Causa T‑344/15

Repubblica francese

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti trasmessi nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34/CE – Documenti provenienti da uno Stato membro – Concessione dell’accesso – Eccezione relativa alla tutela delle procedure giurisdizionali – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Previo consenso dello Stato membro»

Massime – Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 5 aprile 2017

1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Portata – Implicazioni procedurali – Controllo da parte dell’istituzione interessata della fondatezza dei motivi del diniego di divulgazione opposto dallo Stato membro – Limiti

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, §§ 1‑3 e 5, e 8)

2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela delle procedure giurisdizionali – Portata – Documenti trasmessi da uno Stato membro alla Commissione nell’ambito della procedura prevista dalla direttiva 98/34 – Esclusione – Presupposto – Assenza di prevedibile rischio di ricorso per inadempimento contro lo Stato membro interessato

   (Art. 258, comma 1, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/34, art. 8, § 1)

3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Portata – Applicazione dopo la chiusura della procedura prevista dalla direttiva 98/34 per permettere un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato – Esclusione

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/34)

1.  L’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, dispone che uno Stato membro possa chiedere ad un’istituzione di non divulgare un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo. Tuttavia, tale disposizione non conferisce allo Stato membro interessato un diritto di veto generale e incondizionato che gli consenta di opporsi, in modo puramente discrezionale e senza dover motivare la propria decisione, alla divulgazione di qualsiasi documento in possesso di un’istituzione per il solo fatto che il documento di cui trattasi proviene da tale Stato membro. Infatti, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 autorizza lo Stato membro interessato a opporsi alla divulgazione di documenti da esso provenienti soltanto sulla base delle eccezioni specifiche previste dai paragrafi da 1 a 3 di tale articolo e motivando debitamente la propria posizione in proposito.

   Di conseguenza, prima di negare l’accesso a un documento proveniente da uno Stato membro, l’istituzione cui sia stata presentata una domanda di accesso deve esaminare se quest’ultimo abbia fondato la propria opposizione sulle eccezioni specifiche di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001 e se abbia debitamente motivato la sua posizione in proposito. Pertanto, nel contesto del processo di adozione di una decisione di diniego di accesso, la suddetta istituzione deve accertarsi dell’esistenza di una motivazione di tal genere e darne atto nella decisione da essa adottata all’esito del procedimento. Per contro, l’istituzione cui sia stata presentata domanda di accesso a un documento non deve compiere una valutazione esaustiva della decisione di opposizione dello Stato membro interessato, svolgendo un controllo che si spinga oltre l’accertamento della mera esistenza di una motivazione inerente alle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 1049/2001. A tal riguardo, l’esame dell’istituzione interessata non consiste nel determinare se la motivazione dedotta dallo Stato membro interessato è erronea senza alcun possibile dubbio, bensì nel determinare se, alla luce delle circostanze di specie e delle norme di diritto applicabili, i motivi presentati dallo Stato membro a sostegno della propria opposizione sono prima facie idonei a giustificare il diniego e, pertanto, se tali motivi consentano all’istituzione stessa di assumersi la responsabilità conferitale dall’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001. Inoltre, non si tratta, per l’istituzione, di imporre il proprio parere o di sostituire la propria valutazione a quella dello Stato membro interessato, bensì di evitare l’adozione di una decisione che essa non considera difendibile. L’istituzione, infatti, in quanto autore della decisione di accesso o di diniego, è responsabile della sua legittimità.

   (v. punti 30, 36, 38, 41, 43, 46, 47)

2.  L’espressione «procedure giurisdizionali», di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, dev’essere interpretata nel senso che la tutela dell’interesse pubblico osta alla divulgazione del contenuto dei documenti redatti ai soli fini di un procedimento giudiziario particolare. A tal riguardo, per «documenti redatti ai soli fini di un procedimento giudiziario particolare», occorre intendere le memorie o gli atti depositati, i documenti interni riguardanti l’istruzione della causa in corso e le comunicazioni relative alla causa scambiate tra la direzione generale interessata e il servizio giuridico o uno studio legale, avendo questa delimitazione dell’ambito di applicazione dell’eccezione lo scopo di garantire, da un lato, la protezione del lavoro interno dell’istituzione interessata e, dall’altro, la riservatezza e la salvaguardia del principio del segreto professionale degli avvocati.

   Non rientrano in tale categoria di documenti le comunicazioni di uno Stato membro rivolte alla Commissione nel contesto della notifica di un progetto di regola tecnica, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, in quanto esse non sono né memorie, né atti depositati nell’ambito di una procedura giurisdizionale e, in generale, non sono state redatte ai fini di un procedimento giudiziario particolare. A tal proposito, quanto all’argomento secondo cui lo Stato membro dovrebbe considerare che sussisterebbe, per un determinato periodo, un rischio di ricorso per inadempimento vertente sul testo adottato in esito alla procedura prevista dalla direttiva 98/34, e ciò tanto più che la Commissione non ha adottato alcuna decisione formale di chiusura della procedura, l’avvio della fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento non è ragionevolmente prevedibile e resta puramente ipotetico, in quanto i documenti dei quali era stata richiesta la divulgazione non hanno condotto, oltre nove mesi dopo l’adozione della regola tecnica interessata, all’invio di una lettera di diffida da parte della Commissione, in forza dell’articolo 258, primo comma, TFUE.

   (v. punti 70‑74, 77)

3.  L’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, non è intesa a tutelare le attività di indagine in quanto tali, ma l’obiettivo di tali attività. Tale eccezione, infatti, è applicabile solo se la divulgazione dei documenti di cui trattasi rischia di mettere in pericolo il completamento di tali attività. È ben vero che i diversi atti di indagine o di ispezione possono continuare a beneficiare dell’eccezione fondata sulla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile finché proseguono le attività di indagine o ispettive, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo al rapporto cui si chiede l’accesso è terminata. Tuttavia, ammettere che ai diversi documenti relativi ad attività ispettive, di indagine o di revisione contabile si applichi la suddetta eccezione finché non sia stabilito il seguito da dare a tali procedimenti equivarrebbe a sottoporre l’accesso a tali documenti ad un evento aleatorio, futuro ed eventualmente lontano, dipendente dalla celerità e dalla diligenza della varie autorità. Una soluzione di tal genere si scontrerebbe con l’obiettivo consistente nel garantire l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni, allo scopo di dare ai cittadini la possibilità di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico.

   Dev’essere respinto, pertanto, l’argomento secondo cui deve essere esclusa la divulgazione dei documenti comunicati alla Commissione da uno Stato membro ai sensi della direttiva 98/34, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, durante un dato periodo di tempo successivo alla conclusione dell’attività di indagine, vale a dire fintantoché sussista un rischio ragionevolmente prevedibile che detto Stato membro e la Commissione necessitino di uno spazio libero ai fini di una discussione indisturbata per risolvere una controversia relativa alla conformità di una disposizione nazionale con il diritto dell’Unione.

   (v. punti 83, 85‑89)