Conclusioni dell avvocato generale

Conclusioni dell avvocato generale

1. Le presenti cause dovrebbero indurre la Corte a precisare se, ai fini dell’esame della compatibilità di un aiuto di Stato a finalità regionale con il mercato interno, il carattere preliminare di una domanda di aiuto rispetto all’esecuzione dei lavori sia un requisito indispensabile dell’effetto incentivante e quindi della necessità dell’aiuto.

2. Le cause di cui trattasi vertono sulle impugnazioni proposte dalla HGA Srl e a. (2) (C-630/11 P), dalla Regione autonoma della Sardegna (C-631/11 P), dalla Timsas Srl (3) (C-632/11 P) e dalla Grand Hotel Abi d’Oru SpA (4) (C-633/11 P) (in prosieguo, congiuntamente: le «ricorrenti»), le quali chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione (T-394/08, T-408/08, T-453/08 e T-454/08) (5), con la quale esso ha respinto i loro ricorsi volti a ottenere l’annullamento della decisione 2008/854/CE della Commissione, del 2 luglio 2008, relativa al regime di aiuto «Legge regionale n. 9 del 1998 – applicazione abusiva dell’aiuto N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 e CP 15/2003) (6) .

3. Nella decisione controversa la Commissione europea ha ritenuto che gli aiuti di Stato concessi ai sensi di una legge regionale italiana in violazione dell’obbligo di anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’esecuzione dei lavori sancito dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (7) fossero, per tale motivo, incompatibili con il mercato interno.

4. Dal momento che ciò costituisce l’elemento essenziale della discussione, nelle presenti conclusioni mi concentrerò soltanto sul suddetto aspetto giuridico della controversia, mentre ritengo che quanto stabilito dalla sentenza impugnata vada confermato senza possibilità di contestazioni.

I – Contesto normativo pertinente

5. Gli orientamenti hanno codificato la prassi adottata dalla Commissione nell’attuare le deroghe previste all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.

6. Nel 1998 la Commissione ha pubblicato gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale. Ai sensi del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998, «i regimi di aiuto devono stabilire che la domanda di aiuto sia presentata prima che inizi l’esecuzione dei progetti».

7. Il punto 6.1 degli orientamenti in parola precisa quanto segue:

«(...) la Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti a finalità regionale con il mercato comune sulla base dei presenti orientamenti, a decorrere dalla loro adozione. Tuttavia, i progetti di aiuto notificati prima della comunicazione dei presenti orientamenti agli Stati membri e per i quali la Commissione non ha ancora adottato una decisione finale saranno valutati in base ai criteri vigenti al momento della notifica».

II – Fatti all’origine della controversia

8. Il 10 marzo 1998 venivano pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee i nuovi orientamenti adottati dalla Commissione in materia di aiuti di Stato a finalità regionale. In considerazione dell’aspetto su cui si concentrano, in via esclusiva, le presenti conclusioni è utile ricordare il tenore del punto 4.2 dei suddetti orientamenti, a norma del quale i regimi di aiuto devono prevedere che la relativa domanda venga presentata prima dell’inizio dell’esecuzione dei lavori.

9. L’11 marzo 1998 la Regione autonoma della Sardegna adottava la legge regionale n. 9, recante incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale del 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (8), la cui entrata in vigore era prevista per il 5 aprile 1998 e che accordava aiuti agli investimenti iniziali a favore delle imprese del settore alberghiero in Sardegna.

10. Tale regime d’aiuti iniziale a finalità regionale, concretato dalla legge n. 9/1998, veniva notificato dalle autorità italiane alla Commissione con lettera del 6 maggio 1998.

11. Con lettera del 22 giugno 1998, le autorità italiane, rispondendo a una domanda d’informazioni integrative della Commissione, informavano quest’ultima che le disposizioni di attuazione del regime di aiuti iniziale sarebbero state adottate solo dopo la sua eventuale approvazione di tale regime.

12. Con lettera del 28 settembre 1998, le autorità italiane comunicavano alla Commissione che la concessione degli aiuti avrebbe potuto riguardare soltanto progetti da realizzarsi «successivamente» e che tale condizione sarebbe stata ribadita nelle disposizioni di attuazione della legge n. 9/1998.

13. Con lettera del 12 novembre 1998, la Commissione approvava il regime di aiuti a finalità regionale (9), ritenendolo compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. In tale decisione di approvazione, la Commissione specificava in particolare che le domande di finanziamento dovevano essere presentate prima dell’inizio dell’esecuzione dei progetti.

14. Il 29 aprile 1999 la Regione autonoma della Sardegna adottava quindi il decreto n. 285 che attua la legge n. 9/1998 (10) . Detto decreto prevedeva che il regime di aiuti iniziale dovesse essere attuato attraverso una procedura a bando, che gli aiuti concessi dovessero riguardare progetti da realizzare dopo la presentazione delle domande di aiuti e che le spese ammissibili dovessero essere effettuate successivamente a dette domande. Tuttavia, una delle disposizioni transitorie, in violazione degli orientamenti del 1998 emanati poco più di un anno prima, prevedeva che, in sede di prima applicazione del decreto n. 285/1999, fossero ammissibili le spese effettuate dopo il 5 aprile 1998, vale a dire dopo la data di entrata in vigore della legge n. 9/1998.

15. Il 27 luglio 2000 la Regione autonoma della Sardegna adottava la deliberazione n. 33/3, che abrogava il decreto n. 285/1999 per vizi di forma, e la deliberazione n. 33/4, che stabiliva le nuove norme attuative del regime di aiuti iniziale nel pieno rispetto, questa volta, delle previsioni del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998, essendo stata eliminata la disposizione «transitoria».

16. Nello stesso giorno la Regione autonoma della Sardegna adottava la deliberazione n. 33/6, la quale stabiliva che, poiché la pubblicazione del decreto n. 285/1999, contenente disposizioni non conformi alle prescrizioni del diritto dell’Unione, poteva aver generato nei potenziali beneficiari dell’aiuto l’aspettativa che tutti i lavori effettuati dopo il 5 aprile 1998 fossero considerati ammissibili, occorreva prendere in considerazione, in sede di prima applicazione della legge n. 9/1998, i lavori effettuati successivamente a tale data, purché essi avessero costituito oggetto di una domanda di aiuti nell’ambito della partecipazione al primo bando annuale.

17. In risposta a una domanda della Commissione circa la compatibilità dei regimi d’aiuto esistenti con gli orientamenti del 1998, applicabili a partire dal 1° gennaio 2000, con lettera del 2 novembre 2000 le autorità italiane confermavano alla Commissione di aver rispettato il principio della necessità dell’aiuto, richiamando la deliberazione n. 33/4, che stabiliva esplicitamente l’ammissibilità delle spese sostenute dopo la domanda d’aiuto, senza menzionare la deliberazione n. 33/6.

18. In seguito alla pubblicazione del primo bando da parte della Regione autonoma della Sardegna in data 29 dicembre 2000, la Commissione chiedeva alle autorità italiane, con lettera del 28 febbraio 2001, informazioni integrative sul modo in cui era stata rispettata, nel quadro del meccanismo dei bandi, la clausola in base alla quale la domanda doveva essere presentata prima dell’esecuzione dei progetti.

19. Con lettera del 25 aprile 2001, le autorità italiane confermavano nuovamente che il regime di aiuti era conforme agli orientamenti del 1998, allegando ancora una volta la deliberazione n. 33/4, ma senza menzionare, anche in questo caso, la deliberazione n. 33/6.

20. A seguito della presentazione, il 21 febbraio 2003, di una denuncia relativa all’applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale, la Commissione chiedeva ulteriori chiarimenti alle autorità italiane, le quali, in data 22 marzo 2003, menzionavano per la prima volta la deliberazione n. 33/6.

21. Seguiva la decisione, adottata dalla Commissione il 3 febbraio 2004, di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE riguardante l’applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale (11) . Ritenendo che le autorità italiane non avessero rispettato né l’obbligo previsto nella decisione di approvazione né le condizioni previste dagli orientamenti del 1998, essa ne traeva la conclusione che questo potesse costituire un caso di applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale, a norma dell’articolo 16 del regolamento (CE) n. 659/1999 (12), ed esprimeva dubbi sulla compatibilità degli aiuti concessi ai progetti d’investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti.

22. Le autorità italiane e la Grand Hotel Abi d’Oru comunicavano le loro osservazioni alla Commissione, le prime il 19 aprile 2004 e il 25 giugno 2005, e la seconda il 30 aprile 2004.

23. Il 22 novembre 2006 la Commissione notificava alla Repubblica italiana la sua decisione di rettifica ed estensione del procedimento pendente C 1/2004 avviato a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (13) . Essa vi indicava, in particolare, che la deliberazione n. 33/6 non era citata nella decisione di avvio del procedimento, mentre, per 28 imprese, sarebbe stato accordato un aiuto a favore di progetti d’investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti sulla base di tale strumento, e non sulla base della deliberazione n. 33/4. La Commissione rilevava inoltre che la nozione di attuazione in modo abusivo di un aiuto, ai sensi dell’articolo 16 del regolamento n. 659/1999, cui si riferisce la decisione di avvio, riguarda situazioni in cui il beneficiario di un aiuto autorizzato vi dia esecuzione in maniera contraria alle condizioni stabilite nella decisione di concessione e non le situazioni in cui uno Stato membro, nel modificare un regime di aiuto esistente, crei un nuovo aiuto illegale [articolo 1, lettere c) e f), del regolamento n. 659/1999].

24. La Commissione adottava la decisione controversa nella quale concludeva che il regime di aiuti, quale effettivamente applicato, non rispetta la decisione di approvazione e che i progetti di aiuto la cui esecuzione è stata avviata prima della presentazione di qualsiasi domanda di aiuti devono, di conseguenza, ritenersi illegali.

25. Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:

«Articolo 1

Gli aiuti di Stato concessi a titolo della legge regionale n. 9 del 1998, illegalmente attuata [dalla Repubblica Italiana] con deliberazione n. 33/6, e il 1° bando sono incompatibili con il mercato comune, a meno che il beneficiario dell’aiuto non abbia presentato una domanda d’aiuto sulla base di questo regime prima dell’esecuzione dei lavori relativi ad un progetto di investimento iniziale.

(…)».

III – Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata

26. Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 16 e il 25 settembre 2008 nonché il 3 e il 6 ottobre 2008, la Regione autonoma della Sardegna, la SF Turistico Immobiliare Srl, la Timsas e la Grand Hotel Abi d’Oru hanno proposto ricorsi di annullamento totale o parziale della decisione controversa.

27. In base alla sentenza impugnata, dette ricorrenti hanno dedotto più motivi tra cui il motivo, che rileva in tale sede, attinente a un errore manifesto di valutazione in merito all’esistenza dell’effetto incentivante. Esse hanno fatto valere che la Commissione non aveva correttamente valutato l’effetto incentivante del regime controverso, alla luce delle caratteristiche del mercato locale e della concezione soggettiva acquisita dagli operatori economici quanto al funzionamento dei meccanismi di sostegno. A tal proposito, esse hanno sollevato diversi argomenti attinenti all’inapplicabilità degli orientamenti del 1998, alle disposizioni relative a un regime di aiuti antecedente, al contesto normativo nazionale, alla certezza che le imprese avevano, con l’adozione della legge n. 9/1998, di poter beneficiare degli aiuti ivi previsti, nonché alla situazione particolare o al comportamento dei beneficiari degli aiuti controversi.

28. Il Tribunale, dopo aver ricordato, ai punti da 213 a 215 della sentenza impugnata, che la mera constatazione dell’anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’inizio dell’esecuzione dei progetti costituisce un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante, ha continuato osservando che, nel contesto di tale motivo, non si trattava più di rimettere in questione tale criterio, bensì unicamente di esaminare se le ricorrenti avessero dimostrato l’esistenza, nel caso di specie, di circostanze tali da garantire l’effetto incentivante del regime controverso, anche in assenza di introduzione della domanda anteriormente all’inizio dell’esecuzione dei progetti in causa (14) .

29. Il Tribunale ha respinto gli argomenti delle ricorrenti relativi alla loro situazione particolare o al loro comportamento per poi esaminare, in seguito, quelli concernenti in termini generali il regime controverso.

30. Quanto all’argomento secondo cui la mera entrata in vigore della legge n. 9/1998 conferirebbe alle imprese la sicurezza di poter beneficiare dell’aiuto, il Tribunale ha ricordato che la valutazione della compatibilità con il mercato interno di misure di aiuto o di un regime di aiuti rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo del giudice dell’Unione (15), e che, in assenza di una pronuncia di quest’ultima su tale compatibilità, la mera adozione di disposizioni di legge nazionali che prevedevano l’adozione di un regime di aiuti non è tale da conferire ai beneficiari potenziali di tale regime la certezza di poter beneficiare degli aiuti ivi previsti (16) .

31. Il Tribunale ne ha dedotto che era così nel caso delle disposizioni della legge n. 9/1998. Esso ha osservato inoltre che la decisione di approvazione ha posto termine a qualsivoglia eventuale aspettativa che i beneficiari potenziali avrebbero potuto riporre nell’ammissibilità dei progetti iniziati anteriormente alla presentazione delle domande di aiuto, dal momento che tale decisione escludeva espressamente la concessione di aiuti, ai sensi del regime introdotto con la legge n. 9/1998, per siffatti progetti (17) .

32. Il Tribunale ha respinto i ricorsi delle ricorrenti e le ha condannate a sopportare le proprie spese nonché quelle della Commissione, ad esclusione di quelle da essa sostenute a causa dell’intervento.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

33. Con ordinanza del presidente della Corte del 29 marzo 2012, le cause da C-630/11 P a C-633/11 P sono state riunite ai fini della fase scritta e orale del procedimento e della sentenza, a norma dell’articolo 54 del regolamento di procedura della Corte.

34. La HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna chiedono che la Corte voglia:

– annullare e/o riformare la sentenza impugnata;

– annullare la decisione controversa.

35. La Timsas e la Grand Hotel Abi d’Oru chiedono che la Corte voglia:

– annullare la sentenza impugnata;

– annullare la decisione controversa;

– condannare la Commissione alle spese del presente procedimento nonché a quelle del procedimento in primo grado.

36. La Commissione chiede che la Corte voglia:

– respingere il ricorso;

– condannare le ricorrenti alle spese del presente procedimento nonché a quelle del procedimento in primo grado.

V – Sulle impugnazioni

A – L’argomento delle ricorrenti sul motivo attinente a un errore manifesto nella valutazione dell’esistenza di un effetto di incentivazione

37. La HGA e a., con il loro quarto motivo, e la Regione autonoma della Sardegna, con il suo primo motivo, contestano al Tribunale di aver violato i principi di necessità e dell’effetto incentivante. Esse ritengono che la sentenza impugnata sia viziata da illegittimità in quanto il Tribunale ha ritenuto che, per escludere l’effetto incentivante e la necessità dell’aiuto, fosse sufficiente applicare a priori il criterio relativo alla presentazione della domanda di aiuti precedentemente all’esecuzione dei progetti, a suo avviso pertinente e adeguato ai fini della valutazione dell’effetto incentivante di un regime di aiuti (18) . A loro avviso, il Tribunale avrebbe dovuto riconoscere che la mera assenza di introduzione della domanda di aiuti anteriormente all’inizio dell’esecuzione dei progetti non può essere ritenuta sufficiente per escludere il carattere incentivante e necessario dell’aiuto.

38. Secondo la HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna, la Commissione, nel valutare la compatibilità dell’aiuto, avrebbe potuto prendere in considerazione altre circostanze dal momento che la previa domanda dell’aiuto costituirebbe non un obbligo normativo, ma un semplice criterio di valutazione.

39. Esse si riferiscono anzitutto al fatto che le ricorrenti avevano acquisito la certezza di beneficiare dell’aiuto già prima di presentare la loro domanda, dato che esse soddisfacevano, incontestabilmente, tutte le condizioni previste dalla legge n. 9/1998.

40. In secondo luogo, la HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna affermano che il fatto che esse sapessero che le condizioni di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e/o c), TFUE erano soddisfatte provava l’esistenza di un effetto incentivante.

41. In terzo luogo, esse deducono che avrebbero potuto attuare programmi di ristrutturazione a titolo di regimi di aiuti diversi da quello previsto dalla legge n. 9/1998.

42. La Regione autonoma della Sardegna sostiene inoltre che gli orientamenti del 1998, poiché sono stati elaborati contestualmente alla legge n. 9/1998, non potevano essere presi in considerazione dalle imprese e che, fino alla data della decisione di approvazione, il sistema precedentemente in vigore non prevedeva l’anteriorità della domanda di aiuti.

43. La HGA e a., la Regione autonoma della Sardegna e la Timsas si rifanno infine alla giurisprudenza Graphischer Maschinenbau/Commissione (19), secondo cui la Commissione non può dedurre dal semplice fatto che taluni lavori sono stati avviati prima della data di notificazione dell’aiuto destinato a finanziarli che tale aiuto non soddisfa il requisito dell’incentivazione (20) .

44. La Commissione respinge integralmente gli argomenti delle ricorrenti come infondati o irricevibili.

B – Valutazione

45. Occorre anzitutto osservare che la succitata sentenza Graphischer Maschinenbau/Commissione non è in alcun modo applicabile nel caso di specie.

46. La suddetta sentenza, invocata dalla HGA e a., dalla Regione autonoma della Sardegna e dalla Timsas, secondo cui la Commissione non può dedurre dal semplice fatto che taluni lavori siano stati avviati prima della data di notificazione dell’aiuto destinato a finanziarli che tale aiuto non soddisfa il requisito dell’incentivazione (21), non è applicabile alle cause in esame in quanto nella controversia che ha portato a tale sentenza il contesto era del tutto diverso, ivi trattandosi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (22) . L’impresa in parola, la cui situazione economica era tale da aver bisogno di beneficiare di un aiuto alla ristrutturazione per garantire la propria efficienza economico-finanziaria, non poteva attendere di avere la certezza assoluta in ordine al versamento di detto aiuto per attuare il suo programma di ristrutturazione per il ripristino dell’efficienza economico-finanziaria.

47. Occorre sottolineare inoltre che, in linea con quanto ricordato dalla Commissione nella sua comparsa di risposta, ritengo che la HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna interpretino erroneamente la sentenza impugnata.

48. Esse sostengono, infatti, contrariamente a quanto afferma il Tribunale, che la mera assenza di introduzione della domanda di aiuti anteriormente all’inizio dell’esecuzione dei progetti non può essere ritenuta sufficiente a escludere il carattere incentivante e necessario dell’aiuto.

49. Orbene, ricordo che il Tribunale, dopo aver sottolineato che il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’inizio dell’esecuzione dei progetti di investimento costituisce un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante (23), ha aggiunto che occorreva verificare se le ricorrenti avessero dimostrato l’idoneità del regime controverso a garantire l’effetto incentivante, anche in assenza di introduzione della domanda anteriormente all’inizio dell’esecuzione del progetto d’investimento (24) .

50. Il Tribunale ha poi esaminato le diverse circostanze dedotte dalle ricorrenti e ha concluso che non erano idonee a garantire l’effetto incentivante del regime di aiuti.

51. Contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti, esso non ha quindi concluso che il criterio relativo alla mancata presentazione della domanda di aiuti prima dell’inizio dei lavori comportava necessariamente l’esclusione dell’effetto incentivante senza possibilità di prova contraria.

52. Tuttavia, malgrado questa errata interpretazione da parte delle ricorrenti dei passaggi pertinenti della sentenza impugnata, resta il fatto che, con il motivo da esse dedotto, intendono rimettere in discussione la valutazione compiuta dal Tribunale in merito all’esistenza o meno di un effetto incentivante dell’aiuto.

53. Nell’ambito della sua analisi il Tribunale attribuisce al criterio relativo alla presentazione della domanda di aiuti precedentemente all’esecuzione dei progetti la valenza di presunzione dell’esistenza di un effetto incentivante, ma non di requisito indispensabile della necessità dell’aiuto.

54. Anche se condivido il risultato cui perviene, in conclusione, il Tribunale, vale a dire il rigetto della domanda delle ricorrenti, ritengo tuttavia che, nei motivi da esso esposti, abbia commesso un errore di diritto che è necessario correggere nell’interesse di future azioni.

55. Per poter essere dichiarato compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, un aiuto deve rispondere a determinati principi di base tra cui quello della necessità del medesimo.

56. In generale, il potere di controllare la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno è riservato in via esclusiva alla Commissione, fatto salvo il sindacato esteso al merito che il giudice dell’Unione è chiamato a compiere in caso di ricorso giurisdizionale. Al fine di esaminare lo schema generale del meccanismo proposto rispetto all’obiettivo perseguito, essa deve valutarne la ricevibilità nel suo insieme.

57. Il principio della necessità dell’aiuto è stato affermato dalla Corte nella sua sentenza Philip Morris Holland/Commissione (25) . In forza di detto principio, se l’obiettivo che si asserisce di perseguire può comunque essere conseguito dai beneficiari senza aiuti, questi ultimi non possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno (26) .

58. L’effetto incentivante sulle imprese dell’aiuto considerato in definitiva non è che la traduzione concreta della sua necessità. È stato l’aiuto autorizzato dalla Commissione a indurre le imprese a partecipare all’opera? Come qualificare quindi questo effetto incentivante? E questo in modo ancor più incontestabile della prova della necessità dell’aiuto, condizione fondamentale ai fini della compatibilità del regime considerato con il Trattato.

59. Il principio della necessità dell’aiuto è stato formalizzato in concreto dalla Commissione negli orientamenti del 1998. Questi ultimi contribuiscono a garantire che l’azione della Commissione sia improntata ai criteri di trasparenza, di prevedibilità e di certezza del diritto (27) .

60. Pertanto, a mio avviso, in caso, ad esempio, di giustapposizione, successione o sovrapposizione di più regimi di aiuti per la medesima regione, il criterio dell’anteriorità della domanda, che per sua natura deve riferirsi a un regime preciso e approvato dalla Commissione (28), costituisce un criterio idoneo a escludere ogni dubbio, ogni controversia e ogni incertezza giuridica. Osservo che, oltretutto, tale criterio non nuoce affatto alle imprese, dal momento che l’anteriorità della domanda fa sì che, una volta soddisfatta tale condizione, la necessità, condizione essenziale, sia automaticamente dimostrata senza che, su tale punto, possano essere sollevate contestazioni.

61. Come sottolinea giustamente il Tribunale al punto 208 della sentenza impugnata, dalla parte introduttiva degli orientamenti del 1998 discende che essi fissano, in termini generali e astratti, i criteri che la Commissione applica ai fini della valutazione della compatibilità con il mercato interno degli aiuti a finalità regionale, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c), TFUE e garantiscono, conseguentemente, la certezza del diritto degli Stati membri che concedono siffatti aiuti. Il requisito fissato al punto 4.2 di tali orientamenti, secondo cui i regimi di aiuto devono stabilire che la domanda di aiuto sia presentata prima che inizi l’esecuzione dei progetti, si applica a tutti gli aiuti di cui agli orientamenti medesimi, indipendentemente dal loro oggetto, dalla loro forma o dal loro importo e, a mio avviso, soddisfa, pienamente l’esigenza di certezza e tiene conto della specifica natura del ruolo della Commissione quale imposto dalla natura delle cose.

62. Come correttamente affermato dal Tribunale al punto 215 della sentenza impugnata, l’applicazione del criterio di cui al punto 4.2 è intesa a determinare se una misura di aiuto presenti un effetto incentivante, e quindi un carattere necessario, in una situazione in cui non è possibile procedere a un esame completo di tutti gli aspetti economici della decisione individuale di investimento dei futuri beneficiari dell’aiuto. A tal riguardo esso indica che dal punto 2, secondo, terzo e quarto comma, degli orientamenti del 1998 si desume che la Commissione approva, in linea di principio, gli aiuti a finalità regionale solo in forma di regimi di aiuti, dal momento che ritiene che gli aiuti individuali ad hoc non soddisfino la condizione secondo la quale deve essere garantito un equilibrio fra le distorsioni della concorrenza che derivano dagli aiuti e i vantaggi degli aiuti in termini di sviluppo di una regione sfavorita. Orbene, continua il Tribunale, nell’ambito dell’esame della compatibilità con il mercato interno di un regime di aiuti notificato, le circostanze particolari dei diversi beneficiari potenziali del regime e dei progetti concreti per i quali essi potranno richiedere sovvenzioni sono, per definizione, sconosciute alla Commissione. Il Tribunale ne deduce che quest’ultima deve fondarsi, per valutare la compatibilità con il mercato interno di un regime di aiuti, su criteri che siano vuoi indipendenti dalle circostanze particolari dei futuri beneficiari, vuoi uniformi per tutti i futuri beneficiari. Il fatto di esigere che la domanda di aiuti preceda l’inizio dell’esecuzione del progetto sovvenzionato consente di garantire che l’impresa interessata abbia chiaramente manifestato la propria volontà di beneficiare del regime di aiuti in questione prima di iniziare l’esecuzione di detto progetto. Ciò consente, pertanto, di evitare che siano presentate ex post domande per progetti la cui realizzazione sia stata iniziata indipendentemente dall’esistenza di un regime di aiuti.

63. Dalle precedenti considerazioni, che riportiamo, risulta che la Commissione poteva introdurre un criterio oggettivo volto a stabilire l’esistenza di un effetto incentivante e che il criterio considerato, vale a dire l’anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’inizio dell’esecuzione dei progetti, costituisce un mezzo adatto e pertinente di accertamento dell’effetto incentivante del bando e non una semplice presunzione.

64. Al punto 169 della sentenza impugnata, il Tribunale osserva inoltre che sia dalla fase precontenziosa del procedimento tra la Commissione e la Regione autonoma della Sardegna sia dal comportamento di quest’ultima dinanzi al Tribunale risulta che essa era consapevole del requisito relativo alla presentazione della domanda di aiuti prima dell’inizio dei lavori. Il Tribunale osserva, infatti, che, come correttamente sottolineato dalla Commissione, la Regione autonoma della Sardegna non ha mai contestato, né nella sua corrispondenza con la Commissione né dinanzi al Tribunale, di aver assunto l’impegno di concedere l’aiuto solo a progetti iniziati dopo l’introduzione della domanda di aiuti.

65. Pertanto, l’implicito riconoscimento del carattere imprescindibile della condizione consistente nell’anteriorità della domanda ci sembra confermato dalla corrispondenza tra la Commissione e le autorità italiane nel corso della fase precontenziosa del procedimento. Da tale corrispondenza risulta che la Commissione ha sollecitato in più occasioni le autorità italiane quanto al rispetto, da parte loro, del principio di necessità dell’aiuto e che le suddette autorità hanno sempre confermato di aver rispettato il criterio della previa domanda (29) . Nel corso della suddetta corrispondenza, intervenuta nel quadro dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, la quale stabilisce che, in virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione europea e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai Trattati, le autorità italiane, invece di negoziare con la Commissione un accordo sul regime transitorio previsto dalla deliberazione n. 33/6, ne hanno semplicemente nascosto l’esistenza. Adottando il decreto n. 285/1999 e la deliberazione n. 33/6, le autorità italiane erano perfettamente consapevoli di agire in violazione della decisione di approvazione, poiché, come osserva il Tribunale al punto 168 della sentenza impugnata, nella parte della decisione di approvazione dedicata alla descrizione del regime approvato, la Commissione indicava senza alcuna ambiguità che «le imprese devono aver presentato una domanda di finanziamento prima dell’inizio dell’esecuzione dei progetti di investimento».

66. Alla luce di tutti gli elementi che precedono, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto in quanto, ai punti 215 e 226 della sentenza impugnata, ha stabilito che il criterio dell’anteriorità della domanda integra un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante, mentre avrebbe dovuto dichiarare che il carattere preliminare della domanda di aiuti rispetto all’esecuzione dei progetti, previa approvazione da parte della Commissione, è una condizione irrinunciabile della sua necessità. Tale carattere imprescindibile potrebbe essere rimesso in discussione e rendere ammissibile l’esame di altre circostanze soltanto qualora, nel contesto dell’esame della compatibilità di un regime di aiuti specifico, determinati elementi (corrispondenza, dichiarazioni, decisioni, notifiche, ecc.) riconducibili alla sola Commissione siano stati tali da indurre in errore quanto all’applicabilità o alle condizioni di applicabilità al regime di cui trattasi del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998. Detta valutazione mi sembra suffragata dalle precauzioni supplementari previste dalla Commissione negli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (30) .

67. Benché il Tribunale abbia commesso un errore di diritto, l’accertamento del suddetto errore non è tuttavia tale da comportare l’annullamento della sentenza impugnata.

68. Si deve infatti ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, qualora dalla motivazione di una sentenza del Tribunale risulti una violazione del diritto dell’Unione ma il dispositivo della medesima sentenza appaia fondato per altri motivi di diritto, il ricorso avverso tale sentenza deve essere respinto (31) .

69. Dato che, a mio avviso, il rigetto da parte del Tribunale del ricorso di annullamento proposto dalle ricorrenti appare fondato alla luce del motivo relativo all’assenza di effetto incentivante e degli altri motivi relativi ai mezzi che non ho qui esaminato, l’errore di diritto di cui ai punti 215 e 226 della sentenza impugnata non è tale da provocarne l’annullamento (32) .

70. Ritengo quindi che le impugnazioni debbano essere respinte.

VI – Sulle spese

71. A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta o quando l’impugnazione è accolta e la Corte stessa statuisce definitivamente sulla controversia, essa statuisce sulle spese. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese.

VII – Conclusione

72. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:

1) Le impugnazioni sono respinte.

2) La HGA Srl e a., la Regione autonoma della Sardegna, la Timsas Srl e la Grand Hotel Abi d’Oru SpA sono condannate alle spese.

(1) .

(2)  – In prosieguo: la «HGA e a.».

(3)  – In prosieguo: la «Timsas».

(4)  – In prosieguo: la «Grand Hotel Abi d’Oru».

(5) – Racc. pag. II-6255; in prosieguo: la «sentenza impugnata».

(6) – GU L 302, pag. 9; in prosieguo: la «decisione controversa».

(7)  – GU 1998, C 74, pag. 9; in prosieguo: gli «orientamenti del 1998».

(8)  – Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 9, del 21 marzo 1998; in prosieguo: la «legge n. 9/1998».

(9)  – In prosieguo: la «decisione di approvazione».

(10)  – Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 15, dell’8 maggio 1999; in prosieguo: il «decreto n. 285/1999».

(11)  – GU C 79, pag. 4; in prosieguo: la «decisione di apertura».

(12) – Regolamento del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 83, pag. 1).

(13) – GU 2007, C 32, pag. 2.

(14) – Punto 226 della sentenza impugnata.

(15) – Sentenze del 22 marzo 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Racc. pag. 595, punto 9); del 21 novembre 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Racc. pag. I-5505, punto 14), nonché del 18 luglio 2007, Lucchini (C-119/05, Racc. pag. I-6199, punto 52).

(16) – V., in tal senso, sentenze del 20 settembre 1990, Commissione/Germania (C-5/89, Racc. pag. I-3437, punto 14), e del 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione (C-169/95, Racc. pag. I-135, punto 51).

(17) – Punti 233 e 234 della sentenza impugnata.

(18) – Punto 226 della sentenza impugnata.

(19) – Sentenza del Tribunale del 14 maggio 2002 (T-126/99, Racc. pag. II-2427).

(20) – Punto 43.

(21) – Idem.

(22) – GU 1997, C 283, pag. 2.

(23) – Punto 215 della sentenza impugnata.

(24) – Punto 226 della sentenza impugnata.

(25) – Sentenza del 17 settembre 1980 (730/79, Racc. pag. 2671).

(26) – Punto 17.

(27) – Sentenza del 7 marzo 2002, Italia/Commissione (C-310/99, Racc. pag. I-2289, punto 52).

(28) – Non vedo, infatti, come una domanda di autorizzazione non accettata dalla Commissione potrebbe avere il benché minimo effetto di incitazione, dal momento che costituisce, pertanto, solo un mero progetto.

(29) – Paragrafi 12 e da 17 a 19 delle presenti conclusioni.

(30) – GU 2006, C 54, pag. 13.

(31) – Sentenza del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione (C-221/10 P, punto 94 e giurisprudenza citata).

(32) – V., in tal senso, sentenza del 26 aprile 2007, Alcon/UAMI (C-412/05 P, Racc. pag. I-3569, punto 41 e giurisprudenza citata).


CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 21 marzo 2013 ( 1 )

Cause riunite da C-630/11 P a C-633/11 P

HGA Srl e altri (C-630/11 P),

Regione autonoma della Sardegna (C-631/11 P),

Timsas Srl (C-632/11 P),

Grand Hotel Abi d’Oru SpA (C-633/11 P)

contro

Commissione europea

«Impugnazione — Aiuti di Stato — Aiuto regionale approvato dalla Commissione a favore dell’industria alberghiera in Italia (Regione Sardegna) — Regolamento (CE) n. 659/1999 — Sovvenzioni accordate dalle autorità italiane a favore di progetti avviati prima della data di domanda degli aiuti — Procedimento di indagine formale — Decisione che accerta l’applicazione abusiva dell’aiuto approvato e dichiara le sovvenzioni incompatibili con il mercato comune — Decisione di rettifica che accerta l’illegalità dell’aiuto approvato — Orientamenti — Criteri di compatibilità dell’aiuto — Necessità dell’aiuto — Effetto incentivante»

1. 

Le presenti cause dovrebbero indurre la Corte a precisare se, ai fini dell’esame della compatibilità di un aiuto di Stato a finalità regionale con il mercato interno, il carattere preliminare di una domanda di aiuto rispetto all’esecuzione dei lavori sia un requisito indispensabile dell’effetto incentivante e quindi della necessità dell’aiuto.

2. 

Le cause di cui trattasi vertono sulle impugnazioni proposte dalla HGA Srl e a. ( 2 ) (C-630/11 P), dalla Regione autonoma della Sardegna (C-631/11 P), dalla Timsas Srl ( 3 ) (C-632/11 P) e dalla Grand Hotel Abi d’Oru SpA ( 4 ) (C-633/11 P) (in prosieguo, congiuntamente: le «ricorrenti»), le quali chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione (T-394/08, T-408/08, T-453/08 e T-454/08) ( 5 ), con la quale esso ha respinto i loro ricorsi volti a ottenere l’annullamento della decisione 2008/854/CE della Commissione, del 2 luglio 2008, relativa al regime di aiuto «Legge regionale n. 9 del 1998 – applicazione abusiva dell’aiuto N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 e CP 15/2003) ( 6 ).

3. 

Nella decisione controversa la Commissione europea ha ritenuto che gli aiuti di Stato concessi ai sensi di una legge regionale italiana in violazione dell’obbligo di anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’esecuzione dei lavori sancito dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale ( 7 ) fossero, per tale motivo, incompatibili con il mercato interno.

4. 

Dal momento che ciò costituisce l’elemento essenziale della discussione, nelle presenti conclusioni mi concentrerò soltanto sul suddetto aspetto giuridico della controversia, mentre ritengo che quanto stabilito dalla sentenza impugnata vada confermato senza possibilità di contestazioni.

I – Contesto normativo pertinente

5.

Gli orientamenti hanno codificato la prassi adottata dalla Commissione nell’attuare le deroghe previste all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE.

6.

Nel 1998 la Commissione ha pubblicato gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale. Ai sensi del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998, «i regimi di aiuto devono stabilire che la domanda di aiuto sia presentata prima che inizi l’esecuzione dei progetti».

7.

Il punto 6.1 degli orientamenti in parola precisa quanto segue:

«(...) la Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti a finalità regionale con il mercato comune sulla base dei presenti orientamenti, a decorrere dalla loro adozione. Tuttavia, i progetti di aiuto notificati prima della comunicazione dei presenti orientamenti agli Stati membri e per i quali la Commissione non ha ancora adottato una decisione finale saranno valutati in base ai criteri vigenti al momento della notifica».

II – Fatti all’origine della controversia

8.

Il 10 marzo 1998 venivano pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee i nuovi orientamenti adottati dalla Commissione in materia di aiuti di Stato a finalità regionale. In considerazione dell’aspetto su cui si concentrano, in via esclusiva, le presenti conclusioni è utile ricordare il tenore del punto 4.2 dei suddetti orientamenti, a norma del quale i regimi di aiuto devono prevedere che la relativa domanda venga presentata prima dell’inizio dell’esecuzione dei lavori.

9.

L’11 marzo 1998 la Regione autonoma della Sardegna adottava la legge regionale n. 9, recante incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale del 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) ( 8 ), la cui entrata in vigore era prevista per il 5 aprile 1998 e che accordava aiuti agli investimenti iniziali a favore delle imprese del settore alberghiero in Sardegna.

10.

Tale regime d’aiuti iniziale a finalità regionale, concretato dalla legge n. 9/1998, veniva notificato dalle autorità italiane alla Commissione con lettera del 6 maggio 1998.

11.

Con lettera del 22 giugno 1998, le autorità italiane, rispondendo a una domanda d’informazioni integrative della Commissione, informavano quest’ultima che le disposizioni di attuazione del regime di aiuti iniziale sarebbero state adottate solo dopo la sua eventuale approvazione di tale regime.

12.

Con lettera del 28 settembre 1998, le autorità italiane comunicavano alla Commissione che la concessione degli aiuti avrebbe potuto riguardare soltanto progetti da realizzarsi «successivamente» e che tale condizione sarebbe stata ribadita nelle disposizioni di attuazione della legge n. 9/1998.

13.

Con lettera del 12 novembre 1998, la Commissione approvava il regime di aiuti a finalità regionale ( 9 ), ritenendolo compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. In tale decisione di approvazione, la Commissione specificava in particolare che le domande di finanziamento dovevano essere presentate prima dell’inizio dell’esecuzione dei progetti.

14.

Il 29 aprile 1999 la Regione autonoma della Sardegna adottava quindi il decreto n. 285 che attua la legge n. 9/1998 ( 10 ). Detto decreto prevedeva che il regime di aiuti iniziale dovesse essere attuato attraverso una procedura a bando, che gli aiuti concessi dovessero riguardare progetti da realizzare dopo la presentazione delle domande di aiuti e che le spese ammissibili dovessero essere effettuate successivamente a dette domande. Tuttavia, una delle disposizioni transitorie, in violazione degli orientamenti del 1998 emanati poco più di un anno prima, prevedeva che, in sede di prima applicazione del decreto n. 285/1999, fossero ammissibili le spese effettuate dopo il 5 aprile 1998, vale a dire dopo la data di entrata in vigore della legge n. 9/1998.

15.

Il 27 luglio 2000 la Regione autonoma della Sardegna adottava la deliberazione n. 33/3, che abrogava il decreto n. 285/1999 per vizi di forma, e la deliberazione n. 33/4, che stabiliva le nuove norme attuative del regime di aiuti iniziale nel pieno rispetto, questa volta, delle previsioni del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998, essendo stata eliminata la disposizione «transitoria».

16.

Nello stesso giorno la Regione autonoma della Sardegna adottava la deliberazione n. 33/6, la quale stabiliva che, poiché la pubblicazione del decreto n. 285/1999, contenente disposizioni non conformi alle prescrizioni del diritto dell’Unione, poteva aver generato nei potenziali beneficiari dell’aiuto l’aspettativa che tutti i lavori effettuati dopo il 5 aprile 1998 fossero considerati ammissibili, occorreva prendere in considerazione, in sede di prima applicazione della legge n. 9/1998, i lavori effettuati successivamente a tale data, purché essi avessero costituito oggetto di una domanda di aiuti nell’ambito della partecipazione al primo bando annuale.

17.

In risposta a una domanda della Commissione circa la compatibilità dei regimi d’aiuto esistenti con gli orientamenti del 1998, applicabili a partire dal 1o gennaio 2000, con lettera del 2 novembre 2000 le autorità italiane confermavano alla Commissione di aver rispettato il principio della necessità dell’aiuto, richiamando la deliberazione n. 33/4, che stabiliva esplicitamente l’ammissibilità delle spese sostenute dopo la domanda d’aiuto, senza menzionare la deliberazione n. 33/6.

18.

In seguito alla pubblicazione del primo bando da parte della Regione autonoma della Sardegna in data 29 dicembre 2000, la Commissione chiedeva alle autorità italiane, con lettera del 28 febbraio 2001, informazioni integrative sul modo in cui era stata rispettata, nel quadro del meccanismo dei bandi, la clausola in base alla quale la domanda doveva essere presentata prima dell’esecuzione dei progetti.

19.

Con lettera del 25 aprile 2001, le autorità italiane confermavano nuovamente che il regime di aiuti era conforme agli orientamenti del 1998, allegando ancora una volta la deliberazione n. 33/4, ma senza menzionare, anche in questo caso, la deliberazione n. 33/6.

20.

A seguito della presentazione, il 21 febbraio 2003, di una denuncia relativa all’applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale, la Commissione chiedeva ulteriori chiarimenti alle autorità italiane, le quali, in data 22 marzo 2003, menzionavano per la prima volta la deliberazione n. 33/6.

21.

Seguiva la decisione, adottata dalla Commissione il 3 febbraio 2004, di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE riguardante l’applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale ( 11 ). Ritenendo che le autorità italiane non avessero rispettato né l’obbligo previsto nella decisione di approvazione né le condizioni previste dagli orientamenti del 1998, essa ne traeva la conclusione che questo potesse costituire un caso di applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale, a norma dell’articolo 16 del regolamento (CE) n. 659/1999 ( 12 ), ed esprimeva dubbi sulla compatibilità degli aiuti concessi ai progetti d’investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti.

22.

Le autorità italiane e la Grand Hotel Abi d’Oru comunicavano le loro osservazioni alla Commissione, le prime il 19 aprile 2004 e il 25 giugno 2005, e la seconda il 30 aprile 2004.

23.

Il 22 novembre 2006 la Commissione notificava alla Repubblica italiana la sua decisione di rettifica ed estensione del procedimento pendente C 1/2004 avviato a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE ( 13 ). Essa vi indicava, in particolare, che la deliberazione n. 33/6 non era citata nella decisione di avvio del procedimento, mentre, per 28 imprese, sarebbe stato accordato un aiuto a favore di progetti d’investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti sulla base di tale strumento, e non sulla base della deliberazione n. 33/4. La Commissione rilevava inoltre che la nozione di attuazione in modo abusivo di un aiuto, ai sensi dell’articolo 16 del regolamento n. 659/1999, cui si riferisce la decisione di avvio, riguarda situazioni in cui il beneficiario di un aiuto autorizzato vi dia esecuzione in maniera contraria alle condizioni stabilite nella decisione di concessione e non le situazioni in cui uno Stato membro, nel modificare un regime di aiuto esistente, crei un nuovo aiuto illegale [articolo 1, lettere c) e f), del regolamento n. 659/1999].

24.

La Commissione adottava la decisione controversa nella quale concludeva che il regime di aiuti, quale effettivamente applicato, non rispetta la decisione di approvazione e che i progetti di aiuto la cui esecuzione è stata avviata prima della presentazione di qualsiasi domanda di aiuti devono, di conseguenza, ritenersi illegali.

25.

Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:

«Articolo 1

Gli aiuti di Stato concessi a titolo della legge regionale n. 9 del 1998, illegalmente attuata [dalla Repubblica Italiana] con deliberazione n. 33/6, e il 1o bando sono incompatibili con il mercato comune, a meno che il beneficiario dell’aiuto non abbia presentato una domanda d’aiuto sulla base di questo regime prima dell’esecuzione dei lavori relativi ad un progetto di investimento iniziale.

(…)».

III – Il procedimento dinanzi al Tribunale e la sentenza impugnata

26.

Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 16 e il 25 settembre 2008 nonché il 3 e il 6 ottobre 2008, la Regione autonoma della Sardegna, la SF Turistico Immobiliare Srl, la Timsas e la Grand Hotel Abi d’Oru hanno proposto ricorsi di annullamento totale o parziale della decisione controversa.

27.

In base alla sentenza impugnata, dette ricorrenti hanno dedotto più motivi tra cui il motivo, che rileva in tale sede, attinente a un errore manifesto di valutazione in merito all’esistenza dell’effetto incentivante. Esse hanno fatto valere che la Commissione non aveva correttamente valutato l’effetto incentivante del regime controverso, alla luce delle caratteristiche del mercato locale e della concezione soggettiva acquisita dagli operatori economici quanto al funzionamento dei meccanismi di sostegno. A tal proposito, esse hanno sollevato diversi argomenti attinenti all’inapplicabilità degli orientamenti del 1998, alle disposizioni relative a un regime di aiuti antecedente, al contesto normativo nazionale, alla certezza che le imprese avevano, con l’adozione della legge n. 9/1998, di poter beneficiare degli aiuti ivi previsti, nonché alla situazione particolare o al comportamento dei beneficiari degli aiuti controversi.

28.

Il Tribunale, dopo aver ricordato, ai punti da 213 a 215 della sentenza impugnata, che la mera constatazione dell’anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’inizio dell’esecuzione dei progetti costituisce un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante, ha continuato osservando che, nel contesto di tale motivo, non si trattava più di rimettere in questione tale criterio, bensì unicamente di esaminare se le ricorrenti avessero dimostrato l’esistenza, nel caso di specie, di circostanze tali da garantire l’effetto incentivante del regime controverso, anche in assenza di introduzione della domanda anteriormente all’inizio dell’esecuzione dei progetti in causa ( 14 ).

29.

Il Tribunale ha respinto gli argomenti delle ricorrenti relativi alla loro situazione particolare o al loro comportamento per poi esaminare, in seguito, quelli concernenti in termini generali il regime controverso.

30.

Quanto all’argomento secondo cui la mera entrata in vigore della legge n. 9/1998 conferirebbe alle imprese la sicurezza di poter beneficiare dell’aiuto, il Tribunale ha ricordato che la valutazione della compatibilità con il mercato interno di misure di aiuto o di un regime di aiuti rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo del giudice dell’Unione ( 15 ), e che, in assenza di una pronuncia di quest’ultima su tale compatibilità, la mera adozione di disposizioni di legge nazionali che prevedevano l’adozione di un regime di aiuti non è tale da conferire ai beneficiari potenziali di tale regime la certezza di poter beneficiare degli aiuti ivi previsti ( 16 ).

31.

Il Tribunale ne ha dedotto che era così nel caso delle disposizioni della legge n. 9/1998. Esso ha osservato inoltre che la decisione di approvazione ha posto termine a qualsivoglia eventuale aspettativa che i beneficiari potenziali avrebbero potuto riporre nell’ammissibilità dei progetti iniziati anteriormente alla presentazione delle domande di aiuto, dal momento che tale decisione escludeva espressamente la concessione di aiuti, ai sensi del regime introdotto con la legge n. 9/1998, per siffatti progetti ( 17 ).

32.

Il Tribunale ha respinto i ricorsi delle ricorrenti e le ha condannate a sopportare le proprie spese nonché quelle della Commissione, ad esclusione di quelle da essa sostenute a causa dell’intervento.

IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

33.

Con ordinanza del presidente della Corte del 29 marzo 2012, le cause da C-630/11 P a C-633/11 P sono state riunite ai fini della fase scritta e orale del procedimento e della sentenza, a norma dell’articolo 54 del regolamento di procedura della Corte.

34.

La HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna chiedono che la Corte voglia:

—

annullare e/o riformare la sentenza impugnata;

—

annullare la decisione controversa.

35.

La Timsas e la Grand Hotel Abi d’Oru chiedono che la Corte voglia:

—

annullare la sentenza impugnata;

—

annullare la decisione controversa;

—

condannare la Commissione alle spese del presente procedimento nonché a quelle del procedimento in primo grado.

36.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

—

respingere il ricorso;

—

condannare le ricorrenti alle spese del presente procedimento nonché a quelle del procedimento in primo grado.

V – Sulle impugnazioni

A – L’argomento delle ricorrenti sul motivo attinente a un errore manifesto nella valutazione dell’esistenza di un effetto di incentivazione

37.

La HGA e a., con il loro quarto motivo, e la Regione autonoma della Sardegna, con il suo primo motivo, contestano al Tribunale di aver violato i principi di necessità e dell’effetto incentivante. Esse ritengono che la sentenza impugnata sia viziata da illegittimità in quanto il Tribunale ha ritenuto che, per escludere l’effetto incentivante e la necessità dell’aiuto, fosse sufficiente applicare a priori il criterio relativo alla presentazione della domanda di aiuti precedentemente all’esecuzione dei progetti, a suo avviso pertinente e adeguato ai fini della valutazione dell’effetto incentivante di un regime di aiuti ( 18 ). A loro avviso, il Tribunale avrebbe dovuto riconoscere che la mera assenza di introduzione della domanda di aiuti anteriormente all’inizio dell’esecuzione dei progetti non può essere ritenuta sufficiente per escludere il carattere incentivante e necessario dell’aiuto.

38.

Secondo la HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna, la Commissione, nel valutare la compatibilità dell’aiuto, avrebbe potuto prendere in considerazione altre circostanze dal momento che la previa domanda dell’aiuto costituirebbe non un obbligo normativo, ma un semplice criterio di valutazione.

39.

Esse si riferiscono anzitutto al fatto che le ricorrenti avevano acquisito la certezza di beneficiare dell’aiuto già prima di presentare la loro domanda, dato che esse soddisfacevano, incontestabilmente, tutte le condizioni previste dalla legge n. 9/1998.

40.

In secondo luogo, la HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna affermano che il fatto che esse sapessero che le condizioni di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e/o c), TFUE erano soddisfatte provava l’esistenza di un effetto incentivante.

41.

In terzo luogo, esse deducono che avrebbero potuto attuare programmi di ristrutturazione a titolo di regimi di aiuti diversi da quello previsto dalla legge n. 9/1998.

42.

La Regione autonoma della Sardegna sostiene inoltre che gli orientamenti del 1998, poiché sono stati elaborati contestualmente alla legge n. 9/1998, non potevano essere presi in considerazione dalle imprese e che, fino alla data della decisione di approvazione, il sistema precedentemente in vigore non prevedeva l’anteriorità della domanda di aiuti.

43.

La HGA e a., la Regione autonoma della Sardegna e la Timsas si rifanno infine alla giurisprudenza Graphischer Maschinenbau/Commissione ( 19 ), secondo cui la Commissione non può dedurre dal semplice fatto che taluni lavori sono stati avviati prima della data di notificazione dell’aiuto destinato a finanziarli che tale aiuto non soddisfa il requisito dell’incentivazione ( 20 ).

44.

La Commissione respinge integralmente gli argomenti delle ricorrenti come infondati o irricevibili.

B – Valutazione

45.

Occorre anzitutto osservare che la succitata sentenza Graphischer Maschinenbau/Commissione non è in alcun modo applicabile nel caso di specie.

46.

La suddetta sentenza, invocata dalla HGA e a., dalla Regione autonoma della Sardegna e dalla Timsas, secondo cui la Commissione non può dedurre dal semplice fatto che taluni lavori siano stati avviati prima della data di notificazione dell’aiuto destinato a finanziarli che tale aiuto non soddisfa il requisito dell’incentivazione ( 21 ), non è applicabile alle cause in esame in quanto nella controversia che ha portato a tale sentenza il contesto era del tutto diverso, ivi trattandosi degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà ( 22 ). L’impresa in parola, la cui situazione economica era tale da aver bisogno di beneficiare di un aiuto alla ristrutturazione per garantire la propria efficienza economico-finanziaria, non poteva attendere di avere la certezza assoluta in ordine al versamento di detto aiuto per attuare il suo programma di ristrutturazione per il ripristino dell’efficienza economico-finanziaria.

47.

Occorre sottolineare inoltre che, in linea con quanto ricordato dalla Commissione nella sua comparsa di risposta, ritengo che la HGA e a. e la Regione autonoma della Sardegna interpretino erroneamente la sentenza impugnata.

48.

Esse sostengono, infatti, contrariamente a quanto afferma il Tribunale, che la mera assenza di introduzione della domanda di aiuti anteriormente all’inizio dell’esecuzione dei progetti non può essere ritenuta sufficiente a escludere il carattere incentivante e necessario dell’aiuto.

49.

Orbene, ricordo che il Tribunale, dopo aver sottolineato che il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’inizio dell’esecuzione dei progetti di investimento costituisce un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante ( 23 ), ha aggiunto che occorreva verificare se le ricorrenti avessero dimostrato l’idoneità del regime controverso a garantire l’effetto incentivante, anche in assenza di introduzione della domanda anteriormente all’inizio dell’esecuzione del progetto d’investimento ( 24 ).

50.

Il Tribunale ha poi esaminato le diverse circostanze dedotte dalle ricorrenti e ha concluso che non erano idonee a garantire l’effetto incentivante del regime di aiuti.

51.

Contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti, esso non ha quindi concluso che il criterio relativo alla mancata presentazione della domanda di aiuti prima dell’inizio dei lavori comportava necessariamente l’esclusione dell’effetto incentivante senza possibilità di prova contraria.

52.

Tuttavia, malgrado questa errata interpretazione da parte delle ricorrenti dei passaggi pertinenti della sentenza impugnata, resta il fatto che, con il motivo da esse dedotto, intendono rimettere in discussione la valutazione compiuta dal Tribunale in merito all’esistenza o meno di un effetto incentivante dell’aiuto.

53.

Nell’ambito della sua analisi il Tribunale attribuisce al criterio relativo alla presentazione della domanda di aiuti precedentemente all’esecuzione dei progetti la valenza di presunzione dell’esistenza di un effetto incentivante, ma non di requisito indispensabile della necessità dell’aiuto.

54.

Anche se condivido il risultato cui perviene, in conclusione, il Tribunale, vale a dire il rigetto della domanda delle ricorrenti, ritengo tuttavia che, nei motivi da esso esposti, abbia commesso un errore di diritto che è necessario correggere nell’interesse di future azioni.

55.

Per poter essere dichiarato compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, un aiuto deve rispondere a determinati principi di base tra cui quello della necessità del medesimo.

56.

In generale, il potere di controllare la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno è riservato in via esclusiva alla Commissione, fatto salvo il sindacato esteso al merito che il giudice dell’Unione è chiamato a compiere in caso di ricorso giurisdizionale. Al fine di esaminare lo schema generale del meccanismo proposto rispetto all’obiettivo perseguito, essa deve valutarne la ricevibilità nel suo insieme.

57.

Il principio della necessità dell’aiuto è stato affermato dalla Corte nella sua sentenza Philip Morris Holland/Commissione ( 25 ). In forza di detto principio, se l’obiettivo che si asserisce di perseguire può comunque essere conseguito dai beneficiari senza aiuti, questi ultimi non possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno ( 26 ).

58.

L’effetto incentivante sulle imprese dell’aiuto considerato in definitiva non è che la traduzione concreta della sua necessità. È stato l’aiuto autorizzato dalla Commissione a indurre le imprese a partecipare all’opera? Come qualificare quindi questo effetto incentivante? E questo in modo ancor più incontestabile della prova della necessità dell’aiuto, condizione fondamentale ai fini della compatibilità del regime considerato con il Trattato.

59.

Il principio della necessità dell’aiuto è stato formalizzato in concreto dalla Commissione negli orientamenti del 1998. Questi ultimi contribuiscono a garantire che l’azione della Commissione sia improntata ai criteri di trasparenza, di prevedibilità e di certezza del diritto ( 27 ).

60.

Pertanto, a mio avviso, in caso, ad esempio, di giustapposizione, successione o sovrapposizione di più regimi di aiuti per la medesima regione, il criterio dell’anteriorità della domanda, che per sua natura deve riferirsi a un regime preciso e approvato dalla Commissione ( 28 ), costituisce un criterio idoneo a escludere ogni dubbio, ogni controversia e ogni incertezza giuridica. Osservo che, oltretutto, tale criterio non nuoce affatto alle imprese, dal momento che l’anteriorità della domanda fa sì che, una volta soddisfatta tale condizione, la necessità, condizione essenziale, sia automaticamente dimostrata senza che, su tale punto, possano essere sollevate contestazioni.

61.

Come sottolinea giustamente il Tribunale al punto 208 della sentenza impugnata, dalla parte introduttiva degli orientamenti del 1998 discende che essi fissano, in termini generali e astratti, i criteri che la Commissione applica ai fini della valutazione della compatibilità con il mercato interno degli aiuti a finalità regionale, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e c), TFUE e garantiscono, conseguentemente, la certezza del diritto degli Stati membri che concedono siffatti aiuti. Il requisito fissato al punto 4.2 di tali orientamenti, secondo cui i regimi di aiuto devono stabilire che la domanda di aiuto sia presentata prima che inizi l’esecuzione dei progetti, si applica a tutti gli aiuti di cui agli orientamenti medesimi, indipendentemente dal loro oggetto, dalla loro forma o dal loro importo e, a mio avviso, soddisfa, pienamente l’esigenza di certezza e tiene conto della specifica natura del ruolo della Commissione quale imposto dalla natura delle cose.

62.

Come correttamente affermato dal Tribunale al punto 215 della sentenza impugnata, l’applicazione del criterio di cui al punto 4.2 è intesa a determinare se una misura di aiuto presenti un effetto incentivante, e quindi un carattere necessario, in una situazione in cui non è possibile procedere a un esame completo di tutti gli aspetti economici della decisione individuale di investimento dei futuri beneficiari dell’aiuto. A tal riguardo esso indica che dal punto 2, secondo, terzo e quarto comma, degli orientamenti del 1998 si desume che la Commissione approva, in linea di principio, gli aiuti a finalità regionale solo in forma di regimi di aiuti, dal momento che ritiene che gli aiuti individuali ad hoc non soddisfino la condizione secondo la quale deve essere garantito un equilibrio fra le distorsioni della concorrenza che derivano dagli aiuti e i vantaggi degli aiuti in termini di sviluppo di una regione sfavorita. Orbene, continua il Tribunale, nell’ambito dell’esame della compatibilità con il mercato interno di un regime di aiuti notificato, le circostanze particolari dei diversi beneficiari potenziali del regime e dei progetti concreti per i quali essi potranno richiedere sovvenzioni sono, per definizione, sconosciute alla Commissione. Il Tribunale ne deduce che quest’ultima deve fondarsi, per valutare la compatibilità con il mercato interno di un regime di aiuti, su criteri che siano vuoi indipendenti dalle circostanze particolari dei futuri beneficiari, vuoi uniformi per tutti i futuri beneficiari. Il fatto di esigere che la domanda di aiuti preceda l’inizio dell’esecuzione del progetto sovvenzionato consente di garantire che l’impresa interessata abbia chiaramente manifestato la propria volontà di beneficiare del regime di aiuti in questione prima di iniziare l’esecuzione di detto progetto. Ciò consente, pertanto, di evitare che siano presentate ex post domande per progetti la cui realizzazione sia stata iniziata indipendentemente dall’esistenza di un regime di aiuti.

63.

Dalle precedenti considerazioni, che riportiamo, risulta che la Commissione poteva introdurre un criterio oggettivo volto a stabilire l’esistenza di un effetto incentivante e che il criterio considerato, vale a dire l’anteriorità della domanda di aiuti rispetto all’inizio dell’esecuzione dei progetti, costituisce un mezzo adatto e pertinente di accertamento dell’effetto incentivante del bando e non una semplice presunzione.

64.

Al punto 169 della sentenza impugnata, il Tribunale osserva inoltre che sia dalla fase precontenziosa del procedimento tra la Commissione e la Regione autonoma della Sardegna sia dal comportamento di quest’ultima dinanzi al Tribunale risulta che essa era consapevole del requisito relativo alla presentazione della domanda di aiuti prima dell’inizio dei lavori. Il Tribunale osserva, infatti, che, come correttamente sottolineato dalla Commissione, la Regione autonoma della Sardegna non ha mai contestato, né nella sua corrispondenza con la Commissione né dinanzi al Tribunale, di aver assunto l’impegno di concedere l’aiuto solo a progetti iniziati dopo l’introduzione della domanda di aiuti.

65.

Pertanto, l’implicito riconoscimento del carattere imprescindibile della condizione consistente nell’anteriorità della domanda ci sembra confermato dalla corrispondenza tra la Commissione e le autorità italiane nel corso della fase precontenziosa del procedimento. Da tale corrispondenza risulta che la Commissione ha sollecitato in più occasioni le autorità italiane quanto al rispetto, da parte loro, del principio di necessità dell’aiuto e che le suddette autorità hanno sempre confermato di aver rispettato il criterio della previa domanda ( 29 ). Nel corso della suddetta corrispondenza, intervenuta nel quadro dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, la quale stabilisce che, in virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione europea e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai Trattati, le autorità italiane, invece di negoziare con la Commissione un accordo sul regime transitorio previsto dalla deliberazione n. 33/6, ne hanno semplicemente nascosto l’esistenza. Adottando il decreto n. 285/1999 e la deliberazione n. 33/6, le autorità italiane erano perfettamente consapevoli di agire in violazione della decisione di approvazione, poiché, come osserva il Tribunale al punto 168 della sentenza impugnata, nella parte della decisione di approvazione dedicata alla descrizione del regime approvato, la Commissione indicava senza alcuna ambiguità che «le imprese devono aver presentato una domanda di finanziamento prima dell’inizio dell’esecuzione dei progetti di investimento».

66.

Alla luce di tutti gli elementi che precedono, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto in quanto, ai punti 215 e 226 della sentenza impugnata, ha stabilito che il criterio dell’anteriorità della domanda integra un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’esistenza di un effetto incentivante, mentre avrebbe dovuto dichiarare che il carattere preliminare della domanda di aiuti rispetto all’esecuzione dei progetti, previa approvazione da parte della Commissione, è una condizione irrinunciabile della sua necessità. Tale carattere imprescindibile potrebbe essere rimesso in discussione e rendere ammissibile l’esame di altre circostanze soltanto qualora, nel contesto dell’esame della compatibilità di un regime di aiuti specifico, determinati elementi (corrispondenza, dichiarazioni, decisioni, notifiche, ecc.) riconducibili alla sola Commissione siano stati tali da indurre in errore quanto all’applicabilità o alle condizioni di applicabilità al regime di cui trattasi del punto 4.2, ultimo comma, degli orientamenti del 1998. Detta valutazione mi sembra suffragata dalle precauzioni supplementari previste dalla Commissione negli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013 ( 30 ).

67.

Benché il Tribunale abbia commesso un errore di diritto, l’accertamento del suddetto errore non è tuttavia tale da comportare l’annullamento della sentenza impugnata.

68.

Si deve infatti ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, qualora dalla motivazione di una sentenza del Tribunale risulti una violazione del diritto dell’Unione ma il dispositivo della medesima sentenza appaia fondato per altri motivi di diritto, il ricorso avverso tale sentenza deve essere respinto ( 31 ).

69.

Dato che, a mio avviso, il rigetto da parte del Tribunale del ricorso di annullamento proposto dalle ricorrenti appare fondato alla luce del motivo relativo all’assenza di effetto incentivante e degli altri motivi relativi ai mezzi che non ho qui esaminato, l’errore di diritto di cui ai punti 215 e 226 della sentenza impugnata non è tale da provocarne l’annullamento ( 32 ).

70.

Ritengo quindi che le impugnazioni debbano essere respinte.

VI – Sulle spese

71.

A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta o quando l’impugnazione è accolta e la Corte stessa statuisce definitivamente sulla controversia, essa statuisce sulle spese. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese.

VII – Conclusione

72.

Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:

1)

Le impugnazioni sono respinte.

2)

La HGA Srl e a., la Regione autonoma della Sardegna, la Timsas Srl e la Grand Hotel Abi d’Oru SpA sono condannate alle spese.

( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) In prosieguo: la «HGA e a.».

( 3 ) In prosieguo: la «Timsas».

( 4 ) In prosieguo: la «Grand Hotel Abi d’Oru».

( 5 ) Racc. pag. II-6255; in prosieguo: la «sentenza impugnata».

( 6 ) GU L 302, pag. 9; in prosieguo: la «decisione controversa».

( 7 ) GU 1998, C 74, pag. 9; in prosieguo: gli «orientamenti del 1998».

( 8 ) Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 9, del 21 marzo 1998; in prosieguo: la «legge n. 9/1998».

( 9 ) In prosieguo: la «decisione di approvazione».

( 10 ) Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna n. 15, dell’8 maggio 1999; in prosieguo: il «decreto n. 285/1999».

( 11 ) GU C 79, pag. 4; in prosieguo: la «decisione di apertura».

( 12 ) Regolamento del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 83, pag. 1).

( 13 ) GU 2007, C 32, pag. 2.

( 14 ) Punto 226 della sentenza impugnata.

( 15 ) Sentenze del 22 marzo 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Racc. pag. 595, punto 9); del 21 novembre 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (C-354/90, Racc. pag. I-5505, punto 14), nonché del 18 luglio 2007, Lucchini (C-119/05, Racc. pag. I-6199, punto 52).

( 16 ) V., in tal senso, sentenze del 20 settembre 1990, Commissione/Germania (C-5/89, Racc. pag. I-3437, punto 14), e del 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione (C-169/95, Racc. pag. I-135, punto 51).

( 17 ) Punti 233 e 234 della sentenza impugnata.

( 18 ) Punto 226 della sentenza impugnata.

( 19 ) Sentenza del Tribunale del 14 maggio 2002 (T-126/99, Racc. pag. II-2427).

( 20 ) Punto 43.

( 21 ) Idem.

( 22 ) GU 1997, C 283, pag. 2.

( 23 ) Punto 215 della sentenza impugnata.

( 24 ) Punto 226 della sentenza impugnata.

( 25 ) Sentenza del 17 settembre 1980 (730/79, Racc. pag. 2671).

( 26 ) Punto 17.

( 27 ) Sentenza del 7 marzo 2002, Italia/Commissione (C-310/99, Racc. pag. I-2289, punto 52).

( 28 ) Non vedo, infatti, come una domanda di autorizzazione non accettata dalla Commissione potrebbe avere il benché minimo effetto di incitazione, dal momento che costituisce, pertanto, solo un mero progetto.

( 29 ) Paragrafi 12 e da 17 a 19 delle presenti conclusioni.

( 30 ) GU 2006, C 54, pag. 13.

( 31 ) Sentenza del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione (C-221/10 P, punto 94 e giurisprudenza citata).

( 32 ) V., in tal senso, sentenza del 26 aprile 2007, Alcon/UAMI (C-412/05 P, Racc. pag. I-3569, punto 41 e giurisprudenza citata).