1. 

Nel contesto del crollo del sistema finanziario avvenuto in Islanda in seguito alla crisi finanziaria internazionale scoppiata nel 2008, il Parlamento islandese ha adottato una serie di provvedimenti per il risanamento di svariati istituti finanziari stabiliti in tale paese, e ha voluto opporne uno, approvato sulla base della direttiva 2001/24/CE ( 2 ), a due sequestri conservativi che erano stati decisi in Francia dai giudici di tale Stato membro. Nella questione proposta dalla Cour de cassation si chiede sostanzialmente se detti provvedimenti di risanamento, pur essendo stati adottati dal potere legislativo, siano coperti dalla direttiva, che mira al mutuo riconoscimento dei provvedimenti di risanamento e delle procedure di liquidazione decise dalle autorità amministrative e giudiziarie.

2. 

La presente questione costituisce un tipico esempio delle difficoltà che possono eventualmente derivare dall’utilizzo, da parte del diritto dell’Unione, di determinate categorie «chiave» degli ordinamenti giuridici nazionali. Come espongo di seguito, oltre alle forme e al nomen, in tali casi si deve prestare attenzione ai contenuti e, in particolare, agli obiettivi perseguiti da tali categorie, da un lato, nel diritto dell’Unione e, dall’altro, negli ordinamenti degli Stati membri. Lo stesso spirito di adattamento delle categorie nazionali al contesto dell’Unione deve ispirare la soluzione degli ostacoli derivanti, nel presente caso, dall’interpretazione di una direttiva come la 2001/24, che non ha potuto contemplare il caso di una crisi finanziaria con le caratteristiche e le dimensioni di quella che soffriamo ancor oggi. Certamente, a tale situazione sottende una questione, ossia se una normativa nazionale di emergenza come quella approvata nella fattispecie, e le decisioni adottate in applicazione di questa, debbano essere ricomprese nell’ambito della direttiva 2001/24. Non è questa tuttavia la questione sulla quale viene interrogata la Corte con la presente questione pregiudiziale.

3. 

Per tutte le suesposte ragioni, e attenendomi strettamente ai termini in cui è formulata la questione, propongo un’interpretazione per così dire «funzionale» delle categorie «autorità amministrativa» e «autorità giudiziaria» ai sensi della direttiva 2001/24 affinché, quando ricorrano determinate condizioni, nel riferimento a tali autorità si possa comprendere anche l’«autorità legislativa». In altri termini, il ricorso al potere legislativo nazionale per adottare i provvedimenti contemplati dalla direttiva non deve avere l’effetto di escludere detti provvedimenti dall’ambito di applicazione della direttiva stessa.

4.

La direttiva 2001/24 stabilisce le regole per il mutuo riconoscimento delle misure di risanamento e delle procedure di liquidazione degli enti creditizi. Sono d’interesse per la presente causa alcuni dei suoi considerando:

(…)

(…)

(…)

(…)

(…)

5.

L’articolo 2 della direttiva 2001/24, per quanto qui rileva, contiene varie definizioni:

«(…)

(…)

(…)».

6.

L’articolo 3 della direttiva 2001/24, intitolato «Adozione dei provvedimenti di risanamento – Legge applicabile», così dispone:

«1.   Le autorità amministrative o giudiziarie dello Stato membro d’origine sono le sole competenti a decidere sull’applicazione ad un ente creditizio, incluse le succursali stabilite in altri Stati membri, di uno o più provvedimenti di risanamento.

2.   I provvedimenti di risanamento sono applicati secondo le leggi, i regolamenti e le procedure applicabili nello Stato membro d’origine, salvo che la presente direttiva non disponga diversamente.

Detti provvedimenti producono tutti i loro effetti secondo la legge di tale Stato membro in tutta la Comunità, senza ulteriori formalità, ivi compreso nei confronti dei terzi negli altri Stati membri, anche se la legislazione applicabile dello Stato membro ospitante non prevede siffatti provvedimenti o ne subordina l’applicazione a condizioni che non ricorrono.

I provvedimenti di risanamento producono effetti in tutta la Comunità non appena essi producono effetti nello Stato membro nel quale sono stati presi».

7.

L’articolo 9 della citata direttiva, intitolato «Apertura della procedura di liquidazione – Informazione delle altre autorità competenti», al paragrafo 1 così prevede:

«Le autorità amministrative o giudiziarie dello Stato membro di origine responsabili della liquidazione sono le sole competenti a decidere dell’apertura di una procedura di liquidazione nei confronti di un ente creditizio, incluse le succursali stabilite in altri Stati membri.

La decisione relativa all’apertura della procedura di liquidazione presa dalle autorità amministrative o giudiziarie dello Stato membro d’origine è riconosciuta, senza ulteriori formalità, nel territorio di tutti gli altri Stati membri e vi produce effetti non appena essa li produce nello Stato membro in cui è stata aperta la procedura».

8.

L’articolo 10 della direttiva 2001/24, dal titolo «Legge applicabile», dispone come segue:

«1.   L’ente creditizio è liquidato secondo le leggi, i regolamenti e le procedure applicabili nello Stato membro di origine, salvo che la presente direttiva non disponga diversamente.

2.   La legge dello Stato membro d’origine determina in particolare:

(…)

(…)

9.

A tenore dell’articolo 32 della direttiva, «[g]li effetti di un provvedimento di risanamento o della procedura di liquidazione sulle cause pendenti relative a un bene o a un diritto del quale l’ente creditizio è spossessato sono disciplinati esclusivamente dalla legge dello Stato membro nel quale la causa è pendente».

10.

In forza delle disposizioni contenute nell’articolo 6, paragrafo 1, e negli articoli 7, 13 e 14 della direttiva 2001/24, le decisioni con cui si ordina l’adozione di un provvedimento di risanamento o una procedura di liquidazione devono essere pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e devono essere notificate ai creditori conosciuti dell’ente interessato aventi la residenza o la sede negli altri Stati membri.

11.

Il regime ordinario dei fallimenti è disciplinato in Islanda dalla legge n. 21, del 26 marzo 1991, il cui articolo 138 prevede che, in caso di dichiarazione giudiziale di fallimento, si annulli automaticamente il sequestro dei beni del fallito, a condizione che detti beni vengano inclusi nella massa fallimentare. La stessa disposizione vige in caso di pegno costituito nei sei mesi precedenti la data della dichiarazione di fallimento, così come nel caso dei sequestri e delle esecuzioni forzate che hanno luogo su domanda di un familiare del fallito, tra i sei e i ventiquattro mesi precedenti la dichiarazione di fallimento, a meno che il familiare interessato dimostri dinanzi al giudice che, nonostante il provvedimento in questione, il fallito era ancora un soggetto solvibile a tale data.

12.

La legge n. 161, del 20 dicembre 2002, relativa agli istituti finanziari, ha recepito la direttiva 2001/24.

13.

Nell’ambito di quello che sembra il primo provvedimento legislativo adottato dopo lo scoppio della crisi bancaria e finanziaria dell’Islanda, la legge n. 125, del 6 ottobre 2008, sui versamenti del Tesoro dovuti a circostanze straordinarie, ha autorizzato l’autorità islandese di vigilanza nel settore finanziario (in prosieguo: la «FME») a intervenire sulle attività degli istituti finanziari con misure che comprendono l’esercizio dei poteri dell’assemblea generale degli azionisti, la destituzione del consiglio di amministrazione e l’assunzione delle funzioni dell’ente o la nomina di un comitato di amministrazione provvisorio.

14.

Un mese più tardi, la legge n. 129, del 13 novembre 2008, che ha modificato l’articolo 98 della legge n. 161/2002, ha proibito l’avviamento di azioni giudiziarie nei confronti degli istituti finanziari sottoposti ad una «moratoria» e ha ordinato la sospensione dei procedimenti in corso, salvo che la legge disponesse altrimenti, o nel caso in cui fosse stato commesso un reato.

15.

Pochi mesi dopo, la legge n. 44, del 15 aprile 2009, espressamente citata nella prima delle questioni pregiudiziali che ci vengono sottoposte dal giudice del rinvio, ha introdotto una serie di disposizioni transitorie in virtù delle quali le disposizioni previste dalla legge n. 161/2002 relative alla liquidazione degli istituti finanziari dovevano essere applicate agli istituti che beneficiavano di una «moratoria» alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 44/2009. Tale applicazione, conformemente alla legge n. 44/2009, doveva essere realizzata «come se la liquidazione dell’istituzione interessata fosse stata decisa da un giudice al momento dell’entrata in vigore della legge».

16.

Contemporaneamente, la legge n. 44/2009 ha abrogato il divieto introdotto dalla legge n. 129/2008.

17.

Le summenzionate disposizioni transitorie prevedevano, al paragrafo II.2, che con la scadenza della «moratoria» gli istituti che ne avevano beneficiato dovessero essere automaticamente considerati sottoposti a liquidazione, senza che fosse necessario adottare una concreta decisione giudiziale.

18.

Infine, per quanto rileva nell’ottica della presente causa, la legge n. 161/2002 è stata nuovamente modificata con la legge n. 132, del 16 novembre 2010, nel senso che la procedura di liquidazione non si sarebbe più aperta automaticamente allo scadere della «moratoria», ma solo se il comitato di amministrazione provvisorio e il consiglio di liquidazione lo avessero chiesto congiuntamente all’autorità giudiziaria prima della scadenza della «moratoria».

19.

La società Landsbanki Islands HF (in prosieguo: la «Landsbanki») è un ente creditizio islandese contro il quale, con ordinanze del 10 novembre 2008, sono stati disposti due sequestri conservativi in Francia, su istanza di un creditore residente in tale Stato membro, il sig. Giraux.

20.

La Landsbanki impugnava tali provvedimenti dinanzi ai giudici francesi invocando le misure di risanamento e di liquidazione adottate anteriormente dalle autorità islandesi ( 3 ).

21.

Così, la Landsbanki, in primo luogo, ha sostenuto dinanzi al tribunal de grande instance de Paris che le misure adottate in Islanda erano opponibili al suo creditore francese e che, a norma della vigente normativa islandese (legge n. 44/2009 e legge n. 21/1991), tutte le misure di esecuzione forzata praticate a partire dal 15 maggio 2008 erano retroattivamente nulle.

22.

Il tribunal de grande instance respingeva la richiesta della Landsbanki con sentenza del 25 giugno 2009. Il tribunal ha considerato che i provvedimenti di risanamento e di liquidazione derivanti dagli effetti della legge islandese n. 44/2009 non rientravano nell’ambito di applicazione della direttiva 2001/24, di modo che non erano applicabili in Francia e, pertanto, non producevano l’obbligo di revocare i sequestri conservativi praticati su istanza del sig. Giraux.

23.

La sentenza del tribunal de grande instance veniva confermata il 4 novembre 2010 dalla cour d’appel de Paris. Il giudice d’appello sosteneva, da un lato, che l’applicazione della normativa islandese non produceva gli asseriti effetti di annullamento retroattivo, ma che, dall’altro, anche qualora si fosse prodotto tale effetto, esso sarebbe derivato da disposizioni legislative che non costituivano misure di risanamento e di liquidazione adottate dalle «autorità amministrative e giudiziarie» ai sensi della direttiva 2001/24.

24.

La cour d’appel precisava che la normativa islandese che impediva di intraprendere azioni giudiziarie nei confronti di istituti finanziari soggetti a moratoria (legge n. 161/2002) era stata abrogata il 15 aprile 2009 con legge n. 44/2009.

25.

La sentenza di appello è stata impugnata dinanzi alla Cour de cassation, che ha proposto le seguenti questioni pregiudiziali.

26.

Il tenore letterale delle questioni pregiudiziali è il seguente:

27.

La Cour de cassation ricorda che, a norma della direttiva 2001/24, le autorità amministrative e giudiziarie dello Stato membro di origine sono le sole competenti a decidere sull’applicazione ad un ente creditizio, incluse le succursali stabilite in altri Stati membri, di provvedimenti di risanamento o di liquidazione.

28.

La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta presso la cancelleria della Corte di giustizia il 20 febbraio 2012.

29.

Hanno presentato osservazioni scritte i ricorrenti nella causa principale, l’organo di vigilanza dell’AELS (in prosieguo: l’«AELS»), i governi francese, islandese e portoghese nonché la Commissione.

30.

All’udienza, tenutasi il 7 marzo 2013, hanno svolto osservazioni orali i ricorrenti nel procedimento principale, l’AELS, il governo francese e la Commissione.

31.

La Landsbanki sostiene che la procedura di liquidazione specificamente prevista dalle disposizioni transitorie del suo ordinamento è un effetto giuridico che la legge n. 44/2009 collega alla decisione giurisdizionale con cui viene concessa la moratoria, nel caso presente la decisione della Corte distrettuale di Reikjavik del 5 dicembre 2008. Per tale ragione si deve ritenere che le misure di risanamento e di liquidazione imposte in Islanda siano state emanate dalle autorità amministrative e giudiziarie competenti, ai sensi della direttiva 2001/24, e quindi debbano essere riconosciute in Francia. La tesi contraria si porrebbe in contrasto con il principio di tutela e di uguaglianza dei creditori. D’altra parte, secondo la ricorrente, si deve considerare determinante il fatto che i provvedimenti adottati dal legislatore islandese non differiscono sotto il profilo funzionale da un atto amministrativo o giudiziario, poiché si riferiscono a situazioni ed interessi particolari e, inoltre, come gli atti amministrativi e giudiziari, sono anch’essi impugnabili. Il governo francese concorda con le ultime due osservazioni.

32.

Da parte sua, il sig. Giraux deduce che i provvedimenti di risanamento e/o liquidazione possono essere adottati soltanto dalle autorità amministrative e giudiziarie, poiché il fatto che una disposizione di legge non possa essere oggetto di ricorso implica che soltanto le decisioni amministrative o giudiziarie possono garantire ai creditori che le misure in questione siano adottate in considerazione della situazione particolare di ciascun caso specifico e possano formare oggetto di ricorso. D’altra parte, il sig. Giraux mette in luce che la direttiva opera una netta distinzione tra provvedimenti di risanamento e procedure di liquidazione, gli uni e le altre disciplinati da un regime ad hoc, adattato alle loro rispettive finalità. Di conseguenza, in entrambi i casi, dette misure dovranno basarsi su una decisione amministrativa o giudiziaria autonoma, non essendo ammissibile, conformemente alla direttiva 2001/24, che l’adozione di un provvedimento di risanamento produca gli effetti di una procedura di liquidazione.

33.

I governi francese, islandese e portoghese sostengono che gli articoli 2, 3 e 9 della direttiva devono essere considerati applicabili alle misure derivanti dalla legge n. 44/2009. Solo così, secondo tali governi, viene raggiunto l’obiettivo della direttiva, che non è altro se non il mutuo e automatico riconoscimento delle misure di risanamento e di liquidazione adottate dalle autorità di uno Stato membro.

34.

Il governo francese osserva che sarebbe contraddittorio negare il riconoscimento alle misure risultanti dall’applicazione della legge n. 44/2009 e concederlo, al contrario, alle decisioni amministrative o giudiziarie che applicano tali misure. In relazione all’articolo 3, paragrafo 1, e all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva, il governo francese adduce che la finalità di questi ultimi non è tanto di imporre che i provvedimenti in questione siano adottati da un’autorità amministrativa o giudiziaria, quanto piuttosto di assicurare che essi possano essere adottati solo dalle autorità dello Stato membro di origine, con l’esclusione degli altri Stati membri. Il governo portoghese, da parte sua, sostiene che il regime giuridico che determina l’insieme degli effetti prodotti dall’applicazione dei provvedimenti di risanamento deve includere provvedimenti amministrativi o giudiziari.

35.

La Commissione sostiene che, stante il fatto che le disposizioni nazionali in materia di insolvenza non sono armonizzate, la direttiva 2001/24 si limita a stabilire il mutuo riconoscimento dei provvedimenti adottati al fine di rendere possibile il risanamento degli enti interessati. Di conseguenza, spetta allo Stato membro di origine, nel rispetto dei criteri minimi stabiliti dalla direttiva, designare le autorità competenti ad adottare i provvedimenti in questione. Tale libertà non può venire limitata a motivo della cultura giuridica e costituzionale di ciascuno Stato membro o del significato che, nel caso specifico, possano assumere le nozioni di atto amministrativo e atto legislativo.

36.

Secondo la Commissione, non è determinante la circostanza che il provvedimento in questione sia stato adottato da un Parlamento oppure da un giudice; ciò che importa, conformemente alla direttiva, è che l’adozione dei provvedimenti in parola sia giustificata dalla situazione finanziaria di un ente particolare, sicché rimarrebbero esclusi dalla direttiva i provvedimenti generali, applicabili indistintamente e in maniera impersonale al settore finanziario nel suo insieme. Secondo la Commissione, nel caso presente occorre distinguere tra le disposizioni della legge n. 161/2002, nella versione applicabile ai fatti di causa, che per il loro carattere generale ed impersonale non possono essere ricomprese nell’ambito della direttiva 2001/24, e le decisioni adottate dalla FME e dalla Corte distrettuale di Reikjavik nell’esercizio delle facoltà che sono loro attribuite dalla stessa legge n. 161/2002. Queste ultime decisioni, adottate in applicazione di detta legge, sono, secondo la Commissione, chiaramente imputabili ad un’autorità amministrativa o giudiziaria ai sensi della direttiva 2001/24.

37.

L’AELS, da parte sua, asserisce che nella fattispecie il gruppo di provvedimenti in questione è stato adottato dall’FME o dall’autorità giudiziaria competente. Secondo tale organismo, non è stato applicato il «sistema automatico» di apertura della procedura di liquidazione previsto dalla legge n. 44/2009, che è stato poi soppresso dalla legge n. 132/2010.

38.

La Landsbanki sostiene che l’articolo 32 della direttiva 2001/24 non osta all’applicazione dell’articolo 98 della legge n. 161/2002, in forza della quale è stata decisa la moratoria che, secondo la ricorrente, impedisce ai sequestri conservativi praticati in Francia di produrre effetti. Per la Landsbanki, l’espressione «cause pendenti» utilizzata dall’articolo 32 si riferisce solamente ai procedimenti giudiziari di merito. Inoltre, nel considerando 30 della direttiva si ammetterebbe, secondo la Landsbanki, che debba essere la normativa dello Stato membro di origine a determinare gli effetti di un provvedimento come una moratoria «sulle esecuzioni forzate individuali» derivanti dalle cause pendenti, non essendovi alcun dubbio circa il fatto che un sequestro conservativo costituisce un’azione di tal genere.

39.

Il sig. Giraux sostiene che la questione è irricevibile, in quanto l’articolo 98 della legge n. 161/2002 non sarebbe applicabile alla controversia. A suo giudizio, se tale disposizione osta solamente all’avvio di azioni giudiziarie avverso un ente soggetto a moratoria, non può produrre effetti su un sequestro ordinato in data anteriore a detta moratoria. Peraltro, egli ricorda che la disposizione in parola è stata dichiarata incostituzionale ed è stata sostituita dalla legge n. 44/2009.

40.

I governi francese e islandese, la Commissione e l’AELS ritengono che si debba operare una distinzione tra i «processi pendenti», che sono disciplinati dalla legge dello Stato in cui sono stati avviati (lex fori) e le «esecuzioni forzate individuali», che sono disciplinate dalla legge dello Stato di origine (lex concursus). Così risulterebbe dall’interpretazione dell’articolo 32 della direttiva 2001/24 alla luce del considerando 30 e dell’articolo 10, paragrafo 2, lettera e), della direttiva stessa. L’articolo 32 contemplerebbe unicamente i procedimenti di merito e non anche le procedure accessorie di esecuzione forzata. Da parte loro, i sequestri conservativi, tenuto conto degli obiettivi della direttiva (in particolare, l’universalità e l’uguaglianza dei creditori), costituirebbero «esecuzioni forzate individuali», disciplinate dal diritto dello Stato di origine.

41.

La Commissione sostiene in particolare che i provvedimenti di esecuzione forzata, compresi i sequestri conservativi i cui effetti si protraggono nel tempo, devono essere disciplinati dall’ordinamento dello Stato membro di origine a decorrere dalla data di adozione dei provvedimenti di risanamento e di liquidazione, anche nel caso in cui le misure di esecuzione forzata siano state adottate prima di tale data. I provvedimenti di risanamento e di liquidazione avrebbero un effetto retroattivo sulle azioni di esecuzione forzata quando ciò sia previsto dal diritto applicabile nello Stato di origine.

42.

A titolo più generale, la Commissione afferma che la direttiva 2001/24 non ha come effetto il divieto o la sospensione automatica di tutte le azioni intraprese negli altri Stati membri nei confronti di un ente non appena quest’ultimo diventi destinatario di provvedimenti di risanamento o di liquidazione in un altro Stato membro. Certamente, solo quest’ultimo può adottare provvedimenti di risanamento o liquidazione nei confronti di un ente stabilito nel suo territorio (provvedimenti che risultano efficaci solo se possono produrre effetti in tutti gli Stati membri), ma nulla all’interno della direttiva impedisce agli altri Stati membri di adottare provvedimenti o di avviare procedimenti di altra natura, come per esempio un’azione per responsabilità contrattuale o un procedimento penale.

43.

La Cour de cassation pone due questioni di complessità assai diversa. Ciò è dimostrato dal fatto che la discussione sorta tra i partecipanti al presente procedimento si è incentrata sulla prima questione, mentre sono state espresse opinioni praticamente concordi sulla risposta da dare alla seconda.

44.

Fermo restando che proporrò alla Corte di giustizia anche la risposta che, secondo me, dovrebbe essere data alla seconda delle questioni sottoposte dal giudice del rinvio, mi concentrerò fondamentalmente sulla prima questione, cercando, tra l’altro, di attenermi strettamente al suo oggetto.

45.

La prima questione può essere formulata in maniera assai semplice. Si chiede se il Parlamento possa adottare individualmente, attraverso la procedura legislativa, i provvedimenti che la direttiva 2001/24 affida sistematicamente alle «autorità amministrative o giudiziarie» dello Stato membro di origine. La Cour de cassation non identifica tassativamente i provvedimenti legislativi che sono oggetto della questione, ma si riferisce genericamente a «provvedimenti di risanamento o di liquidazione di un istituto finanziario (…) quali quelli derivanti dalla legge islandese n. 44, del 15 aprile 2009».

46.

Nonostante ciò, tanto dall’ordinanza di rinvio quanto dalla discussione intavolata tra le parti si deduce che i provvedimenti derivanti dalla legge n. 44/2009 che qui rilevano sono essenzialmente le disposizioni transitorie in virtù delle quali gli enti che erano stati oggetto di una moratoria alla data di entrata in vigore della stessa legge n. 44/2009 – come, nella fattispecie, era accaduto alla Landsbanki in data 5 settembre 2008 – si consideravano automaticamente assoggettati ad una procedura di liquidazione, senza la necessità di una decisione giudiziaria emanata a tali effetti.

47.

Tale disposizione specifica avrebbe l’effetto, secondo la Landsbanki, di rendere applicabile alla fattispecie la normativa islandese che disciplina le procedure di liquidazione e, in particolare, di produrre la revoca del sequestro conservativo dei suoi beni. Orbene, se questa debba o meno essere la conseguenza del provvedimento in parola è una questione che non può essere discussa nel presente procedimento.

48.

Difatti, dall’ordinanza di rinvio si deduce che l’interpretazione del diritto islandese rilevante nella causa principale è controversa tra le parti, con la conseguenza che, nel procedimento principale, la Cour de cassation si deve pronunciare sull’affermazione della Cour d’appel secondo cui non sarebbe stata accertata l’applicazione alla Landsbanki dell’articolo 138 della legge n. 21/91, che disciplina il regime ordinario dei fallimenti, il quale comporterebbe la revoca dei sequestri praticati sui beni di quest’ultima.

49.

Tuttavia, l’argomento determinante per la decisione adottata dalla cour d’appel non è stato il mancato accertamento dell’applicabilità delle disposizioni islandesi invocate dalla Landsbanki – questione, lo ripeto, ancora aperta –, ma il fatto che, comunque, tali disposizioni erano contenute non in una decisione amministrativa o giudiziaria come indica la direttiva, ma in uno strumento di rango legislativo e quindi escluso dalla direttiva 2001/24, fatto, questo, che renderebbe irrilevante il problema dell’applicabilità della legge n. 21/91 al caso di specie.

50.

È questa pertanto una questione preliminare dalla quale dipende il fatto che il giudice del rinvio debba pronunciarsi o meno nel merito della questione relativa alla determinazione del diritto islandese rilevante e applicabile nel procedimento principale. E ciò perché, evidentemente, qualora la Corte di giustizia concludesse nel senso che i provvedimenti di cui alla legge n. 44/2009 non sono equiparabili alle decisioni delle autorità amministrative o giudiziarie alle quali si riferisce la direttiva 2001/24, mancherebbe il presupposto necessario affinché la Landsbanki possa fondare in diritto l’istanza presentata dinanzi ai giudici francesi – ossia che gli effetti di detti provvedimenti siano riconosciuti in Francia – poiché tale Stato membro sarebbe obbligato unicamente a riconoscere detti effetti se i provvedimenti in questione rientrassero nell’ambito di applicazione della direttiva.

51.

È infine opportuno aggiungere un’ulteriore precisazione nel senso che, a mio giudizio, nel presente procedimento non è rilevante neppure il fatto che la Corte distrettuale di Rejkiavik abbia deciso, con sentenza del 22 novembre 2010, di sottomettere la Landsbanki a liquidazione. Tale sentenza, essendo una decisione giudiziaria, rientrerebbe evidentemente nell’ambito di applicazione della direttiva 2001/24 e, quindi, la questione relativa alla liquidazione automatica prevista dalla legge n. 44/2009 diventerebbe ipotetica.

52.

Tuttavia, è pur vero che la Landsbanki era stata già assoggettata ad una procedura di liquidazione da quando, il 29 aprile 2009 – ossia qualche giorno dopo l’entrata in vigore della legge n. 44/2009 – era stato nominato giudizialmente un consiglio di liquidazione. Con tale nomina, la procedura di liquidazione prevista dalla legge n. 44/2009 aveva cessato fin dall’inizio di produrre automaticamente i suoi effetti sulla Landsbanki, e quindi ha permesso a tale ente di invocare la legge fallimentare islandese dinanzi ai giudici francesi, allo scopo di far revocare il sequestro praticato sui suoi beni. In realtà, la decisione della Corte distrettuale di Rejkiavik del 22 novembre 2009 non ha tecnicamente aperto una procedura di liquidazione nei confronti della Landsbanki, ma, come si afferma nel quinto paragrafo, ha deciso di proseguire la procedura già avviata a norma della legge n. 44/2009. Si tratta di una decisione necessaria in quanto la liquidazione automatica era stata appena abolita dalla legge n. 132/2010, che era entrata in vigore cinque giorni prima che venisse pronunciata detta decisione della Corte distrettuale.

53.

In definitiva e in sintesi, nei paragrafi che seguono risponderò alle questioni vertenti specificamente sulla legge n. 44/2009.

54.

Nell’analisi che segue esporrò in tre parti, rispettivamente, la premessa e le due condizioni che, secondo me, possono giustificare l’inclusione di determinati provvedimenti nell’ambito della direttiva 2001/24.

55.

Passando direttamente alla risposta da dare alla prima delle questioni pregiudiziali poste dalla Cour de cassation, e come punto di partenza, mi sembra difficile contestare che, considerato il tenore letterale degli articoli 3, paragrafo 1, e 9, paragrafo 1, della direttiva 2001/24, tali disposizioni non lascino spazio alle «autorità legislative», poiché menzionano espressamente soltanto le «autorità amministrative e giudiziarie» come le «uniche competenti» ad adottare tali provvedimenti ( 4 ). Tuttavia, una siffatta interpretazione sarebbe in contrasto, secondo me, con lo spirito e la finalità della direttiva 2001/24, se non addirittura con il suo stesso sistema ( 5 ).

56.

Una lettura integrale del testo di tali diposizioni rivela che l’elemento determinante, prima ancora dell’identità concreta delle autorità competenti ad adottare i provvedimenti di risanamento cui si riferisce la direttiva 2001/24, è la condizione che dette autorità appartengano allo Stato membro «di origine» ai sensi della direttiva. Mi sembra che ai sensi di tali disposizioni sia altrettanto determinante il carattere dei provvedimenti di cui trattasi, così come la loro posizione centrale all’interno del sistema della direttiva.

57.

Infatti, l’intero impianto della direttiva è volto a «predisporre il reciproco riconoscimento da parte degli Stati membri dei provvedimenti presi da ciascuno di essi per risanare gli enti da esso autorizzati» ( 6 ), garantendo che tali provvedimenti «producano i loro effetti in tutti gli Stati membri» ( 7 ).

58.

D’altra parte, conformemente all’articolo 2 della direttiva, i «provvedimenti di risanamento» sono i provvedimenti destinati a salvaguardare o risanare la situazione finanziaria di un ente creditizio» ( 8 ). Si tratta pertanto di misure aventi un carattere concreto, puntuale, che si dirigono agli enti creditizi individualmente e non hanno quindi la pretesa di riferirsi a tali enti nel loro insieme o di disciplinare il regime giuridico del settore finanziario. Tale tesi trova conferma negli enunciati degli articoli 3 e 9 della direttiva, che si riferiscono sempre a provvedimenti adottati nei confronti di «un ente creditizio».

59.

Certamente, il carattere individuale o puntuale, per quanto attiene ai destinatari, dei provvedimenti di risanamento ci porta a pensare spontaneamente alle autorità amministrative o giudiziarie come alle autorità competenti ad adottarli. Con tutte le differenze che possono esistere tra le strutture costituzionali degli Stati membri, un principio comune alle tradizioni nazionali stabilisce che, per definizione, la legge ha carattere generale e astratto, contrariamente al carattere individuale e concreto delle decisioni amministrative e giudiziarie, in quanto atti di applicazione proprio delle disposizioni generali della legge. In tal senso, una semplice lettura dell’insieme delle disposizioni della direttiva pone chiaramente in rilievo l’importanza attribuita al principio di legalità.

60.

Fatto salvo quanto esposto nel precedente paragrafo, da un esame comparato degli ordinamenti costituzionali nazionali emerge chiaramente la presenza occasionale, in alcuni casi, delle cosiddette «leggi singolari», ossia di leggi di carattere individuale, particolare, vuoi per il loro contenuto vuoi per i destinatari cui sono rivolte ( 9 ). Poiché questo tipo di leggi è ammesso negli ordinamenti degli Stati membri ( 10 ), non si può obiettare nulla, in linea di principio, dal punto di vista del diritto dell’Unione, rispetto alla loro idoneità come strumenti normativi per l’esercizio del potere pubblico nazionale. Tuttavia vedremo come, nel caso concreto della direttiva 2001/24, devono essere rispettate determinate condizioni.

61.

In ogni caso, secondo il mio parere, il fatto che la direttiva si riferisca ripetutamente alle autorità amministrative o giudiziarie deriva essenzialmente dalla premessa che, in generale, sono queste le autorità che devono adottare i provvedimenti di risanamento il cui riconoscimento da parte degli Stati membri costituisce l’obiettivo perseguito dalla direttiva. Ritengo invece che tali enunciati non possano essere considerati una manifestazione della volontà espressa di escludere in ogni caso l’«autorità legislativa» di uno Stato membro dall’elenco delle autorità nazionali competenti ad adottare i provvedimenti il cui riconoscimento generale è l’obiettivo perseguito dalla direttiva.

62.

A titolo di conclusione intermedia, sono dell’opinione che i provvedimenti adottati dal legislatore islandese nel contesto che ci occupa e, in particolare, i provvedimenti di cui alla legge n. 44/2009, con la riserva che aggiungerò di seguito, non rimangono esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva 2001/24 per il solo motivo che sono stati adottati mediante disposizioni legislative.

63.

Per cominciare, secondo me, l’autorità legislativa può essere considerata esclusa dalla direttiva 2001/24 solamente nei limiti in cui adotti provvedimenti generali ed astratti, ossia disposizioni che non corrispondono alla nozione di «provvedimenti di risanamento» di cui alla direttiva 2001/24. Al contrario, se, in base al diritto interno, l’autorità legislativa può adottare anche provvedimenti che, essendo individuali e concreti, corrispondono alla nozione contenuta nella direttiva 2001/24, nulla osta, a mio giudizio, a che tali provvedimenti possano essere equiparati alle misure adottate dalle autorità amministrative o giudiziarie e, pertanto, pretendere il riconoscimento che la direttiva garantisce nell’intero territorio dell’Unione ai provvedimenti di risanamento adottati da uno Stato membro.

64.

In linea di principio, la legge n. 44/2009 presenta tutto l’aspetto di una legge, in senso formale e tradizionale del termine. Essa modifica effettivamente una legge con tali caratteristiche, cioè la legge n. 161/2002, relativa agli istituti finanziari. Ciononostante, la legge n. 44/2009 si dirige specificamente, in forza delle disposizioni transitorie, agli enti creditizi ai quali è stata concessa una moratoria. Nel momento in cui detta legge è entrata in vigore, nell’aprile 2009, la Landsbanki si trovava nella situazione suindicata, in virtù di una decisione giudiziaria adottata il 5 dicembre 2008. Secondo quanto afferma il governo islandese ( 11 ), altri quattro enti creditizi si trovavano nella stessa situazione.

65.

Nel contesto della crisi finanziaria iniziata in Islanda nel 2008, la situazione particolare della Landsbanki non poteva essere ignorata dal legislatore islandese. Proprio la situazione di questo ente creditizio, tra gli altri, è all’origine di tutti i provvedimenti legislativi adottati con urgenza a partire dal 6 ottobre 2008, data della legge n. 125/2008, che ha permesso all’FME di adottare determinati provvedimenti ( 12 ). Siamo quindi dinanzi ad un complesso di provvedimenti legislativi che, per il loro stesso contenuto, appaiono prima facie applicabili limitatamente ad un gruppo assai ristretto e facilmente identificabile di singoli destinatari.

66.

D’altra parte, non si può ignorare il fatto che i provvedimenti finalizzati al risanamento della Landsbanki hanno potuto essere adottati attraverso disposizioni aventi forza di legge e quindi inaccessibili alle autorità amministrative e giudiziarie. Come ho indicato all’inizio delle presenti conclusioni, è a questo punto ed in tale circostanza che si deve tenere presente la gravità della crisi cui hanno tentato di far fronte le autorità islandesi. Le autorità nazionali hanno ritenuto che la crisi finanziaria, date le dimensioni e la portata, potesse essere combattuta soltanto mediante l’adozione di misure dirette a correggere il sottostante tessuto normativo, con l’eccezione di alcune disposizioni del regime ordinario che disciplina gli istituti finanziari. Orbene, sembra che tali misure, per quanto qui interessa, siano state adottate con un particolare obiettivo e, inoltre, con carattere transitorio, senza quindi avere alcuna pretesa di generalità e permanenza, come dimostrano le riforme che si sono succedute nel contesto in esame.

67.

Di conseguenza, nella circostanza in cui i provvedimenti di risanamento necessari per far fronte alla situazione di un ente creditizio possono avere unicamente carattere legislativo – in ragione del rango normativo delle disposizioni sulla cui applicazione vanno ad incidere –, non avrebbe alcun senso escludere dall’ambito di applicazione della direttiva 2001/24 i provvedimenti adottati da un Parlamento per il solo fatto che non si tratta di un’autorità amministrativa o giudiziaria, vale a dire in quanto non sono stati emanati da un’autorità che non era competente ad adottarle. Per contro, da tale prospettiva specifica si deve considerare importante, secondo me, unicamente il fatto che quelli controversi sono provvedimenti idonei a far fronte alla situazione particolare e concreta di un determinato ente, poiché è il carattere individuale e puntuale dei provvedimenti stessi il criterio determinante – anche se non l’unico, come vedremo – ai fini dell’applicabilità della direttiva 2001/24 ( 13 ).

68.

In via incidentale, considero opportuno osservare, a questo punto, che la questione proposta non può essere «liquidata» con l’argomento della Commissione secondo cui, poiché le disposizioni legislative controverse sono state applicate al caso specifico della Landsbanki attraverso determinate decisioni amministrative e giudiziarie, sarebbero queste ultime in realtà i «provvedimenti» rilevanti ai fini della direttiva, e non la stessa legge n. 44/2009, che si sarebbe limitata a fornire il fondamento giuridico di tali atti individuali di applicazione.

69.

Tale argomento non è accettabile poiché le disposizioni controverse di cui alla legge n. 44/2009 costituiscono di per sé «provvedimenti» ai sensi della direttiva 2001/24, in quanto associano alla moratoria accordata alla Landsbanki con decisione giudiziaria alcuni effetti che non erano alla portata dell’autorità giudiziaria nel momento in cui ha preso tale decisione. Ci troviamo pertanto dinanzi non già ad una disposizione di legge che è stata applicata al caso concreto da un giudice, ma ad una disposizione di legge che lo stesso legislatore applica quale effetto supplementare e automatico di una decisione giudiziaria anteriore.

70.

Infine, non considero ammissibile neppure la tesi opposta difesa dal Portogallo, secondo cui la direttiva 2001/24 comprenderebbe, oltre ai provvedimenti adottati dalle autorità amministrative e giudiziarie, anche le disposizioni legali applicabili a tali provvedimenti. Se così fosse, sparirebbe ogni differenza tra, da un lato, i provvedimenti amministrativi e giudiziari – per definizione, individuali e concreti – e la legislazione generale e astratta, che costituisce il presupposto di tali provvedimenti, e quindi verrebbe meno, con tale differenza, anche il senso della stessa direttiva 2001/24.

71.

Spetta in ogni caso al giudice del rinvio stabilire fino a che punto le disposizioni legislative islandesi in questione e, in particolare, la legge n. 44/2009, eventualmente applicabili alla controversia di cui è investito nella causa principale, possano essere considerate, a termini dell’articolo 2 della direttiva 2001/24, «provvedimenti destinati a salvaguardare o risanare la situazione finanziaria di un [ ( 14 ) ] ente creditizio», nel caso di specie la Landsbanki. A tal fine, il giudice a quo dovrà valutare le circostanze relative alla genesi ed all’adozione di tali provvedimenti, l’ampiezza della cerchia dei destinatari effettivi e l’eventuale corrispondenza tra l’evoluzione degli enti concretamente interessati, da un lato, e l’adozione di nuovi provvedimenti legislativi, destinati ad adattare la risposta del legislatore alle nuove circostanze, dall’altro. In definitiva, detto giudice dovrà accertare se, al di là della sua forma e del suo autore, la legge n. 44/2009 si comporti funzionalmente, agli effetti della direttiva 2001/24, come una decisione amministrativa o giudiziaria, cioè come una disposizione che non presenta una vocazione di generalità o uno spirito di ripetuta applicazione, ma che è piuttosto destinata a regolare una singola e concreta fattispecie.

72.

A questo punto s’impone una precisazione, poiché, rinviando alla Cour de cassation il compito di determinare il significato e la portata della legge n. 44/2009, è evidente che non si impone a tale organo di pronunciarsi su una norma del proprio ordinamento nazionale, ma su una disposizione straniera, coinvolta nel procedimento principale poiché invocata da una delle parti. Pertanto, il senso di detta legge islandese non potrà essere stabilito dalla Cour de cassation nei termini che si applicherebbero se si trattasse di una disposizione francese, la cui interpretazione autentica dipende soltanto dai giudici francesi, che sono obbligati a conoscerla in virtù del principio «iura novit curia».

73.

Di conseguenza, il significato e la portata della legge n. 44/2009 è, per la Cour de cassation, una questione soggetta a prova e, in tale misura, dipenderà dagli apporti delle parti. Pertanto, sono le parti del procedimento principale, in realtà, che devono dimostrare le caratteristiche della legislazione islandese invocata dinanzi ai giudici francesi, sebbene siano questi ultimi, evidentemente, a dover considerare tali elementi accertati o meno, conformemente al sistema probatorio vigente nell’ordinamento francese.

74.

Conseguentemente, e come seconda conclusione intermedia, se si constatasse in tali termini che la legge n. 44/2009 può essere considerata sotto il profilo funzionale, agli effetti della direttiva 2001/24, alla stregua di una decisione amministrativa o giudiziaria, i provvedimenti ivi contenuti sarebbero, in linea di principio, equivalenti a quelli adottati dalle «autorità amministrative o giudiziarie» ai sensi di detta direttiva. Tuttavia, affinché la situazione sia effettivamente questa, è necessaria una seconda condizione.

75.

Infatti, l’importanza che, secondo me, va attribuita all’obiettivo della direttiva 2001/24, mirante a garantire che i provvedimenti di risanamento adottati da uno Stato membro siano riconosciuti in tutta l’Unione, impone, come ho appena indicato, che si presti più attenzione al contenuto dei provvedimenti che non al soggetto che li emana. Al riguardo, mi sembra che l’autonomia degli Stati membri per quanto concerne l’attribuzione delle funzioni pubbliche meriti il maggior rispetto possibile.

76.

Tuttavia, non è quello l’unico obiettivo della direttiva 2001/24. Ad esso si aggiunge la tutela di determinati diritti dei creditori degli istituti finanziari soggetti a risanamento. In particolare, la direttiva sottolinea che «[i]l principio dell’uguaglianza di trattamento dei creditori, per quanto attiene alle loro possibilità di ricorso [ ( 15 ) ] , esige che le autorità amministrative o giudiziarie dello Stato membro di origine adottino i provvedimenti necessari perché i creditori dello Stato membro ospitante possano esercitare i propri diritti di ricorso entro il termine previsto» ( 16 ). Pertanto, la direttiva tutela altresì il diritto dei creditori di impugnare i provvedimenti di risanamento, garantendo in tal modo il diritto di accesso ad una tutela giurisdizionale effettiva, attualmente sancito dall’articolo 47 CDFUE ( 17 ).

77.

Su tale punto, inevitabilmente la qualità del soggetto che adotta un provvedimento di risanamento acquista rilevanza speciale. Ma, di nuovo, ciò è vero solo nella misura in cui in molti Stati membri l’opera del legislatore non è impugnabile dal singolo con un ricorso giurisdizionale diretto ( 18 ).

78.

Come ho già avuto modo di indicare, la finalità della direttiva 2001/24 (il riconoscimento dei provvedimenti di risanamento in tutti gli Stati membri) verrebbe contraddetta qualora determinati provvedimenti venissero esclusi dal suo ambito di applicazione per la sola ragione che sono stati adottati dal potere legislativo, a prescindere dal fatto che materialmente corrispondono alla nozione di «provvedimento di risanamento», stabilita dalla direttiva. Ma verrebbe contraddetto anche un altro obiettivo della direttiva (l’uguaglianza tra i creditori quanto alle loro possibilità di proporre ricorso avverso i provvedimenti che li pregiudicano) se non si escludessero dall’ambito di applicazione della direttiva i provvedimenti adottati da un legislatore avverso i quali non sia proponibile un ricorso individuale.

79.

L’uguaglianza tra i creditori con riferimento all’esercizio del diritto di ricorso impone quindi che i provvedimenti di risanamento siano adottati mediante decisioni avverso le quali sia proponibile effettivamente un ricorso giurisdizionale individuale. Ancora una volta, la natura legislativa della disposizione potrebbe indicare una difficoltà sotto tale aspetto, ma non sempre né in ogni caso, poiché, a fianco degli Stati membri in cui non è proponibile un ricorso individuale diretto avverso una disposizione di legge, ne esistono altri in cui tale rimedio è percorribile.

80.

Di conseguenza, e come terza soluzione intermedia, la possibilità che i provvedimenti adottati ex lege n. 44/2009 possano essere considerati «provvedimenti di risanamento» ai sensi della direttiva in parola (ossia misure riguardanti un determinato ente creditizio e che garantiscono la par condicio per quanto concerne il diritto di accesso alla giurisdizione dei creditori) dipende dal fatto che la forma giuridica adottata per tali provvedimenti non precluda ai soggetti pregiudicati da questi ultimi di impugnarli efficacemente dinanzi ai giudici islandesi, questione che deve essere verificata dal giudice del rinvio, nei termini indicati ai paragrafi 72 e 73 delle presenti conclusioni.

81.

Come ho già indicato in precedenza, la seconda questione pregiudiziale presenta, a mio giudizio, minori difficoltà.

82.

La Cour de cassation chiede se l’articolo 32 della direttiva 2002/24 debba essere interpretato nel senso che impedisce ad una disposizione nazionale che vieta o sospende qualsiasi azione giudiziaria nei confronti di un istituto finanziario dal momento in cui entra in vigore una moratoria di spiegare i suoi effetti sulle misure cautelari adottate anteriormente da un altro Stato membro.

83.

Il sig. Giraux ha affermato che la seconda questione è irricevibile, poiché la norma islandese ivi richiamata (l’articolo 98 della legge n. 161/2000) non sarebbe applicabile alla causa principale. Secondo l’interessato, dato che siffatta disposizione impedisce solo di avviare azioni giudiziarie nei confronti di un ente soggetto a moratoria, essa sarebbe inoperante relativamente ad un sequestro conservativo adottato prima di tale moratoria. D’altra parte, il sig. Giraux adduce inoltre che la norma in questione è stata dichiarata incostituzionale e sostituita dalla legge n. 44/2009.

84.

Secondo la mia opinione, detta questione non è irricevibile, poiché la ragione sulla quale si basa è chiaramente connessa al merito del problema posto dalla Cour de cassation, ossia, se l’efficacia dei sequestri conservativi decisi anteriormente alla moratoria possa venire compromessa per effetto di una disposizione che, in linea di principio, impedirebbe soltanto di adottare misure cautelari nei confronti di enti già soggetti a moratoria. D’altra parte, è compito del giudice del rinvio stabilire in che misura la dichiarazione di incostituzionalità della disposizione invocata e la sua sostituzione con una norma posteriore incida sulla determinazione della legge effettivamente applicabile alla causa principale. La Corte di giustizia ha unicamente il compito di aiutare il giudice nazionale a risolvere i suoi dubbi circa la compatibilità dell’articolo 98 della legge n. 161/2002 con il diritto dell’Unione, vale a dire in merito ad uno degli aspetti che contribuiscono a formare il giudizio del giudice nazionale sulle modalità in cui va articolato il concorso tra tutte le disposizioni che, in teoria, possono essere rilevanti per la soluzione della causa principale.

85.

Per quanto riguarda il merito della questione, ritengo che la risposta debba essere costruita a partire dal contenuto del considerando 30 della direttiva 2001/24, a tenore del quale «[g]li effetti dei provvedimenti di risanamento o delle procedure di liquidazione su un processo pendente sono disciplinati, eccezionalmente, dalla legge dello Stato membro nel quale è pendente detto processo e non dalla lex concursus. Gli effetti di detti provvedimenti e procedure sulle esecuzioni forzate individuali derivanti da detti processi sono disciplinati dalla legge dello Stato membro d’origine, in conformità della regola generale sancita dalla presente direttiva».

86.

In conseguenza di tale previsione, e conformemente all’articolo 32 della direttiva 2001/24, la moratoria concessa dall’Islanda produrrà, nei processi pendenti in Francia, gli effetti previsti dalla legge francese. Orbene, per quanto riguarda specificamente gli effetti della moratoria sulle misure di esecuzione forzata derivanti da tali procedimenti dopo che questi ultimi si siano conclusi, sarà applicabile la normativa islandese, in forza dell’articolo 10, paragrafo 2, lettera e), della stessa direttiva 2001/24: interpretazione, questa, che, come avverte la Commissione, non esclude che i giudici francesi possano adottare misure di esecuzione forzata, ma esige soltanto che, nell’adottare tali misure, si rispettino le disposizioni dello Stato di origine applicabili ai provvedimenti di risanamento e di liquidazione.

87.

Nel presente caso, l’applicabilità del diritto islandese al regime che disciplina gli effetti della moratoria sui provvedimenti derivanti da procedure che si sono concluse in un altro Stato membro deve essere considerata estesa alla determinazione della portata di tali effetti ratione temporis, come si deduce, infine, dagli articoli 3, paragrafo 2, 9, paragrafo 1, e 10 della direttiva 2001/24.

88.

In definitiva, e a titolo di ultima conclusione intermedia, ritengo che l’articolo 32 della direttiva 2001/24 debba essere interpretato nel senso che non impedisce ad una disposizione nazionale come l’articolo 98 della legge islandese del 20 dicembre 2002 di produrre effetti sui provvedimenti eventualmente adottati da un altro Stato membro prima che venisse decisa la moratoria prevista da tale disposizione.

89.

Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di giustizia di rispondere alle questioni pregiudiziali nei seguenti termini: