati membri non possano farlo autonomamente. Il governo estone e la Commissione sottolineano, in particolare, che un tale divieto non rientra nelle possibilità limitate riconosciute agli Stati membri ai sensi del regolamento n. 561/2006 e che permettere ad ogni Stato membro di adottare norme particolari in materia sarebbe in contrasto con lo scopo del regolamento, ossia di armonizzare le condizioni della concorrenza nel trasporto su strada.

82.

I governi belga e tedesco sostengono che a tale questione dovrebbe rispondersi affermativamente. In particolare, il governo belga evidenzia che esso resta competente a imporre un tale divieto, giustificato in quanto soddisfa importanti interessi di tutela dei lavoratori, per esempio come misura contro il dumping sociale, e garantisce la sicurezza stradale. Il governo tedesco sottolinea che gli Stati membri hanno la competenza per adottare norme atte a prevenire le situazioni pericolose e di abuso, come quelle che riguardano le aree di sosta o di parcheggio per i conducenti, e che un tale divieto costituisce un’integrazione utile per raggiungere gli obiettivi del regolamento diretti alla tutela dei conducenti e al miglioramento della sicurezza stradale.

83.

Ritengo che se si interpreta l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 nel senso che un conducente, qualora lo decida, può effettuare i periodi di riposo settimanale (e giornaliero) a bordo del veicolo, gli Stati membri non siano autorizzati a prevedere nel loro diritto nazionale il divieto per i conducenti di effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo. In tali circostanze, un siffatto divieto sarebbe in diretto contrasto con la norma come interpretata dalla Corte, ossia impedirebbe a un conducente di fare qualcosa che è permesso in virtù delle norme stabilite dall’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 ( 52 ).

84.

Di conseguenza, concludo che, qualora la Corte decida che l’articolo 8, paragrafi 6 e 8, del regolamento n. 561/2006 deve essere interpretato nel senso che un conducente può effettuare i periodi di riposo settimanale regolare a bordo del veicolo, il regolamento n. 561/2006 osta a norme nazionali che, come l’articolo 2 del decreto impugnato, proibiscono a un conducente di farlo.

85.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni sollevate dal Raad van State (Consiglio di Stato, Belgio) nel modo seguente: