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Il 15 luglio 2013 il Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe, ricorrente, composto dai sig.ri Hans Heinrich Hansen, Hunor Kelemen, Karl‑Heinz Lambertz, dalla sig.ra Jannewietske Annie De Vries, dai sig.ri Valentin Inzko, Alois Durnwalder e dalla sig.ra Anke Spoorendonk, ha presentato alla Commissione europea la proposta d’iniziativa dei cittadini europei intitolata «Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe» (in prosieguo: la «proposta di ICE»), il cui oggetto, secondo le informazioni minime fornite ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (UE) n. 211/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, riguardante l’iniziativa dei cittadini (GU 2011, L 65, pag. 1), in combinato disposto con l’allegato II del medesimo regolamento (in prosieguo: le «informazioni richieste»), consisteva nell’invitare «l’Unione europea a migliorare la protezione delle persone appartenenti a minoranze nazionali e linguistiche nonché a rafforzare la diversità culturale e linguistica nell’Unione». Dalle stesse informazioni fornite a titolo di informazioni richieste risulta che gli obiettivi perseguiti dall’iniziativa dei cittadini europei (ICE) consistevano nell’invitare l’Unione europea «ad adottare una serie di atti legislativi al fine di migliorare la tutela delle persone appartenenti a minoranze nazionali e linguistiche e a rafforzare la diversità culturale e linguistica [nel proprio territorio]» e che «[t]ali atti dovrebbero includere misure relative alle lingue regionali e minoritarie, all’educazione e alla cultura, alla politica regionale, alla partecipazione, all’uguaglianza, al contenuto dei media nonché al sostegno statale concesso dalle autorità regionali».

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Dalle informazioni più ampie che, conformemente all’allegato II, ultimo comma, del regolamento n. 211/2011, sono state allegate alle informazioni fornite a titolo di informazioni richieste (in prosieguo: le «informazioni supplementari») risulta, inoltre, che detta proposta è volta all’adozione di una serie di atti legislativi elencati e descritti nelle sezioni da 2 a 7 delle informazioni supplementari. Nella sezione 8 di queste ultime, intitolata «clausola di salvaguardia», gli organizzatori osservano che, per ciascuna delle proposte di atti legislativi di cui trattasi, la proposta di ICE suggerisce, a titolo indicativo, la base giuridica e la tipologia di atto da adottare che appaiono loro più appropriate, che ciascuna di tali proposte dovrebbe essere esaminata separatamente e che l’irricevibilità di una o più di esse non dovrebbe comportare l’irricevibilità delle altre proposte rientranti nell’ambito di competenza della Commissione.

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Con decisione C(2013) 5969 final, del 13 settembre 2013 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha rifiutato la registrazione della proposta di ICE con la motivazione che essa non rientrava manifestamente nell’ambito delle competenze che le consentono di presentare una proposta di adozione di un atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati.

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Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 novembre 2013, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.

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Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:

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La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

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Con ordinanza del presidente della Prima Sezione, del 4 settembre 2014, l’Ungheria è stata ammessa ad intervenire a sostegno delle conclusioni del ricorrente e la Repubblica slovacca nonché la Romania sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.

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A sostegno del proprio ricorso, il ricorrente deduce due motivi, vertenti, l’uno, su una violazione dell’obbligo di motivazione enunciato all’articolo 296, secondo comma, TFUE nonché all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 211/2011 e, l’altro, su una violazione dell’articolo 11 TUE, dell’articolo 24, primo comma, TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011.

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Il ricorrente, sostenuto dall’Ungheria, addebita alla Commissione di essersi limitata a dichiarare, nella decisione impugnata, senza ulteriori precisazioni, che taluni dei temi sui quali, nell’allegato della proposta di ICE, era invitata a presentare proposte di atto legislativo dell’Unione rientravano nell’ambito delle sue competenze per poi dedurne che la registrazione della proposta di ICE doveva essere integralmente rifiutata in quanto la registrazione parziale di una proposta di ICE non era prevista dal regolamento n. 211/2011. Il rispetto dell’obbligo di motivazione sarebbe tanto più importante in quanto, da un lato, l’ICE sarebbe uno strumento di partecipazione democratica dei cittadini al procedimento legislativo, che dovrebbe essere accessibile e di semplice applicazione e, dall’altro, gli organizzatori di proposte di ICE non sarebbero, in generale, giuristi professionisti.

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In primo luogo, la Commissione avrebbe dovuto precisare quali proposte, tra quelle illustrate nell’allegato della proposta di ICE, a suo avviso, esulerebbero manifestamente dalla sua competenza. In secondo luogo, essa avrebbe dovuto esporre le ragioni per le quali è pervenuta a tale conclusione per quanto riguarda ciascuna delle proposte di cui trattasi. In assenza di motivazione, gli organizzatori non potrebbero sapere su quali parti della proposta di ICE dovrebbe vertere la dimostrazione della fondatezza della loro domanda e sarebbe loro impedito di adeguare, se del caso, la proposta di ICE alla tesi sostenuta dalla Commissione al fine di presentare a quest’ultima una nuova proposta. Inoltre, l’atteggiamento della Commissione avrebbe la conseguenza di incitare gli autori della proposta di ICE a presentare le undici misure contemplate da quest’ultima in maniera distinta, il che sarebbe in contrasto con il principio di economia del procedimento e non contribuirebbe a incoraggiare la partecipazione dei cittadini e a rendere l’Unione più accessibile ai sensi del considerando 2 del regolamento n. 211/2011.

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In tale contesto il ricorrente afferma che, contrariamente alla tesi sostenuta dalla Commissione, le informazioni relative all’oggetto di una proposta di ICE, indicate nell’allegato di quest’ultima, nella fattispecie le informazioni vertenti su undici proposte concrete di adozione di atti legislativi, hanno la stessa importanza delle informazioni fornite ai sensi dell’allegato II, punto 2, del regolamento n. 211/2011. Infatti, conformemente a detto allegato II, la descrizione dell’oggetto contenuta nel corpus della domanda di registrazione può constare di «non oltre 200 battute», mentre gli organizzatori di una proposta di ICE hanno la possibilità di «fornire in allegato» a quest’ultima «informazioni più ampie», in particolare, sul suo «oggetto».

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In terzo luogo, la decisione impugnata avrebbe dovuto illustrare le ragioni che hanno indotto la Commissione a ritenere che il regolamento n. 211/2011 non l’autorizzasse a registrare soltanto una parte di una proposta di ICE. Infatti, né il testo del regolamento né i trattati corroborerebbero una siffatta interpretazione. Ciò sarebbe tanto più vero in quanto la proposta di ICE avrebbe indicato espressamente che i suoi autori auspicavano che la Commissione esaminasse individualmente ciascuna delle undici proposte menzionate nell’allegato e l’irricevibilità di parte di queste ultime non dovrebbe incidere sulla ricevibilità delle altre proposte. L’esercizio dei loro diritti da parte dei cittadini, che non sono giuristi specializzati, e l’importanza dell’ICE quale strumento di democrazia diretta imporrebbero un siffatto obbligo di motivazione alla Commissione.

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Secondo la Commissione, sostenuta dalla Repubblica slovacca e dalla Romania, la decisione impugnata racchiude le principali ragioni del diniego di registrazione in considerazione dell’oggetto della proposta di ICE, come formulato nel corpus della proposta, ossia la tutela delle minoranze e la promozione della diversità culturale e linguistica. Dall’economia dell’allegato II del regolamento n. 211/2011 risulterebbe che l’oggetto di una proposta sarebbe fissato in via definitiva nel corpus di quest’ultima, mentre le spiegazioni fornite nell’allegato della proposta di ICE avrebbero valore meramente indicativo e informativo senza poter ampliare o restringere detto oggetto. Tale conclusione non può essere messa in discussione dalla circostanza che, nell’allegato della proposta di ICE, gli autori di quest’ultima inviterebbero la Commissione a valutare rispetto a ciascuno dei temi menzionati nel succitato allegato se la proposta sia manifestamente irricevibile.

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Inoltre, la decisione impugnata avrebbe chiaramente indicato che una proposta di ICE non può essere registrata qualora parte di essa esuli, come nel caso di specie, dalla competenza della Commissione a proporre l’adozione di un atto legislativo ai fini dell’applicazione dei trattati. In tale contesto, detta istituzione non sarebbe tenuta ad illustrare le ragioni dell’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011 sulla quale essa si basa, salvo se, a differenza di quanto avverrebbe nel caso di specie, nel corso del procedimento di adozione della decisione impugnata siano stati dedotti argomenti giuridici in senso contrario.

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Secondo una giurisprudenza consolidata, l’obbligo di motivare una decisione individuale, sancito dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, mira a fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata oppure sia, eventualmente, inficiata da un vizio che consente di contestarne la validità, nonché a permettere al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo in merito alla legittimità della decisione in esame. L’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 211/2011, a norma del quale la Commissione informa gli organizzatori dei motivi del rifiuto di registrazione di una proposta di ICE, costituisce l’espressione specifica di detto obbligo di motivazione nel settore dell’ICE (sentenza del 30 settembre 2015, Anagnostakis/Commissione, T‑450/12, oggetto di impugnazione, EU:T:2015:739, punti 22 e 23).

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Secondo una giurisprudenza altrettanto consolidata, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi. La necessità di motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto e della natura dei motivi esposti. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti dettati dall’articolo 296 TFUE dev’essere risolta alla luce non solo del tenore letterale dell’atto stesso, ma anche del suo contesto (sentenza del 30 settembre 2015, Anagnostakis/Commissione, T‑450/12, oggetto di impugnazione, EU:T:2015:739, punto 24).

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Il fatto che, nel caso di specie, la proposta di ICE non sia stata registrata è idoneo a pregiudicare l’effettività stessa del diritto dei cittadini di presentare una loro iniziativa, sancito dall’articolo 24, primo comma, TFUE. Di conseguenza, una decisione del genere deve far risultare chiaramente i motivi che giustificano detto rifiuto (v., in tal senso, sentenza del 30 settembre 2015, Anagnostakis/Commissione, T‑450/12, oggetto di impugnazione, EU:T:2015:739, punto 25).

18

Infatti, il cittadino che abbia presentato una proposta di ICE deve essere posto in grado di comprendere le ragioni per le quali quest’ultima non viene registrata dalla Commissione, cosicché spetta alla Commissione, investita di una siffatta proposta, valutarla, ma anche specificare i vari motivi della decisione di rifiuto tenendo conto della sua incidenza sull’esercizio effettivo del diritto sancito dal Trattato. Ciò deriva dalla natura stessa di tale diritto, il quale, come viene chiarito al considerando 1 del regolamento n. 211/2011, è inteso a rafforzare la cittadinanza europea e a potenziare il funzionamento democratico dell’Unione attraverso una partecipazione dei cittadini alla vita democratica dell’Unione (sentenza del 30 settembre 2015, Anagnostakis/Commissione, T‑450/12, oggetto di impugnazione, EU:T:2015:739, punto 26).

19

Nella decisione impugnata, la Commissione rileva che la proposta di ICE ha quale obiettivo principale l’adozione di una serie di atti legislativi dell’Unione in vista del miglioramento della protezione delle persone appartenenti a minoranze nazionali e linguistiche nonché del rafforzamento della diversità culturale e linguistica nell’Unione. La Commissione rileva inoltre che la proposta di ICE suggerisce, a tal fine, come possibili basi giuridiche gli articoli da 19 a 20, 25, 62, 79, da 107 a 109, 118, 165, 167, 173, da 177 a 178 e 182 TFUE, gli articoli 2 e 3 TUE nonché gli articoli 21 e 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

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La decisione impugnata indica, in proposito, che, sebbene il rispetto dei diritti delle persone appartenenti a minoranze costituisca un valore dell’Unione al quale è fatto riferimento all’articolo 2 TUE, nessuna disposizione dei trattati fornisce una base giuridica per l’adozione di atti legislativi volti a promuovere tali diritti. Inoltre, se è vero che, conformemente all’articolo 3, paragrafo 3, TUE, le istituzioni dell’Unione devono rispettare la diversità culturale e linguistica e, ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, della Carta, sono tenute ad evitare qualsiasi discriminazione fondata sull’appartenenza ad una minoranza nazionale, nessuna di tali disposizioni fornirebbe una base giuridica in vista di una qualsivoglia azione delle istituzioni a tali fini.

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La Commissione aggiunge che taluni degli atti richiesti nell’allegato dell’iniziativa considerata, idonei a contribuire alla realizzazione dell’obiettivo principale consistente nel proteggere le persone appartenenti a minoranze, potrebbero, se considerati individualmente, rientrare nella sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati, ma che il regolamento riguardante l’iniziativa dei cittadini non prevede la registrazione di una o più parti di una proposta d’iniziativa. La Commissione ne trae la conclusione che i trattati non forniscono alcuna base giuridica ai fini della presentazione di una serie completa di proposte come quelle definite nella domanda di registrazione e che, pertanto, la proposta di ICE non rientra manifestamente nella sua competenza a presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati.

22

Se quindi dalla decisione impugnata emerge chiaramente che la Commissione rifiuta la registrazione della proposta di ICE a causa del mancato rispetto della condizione contemplata all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011 e che essa fornisce, a tal fine, una motivazione, si deve tuttavia rilevare che quest’ultima è manifestamente insufficiente alla luce della giurisprudenza richiamata supra ai punti 17 e 18 tenuto conto, in particolare, delle informazioni supplementari fornite dagli organizzatori, nell’allegato della proposta di ICE, ai fini dell’adozione di specifici atti legislativi dell’Unione nei vari ambiti elencati in detto allegato in vista della realizzazione dell’oggetto della proposta controversa.

23

Infatti, l’allegato della proposta di ICE contiene dettagliate informazioni supplementari, ripartite in otto sezioni, sulla portata concreta di detta proposta, presentate ai sensi dell’allegato II, ultimo comma, del regolamento n. 211/2011, il quale prevede che gli organizzatori possono fornire in allegato alla loro proposta di ICE informazioni più ampie sul suo oggetto, sui suoi obiettivi e sul suo contesto nonché trasmettere, se lo desiderano, bozze di atto giuridico.

24

Così, dopo una prima sezione dedicata all’importanza che l’Unione attribuisce al rispetto e alla protezione delle minoranze nonché al rispetto della diversità culturale e linguistica mediante, in particolare, un certo numero di disposizioni contenute nei trattati, quali gli articoli da 1 a 3 TUE nonché gli articoli 9 e 10 TFUE, le sezioni da 2 a 7 dell’allegato della proposta di ICE illustrano undici settori nei quali dovrebbero essere elaborate dalle istituzioni dell’Unione proposte di atti e forniscono, a tal fine, precise indicazioni sui tipi di atti da adottare, sul loro contenuto e sulle corrispondenti basi giuridiche nel Trattato FUE.

25

La proposta di ICE mira più specificamente all’adozione:

26

In una sezione finale, gli organizzatori precisano che l’adozione dell’insieme delle proposte di atti legislativi contemplate nelle sezioni precedenti rappresenterebbe un significativo miglioramento della protezione delle minoranze nell’Unione e che le indicazioni relative alla tipologia di atto e alle basi giuridiche sono fornite soltanto a titolo indicativo. Gli organizzatori rilevano che, sebbene, a loro avviso, tutte le proposte rientrino nell’ambito di competenza della Commissione, essi si aspettano che ciascuna proposta sia esaminata individualmente e che l’eventuale irricevibilità di una proposta decisa dalla Commissione sia priva di effetti sulle altre proposte che sarebbero dichiarate ricevibili.

27

Dalla decisione impugnata si evince che la Commissione ha omesso di precisare in qualsivoglia modo quali delle undici proposte di atti legislativi, a suo parere, non rientrassero manifestamente nella competenza che la legittima a presentare una proposta di atto legislativo dell’Unione e che essa ha inoltre omesso di fornire una qualsivoglia motivazione a sostegno di tale valutazione, nonostante le indicazioni precise date dagli organizzatori riguardo alla tipologia di atto proposto nonché alle rispettive basi giuridiche e al tenore di detti atti.

28

Infatti, sebbene, come risulta dal punto 19 della presente sentenza, la decisione impugnata richiami le diverse basi giuridiche menzionate dagli organizzatori nelle informazioni supplementari a sostegno della loro proposta di ICE e affermi, poi, che, per taluni degli atti contemplati in dette informazioni, essa potrebbe essere legittimata a presentare una proposta di atto dell’Unione, la decisione summenzionata si limita a trattare degli articoli 2 e 3, paragrafo 3, TUE nonché dell’articolo 21, paragrafo 1, della Carta, menzionati nella sezione 1 dell’allegato di detta proposta, per poi concludere che, nella misura in cui essa non può registrare soltanto parti di una proposta di ICE, la domanda doveva essere integralmente respinta.

29

Così facendo, anche supponendo che la tesi sostenuta nel merito dalla Commissione – secondo la quale una proposta di ICE, a prescindere dal suo contenuto, non può essere registrata qualora sia dichiarata parzialmente irricevibile da tale istituzione – sia fondata, in ogni caso gli organizzatori non sono stati posti in condizione di individuare tra le proposte formulate nell’allegato della proposta di ICE quelle che, secondo detta istituzione, esulavano dalla sua competenza, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011, né di conoscere i motivi che hanno condotto a siffatta valutazione e, pertanto, è stato loro impedito di contestare la fondatezza della summenzionata valutazione, così come al Tribunale è stato impedito di esercitare il proprio controllo sulla legittimità della valutazione della Commissione. Del resto, in assenza di una motivazione completa, l’eventuale presentazione di una nuova proposta di ICE, che tenga conto delle obiezioni della Commissione riguardo alla ricevibilità di talune proposte, sarebbe seriamente compromessa, al pari della realizzazione degli obiettivi, richiamati al considerando 2 del regolamento n. 211/2011, consistenti nell’incoraggiare la partecipazione dei cittadini alla vita democratica e nel rendere l’Unione più accessibile.

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Ciò si verifica, in particolare, quando, come ammesso dalla stessa Commissione all’udienza, le informazioni contenute nel «corpus» della domanda di registrazione, ossia quelle che sono state fornite a titolo di informazioni richieste, non sono le sole a dover essere prese in considerazione da tale istituzione al fine di verificare se la proposta controversa soddisfi le condizioni per la registrazione enunciate all’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 211/2011.

31

Infatti, l’allegato II del regolamento n. 211/2011, intitolato «informazioni necessarie per registrare una proposta d’iniziativa dei cittadini», al quale rinvia l’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento di cui trattasi e che fruisce di forza cogente identica a quella di detto regolamento (sentenza del 10 maggio 2016, Izsák e Dabis/Commissione, T‑529/13, oggetto di impugnazione, EU:T:2016:282, punto 45), stabilisce che le informazioni che devono essere fornite in vista della registrazione di una proposta d’iniziativa dei cittadini nel registro elettronico della Commissione vertono, segnatamente, sul suo «oggetto, in non oltre 200 battute» e sulla «descrizione degli obiettivi della proposta d’iniziativa dei cittadini nella quale si chiede alla Commissione di agire in sede legislativa, in non oltre 500 battute», precisando nel contempo che gli organizzatori «possono fornire in allegato informazioni più ampie sull’oggetto, gli obiettivi e il contesto dell’iniziativa dei cittadini» e che «se lo desiderano, possono anche trasmettere la bozza di un atto giuridico».

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Diversamente dalla tesi sostenuta dalla Commissione nelle sue memorie, le «informazioni indicate nell’allegato II» del regolamento n. 211/2011, alle quali rinvia l’articolo 4 di quest’ultimo, non si limitano pertanto alle informazioni minime che, ai sensi dello stesso allegato, devono essere fornite ai fini della registrazione della domanda (sentenza del 10 maggio 2016, Izsák e Dabis/Commissione, T‑529/13, oggetto di impugnazione, EU:T:2016:282, punto 48). Infatti, il diritto degli organizzatori della proposta di iniziativa, riconosciuto dall’allegato II del regolamento n. 211/2011, di fornire informazioni supplementari, e persino una bozza di atto giuridico dell’Unione, ha quale corollario l’obbligo per la Commissione di esaminare dette informazioni, allo stesso titolo di ogni altra informazione fornita ai sensi di tale allegato, in base al principio di buona amministrazione, al quale si ricollega l’obbligo per l’istituzione competente di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti della fattispecie (v., in tal senso, sentenza del 10 maggio 2016, Izsák e Dabis/Commissione, T‑529/13, oggetto di impugnazione, EU:T:2016:282, punti 49, 50, 56 e 57) e, pertanto, di motivare, nel rispetto dei requisiti richiamati ai precedenti punti 17 e 18 e sotto il sindacato del giudice dell’Unione, la propria decisione alla luce di tutte le summenzionate informazioni.

33

Alla luce delle precedenti considerazioni, si deve concludere che la decisione impugnata non contiene manifestamente sufficienti elementi che consentano al ricorrente di conoscere le ragioni che giustificano il diniego di registrazione della proposta di ICE con riguardo alle varie informazioni contenute in detta proposta e di reagire di conseguenza nonché al Tribunale di esercitare il proprio controllo sulla legittimità del diniego di registrazione.

34

Di conseguenza, senza che sia neppure necessario rispondere alla censura del ricorrente secondo la quale la Commissione avrebbe dovuto, inoltre, esporre i motivi a sostegno della sua interpretazione, secondo cui una proposta di ICE non può essere registrata se parte delle misure proposte non rientra nella competenza di tale istituzione a presentare un atto legislativo dell’Unione ai fini dell’applicazione dei trattati, si deve concludere che la Commissione è venuta meno al proprio obbligo di motivazione non indicando quali, tra le misure enunciate nell’allegato della proposta di ICE, non rientravano nella sua competenza, né i motivi a sostegno di tale conclusione e che, pertanto, per quest’unico motivo, il ricorso dev’essere accolto, senza che occorra esaminare il secondo motivo.

35

Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle del ricorrente, conformemente alla domanda di quest’ultimo. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Prima Sezione)

dichiara e statuisce: