1.

La politica di sviluppo rurale dell’Unione europea si basa su un principio di cofinanziamento, nel quale l’Unione fornisce circa due terzi dei fondi complessivi e gli Stati membri un terzo degli stessi. Le somme distribuite dall’Unione e dagli Stati membri al fine di agevolare lo sviluppo rurale sono ingenti. Per esempio, nel corso del periodo di programmazione per gli anni dal 2007 al 2013, l’Unione e gli Stati membri hanno destinato alla politica di sviluppo rurale oltre 150 miliardi di euro, di cui la metà circa a titolo di misure di investimento ( 2 ).

2.

A questo riguardo, la lotta contro la frode occupa sempre un posto importante, considerato l’elevato tasso di errore ( 3 ). Sulla base dell’articolo 325 TFUE, la Corte ha dichiarato che gli Stati membri, per combattere la frode lesiva degli interessi finanziari dell’Unione, sono tenuti ad adottare le stesse misure che adoperano per combattere la frode lesiva dei loro interessi ( 4 ).

3.

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dall’Upravno sodišče (Tribunale amministrativo, Slovenia), si inserisce nel suddetto contesto, sollevando questioni riguardo alle competenze degli Stati membri finalizzate al controllo dell’aiuto in base alla politica di sviluppo rurale dell’Unione.

4.

Più specificatamente, il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, se l’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) ( 5 ), osti a una normativa nazionale che subordina l’ammissibilità delle spese di investimento per la partecipazione del FEASR alla condizione che queste ultime siano sostenute dopo l’approvazione della domanda di aiuto. Inoltre, il giudice del rinvio chiede se il suddetto regolamento, nonché l’articolo 30 del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 1698/2005 per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale ( 6 ), ostino a una normativa nazionale la quale prevede che la domanda di pagamento dell’aiuto sia integralmente respinta nel caso in cui tale domanda includa, al contempo, spese ammissibili e non ammissibili.

5.

La prima questione pregiudiziale verte dunque sul margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri nel fissare le condizioni di ammissibilità delle spese all’aiuto cofinanziato dal FEASR, mentre la seconda questione pregiudiziale riguarda il potere degli Stati membri di sanzionare gli inadempimenti alle condizioni di ammissibilità.

6.

Le questioni pregiudiziali sono state sollevate nell’ambito di una controversia amministrativa tra l’Občina Gorje (comune di Gorje) e l’Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (Agenzia slovena del mercato agricolo e dello sviluppo rurale; in prosieguo: l’«agenzia») in merito al rigetto, da parte di quest’ultima, della sua domanda di pagamento di aiuti in base al programma di sviluppo rurale della Slovenia per il periodo dal 2007 al 2013.

7.

L’attuazione della politica di sviluppo rurale dell’Unione si basa sul principio di una gestione condivisa tra l’Unione e gli Stati membri, in cui il diritto dell’Unione fissa un quadro generale che dev’essere completato da parte dei diritti nazionali. A questo proposito, il regolamento n. 1698/2005 stabilisce le regole generali per il sostegno comunitario a favore dello sviluppo rurale finanziato dal FEASR ( 7 ).

8.

Conformemente al titolo III del regolamento n. 1698/2005, denominato «Programmazione», ciascuno Stato membro adotta un programma nazionale, oggetto di approvazione da parte della Commissione europea, che attua una strategia di sviluppo rurale secondo quattro assi, definiti al titolo IV del regolamento, intitolato «Sostegno allo sviluppo rurale». L’asse 3, intitolato «Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale» comprende, inter alia, secondo l’articolo 52, lettera b), ii), del suddetto regolamento, lo «sviluppo e rinnovamento dei villaggi».

9.

Il titolo V del regolamento n. 1698/2005, intitolato «Partecipazione del FEASR», contiene regole sul finanziamento della politica di sviluppo rurale, tra cui l’articolo 71, intitolato «Ammissibilità delle spese». L’articolo 71, paragrafi 1 e 2 e paragrafo 3, primo comma, così recitano:

«1.   Fatto salvo il disposto dell’articolo 39, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1290/2005 [del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 209, pag. 1)], le spese si considerano ammissibili al contributo del FEASR se il pertinente aiuto è effettivamente pagato dall’organismo pagatore tra il 1o gennaio 2007 e il 31 dicembre 2015. Le operazioni cofinanziate non dovrebbero essere ultimate prima della data di decorrenza dell’ammissibilità.

Una nuova spesa aggiunta al momento della revisione di un programma ai sensi dell’articolo 19 diventa ammissibile a decorrere dalla data in cui la Commissione riceve la richiesta di revisione del programma.

2.   Sono ammissibili a contributo del FEASR soltanto le spese sostenute per operazioni decise dall’autorità di gestione del relativo programma o sotto la sua responsabilità, secondo i criteri di selezione stabiliti dall’organo competente.

3.   Le norme sull’ammissibilità delle spese sono adottate a livello nazionale, tenendo conto delle specifiche condizioni stabilite dal presente regolamento per talune misure di sviluppo rurale».

10.

Il titolo VI del regolamento n. 1698/2005 riguarda, in particolare, la gestione e il controllo della politica di sviluppo rurale. Il paragrafo 4 dell’articolo 74, intitolato «Competenze degli Stati membri», dispone quanto segue:

«Gli Stati membri intraprendono controlli sulla base delle modalità di applicazione stabilite secondo la procedura di cui all’articolo 90, paragrafo 2, e determinano, in particolare, il tipo e l’intensità dei controlli in funzione della natura delle varie misure di sviluppo rurale».

11.

Il regolamento n. 1698/2005 è stato abrogato e sostituito dal regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento n. 1698/2005 ( 8 ).

12.

Conformemente all’articolo 74, paragrafo 4, del regolamento n. 1698/2005, la Commissione ha adottato il regolamento n. 65/2011.

13.

L’articolo 2, lettere a) e b), del suddetto regolamento stabilisce una distinzione tra la «domanda di aiuto», definita come «una domanda di sostegno o di partecipazione a un regime ai sensi del regolamento (CE) n. 1698/2005», e la «domanda di pagamento», definita come «la domanda di un beneficiario per ottenere il pagamento da parte delle autorità nazionali».

14.

L’articolo 4 del regolamento verte sui principi generali di controllo. Il paragrafo 9 di detto articolo così dispone:

«Le riduzioni o esclusioni di cui al presente regolamento si applicano ferme restando le sanzioni supplementari previste da altre disposizioni dell’Unione o dalla normativa nazionale».

15.

Il controllo amministrativo della concessione di sovvenzioni in base all’asse 3 del regolamento n. 1698/2005 viene effettuato in due tempi, ossia, in primo luogo, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 65/2011, per le domande di aiuto e, in secondo luogo, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 3, di tale regolamento, per le domande di pagamento ( 9 ). Inoltre, gli articoli da 25 a 27 del regolamento n. 65/2011 dettano le regole che disciplinano i controlli in loco.

16.

Per quanto riguarda il pagamento dell’aiuto al beneficiario, l’articolo 30 del regolamento n. 65/2011, intitolato «Riduzioni ed esclusioni», così dispone:

«1.   I pagamenti sono calcolati in funzione degli importi risultati ammissibili nel corso dei controlli amministrativi.

Gli Stati membri esaminano la domanda di pagamento ricevuta dal beneficiario e stabiliscono l’importo ammissibile al sostegno. Essi stabiliscono:

Se l’importo stabilito in applicazione della lettera a) supera l’importo stabilito in applicazione della lettera b) di oltre il 3%, all’importo stabilito in applicazione della lettera b) si applica una riduzione. L’importo della riduzione è pari alla differenza tra questi due importi.

Tuttavia non si applicano riduzioni se il beneficiario è in grado di dimostrare che non è responsabile dell’inclusione dell’importo non ammissibile.

2.   Qualora si accerti che un beneficiario ha reso deliberatamente una falsa dichiarazione, l’operazione di cui trattasi è esclusa dal sostegno del FEASR e si procede al recupero degli importi già versati per tale operazione. Inoltre, il beneficiario è escluso dal sostegno nell’ambito della stessa misura per l’anno civile dell’accertamento e per l’anno civile successivo.

3.   Le riduzioni e le esclusioni di cui ai paragrafi 1 e 2 si applicano, mutatis mutandis, alle spese non ammissibili individuate nel corso dei controlli a norma degli articoli 25 e 29».

17.

Il regolamento n. 65/2011, come precisato all’articolo 34, paragrafo 1, dello stesso, ha sostituito il regolamento (CE) n. 1975/2006 della Commissione, del 7 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 1698/2005 per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale ( 10 ), con effetto dal 1o gennaio 2011. Tuttavia, in forza del secondo comma di tale disposizione, l’ultimo regolamento si applica alle domande di pagamento presentate anteriormente al 1o gennaio 2011. Nel caso di specie, è pacifico che le domande di sostegno e di pagamento sono state presentate rispettivamente il 19 agosto 2010 e il 1o giugno 2011. Di conseguenza, occorre applicare le disposizioni del regolamento n. 65/2011 nella presente causa.

18.

Come emerge dalla decisione di rinvio, il regime sloveno dello sviluppo rurale è regolato dallo Zakon o kmetijstvu (legge sull’agricoltura; in prosieguo: lo «ZKme‑1»).

19.

Per quanto riguarda la decisione sul diritto a ottenere le risorse, l’articolo 53, paragrafo 1, dello ZKme‑1 prevede che l’organo competente rilasci alla parte che ne ha fatto richiesta una decisione sul diritto a ottenere le risorse, qualora tale richiesta soddisfi le condizioni previste dalla normativa e dal bando di gara e le risorse richieste siano state accordate.

20.

Conformemente all’articolo 56, paragrafo 1, dello ZKme-1, la parte richiedente presenta una domanda di versamento delle risorse.

21.

Il paragrafo 4 dell’articolo 56 dello ZKme‑1 così recita:

«È respinta con decisione dell’autorità la domanda che non soddisfa le esigenze della normativa, del bando di gara o della decisione sul diritto a ottenere le risorse».

22.

Sulla base dello ZKme-1, il governo sloveno ha adottato il decreto sulle misure degli assi 1, 3 e 4 del Programma di sviluppo rurale per la Repubblica di Slovenia per il periodo 2007-2013 (in prosieguo: il «decreto PRP»).

23.

Conformemente all’articolo 78, punto 4, del decreto PRP, relativo alla misura n. 322, «Rinnovamento e sviluppo dei villaggi», il sostegno consiste in investimenti nel rinnovamento e nella costruzione di edifici a finalità plurime di interesse generale destinati a incontri intergenerazionali, attività culturali e artistiche, sportive, nonché ad altre attività ricreative della popolazione rurale locale.

24.

Secondo la decisione di rinvio, l’articolo 79, paragrafo 4 del decreto PRP dispone che costituiscono spese di investimento ammissibili solo le spese sostenute tra la data di adozione della decisione sul diritto a ottenere le risorse e il termine dell’investimento (ovvero, al più tardi, il 30 giugno 2015). A termini del suddetto articolo, l’avvio delle spese è rappresentato dall’assunzione di obbligazioni da parte del soggetto destinatario delle probabili risorse concesse (stipula di contratti, ordini di materiali, attrezzature, servizi o lavori).

25.

Il 18 giugno 2010 l’agenzia ha pubblicato, in base al decreto PRP, una gara d’appalto a titolo di una misura dell’asse 3 del regolamento n. 1698/2005, la misura n. 322 («Rinnovamento e sviluppo dei villaggi»), nell’ambito del programma di sviluppo rurale della Slovenia per il periodo compreso tra il 2007e il 2013.

26.

Ai sensi del punto 1, posto nel titolo «Investimenti» del capitolo IV/1 del bando di gara, intitolato «Condizioni di ammissibilità da soddisfare all’atto del deposito della domanda nell’ambito del bando di gara» (in prosieguo: il «punto 1 del bando di gara»), la realizzazione dell’investimento non poteva avere inizio prima dell’adozione della decisione sul diritto a ottenere le risorse.

27.

Conformemente all’articolo 79, paragrafo 4, del decreto PRP, il punto 3 del capitolo IV del bando di gara, intitolato «Spese ammissibili» (in prosieguo: il «punto 3 del bando di gara»), spiegava che le spese di investimento ammissibili sono quelle sostenute tra la data di adozione della decisione sul diritto a ottenere le risorse e il termine dell’investimento ovvero, al più tardi, il 30 giugno 2015.

28.

Secondo il punto 4 del capitolo VI del bando di gara (in prosieguo: il «punto 4 del bando di gara»), sono altresì ammissibili al sostegno le eventuali spese generali o spese sostenute dopo il 1o gennaio 2007, fino al deposito dell’ultima domanda di pagamento di una sovvenzione, relative alla preparazione della domanda, all’acquisizione della documentazione relativa alla costruzione e al deposito delle domande di sovvenzione. Prima della data in cui le spese diventano ammissibili, il richiedente non può avviare i lavori né assumere alcun impegno a titolo delle eventuali risorse accordate.

29.

Secondo il punto 5 del capitolo VI del bando di gara (in prosieguo: il «punto 5 del bando di gara»), l’avvio delle spese è rappresentato dall’assunzione di obbligazioni da parte del soggetto destinatario delle probabili risorse concesse (stipula di contratti, ordini di materiali, attrezzature, servizi o lavori), in forza dell’articolo 79 del decreto PRP. Ai sensi del suddetto punto, il richiedente può tuttavia avviare la procedura di selezione dell’offerente, conformemente alla normativa sull’aggiudicazione degli appalti pubblici, ma non può tuttavia concludere un contratto con l’offerente scelto prima dell’adozione della decisione sul diritto a ottenere le risorse.

30.

Il 12 luglio 2010 ( 11 ), il comune di Gorje ha stipulato con un offerente due contratti aventi ad oggetto la ricostruzione di un edificio di cui il comune era comproprietario. Secondo il giudice del rinvio, è pacifico che i due contratti sono stati conclusi sulla base di una condizione sospensiva che subordinava l’insorgere degli obblighi contrattuali al fatto che il comune di Gorje acquisisse la decisione finale dell’agenzia sul diritto a ottenere le risorse.

31.

Il 19 agosto 2010 il comune di Gorje, nell’ambito del bando di gara relativo alla misura n. 322, ha depositato una domanda di aiuto per la gestione, la ricostruzione e il cambio di destinazione del suddetto edificio (in prosieguo: l’«operazione cofinanziata»). La domanda era limitata alla parte di edificio di cui il comune di Gorje era comproprietario.

32.

Il 19 ottobre 2010 l’agenzia ha adottato la decisione sul diritto a ottenere le risorse, concedendo al comune di Gorie un importo pari a EUR 128200,52. La domanda del comune di Gorje è stata accolta in misura percentuale sul totale dell’investimento realizzato insieme all’altro cofinanziamento del comproprietario, la Pošta Slovenije, ossia le Poste della Repubblica di Slovenia, ma non sul principio che sarebbero stati finanziati solo determinati lavori.

33.

Il 1o giugno 2011 il comune di Gorje ha depositato una domanda di pagamento di risorse per un importo pari a EUR 128200,52, allegando alla sua domanda la documentazione necessaria.

34.

Il 9 settembre 2011 l’ufficio di controllo dell’agenzia ha svolto un’ispezione in loco constatando, in base al diario di cantiere e alla rimozione dei detriti, che i lavori sull’edificio erano già stati avviati il 16 agosto 2010. Lo stesso ufficio ha rilevato, in particolare, che i lavori di smantellamento del tetto, che era una parte comune dell’immobile coperto dalla domanda di pagamento, avevano avuto luogo il 19 agosto 2010.

35.

Il 3 novembre 2011 l’agenzia ha respinto la domanda di pagamento in quanto il comune di Gorje non rispondeva a tutti i requisiti previsti dal decreto PRP e dal bando di gara. Più specificamente, secondo l’agenzia, il comune di Gorje aveva violato i punti da 3 a 5 del bando di gara, in quanto aveva avviato i lavori sull’edificio il 16 agosto 2010, ossia prima dell’adozione della decisione del 19 ottobre 2010 sul diritto a ottenere le risorse. Inoltre, l’agenzia ha fatto riferimento ai due contratti stipulati dal comune di Gorje il 12 luglio 2010. Pertanto, secondo l’agenzia, tutti i lavori avviati in forza dei suddetti contratti comportavano la nascita di obblighi incompatibili con i punti da 3 a 5 del bando di gara.

36.

Il comune di Gorje ha impugnato la decisione dell’agenzia del 3 novembre 2011 dinanzi al giudice del rinvio il quale, con sentenza del 13 febbraio 2013, ha accolto il ricorso del comune di Gorje constatando l’incompatibilità delle disposizioni nazionali con il regolamento n. 1698/2005. Di conseguenza, il giudice del rinvio ha annullato la decisione dell’agenzia del 3 novembre 2011 e ha rinviato il caso dinanzi all’agenzia stessa per un riesame.

37.

Il 25 aprile 2013 l’agenzia ha nuovamente respinto la domanda di pagamento del comune di Gorje, essenzialmente per gli stessi motivi, ossia perché i lavori sull’edificio erano stati avviati prima dell’adozione della decisione sull’ammissibilità e perché la stipulazione dei contratti il 12 luglio 2010 con l’offerente comportava obblighi incompatibili con l’articolo 79, paragrafo 4, del decreto PRP e con i punti da 3 a 5 del bando di gara. Inoltre, nella sua decisione del 25 aprile 2013 l’agenzia ha sottolineato che la domanda relativa all’investimento de quo era stata accolta in misura percentuale sul totale dell’investimento, ma non sul principio che sarebbero stati finanziati solo determinati lavori.

38.

Il comune di Gorje ha presentato un nuovo ricorso dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo, inter alia, che la decisione dell’agenzia era stata fondata sul decreto PRP e sul bando di gara i quali non sarebbero conformi al regolamento n. 1698/2005, in quanto dettano condizioni di ammissibilità più severe rispetto al regolamento.

39.

Da parte sua, l’agenzia nega l’incompatibilità tra le disposizioni nazionali e il regolamento n. 1698/2005, sostenendo che le disposizioni nazionali conterrebbero solo regole più precise, e non più severe, di quelle previste dal suddetto regolamento in merito all’ammissibilità delle spese per il contributo del FEASR.

40.

Di conseguenza, l’Upravno sodišče (Tribunale amministrativo) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

41.

Il comune di Gorje e i governi sloveno, polacco e del Regno Unito, nonché la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. Il comune di Gorje, il governo sloveno nonché la Commissione hanno preso parte all’udienza che si è svolta il 28 gennaio 2016.

42.

La prima questione verte sul potere discrezionale attribuito agli Stati membri dall’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento n. 1689/2005 nello stabilire le condizioni di ammissibilità delle spese ai fini della concessione degli aiuti finanziati dal FEASR.

43.

Dall’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento n. 1698/2005 emerge che, tenendo conto delle specifiche condizioni stabilite dal regolamento stesso, «[l]e norme sull’ammissibilità delle spese sono adottate a livello nazionale» ( 12 ). Conformemente ai principi di sussidiarietà e della gestione condivisa ( 13 ) che caratterizzano la politica dello sviluppo rurale dell’Unione, gli Stati membri dispongono, in forza di tale disposizione, di un ampio margine di discrezionalità ( 14 ) fondato sul riconoscimento della necessaria diversità dei bisogni e delle sfide specifici dello sviluppo rurale tra uno Stato membro e l’altro.

44.

Subordinando l’ammissibilità delle spese di investimento al fatto che esse siano sostenute dopo l’approvazione della domanda di aiuto, la normativa slovena in questione, ossia l’articolo 79 del decreto PRP, e il punto 3 del bando di gara, ha per effetto, come sottolinea il comune di Gorje, di limitare la partecipazione del FEASR alle «operazioni future», ossia di escludere la concessione retroattiva dell’aiuto. Si pone dunque il problema di sapere se una siffatta limitazione temporale rientri nel margine di discrezionalità riconosciuto a ciascuno Stato membro, in forza dell’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005.

45.

Anche se, come sostenuto dal giudice del rinvio e dal comune di Gorje, il regolamento n. 1698/2005 non prevede la data di avvio dell’ammissibilità delle spese, esso peraltro non esclude neppure che un simile limite temporale venga fissato dagli Stati membri. Infatti, lo stesso regolamento n. 1698/2005 contiene disposizioni volte a delimitare l’ambito temporale delle spese ammissibili. Per esempio, ai sensi dell’articolo 71, paragrafo 1, di tale regolamento, una spesa è ammissibile al contributo del FEASR solo se il pertinente aiuto è effettivamente pagato dall’organismo pagatore tra il 1o gennaio 2007 e il 31 dicembre 2015. Più oltre, la stessa disposizione prevede che «[l]e operazioni cofinanziate non dovrebbero essere ultimate prima della data di decorrenza dell’ammissibilità».

46.

Non esiste alcun motivo di supporre che l’articolo 71, paragrafo 1, del regolamento n. 1698/2005 elenchi esaustivamente le condizioni temporali che possono essere stabilite riguardo all’ammissibilità delle spese al contributo del FEASR.

47.

Inoltre, al pari del comune di Gorje, non ritengo si possa dedurre dall’articolo 71, paragrafo 1 dello stesso regolamento che la realizzazione dell’operazione cofinanziata possa iniziare prima della data di decorrenza dell’ammissibilità e, di conseguenza, che gli Stati membri non possano far dipendere l’ammissibilità delle spese dal fatto che esse siano sostenute dopo l’approvazione della domanda di aiuto. Per contro, l’espressione «data di decorrenza dell’ammissibilità», che figura nel dettato del suddetto articolo, indica di per sé, a mio avviso, che gli Stati membri sono pienamente autorizzati a stabilire una data di decorrenza dell’ammissibilità, ossia a stabilire un limite temporale prima del quale le spese di investimento sostenute non sono ammissibili per la partecipazione del FEASR.

48.

Non sono neppure persuaso del fatto che una condizione temporale come la condizione nazionale in parola avrebbe l’effetto, come sostenuto dal comune di Gorje, di svuotare il regolamento n. 1698/2005 del suo contenuto o di ostacolare la realizzazione degli obiettivi dallo stesso perseguiti. Infatti, una simile condizione non limita il cofinanziamento del FEASR ad un orizzonte temporale specifico che sarebbe più limitato rispetto al periodo di pagamento sancito dall’articolo 71, paragrafo 1, del regolamento n. 1698/2005 (dal 1o gennaio 2007 al 31 dicembre 2015), ma prevede unicamente che il beneficiario debba attendere l’approvazione della domanda di aiuto prima di impegnare le spese relative all’operazione cofinanziata ( 15 ).

49.

Su tali basi, non vedo motivo di considerare che una normativa come la normativa slovena in parola pregiudichi la diretta applicabilità del regolamento n. 1689/2005, che dissimuli la sua natura comunitaria o che vada al di là del margine discrezionale conferito agli Stati membri da tale regolamento, criteri individuati dalla Corte ( 16 ). Per di più, nulla permette di concludere, a mio avviso, che siffatta normativa sia contraria al principio di proporzionalità rendendo eccessivamente difficile o addirittura impossibile la concessione di sovvenzioni ai beneficiari ( 17 ).

50.

Al contrario, una condizione temporale come quella di cui trattasi nella causa principale a mio parere contribuisce alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 1698/2005, tra i quali figurano la qualità di vita nelle zone rurali ( 18 ) e, più specificamente, con riferimento all’asse 3 del regolamento, lo sviluppo e il rinnovamento dei villaggi ( 19 ), assicurando una più ottimale distribuzione dei fondi del FEASR.

51.

A questo riguardo, mi allineo alle riflessioni presentate dai governi sloveno, polacco e del Regno Unito, secondo i quali la normativa nazionale potrebbe ridurre il rischio di «effetto inerziale», ossia la concessione dell’aiuto per gli investimenti che sarebbero stati in tutto o in parte realizzati anche senza l’aiuto accordato. Tale rischio è stato individuato dalla Corte dei conti, la quale ha raccomandato alla Commissione di incoraggiare gli Stati membri a seguire pratiche secondo le quali le spese relative agli investimenti siano ammissibili solo a decorrere dal momento in cui la sovvenzione è stata approvata ( 20 ).

52.

Inoltre, l’esclusione dell’ammissibilità delle spese prima dell’adozione della decisione sull’ammissibilità potrebbe assicurare, come sostenuto dal governo sloveno, un controllo più efficace sull’utilizzazione dei fondi del FEASR. In particolare, l’ispezione in loco prescritta dagli articoli da 25 a 27 del regolamento n. 65/2011, i quali prevedono, tra l’altro, che l’autorità competente verifichi il fatto che la natura e la data di realizzazione delle spese siano conformi ai lavori effettivamente eseguiti o ai servizi effettivamente forniti, potrebbe essere resa più difficile se le spese relative ad un’operazione cofinanziata fossero sostenute, in tutto o in parte, prima dell’approvazione della domanda di aiuto.

53.

Di conseguenza, la Corte dei conti si è dichiarata favorevole alla proposta della Commissione, del 12 ottobre 2011, diretta a modificare il regolamento n. 1689/2005, facendo riferimento alle disposizioni proposte secondo le quali le spese sarebbero ammissibili solo una volta presentata la domanda di sovvenzione ( 21 ).

54.

Con l’adozione del nuovo regolamento del FEASR, ossia il regolamento n. 1305/2013, la proposta della Commissione relativa alla modifica delle condizioni di ammissibilità è stata approvata dal legislatore dell’Unione. In forza di tale nuovo regolamento gli Stati membri sono esplicitamente autorizzati a stabilire, come hanno fatto le autorità slovene, una condizione temporale secondo la quale sono ammissibili al contributo del FEASR solo le spese di investimento sostenute dopo l’approvazione della domanda di aiuto ( 22 ).

55.

Se è vero che il regolamento n. 1305/2013 si applica solo a decorrere dal 1o gennaio 2014 ( 23 ), il che ne esclude l’applicabilità nel caso di specie, il fatto che il legislatore dell’Unione abbia adottato il nuovo regolamento dimostra, a mio avviso, il riconoscimento da parte del legislatore dell’Unione che una condizione temporale come quella di cui trattasi nella presente causa potrebbe essere giustificata per assicurare una buona gestione finanziaria delle risorse del FEASR.

56.

Alla luce dei suddetti elementi, a mio avviso nulla permette di concludere che uno Stato membro, fissando una condizione temporale come quella di cui trattasi nella causa principale, abbia superato il margine discrezionale ad esso conferito dall’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005 ( 24 ). Di conseguenza, propongo alla Corte di rispondere negativamente alla prima questione pregiudiziale.

57.

Come emerge dalla decisione di rinvio, l’agenzia ha respinto la domanda di pagamento, nel caso di specie, a causa del mancato rispetto della condizione di ammissibilità delle spese contenuta nell’articolo 79, paragrafo 4, del decreto PRP nonché nei punti 3 e 5 del bando di gara, secondo la quale sono ammissibili soltanto le spese di investimento sostenute dopo l’approvazione della domanda di aiuto. Ne deriva altresì che il giudice del rinvio ha accertato che una parte delle spese relative all’operazione cofinanziata di cui trattasi era stata sostenuta dopo l’approvazione della domanda di aiuto, ossia conformemente alle condizioni di ammissibilità delle spese, mentre un’altra parte era stata sostenuta prima di tale approvazione, ossia in contrasto con le condizioni di ammissibilità delle spese ( 25 ).

58.

In siffatto contesto, il giudice del rinvio chiede in sostanza, con la seconda questione, se l’articolo 56, paragrafo 4, del ZKme‑1, prevedendo che la domanda di pagamento venga integralmente respinta in una situazione come quella di cui alla causa principale, non sia eccessivamente rigido. Detto giudice si chiede altresì se la domanda di pagamento debba essere istruita, nel caso di specie, in forza dell’articolo 30 del regolamento n. 65/2011, che prevede in talune situazioni delle riduzioni dell’importo pagabile al beneficiario e delle esclusioni dell’operazione dal sostegno del FEASR.

59.

Alla luce delle osservazioni presentate alla Corte, confermate dalle parti che hanno partecipato all’udienza, ritengo necessario, a questo punto, sottolineare che la seconda questione, come delimitata dal giudice del rinvio, non riguarda la condizione contenuta al punto 1 del bando di gara, secondo la quale l’investimento non può iniziare ad essere realizzato prima dell’adozione della decisione sul diritto a ottenere le risorse ( 26 ). Infatti, tale condizione riguarda un presupposto di ammissibilità alle sovvenzioni e non verte sull’«ammissibilità delle spese» ai sensi dell’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento n. 1689/2005 ( 27 ).

60.

Ricordo che, conformemente all’articolo 2, lettere a) e b), del regolamento n. 65/2011, occorre distinguere tra la «domanda di aiuto» e la «domanda di pagamento» ( 28 ). Tale distinzione si rinviene nel diritto nazionale, dal momento che il punto 1 del bando di gara stabilisce una condizione di ammissibilità alle sovvenzioni che dev’essere soddisfatta dal beneficiario per ottenere l’approvazione della domanda di aiuto ( 29 ), mentre l’articolo 79, paragrafo 4, del decreto PRP e i punti 3 e 5 del bando di gara pongono una condizione di ammissibilità delle spese che dev’essere soddisfatta per ottenere l’approvazione della domanda di pagamento ( 30 ).

61.

Se è vero, come sostiene il governo sloveno, che l’autorità competente può verificare che il beneficiario abbia soddisfatto le condizioni di ammissibilità alle sovvenzioni durante il controllo della domanda di pagamento ( 31 ), nulla indica, per quanto mi risulta, che il mancato rispetto di tali condizioni, tra cui quelle indicate al punto 1 del bando di gara, sia stato accertato nel caso di specie ( 32 ). Orbene, ricordo a questo proposito che la Corte deve in linea di principio limitare il proprio esame agli elementi che il giudice del rinvio ha deciso di sottoporle, in particolare con riguardo alle modalità di applicazione della normativa nazionale rilevante che quest’ultimo ritiene accertate, poiché spetta solo al giudice nazionale valutare la portata delle norme nazionali e il modo in cui devono essere applicate ( 33 ).

62.

Pertanto, la seconda questione dev’essere intesa nel senso che è volta ad accertare se il regolamento n. 1698/2005 e il suo regolamento di applicazione, il regolamento n. 65/2011, ostino ad una normativa nazionale la quale prevede che la domanda di pagamento debba essere integralmente respinta nel caso in cui detta domanda includa al contempo spese ammissibili e non ammissibili.

63.

A questo proposito, si chiede alla Corte di chiarire, in primo luogo, se gli Stati membri possano adottare regole nazionali che collegano sanzioni giuridiche al mancato rispetto delle regole di ammissibilità delle spese fissate in forza dell’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1689/2005. In secondo luogo, si pone il problema di sapere se una normativa nazionale come quella di cui alla causa principale sia conforme al principio di proporzionalità.

64.

Secondo l’articolo 1, paragrafo 1, e l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/1995 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità ( 34 ), le disposizioni del diritto europeo determinano, ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, la natura e la portata delle misure e sanzioni amministrative relative al diritto dell’Unione ( 35 ). Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte emerge che, quando una normativa dell’Unione non contempla alcuna disposizione specifica che stabilisca sanzioni in caso di violazione della stessa o quando una simile normativa prevede che talune sanzioni possano applicarsi in caso di violazione del diritto dell’Unione, ma non determina in modo esaustivo le sanzioni che gli Stati membri possono infliggere, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE impone agli Stati membri di adottare tutte le misure efficaci al fine di sanzionare i comportamenti lesivi degli interessi finanziari dell’Unione ( 36 ).

65.

Pertanto, nel caso di specie si pone il problema di sapere se il diritto dell’Unione stabilisca in modo esaustivo le sanzioni che possono essere inflitte in caso di mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità delle spese determinate ai sensi dell’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005.

66.

A termini dell’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005, «[l]e norme sull’ammissibilità delle spese sono adottate a livello nazionale, tenendo conto delle specifiche condizioni stabilite dal presente regolamento (…)».

67.

A prima vista, l’uso dell’espressione «norme sull’ammissibilità», che appare relativamente ampio, potrebbe militare in favore dell’interpretazione auspicata dal governo sloveno, secondo la quale gli Stati membri, in forza di detto articolo, dispongono del potere di regolamentare le conseguenze giuridiche in caso di mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità delle spese. Tuttavia, dalla lettura dell’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005, nel contesto del regolamento stesso nel suo complesso, deriva che il suddetto articolo verte unicamente sulle condizioni materiali di ammissibilità delle spese e non riguarda le sanzioni giuridiche collegate al mancato rispetto di tali condizioni.

68.

Infatti, l’articolo 74, paragrafo 4, del regolamento n. 1698/2005 dispone esplicitamente che gli Stati membri intraprendono controlli sulla base delle modalità di applicazione stabilite secondo la procedura della Commissione ( 37 ), e determinano, in particolare, il tipo e l’intensità dei controlli in funzione della natura delle varie misure di sviluppo rurale. Il regolamento n. 65/2011, adottato dalla Commissione in forza del suddetto articolo, contiene modalità dettagliate sul controllo che gli Stati membri debbono effettuare nell’ambito del FEASR.

69.

Di conseguenza, a mio avviso, l’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005 non conferisce agli Stati membri il potere di stabilire le sanzioni giuridiche collegate al mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità delle spese ( 38 ).

70.

L’articolo 30 del regolamento n. 65/2011 impone agli Stati membri di procedere, in certe situazioni, a riduzioni dell’importo pagabile e, in altre situazioni, a esclusioni totali dell’operazione dal contributo del FEASR.

71.

Infatti, come emerge dall’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011, si applica una riduzione dell’importo pagabile se la somma richiesta dal beneficiario supera di oltre il 3% l’importo ammissibile, ossia l’importo pagabile dopo la verifica dell’ammissibilità della domanda di pagamento. Eventualmente, l’ammontare della riduzione, applicato all’importo ammissibile è pari, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 1, terzo comma, del suddetto regolamento, alla differenza tra l’importo richiesto e l’importo ammissibile. Inoltre, dall’articolo 30, paragrafo 1, quarto comma, del medesimo regolamento deriva che non si applicano riduzioni se il beneficiario è in grado di dimostrare che «non è responsabile dell’inclusione dell’importo non ammissibile». Ancora, secondo l’articolo 30, paragrafo 2, del suddetto regolamento, qualora si accerti che il beneficiario ha reso deliberatamente una falsa dichiarazione, l’operazione cofinanziata è esclusa completamente dal sostegno del FEASR ( 39 ).

72.

Faccio notare, a questo punto, che i diversi termini «éligibilité» e «admissibilité» che figurano, rispettivamente, all’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento n. 1698/2005 e all’articolo 30 del regolamento n. 65/2011, non rimettono in discussione l’applicazione di tale ultimo articolo a una situazione come quella di cui alla causa principale. Infatti, tale differenza di formulazione non si rinviene nelle altre versioni linguistiche dei due regolamenti ( 40 ). Non vi è pertanto motivo di supporre che i due termini contenuti nella versione in lingua francese dei regolamenti abbiano un significato diverso ( 41 ).

73.

Condivido l’analisi del comune di Gorje e della Commissione secondo cui l’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011 si applica in circostanze come quelle di cui alla causa principale ( 42 ).

74.

Se è vero che l’articolo 30 del regolamento n. 65/2011 riguarda il calcolo dell’importo pagabile e che esso dispone, al paragrafo 1, che tale calcolo venga effettuato «in funzione degli importi risultati ammissibili nel corso dei controlli amministrativi», l’ambito di applicazione di tale articolo non è limitato, come sostenuto dal governo sloveno, alle situazioni in cui le condizioni di ammissibilità delle spese sono interamente soddisfatte. Infatti, dall’articolo 30, paragrafo 3, di tale regolamento, emerge esplicitamente che le riduzioni di cui al paragrafo 1 del suddetto articolo 30 si applicano, «mutatis mutandis, alle spese non ammissibili individuate nel corso dei controlli a norma degli articoli 25 e 29 [del detto regolamento]», vale a dire i controlli in loco. Da ciò a mio avviso deriva che il paragrafo 1 del suddetto articolo 30 è direttamente applicabile alle spese non ammissibili individuate nel corso di altri tipi di controlli, tra cui i controlli amministrativi ( 43 ).

75.

In una situazione come quella del caso di specie, in cui una parte delle spese incluse nella domanda di pagamento è ammissibile in forza delle condizioni nazionali di ammissibilità, mentre l’altra parte non lo è, l’applicazione dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011 implica una riduzione dell’importo pagabile secondo il metodo descritto nel suddetto paragrafo, calcolando la differenza tra la somma richiesta dal beneficiario (tutte le spese riprese nella domanda di pagamento) e l’importo ammissibile (solo le spese ammissibili). Qualora tale differenza superi il 3% delle spese ammissibili, quest’ultimo viene ridotto della differenza tra i due importi.

76.

Non posso quindi concordare con l’argomento dedotto dalla Commissione, secondo cui l’applicazione dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011 comporta, nel caso di specie, una riduzione del 100%, ossia un’esclusione totale delle spese legate all’investimento. Al riguardo, la Commissione rileva che si tratta, nella specie, di un caso di inammissibilità dell’intero investimento e non solo di una parte dello stesso, dal momento che il comune di Gorje non rispondeva alla condizione di accesso (condizione di ammissibilità), stabilita per l’investimento nel suo complesso, in base alla quale non si sarebbe potuto avviare la realizzazione dell’investimento prima dell’adozione della decisione sull’ammissibilità. Secondo la Commissione, il mancato rispetto di tale condizione di accesso «contamina» l’intera realizzazione dell’investimento.

77.

Al riguardo sottolineo, da un lato, che né il regolamento n. 1698/2005 né il regolamento n. 65/2011 fanno distinzioni tra le diverse categorie di condizioni di ammissibilità delle spese, né autorizzano gli Stati membri a far discendere effetti particolari dal mancato rispetto di talune condizioni da essi considerate come maggiormente «fondamentali». Dall’altro lato, l’argomento della Commissione si basa, in realtà, sul punto 1 del bando di gara, il quale costituisce, come indicato ai paragrafi 59 e 61 delle presenti conclusioni, una condizione di ammissibilità alle sovvenzioni, la cui violazione non implicherebbe una riduzione dell’importo pagabile in forza dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011 ( 44 ).

78.

Pertanto, si pone il problema di sapere se l’articolo 30 del regolamento n. 65/2011 definisca in modo esaustivo le sanzioni che possono essere comminate dagli Stati membri in caso di mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità delle spese stabilite a livello nazionale in forza dell’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1698/2005.

79.

Anche se l’articolo 4, paragrafo 9, del regolamento n. 65/2011 dispone esplicitamente che le riduzioni e le esclusioni da esso previste si applicano ferme restando le sanzioni supplementari previste da altre disposizioni dell’Unione o dalla normativa nazionale, condivido tuttavia l’opinione del comune di Gorje secondo la quale gli Stati membri non possono prevedere sanzioni nazionali che si spingano fino ad una esclusione totale di un’operazione dal sostegno del FEASR, dato che una sanzione di questo tipo figura già in maniera circostanziata nel suddetto regolamento ( 45 ). Infatti, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011 una sanzione siffatta è esplicitamente limitata al caso in cui il beneficiario abbia deliberatamente reso una falsa dichiarazione, e di conseguenza gli Stati membri non possono applicare un’esclusione totale ad altre situazioni, come previsto dalla normativa slovena applicabile nella controversia principale, a pena di modificare, in pratica, l’ambito di applicazione dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 65/2011.

80.

Da ciò concludo che l’articolo 30 del regolamento n. 65/2011 osta ad una normativa nazionale, come quella slovena applicabile nella causa principale, la quale prevede che la domanda di pagamento debba essere integralmente respinta, con la conseguente esclusione totale di un’operazione dal sostegno del FEASR, nel caso in cui tale domanda includa, al contempo, spese ammissibili e non ammissibili.

81.

Tenuto conto della risposta da me suggerita, non occorre più esaminare se il rigetto della domanda di pagamento nella sua interezza sia conforme al principio di proporzionalità. Pertanto, affronto tale questione unicamente in via subordinata, nell’ipotesi in cui la Corte non condivida la mia conclusione, ritenendo che il regolamento n. 65/2011 non osti ad una normativa nazionale come l’articolo 56, paragrafo 4, del ZKme‑1.

82.

Secondo l’articolo 74, paragrafo 1, del regolamento n. 1698/2005, gli Stati membri adottano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per garantire l’efficace tutela degli interessi finanziari dell’Unione ( 46 ). Gli Stati membri sono tuttavia tenuti a rispettare i principi generali del diritto dell’Unione, segnatamente quello di proporzionalità ( 47 ). Ne deriva che la severità delle sanzioni applicate in caso di non conformità deve essere adeguata alla gravità delle violazioni che esse reprimono e comportare, in particolare, un effetto realmente deterrente, fermo restando il rispetto del principio generale di proporzionalità ( 48 ).

83.

A questo proposito, il comune di Gorje sostiene che l’articolo 56, paragrafo 4, del ZKme‑1, prevedendo che la domanda di pagamento sia integralmente respinta nel caso in cui la domanda includa al contempo spese ammissibili e non ammissibili, senza tener conto della natura e dell’ampiezza della violazione, va oltre quanto necessario per il raggiungimento dell’obiettivo perseguito. Secondo il comune di Gorje, la normativa slovena, di conseguenza, è contraria al principio di proporzionalità, il che è oggetto di contestazione da parte del governo polacco nonché della Commissione.

84.

Se l’esclusione dell’aiuto causata dall’inosservanza di una delle condizioni per la concessione dello stesso non costituisce una sanzione, ma è il semplice risultato del mancato rispetto delle suddette condizioni previste dalla legge ( 49 ), il rigetto della domanda previsto dall’articolo 56, paragrafo 4, del ZKme‑1, in una situazione come quella di cui alla causa principale, non è la conseguenza del mancato rispetto delle condizioni di concessione dell’aiuto, ma piuttosto quella del mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità delle spese ( 50 ).

85.

Per di più, in una situazione come quella di cui alla causa principale, la domanda di pagamento viene integralmente respinta in forza dell’articolo 56, paragrafo 4, del ZKme‑1, compresa la parte della domanda vertente sulle spese ammissibili sostenute conformemente alle condizioni nazionali. Per quanto riguarda questa parte, il rigetto della domanda di pagamento non può essere considerato come una semplice conseguenza del mancato rispetto di condizioni, ma deve piuttosto essere considerato come avente natura repressiva.

86.

Le violazioni delle normative nazionali nell’ambito di un’operazione che beneficia di un cofinanziamento vanno incontestabilmente sanzionate in maniera efficace, al fine di salvaguardare gli interessi finanziari dell’Unione da qualsivoglia frode e di garantire la piena realizzazione degli obiettivi perseguiti dal legislatore dell’Unione. Non vi è alcun dubbio che una normativa nazionale come quella slovena di cui trattasi, privando il beneficiario di qualsiasi pagamento di aiuti, è particolarmente dissuasiva e di conseguenza idonea a lottare efficacemente contro le irregolarità commesse nell’ambito del FEASR ( 51 ).

87.

Tuttavia, stabilendo che la domanda di pagamento sia integralmente respinta, l’articolo 56, paragrafo 4, del ZKme‑1 prevede una sanzione priva di qualsiasi rapporto con la gravità dell’infrazione commessa dal beneficiario, poiché la sanzione resta la stessa a prescindere che la violazione infici una parte significativa o, al contrario, trascurabile della domanda ( 52 ).

88.

Vero è che l’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 65/2011 prevede anch’esso riduzioni che vanno al di là dell’irregolarità constatata, disponendo che l’importo ammissibile sarà ridotto della differenza tra il suddetto importo e quanto richiesto dal beneficiario. Tuttavia, al contrario della normativa nazionale in questione, la riduzione prevista nel suddetto articolo è calcolata in funzione della violazione commessa, il che, a mio avviso, garantisce il rispetto del principio di proporzionalità.

89.

Le considerazioni fatte valere dal governo sloveno per quanto riguarda la giustificazione della condizione nazionale oggetto della prima questione pregiudiziale, ossia la riduzione del rischio di «effetto inerziale» e la garanzia di un controllo efficace, non si applicano relativamente alla parte della domanda attinente alle spese ammissibili. Pertanto, nonostante il mancato rispetto delle condizioni di ammissibilità per quel che riguarda una parte delle spese, l’operazione cofinanziata in quanto tale può raggiungere il proprio obiettivo e apportare un vero e proprio valore aggiunto relativo allo sviluppo rurale ( 53 ).

90.

Concludo che una normativa nazionale la quale prevede che la domanda di pagamento debba essere integralmente respinta nel caso in cui la domanda includa, al contempo, spese ammissibili e non ammissibili, senza prendere in considerazione la portata della violazione commessa, dev’essere considerata come contraria al principio di proporzionalità ( 54 ).

91.

Alla luce di quanto precede, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali proposte dall’Upravno sodišče (Tribunale amministrativo, Slovenia) nel modo seguente:

L’articolo 71, paragrafo 3, primo comma, del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), dev’essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale secondo la quale soltanto le spese di investimento sostenute dopo l’approvazione della domanda di aiuto sono ammissibili al sostegno del FEASR.

L’articolo 30 del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 1698/2005 per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale, dev’essere interpretato nel senso che osta ad una normativa nazionale la quale prevede che la domanda di pagamento di aiuti debba essere integralmente respinta nel caso in cui tale domanda comprenda, al contempo, spese ammissibili e non ammissibili.