Causa C‑61/14

Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato

contro

Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme e altri

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta

dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento)

«Rinvio pregiudiziale — Direttiva 89/665/CEE — Appalti pubblici — Normativa nazionale — Tassazione per l’accesso alla giustizia amministrativa nell’ambito degli appalti pubblici — Diritto a un ricorso effettivo — Tassazione dissuasiva — Controllo giurisdizionale degli atti amministrativi — Principi di effettività e di equivalenza — Effetto utile»

Massime – Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 6 ottobre 2015

1. Procedimento giurisdizionale — Intervento — Procedimento pregiudiziale — Domanda di intervento di una persona fisica o giuridica non espressamente indicata dal regolamento di procedura — Irricevibilità

   (Art. 267 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 23; regolamento di procedura della Corte, art. 96, § 1)

2. Procedimento giurisdizionale — Intervento — Procedimento pregiudiziale — Partecipazione delle parti al procedimento principale — Competenza della Corte ai fini dell’esclusione di tale parte dal procedimento — Limiti

   (Art. 267 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 23; regolamento di procedura della Corte, artt. 96, § 1, e 97, § 1)

3. Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori — Direttiva 89/665 — Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso — Fissazione dei tributi giudiziari — Potere discrezionale degli Stati membri — Limiti — Rispetto dei principi di equivalenza e di effettività nonché dell’effetto utile della direttiva 89/665

   [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; direttiva del Consiglio 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, artt. 1 e 2, § 1, b)]

4. Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori — Direttiva 89/665 — Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso — Fissazione dei tributi giudiziari — Normativa nazionale che impone il versamento dei tributi giudiziari all’atto di proposizione del ricorso — Ammissibilità — Presupposti

   [Direttiva del Consiglio 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, artt. 1 e 2, § 1, b)]

5. Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori — Direttiva 89/665 — Obbligo per gli Stati membri di prevedere una procedura di ricorso — Fissazione dei tributi giudiziari — Normativa nazionale che prevede la percezione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione — Ammissibilità — Presupposti

   [Direttiva del Consiglio 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, artt. 1 e 2, § 1, b)]

1.  V. il testo della decisione.

   (v. punto 32)

2.  In materia pregiudiziale, le parti nel procedimento principale, ai sensi dell’articolo 97, paragrafo 1, del regolamento di procedura, sono determinate in quanto tali dal giudice del rinvio, conformemente alle disposizioni del diritto nazionale. Conseguentemente, spetta al giudice del rinvio determinare, secondo le norme processuali nazionali, le parti del procedimento principale dinanzi ad esso pendente. A tal riguardo, non spetta alla Corte di giustizia verificare se una decisione del giudice nazionale che consente un intervento dinanzi ad esso sia stata adottata conformemente a tali norme. La Corte deve attenersi a tale decisione fintantoché essa non sia stata revocata nell’ambito dei mezzi di ricorso previsti dal diritto nazionale.

   Tuttavia, non può riconoscersi la qualità di parte nel procedimento principale, ai sensi dell’articolo 96, paragrafo 1, del regolamento di procedura, letto in combinato disposto con l’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia, ad una persona, e quest’ultima non può essere ammessa ad un procedimento dinanzi alla Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE, qualora questa persona introduca dinanzi a un giudice nazionale la sua domanda di intervento non per assumere un ruolo attivo nella prosecuzione dell’azione dinanzi al giudice nazionale, ma al solo fine di partecipare al procedimento dinanzi alla Corte.

   Inoltre, la Corte può essere indotta a consentire che un interveniente nel procedimento principale depositi osservazioni scritte solo entro il termine di cui godono, a tal fine, gli interessati ai sensi dell’articolo 23 dello Statuto della Corte, ai quali la domanda di pronuncia pregiudiziale è stata inizialmente notificata. Orbene, sarebbe incompatibile con il principio di buona amministrazione della giustizia e con l’esigenza di trattare le questioni pregiudiziali entro un termine ragionevole il fatto che il procedimento scritto dinanzi alla Corte, in ragione di successive ammissioni di interventi e del termine di due mesi previsto dall’articolo 23, secondo comma, dello Statuto della Corte per il deposito delle osservazioni scritte di tali intervenienti, non possa concludersi o che la fase scritta del procedimento debba essere riaperta.

   (v. punti 32, 33, 35, 37, 39)

3.  La direttiva 89/665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66, non contiene alcuna disposizione attinente specificamente ai tributi giudiziari da versare da parte degli amministrati per proporre, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), della direttiva medesima, un ricorso di annullamento avverso una decisione asseritamente illegittima relativa ad un procedimento di aggiudicazione di appalti pubblici. A tal riguardo, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta a ciascuno Stato membro, in forza del principio di autonomia processuale degli Stati membri, stabilire le modalità della procedura amministrativa e quelle relative alla procedura giurisdizionale intese a garantire la tutela dei diritti spettanti agli amministrati in forza del diritto dell’Unione. Tali modalità procedurali non devono, tuttavia, essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi previsti per la tutela dei diritti derivanti dall’ordinamento interno (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività).

   Inoltre, dato che siffatti tributi giudiziari costituiscono modalità procedurali di ricorso giurisdizionale destinate ad assicurare la salvaguardia dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione ai candidati ed agli offerenti lesi da decisioni delle autorità aggiudicatrici, essi non devono mettere in pericolo l’effetto utile della direttiva 89/665. Del pari, l’articolo 1 della direttiva deve necessariamente essere interpretato alla luce dei diritti fondamentali sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in particolare il diritto al ricorso effettivo dinanzi a un giudice, previsto dal suo articolo 47.

   (v. punti 45‑47, 49)

4.  L’articolo 1 della direttiva 89/665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari, come un contributo unificato, fissato in proporzione al valore della controversia, all’atto di proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.

   Infatti, nell’ipotesi in cui una normativa nazionale preveda che i tributi giudiziari da versare per proporre un ricorso giurisdizionale amministrativo in materia di appalti pubblici che non siano superiori al 2% del valore dell’appalto in questione, tali tributi non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione in materia di appalti pubblici. Inoltre, in quanto tale contributo unificato è imposto indistintamente, quanto alla sua forma e al suo importo, nei confronti di tutti gli amministrati che intendano proporre ricorso avverso una decisione adottata dalle amministrazioni aggiudicatrici, tale sistema non crea una discriminazione tra gli operatori che esercitano nel medesimo settore di attività.

   Quanto al principio di equivalenza, la circostanza per la quale, nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici, il contributo unificato da versare è considerevolmente più elevato, da una parte, degli importi da versare per le controversie amministrative assoggettate al procedimento ordinario e, dall’altra parte, dei tributi giudiziari percepiti nei procedimenti civili, non può, di per sé, dimostrare una violazione di detto principio. Tale principio, infatti, implica un pari trattamento dei ricorsi fondati su una violazione del diritto nazionale e di quelli, simili, fondati su una violazione del diritto dell’Unione, e non l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili a contenziosi di diversa natura, quali il contenzioso civile, da un lato, e quello amministrativo, dall’altro, o a contenziosi che ricadono in due differenti settori del diritto.

   (v. punti 58, 62, 63, 66, 67, 79, dispositivo 1)

5.  L’articolo 1 della direttiva 89/665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività non ostano né alla riscossione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici né a che tale amministrato sia obbligato a versare tributi giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi aggiunti relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto di un procedimento giurisdizionale in corso. Tuttavia, nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.

   Infatti, la percezione di tributi giudiziari multipli e cumulativi nel contesto del medesimo procedimento giurisdizionale amministrativo contribuisce, in linea di principio, al buon funzionamento del sistema giurisdizionale, in quanto essa costituisce una fonte di finanziamento dell’attività giurisdizionale degli Stati membri e dissuade l’introduzione di domande che siano manifestamente infondate o siano intese unicamente a ritardare il procedimento. Tali obiettivi possono giustificare un’applicazione multipla di tributi giudiziari solo se gli oggetti dei ricorsi o dei motivi aggiunti sono effettivamente distinti e costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente. Se la situazione non è in tali termini, l’obbligo di pagamento aggiuntivo di tributi giudiziari in ragione della presentazione di tali ricorsi o motivi si pone, invece, in contrasto con l’accessibilità dei mezzi di ricorso garantita dalla direttiva 89/665 e con il principio di effettività.

   (v. punti 72‑75, 79, dispositivo 2)