Causa T‑135/15

Repubblica italiana

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 12 marzo 2019

«FEAGA – Spese escluse dal finanziamento – Spese effettuate dall’Italia – Regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero – Regolamento (CE) n. 320/2006 – Regolamento (CE) n. 968/2006 – Regolamento (CE) n. 1290/2005 – Termine di 24 mesi – Nozione di “misura pluriennale” – Condizioni per la concessione dell’aiuto alla ristrutturazione – Nozione di “impianto di produzione” – Qualificazione dei silos – Nozione di “smantellamento completo” – Allegato 2 del documento VI/5330/97 – Difficoltà di interpretazione della normativa dell’Unione – Leale cooperazione – Legittimo affidamento – Ne bis in idem – Premi di macellazione – Azioni di informazione e di promozione dei prodotti agricoli – Pagamenti tardivi – Prova dell’esistenza di condizioni di gestione particolari – Parità di trattamento – Errore di traduzione in una delle versioni linguistiche di un regolamento dell’Unione – Imputabilità della rettifica finanziaria allo Stato membro»

Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA – Liquidazione dei conti – Rifiuto di assunzione a carico delle spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Rettifica finanziaria – Nozione di misura pluriennale – Smantellamento completo o parziale degli impianti di produzione – Inclusione – Base della rettifica finanziaria che include la totalità degli aiuti alla ristrutturazione dell’industria dello zucchero diretti a finanziare lo smantellamento completo – Insussistenza dell’esclusione delle spese eseguite più di ventiquattro mesi prima della notifica alle autorità nazionali – Ammissibilità

[Regolamenti del Consiglio n. 1290/2005, art. 31, § 4, a) e b), e n. 320/2006, art. 3]

(v. punti 66‑86)
Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA – Liquidazione dei conti – Rifiuto di assunzione a carico delle spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Necessità di un previo procedimento contraddittorio

(Regolamento del Consiglio n. 1290/2005, art. 31; regolamento della Commissione n. 885/2006, art. 16)

(v. punti 90, 100, 102, 114)
Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA – Liquidazione dei conti – Elaborazione delle decisioni – Comunicazione scritta della Commissione agli Stati membri dei risultati delle sue verifiche – Contenuto – Requisiti minimi

(Regolamento del Consiglio n. 1290/2005, art. 31, § 4; regolamento della Commissione n. 885/2006, art. 11)

(v. punti 92‑98, 115)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione relativa alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAGA – Rettifiche finanziarie – Stato destinatario che è stato strettamente coinvolto nel processo di elaborazione della decisione – Inosservanza dell’obbligo di motivazione – Insussistenza

(Art. 296 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1290/2005, art. 31, § 4)

(v. punti 107‑109)
Agricoltura – Organizzazione comune dei mercati – Zucchero – Regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero – Aiuti alla ristrutturazione – Presupposti per la concessione – Smantellamento degli impianti di produzione – Smantellamento completo o parziale – Nozioni – Scelta che deve essere effettuata alla data della domanda di aiuto – Obbligo di individuare tutti gli impianti di produzione da smantellare a quella stessa data

(Regolamento del Consiglio n. 320/2006, artt. 3 e 4; regolamento della Commissione n. 968/2006, artt. 4 e 9

(v. punti 133‑145, 154, 155)
Stati membri – Obblighi – Obbligo di leale collaborazione con le istituzioni dell’Unione – Reciprocità

(Art. 4, § 3, TUE)

(v. punti 197‑199)
Procedimento giurisdizionale – Intervento – Motivi diversi da quelli della parte principale a favore della quale l’intervento è effettuato – Ricevibilità – Presupposto – Collegamento con l’oggetto della controversia

(Statuto della Corte di giustizia, artt. 40, comma 5, e 53; regolamento di procedura del Tribunale, art. 145, § 2)

(v. punti 204, 205)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Rassicurazioni precise fornite dall’amministrazione

(v. punti 208, 305)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Principio di buona amministrazione – Portata

(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41)

(v. punti 217, 218)
Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA – Liquidazione dei conti – Rifiuto di assunzione a carico delle spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Rettifica finanziaria corrispondente alla differenza tra l’importo dell’aiuto per lo smantellamento completo e l’importo dell’aiuto per lo smantellamento parziale – Casi limite – Applicazione di un’aliquota di rettifica più bassa o pari a zero – Presupposti d’applicazione – Insussistenza di un’applicazione automatica in caso di soddisfacimento delle condizioni – Margine di discrezionalità della Commissione – Rispetto dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento

(Regolamento del Consiglio n. 1290/2005, art. 31)

(v. punti 238, 240‑252)
Atti delle istituzioni – Norme di comportamento amministrativo di portata generale – Atto diretto a produrre effetti esterni – Portata

(v. punto 239)
Agricoltura – Finanziamento da parte del FEAGA – Liquidazione dei conti – Rifiuto di assunzione a carico delle spese dovute a irregolarità nell’applicazione della normativa dell’Unione – Pagamento di aiuti da parte delle autorità nazionali dopo la scadenza del termine applicabile – Carattere irregolare delle spese – Non rimborso da parte della Commissione – Eccezioni – Applicazione di un tasso di riduzione dei pagamenti più basso o pari a zero – Presupposti – Esistenza di condizioni particolari di gestione – Onere della prova

(Regolamento della Commissione n. 883/2006, art. 9, § 3)

(v. punti 258‑261, 291)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Parità di trattamento – Nozione – Onere della prova

(v. punti 279‑284)
Diritto dell’Unione europea – Metodi di interpretazione – Testi plurilingue – Interpretazione uniforme – Considerazione delle varie versioni linguistiche

(v. punti 299, 300, 302)

Sintesi

Nella sentenza Italia/Commissione (T‑135/15), emessa il 12 marzo 2019, il Tribunale ha respinto il ricorso di annullamento proposto, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, dalla Repubblica italiana avverso la decisione di esecuzione (UE) 2015/103 della Commissione ( 1 ), che le infliggeva una rettifica finanziaria pari al 25% dell’importo totale degli aiuti alla ristrutturazione per lo smantellamento completo dei siti di produzione di zucchero che erano stati concessi ai produttori di zucchero italiani nell’ambito del regime temporaneo di ristrutturazione dell’industria dello zucchero.

In primo luogo, il Tribunale ha esaminato la questione se la Commissione poteva includere, nella base della rettifica finanziaria contestata, tutte le spese sostenute dalla Repubblica italiana nell’ambito del regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero, conformemente all’articolo 31, paragrafo 4, lettera b), del regolamento n. 1290/2005 ( 2 ), o se avrebbe dovuto escludere da tale base le spese eseguite più di 24 mesi prima della notifica alle autorità italiane della comunicazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 ( 3 ), in conformità all’articolo 31, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1290/2005 ( 4 ).

Il Tribunale ha ricordato che la concessione dell’aiuto alla ristrutturazione era subordinata, da un lato, alla rinuncia alla quota di produzione e, dall’altro, allo smantellamento completo o parziale degli impianti di produzione. Mentre la rinuncia alla quota di produzione costituiva una misura immediata, lo smantellamento completo o parziale degli impianti di produzione implicava la realizzazione di un insieme di operazioni complesse, la cui esecuzione effettiva avveniva, in linea di principio nell’arco di più anni. Il Tribunale ha dunque ritenuto che gli aiuti alla ristrutturazione dell’industria dello zucchero fossero diretti a finanziare una misura pluriennale ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 4, lettera b), del regolamento n. 1290/2005 e, pertanto, che la Commissione non fosse incorsa in errore includendo nella base della rettifica controversa la totalità degli aiuti alla ristrutturazione concessi alle imprese italiane.

In secondo luogo, il Tribunale è stato chiamato a pronunciarsi sulla questione di quale fosse la data rilevante per valutare se i silos costituivano impianti di produzione che dovevano essere smantellati ai fini della concessione di un aiuto alla ristrutturazione per smantellamento completo o se essi rientrassero in una delle eccezioni poste dalla Corte nella sentenza del 14 novembre 2013, SFIR e a. (da C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737).

Per il Tribunale, la qualificazione dei silos doveva essere determinata alla data della domanda di aiuto e non al termine delle operazioni di smantellamento. Infatti, al fine di conseguire l’obiettivo della riduzione della capacità produttiva di zucchero non redditizia nell’Unione, perseguito dalla normativa di cui trattasi, il legislatore dell’Unione aveva previsto due regimi di ristrutturazione diversi a seconda del tipo di smantellamento operato, ossia lo smantellamento completo o lo smantellamento parziale, i quali determinavano un importo di aiuto alla ristrutturazione diverso. In caso di smantellamento completo, potevano essere eccezionalmente conservati tutti gli impianti diversi da quelli necessari alla produzione di zucchero, isoglucosio o sciroppo di inulina o che erano direttamente connessi alla produzione di tali prodotti, quali gli impianti di imballaggio. Per contro, in caso di smantellamento parziale, potevano essere conservati gli impianti che erano necessari alla produzione di zucchero, isoglucosio o sciroppo di inulina o che erano direttamente connessi alla produzione di tali prodotti, a condizione, segnatamente, che essi non fossero più utilizzati per la produzione di prodotti rientranti nell’OCM zucchero.

Orbene, in primo luogo, se la qualificazione dei silos dovesse essere determinata alla fine del processo di ristrutturazione, sia in caso di smantellamento completo sia in caso di smantellamento parziale ciò avrebbe permesso di mantenere dei silos che, alla data della domanda di aiuto, costituivano impianti di produzione. Pertanto, il mantenimento di una parte degli impianti di produzione non sarebbe più stato caratteristico dello smantellamento parziale, ma sarebbe stato parimenti possibile in caso di smantellamento completo, ancorché, a causa dei costi elevati connessi a questo tipo di smantellamento, gli operatori avrebbero ottenuto un importo di aiuto alla ristrutturazione del 25% superiore a quello concesso in caso di smantellamento parziale. In secondo luogo, silos che, per ipotesi, costituivano impianti di produzione alla data della domanda di aiuto, non sarebbero stati menzionati nel piano di ristrutturazione come impianti di produzione che devono essere smantellati, in violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, lettera c), del regolamento n. 320/2006 ( 5 ). In terzo luogo, l’impegno a smantellare tutti gli impianti di produzione, che dev’essere allegato alla domanda di aiuto alla ristrutturazione per smantellamento completo, sarebbe stato viziato, poiché non avrebbe riguardato la totalità degli impianti di produzione esistenti alla data in cui tale impegno era stato assunto.

In terzo luogo, il Tribunale ha esaminato la questione se, tenuto conto delle difficoltà obiettive di interpretazione della normativa di cui trattasi riguardo alla questione della conservazione dei silos in caso di smantellamento completo, la Commissione avrebbe dovuto ridurre l’importo della rettifica finanziaria, se non addirittura astenersi da qualsiasi rettifica, conformemente alle linee guida definite nel documento VI/5330/97 ( 6 ), e, più specificamente, nel secondo comma, sotto il titolo «Casi limite» dell’allegato 2 di detto documento (in prosieguo: il «caso limite»).

Per il Tribunale, il caso limite è un fattore di ponderazione che non dà automaticamente diritto alla sua applicazione. In primo luogo, l’applicazione del caso limite è subordinata alle condizioni, da un lato, che l’insufficienza accertata dalla Commissione nel corso della procedura di verifica di conformità derivi da difficoltà di interpretazione della normativa dell’Unione e, dall’altro, che le autorità nazionali abbiano fatto il necessario per rimediare all’insufficienza dal momento in cui la stessa è stata individuata dalla Commissione. In secondo luogo, la Commissione dispone di un margine discrezionale ai fini dell’ applicazione del caso limite e, pertanto, essa non è obbligata a ridurre la rettifica finanziaria né ad astenersi dall’imporla se ciò comporta una violazione dei principi generali del diritto dell’Unione, quali i principi di proporzionalità e di parità di trattamento.

( 1 ) Decisione di esecuzione (UE) 2015/103 della Commissione, del 16 gennaio 2015, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2015, L 16, pag. 33).

( 2 ) Regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2006, L 58, pag. 42).

( 3 ) Regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU 2006, L 171, pag. 90).

( 4 ) L’articolo 31, paragrafo 4, del regolamento 1290/2005 dispone quanto segue: «Il rifiuto del finanziamento non può riguardare: a) le spese di cui all’articolo 3, paragrafo 1, [del presente regolamento] eseguite più di 24 mesi prima della comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche; b) le spese per misure pluriennali che rientrano nelle spese di cui all’articolo 3, paragrafo 1, [del presente regolamento] o in quelle relative ai programmi di cui all’articolo 4 [del presente regolamento], per le quali l’ultimo obbligo imposto al beneficiario risale a oltre 24 mesi prima della comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche; (…)».

( 5 ) Regolamento (CE) n. 320/2006 del Consiglio, del 20 febbraio 2006, relativo a un regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero nella Comunità e che modifica il regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2006, L 58, p. 42).

( 6 ) Documento VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG».