1. 

Per la prima volta la Corte è chiamata ad accertare se i principi di effettività ed equivalenza e l’articolo 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») ostino a una disposizione procedurale nazionale che comporta che i contenziosi relativi alle decisioni dell’autorità nazionale incaricata della corresponsione degli aiuti agricoli nel quadro dell’applicazione della politica agricola comune (in prosieguo: la «PAC») siano concentrati dinanzi ad una sola autorità giudiziaria.

2. 

L’Administrativen sad Sofia-grad (Tribunale amministrativo di Sofia) (Bulgaria) ritiene infatti che una tale specializzazione nell’ambito del contenzioso in parola potrebbe dissuadere o addirittura impedire ai soggetti interessati, vale a dire gli agricoltori, di avere accesso alla giustizia, il che integrerebbe una violazione del loro diritto a un ricorso effettivo.

3. 

Nelle presenti conclusioni indicherò le ragioni per cui ritengo che l’articolo 47, primo comma, della Carta vada interpretato nel senso che non osta a una disposizione procedurale nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che concentra i contenziosi relativi alle decisioni dell’autorità nazionale incaricata della corresponsione degli aiuti agricoli nel quadro dell’applicazione della PAC dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad, a condizione che tale regola non aggravi in modo eccessivo l’accesso dei singoli alla giustizia, circostanza che spetta al giudice nazionale verificare.

4.

Il 30 novembre 2009, la Commissione europea ha adottato il regolamento (CE) n. 1122/2009, che reca le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo ( 2 ).

5.

L’articolo 58 del regolamento n. 1122/2009 prevede quanto segue:

«Qualora, in relazione a un gruppo di colture, la superficie dichiarata ai fini di qualsiasi regime di aiuto per superficie, fatta eccezione per le patate da fecola e le sementi, di cui al titolo IV, capitolo 1, sezioni 2 e 5, del regolamento (CE) n. 73/2009, sia superiore alla superficie determinata in conformità all’articolo 57 del presente regolamento, l’importo dell’aiuto è calcolato sulla base della superficie determinata, cui è sottratta due volte la differenza constatata, se questa è superiore al 3% o a due ettari ma non superiore al 20% della superficie determinata.

Se la differenza constatata è superiore al 20% della superficie determinata, non è concesso alcun aiuto per superficie per il gruppo di colture di cui trattasi.

Se la differenza è superiore al 50%, l’agricoltore è escluso ancora una volta dal beneficio dell’aiuto fino a un importo corrispondente alla differenza tra la superficie dichiarata e la superficie determinata in conformità all’articolo 57 del presente regolamento. Tale importo viene dedotto dai pagamenti a norma dell’articolo 5 ter del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione. Se l’importo non può essere dedotto integralmente a norma del suddetto articolo nel corso dei tre anni civili successivi all’anno dell’accertamento, il saldo restante viene azzerato».

6.

Lo Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (legge sul sostegno a favore degli agricoltori) disciplina, a norma del suo articolo 1, paragrafo 6, l’attuazione del regime di pagamento unico per superficie in conformità della PAC dell’Unione europea.

7.

In base all’articolo 128 dell’Administrativnoprotsesualen kodeks (codice di procedura amministrativa; in prosieguo: l’«APK»), sono devoluti alla competenza dei tribunali amministrativi tutti i procedimenti concernenti le domande dirette all’adozione, alla modifica, alla revoca o alla dichiarazione di nullità di un atto amministrativo.

8.

L’articolo 133, paragrafo 1, dell’APK stabilisce che le cause rientrano nella competenza dell’administrativen sad (Tribunale amministrativo) nella cui circoscrizione ha la propria sede l’autorità che ha adottato l’atto amministrativo impugnato.

9.

La sola autorità competente ad autorizzare o respingere le richieste di sostegno finanziario nel quadro della PAC è, in Bulgaria, l’Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (direttore esecutivo del Fondo nazionale «Agricoltura»; in prosieguo: il «Direttore»), la cui sede è a Sofia.

10.

Il paragrafo 19 delle disposizioni transitorie e finali della legge che modifica e integra l’APK prevede che gli atti amministrativi individuali adottati in base allo Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi (legge sulla proprietà e sullo sfruttamento delle superfici agricole) e al suo decreto di attuazione, nonché i dinieghi di adozione di siffatti atti possono essere impugnati a norma dell’APK dinanzi al Rayonen sad (Tribunale di primo grado) del luogo di ubicazione dell’immobile, sempreché essi non siano stati adottati dal Ministar na zemedelieto i hranite (Ministro dell’Agricoltura e dell’Alimentazione).

11.

L’ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (in prosieguo: l’«Agrokonsulting») veniva registrato il 23 marzo 2007 come imprenditore agricolo. L’11 maggio 2010 esso presentava una domanda di aiuto nell’ambito dei regimi d’aiuto della PAC, segnatamente, da una parte, del regime di pagamento unico per superficie e, dall’altra, dei pagamenti supplementari nazionali per ettaro di superficie agricola. Le superfici agricole interessate si trovano nella regione di Veliko Tarnovo (Bulgaria) a circa 250 chilometri dalla città di Sofia.

12.

Con lettera del 2 ottobre 2011, il Direttore respingeva la richiesta dell’Agrokonsulting, sulla base del fatto che le superfici dichiarate da quest’ultima non soddisfacevano i requisiti posti dal regolamento n. 1122/2009.

13.

L’Agrokonsulting ha impugnato la suddetta decisione dinanzi all’Administrativen sad-Burgas (Bulgaria). Il 16 novembre 2011, il giudice in parola ha sollevato un conflitto di competenza, ha sospeso il procedimento e ha rinviato la causa all’Administrativen sad Sofia-grad affinché statuisse sulla sua competenza, dal momento che, a norma dell’articolo 133 dell’APK, la controversia rientra nella competenza del tribunale amministrativo nella cui circoscrizione si trova la sede del Direttore, vale a dire Sofia.

14.

L’Administrativen sad Sofia-grad ritiene che vi sia motivo di sottoporre il conflitto di competenza al Varhoven administrativen sad. L’Administrativen sad Sofia-grad, tuttavia, solleva dubbi in relazione all’interpretazione e alla portata da riconoscere ai principi di autonomia procedurale, di effettività e di equivalenza. Esso ha pertanto deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte due questioni pregiudiziali.

15.

Il giudice del rinvio sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

16.

Con le sue questioni pregiudiziali, il giudice del rinvio chiede essenzialmente se i principi di equivalenza e di effettività e l’articolo 47 della Carta vadano interpretati nel senso che essi ostano a una disposizione procedurale nazionale come l’articolo 133, paragrafo 1, dell’APK, che concentra dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad i contenziosi relativi alle decisioni dell’autorità nazionale incaricata della corresponsione degli aiuti agricoli nel quadro dell’applicazione della PAC.

17.

Nelle sue osservazioni scritte, il governo tedesco eccepisce l’incompetenza della Corte a rispondere alla prima questione pregiudiziale per quanto attiene all’articolo 47 della Carta. Esso ritiene che la norma controversa nel procedimento principale non riguardi l’attuazione del diritto dell’Unione.

18.

Non condivido tale opinione.

19.

A norma dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, le disposizioni della medesima si applicano agli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’Unione. Quanto al paragrafo 2 dell’articolo in parola, esso prevede che la Carta non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione, né introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione, né modifica le competenze e i compiti definiti nei Trattati.

20.

I paragrafi 1 e 2 della suddetta disposizione sono strettamente connessi. Il paragrafo 1 precisa infatti il suo ambito di applicazione, mentre il paragrafo 2 lo conferma, indicando che la Carta non può estendere le competenze e i compiti affidati all’Unione dai Trattati. Lo scopo è di formulare in modo esplicito quanto deriva logicamente dal principio di sussidiarietà e dal fatto che l’Unione dispone solo di competenze di attribuzione ( 3 ).

21.

Nella fattispecie, occorre ricordare il contesto giuridico nel quale s’inserisce il presente procedimento. L’articolo 133, paragrafo 1, dell’APK prevede una norma attributiva di competenza in relazione, in particolare, alle controversie relative al pagamento degli aiuti agricoli a norma del regolamento n. 1122/2009. È vero che tale norma non ha lo scopo di trasporre detto regolamento. Tuttavia, essa incide fortemente sul diritto dell’Unione e, più in particolare, sui diritti che i singoli traggono dal suddetto regolamento, dal momento che, se è vero che essa viola il diritto a un ricorso effettivo, tali diritti potrebbero essere fortemente lesi se non del tutto annullati.

22.

Nell’adottare la regola di competenza in parola, la Repubblica di Bulgaria ha quindi agito nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ( 4 ).

23.

Ammettere che non si tratti, nel caso di specie, di un’attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, per il fatto che la regola in questione è una disposizione procedurale nazionale, significherebbe escludere ogni possibilità di esaminare la compatibilità di una norma siffatta con i diritti fondamentali garantiti dalla Carta.

24.

D’altro canto, non vedo in che modo l’esame della questione pregiudiziale alla luce dell’articolo 47 della Carta estenderebbe l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze di quest’ultima o introdurrebbe competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione o, ancora, modificherebbe le competenze e i compiti definiti nei Trattati ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 2, della Carta.

25.

Nella presente causa, il giudice del rinvio nutre dubbi in ordine alla questione se il riconoscimento in capo all’Administrativen sad Sofia-grad di una competenza esclusiva in relazione a un determinato contenzioso, vale a dire quello relativo alle decisioni dell’autorità nazionale incaricata della corresponsione degli aiuti agricoli nel quadro dell’applicazione della PAC, non sia idoneo a privare i soggetti interessati, nel caso di specie gli agricoltori, dell’accesso effettivo alla giustizia.

26.

A questo proposito ricordo che, per giurisprudenza costante, in mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione ( 5 ).

27.

Si tratta dell’espressione del principio di autonomia procedurale degli Stati membri. Tuttavia, resta il fatto che tali modalità procedurali non possono essere più sfavorevoli rispetto a quelle previste per ricorsi simili di diritto interno (principio di equivalenza) e non possono rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) ( 6 ).

28.

È quindi alla luce dei succitati principi e del diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta, che il giudice del rinvio chiede alla Corte di stabilire se questi ultimi ostino a una normativa nazionale che accorda all’Administrativen sad Sofia-grad una competenza esclusiva quanto alle controversie relative alla corresponsione degli aiuti agricoli nel settore della PAC.

29.

Ritengo che si debba tuttavia compiere tale esame soltanto dal punto di vista dell’articolo 47 della Carta.

30.

Le esigenze di equivalenza e di effettività esprimono infatti l’obbligo generale per gli Stati membri di garantire la tutela giurisdizionale spettante ai singoli in forza del diritto dell’Unione ( 7 ).

31.

Il principio della tutela giurisdizionale effettiva, che costituisce un diritto fondamentale, comprende il diritto a un ricorso effettivo ( 8 ). Questo diritto è anch’esso sancito dall’articolo 47, primo comma, della Carta, in forza del quale ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice.

32.

Alla luce di tali elementi, ritengo che l’esame della questione possa essere compiuto soltanto dal punto di vista della disposizione succitata ( 9 ).

33.

Più precisamente, la questione consiste qui nel sapere se il richiedente un aiuto agricolo, nel quadro della PAC, sia impossibilitato ad avvalersi dei diritti riconosciutigli dall’Unione per il solo fatto che il contenzioso relativo al versamento del suddetto aiuto è concentrato esclusivamente dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad. Il giudice del rinvio ritiene, infatti, che la distanza geografica tra il luogo di residenza del richiedente e il luogo in cui ha sede il giudice possa, in determinati casi come quello del procedimento principale, rappresentare un ostacolo all’esercizio del diritto a un ricorso effettivo, poiché impedirebbe l’accesso fisico a un tribunale o, quantomeno, dissuaderebbe tale richiedente dallo stare in giudizio. Sussisterebbe quindi una violazione dell’articolo 47, primo comma, della Carta.

34.

In realtà, al centro del dibattito è qui la questione della specializzazione dell’Administrativen sad Sofia-grad. Essa impedisce in concreto al singolo di accedere fisicamente al tribunale o lo dissuade quantomeno dal farlo?

35.

Nell’esercizio del loro potere sovrano, gli Stati membri scelgono di frequente, nel quadro dell’organizzazione della loro struttura giudiziaria, di specializzare i contenziosi in considerazione del loro carattere tecnico o speciale, come nel caso dei contenziosi in materia di brevetti, di minori o, ancora, di terrorismo ( 10 ).

36.

Questa specializzazione può presentarsi sotto molteplici forme, quali la concentrazione del contenzioso dinanzi a una singola autorità giudiziaria o la creazione di sezioni specializzate in seno ad una stessa autorità giudiziaria.

37.

Nell’organizzare la mappa delle autorità giudiziarie sul territorio, lo Stato membro è così chiamato a tener conto di diversi fattori, in particolare l’accessibilità dei mezzi di trasporto per garantire al singolo di beneficiare di un effettivo accesso fisico al tribunale. La valutazione che viene così compiuta dalle autorità nazionali dipende dalle particolarità specifiche di ciascun territorio.

38.

Se è vero quindi che l’obbligo generale per gli Stati membri di garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettante ai singoli in forza del diritto dell’Unione vale anche quanto alla designazione dei giudici competenti a conoscere delle azioni fondate su tale diritto ( 11 ), la Corte non può sostituire la propria valutazione a quella compiuta dagli Stati membri in merito alla migliore politica da adottare quanto alla ripartizione del contenzioso e all’organizzazione della mappa delle autorità giudiziarie sui loro territori ( 12 ). Lo Stato membro continua a essere nella posizione migliore, poiché è il solo a disporre delle conoscenze essenziali ai fini di una valutazione siffatta.

39.

A mio avviso, la Corte deve quindi limitarsi a indicare al giudice nazionale gli elementi che devono essere presi in considerazione al fine di esaminare se la concentrazione del contenzioso davanti a un’autorità giudiziaria ostacoli in modo eccessivo l’accesso alla giustizia e comporti così una violazione del diritto a un ricorso effettivo.

40.

A questo proposito, al punto 45 della citata sentenza DEB, che verteva sulla concessione del gratuito patrocinio, la Corte, riprendendo così la giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell’uomo, ha affermato che il diritto di accesso alla giustizia non è assoluto. La Corte ha quindi affermato che spetta al giudice nazionale verificare se le condizioni previste per la concessione del gratuito patrocinio costituiscano una limitazione del diritto di accesso alla giustizia che lede la sostanza stessa di tale diritto, se tendano a uno scopo legittimo e se esista un nesso ragionevole di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito ( 13 ).

41.

Così deve essere anche nella presente causa.

42.

In particolare, al fine di stabilire se la norma attributiva di competenza oggetto del procedimento principale violi il diritto di accesso alla giustizia, occorre anzitutto, come rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni, contrapporre alla distanza che il richiedente dovrà percorrere l’esistenza di mezzi di trasporto che gli permettano di recarsi a Sofia. Nel caso di specie, dai fatti della controversia principale risulta che la sede dell’Agrokonsulting è sita a Burgas, a circa 370 chilometri da Sofia. L’esistenza di una rete autostradale, ma anche ferroviaria, oltre a collegamenti aerei deve essere presa in considerazione dal giudice del rinvio.

43.

A questo proposito, il Direttore ha indicato in udienza che occorrono circa tre ore di autostrada per recarsi da una città all’altra. Se è vero che una tale distanza può sembrare notevole agli occhi dei singoli più vulnerabili, non mi sembra che essa costituisca un ostacolo materiale idoneo a limitare in modo eccessivo l’accesso all’Administrativen sad Sofia-grad.

44.

In ogni caso, nell’ambito della sua valutazione, il giudice del rinvio dovrà verificare se i mezzi di trasporto esistenti siano agevolmente accessibili per il richiedente e se i costi che possono comportare non siano tanto proibitivi da dissuaderlo dal presentare un ricorso avverso la decisione del Direttore che respinge la sua richiesta di aiuto agricolo. Il giudice del rinvio potrà, ad esempio, valutare i costi alla luce dell’importo che potrà essere concesso a titolo di gratuito patrocinio.

45.

Questi elementi devono altresì essere confrontati con l’obiettivo perseguito mediante la norma nazionale attributiva di competenza. Nel caso di specie, la specializzazione dell’Administrativen sad Sofia-grad nell’ambito dei contenziosi relativi alla corresponsione dell’aiuto agricolo si spiega alla luce della specificità stessa del contenzioso.

46.

Sia nelle osservazioni sottoposte alla Corte sia in udienza, infatti, tutte le parti hanno sottolineato tale specificità. La prova in merito alla sussistenza delle condizioni per usufruire degli aiuti agricoli della PAC è fornita dagli esperti nominati dalla suddetta autorità giudiziaria. Il Direttore ha osservato che questi ultimi non si recano praticamente mai in loco, dal momento che si avvalgono dell’ortofotografia, vale a dire delle immagini aeree o satellitari che possono essere consultate con il sistema di controllo integrato situato a Sofia. In questo tipo di contenzioso, il contatto diretto e personale con il richiedente risulta pertanto molto meno essenziale rispetto a quanto accade, ad esempio, per il contenzioso penale o in materia di diritto di famiglia.

47.

Non si deve infine dimenticare che la concentrazione dei contenziosi dinanzi a un giudice permette a quest’ultimo di acquisire una certa esperienza, con l’effetto, in particolare, di ridurre la durata dei procedimenti. Nel caso di specie, il governo bulgaro ha osservato in udienza che la durata dei procedimenti dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad si colloca tra i sei e gli otto mesi a fronte di una durata, in generale, di dodici-diciotto mesi. Orbene, il diritto a che la propria causa sia esaminata entro un termine ragionevole costituisce anch’esso un aspetto essenziale del diritto a un ricorso effettivo ( 14 ).

48.

La specializzazione di un’autorità giudiziaria può così contribuire a una buona amministrazione della giustizia e a una risoluzione efficace delle controversie, e ciò nell’interesse dei singoli. A tal proposito, la Commissione ha sottolineato in udienza un aspetto che ritengo rivesta particolare rilievo nel caso di specie. Difatti, nell’ambito dei pagamenti compiuti a titolo della PAC, a norma dell’articolo 9 del regolamento (CE) n. 883/2006 ( 15 ), le spese pagate oltre i termini o le scadenze prescritti sono imputate con una riduzione dei pagamenti. Gli agricoltori che si sono vista negata la corresponsione di un aiuto agricolo, a questo titolo, hanno quindi interesse a che i ricorsi vengano decisi rapidamente, rischiando altrimenti di veder ridotto l’importo concesso.

49.

Alla luce delle considerazioni che precedono, ritengo che l’articolo 47, primo comma, della Carta debba essere interpretato nel senso che non osta a una disposizione procedurale nazionale come quella di cui all’articolo 133, paragrafo 1, dell’APK, in forza della quale i contenziosi relativi alle decisioni dell’autorità nazionale incaricata della corresponsione degli aiuti agricoli nel quadro dell’applicazione della PAC sono concentrati dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad, a condizione che tale regola non ostacoli in modo eccessivo l’accesso dei singoli alla giustizia, circostanza che spetta al giudice nazionale verificare.

50.

Tanto premesso, propongo alla Corte di rispondere all’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgaria) nel modo che segue:

«L’articolo 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una disposizione procedurale nazionale, come quella di cui all’articolo 133, paragrafo 1, del codice di procedura amministrativa, in forza della quale i contenziosi relativi alle decisioni dell’autorità nazionale incaricata della corresponsione degli aiuti agricoli nel quadro dell’applicazione della politica agricola comune sono concentrati dinanzi all’Administrativen sad Sofia-grad, a condizione che tale regola non ostacoli in modo eccessivo l’accesso dei singoli alla giustizia, circostanza che spetta al giudice nazionale verificare».