1. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Obbligo di prendere in considerazione l’impatto concreto sul mercato — Misurabilità — Portata
(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 A, primo comma)
2. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Fatturato complessivo dell’impresa interessata — Fatturato realizzato con le merci oggetto dell’infrazione — Rispettiva presa in considerazione — Limiti
(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)
3. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità e durata dell’infrazione — Maggiorazione dell’importo in funzione della durata dell’infrazione — Non necessità di dimostrare un rapporto diretto fra tale durata e una violazione più grave delle regole di concorrenza
(Art. 81, n. 1, CE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 1 B)
4. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Circostanze attenuanti — Comportamento divergente da quello convenuto in seno all’intesa — Valutazione
(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15; comunicazione della Commissione 98/C 9/03, punto 3, secondo trattino)
5. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Situazione finanziaria dell’impresa interessata — Presa in considerazione — Non costituisce un obbligo
(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15)
6. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Valutazione economica complessa — Margine di discrezionalità della Commissione — Sindacato giurisdizionale — Controllo di legittimità — Portata
(Art. 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)
7. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Criteri — Gravità e durata dell’infrazione
(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2)
8. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Applicazione degli orientamenti per il calcolo delle ammende — Motivazione della decisione — Portata
(Regolamento del Consiglio n. 17, art. 15, n. 2; comunicazione della Commissione 98/C 9/03)
9. Concorrenza — Ammende — Importo — Determinazione — Potere discrezionale della Commissione — Sindacato giurisdizionale — Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito — Portata
(Art. 261 TFUE; regolamenti del Consiglio n. 17, art. 17 e n. 1/2003, art. 31)
10. Diritto dell’Unione — Principi — Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva — Sindacato giurisdizionale sulle decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza — Sindacato di legittimità e di merito, tanto in diritto quanto in fatto — Violazione — Insussistenza
(Art. 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 31)
1. Secondo il punto 1, parte A, degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del trattato CECA, nella valutazione del criterio della gravità dell’infrazione occorre prendere in considerazione l’impatto concreto di quest’ultima sul mercato solo quando esso sia misurabile. L’accertamento dell’impatto concreto di un’intesa sul mercato presuppone infatti il confronto fra la situazione del mercato creata dall’intesa e quella che sarebbe stata creata dal libero gioco della concorrenza. Data la molteplicità delle variabili che potrebbero produrre un impatto su mercato, un confronto del genere implica necessariamente la formulazione di ipotesi.
(v. punti 38-39)
2. Sebbene, ai fini della determinazione dell’ammenda per infrazione alle regole di concorrenza, si possa tener conto tanto del fatturato complessivo dell’impresa, che costituisce un’indicazione delle dimensioni e della potenza economica dell’impresa stessa, quanto della frazione di tale fatturato riferibile alle merci oggetto dell’infrazione, che è atta a fornire un’indicazione dell’entità di quest’ultima, il fatturato complessivo di un’impresa costituisce tuttavia una mera indicazione, approssimativa ed imperfetta, delle dimensioni di quest’ultima. Peraltro, non si deve attribuire ad alcuno di questi due dati un peso eccessivo rispetto agli altri criteri di valutazione della gravità dell’infrazione.
(v. punti 59-60)
3. Qualora, conformemente al punto 1, parte B, degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del trattato CECA, l’importo deciso in base alla gravità dell’infrazione sia maggiorato per tenere conto della sua durata, non è necessario dimostrare concretamente un rapporto diretto fra tale durata e un danno maggiore arrecato agli obiettivi comunitari perseguiti dalle regole di concorrenza. Infatti, ai fini dell’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, è superfluo prendere in considerazione gli effetti concreti di un accordo, ove risulti che esso mira a restringere, impedire o falsare il gioco della concorrenza. Ciò si verifica in particolare per quanto riguarda gli accordi che comportano restrizioni manifeste della concorrenza quali la fissazione dei prezzi e la ripartizione del mercato.
(v. punti 74-75)
4. Affinché sia loro riconosciuta la circostanza attenuante di cui al punto 3, secondo trattino, degli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del trattato CECA, i contravventori devono dimostrare di aver adottato un comportamento concorrenziale o, perlomeno, di aver chiaramente e significativamente infranto gli obblighi di attuazione dell’intesa, sì da perturbarne lo stesso funzionamento, e di non aver dato l’impressione di aderire all’accordo istigando altre imprese ad attuare l’intesa di cui trattasi.
Infatti, un’impresa che, malgrado la concertazione con le proprie concorrenti, persegua una politica più o meno indipendente sul mercato può semplicemente tentare di utilizzare l’intesa a proprio vantaggio. Se le fossero riconosciute circostanze attenuanti, sarebbe troppo semplice per le imprese minimizzare il rischio di dover pagare un’ammenda ingente se esse potessero approfittare di un’intesa illecita e beneficiare in seguito di una riduzione dell’ammenda per il fatto di aver svolto solo un ruolo limitato nell’attuazione dell’infrazione, mentre il loro atteggiamento ha istigato altre imprese a comportarsi in maniera più dannosa per la concorrenza.
Un’impresa che cessi di partecipare ad un’intesa non si trova quindi nella stessa situazione di un’impresa che aderisce all’intesa, ma non le dà attuazione o cessa di farlo. In quest’ultimo caso, infatti, l’impresa continua a nuocere alla concorrenza a causa della sua partecipazione alle eventuali discussioni e della circostanza che la sua partecipazione all’intesa è idonea ad istigare altre imprese a tenere un comportamento dannoso per la concorrenza.
Peraltro, di norma, i cartelli nascono nel momento in cui un settore economico soffre delle difficoltà e, in linea di principio, tali difficoltà non possono costituire una circostanza attenuante.
(v. punti 93-95, 97)
5. Quando determina l’importo dell’ammenda, la Commissione non è obbligata a tener conto della situazione deficitaria dell’impresa, dal momento che il riconoscimento di un obbligo del genere si risolverebbe nel procurare un ingiustificato vantaggio in termini di concorrenza alle imprese meno adattate alle condizioni del mercato. La Commissione non è tenuta, tanto meno, a prendere in considerazione la presunta incapacità di pagare dovuta ad una sanzione finanziaria inflitta a causa di un’altra infrazione al diritto della concorrenza, dato che l’impresa è la prima responsabile di siffatta situazione, che essa ha provocato con un comportamento illecito.
Peraltro, la difficoltà di comparare il livello delle ammende inflitte a imprese che abbiano partecipato ad accordi diversi, su mercati distinti, in epoche talvolta distanti tra loro, può risultare dalle condizioni necessarie per l’attuazione di un’efficace politica della concorrenza. Dunque, il fatto che in casi precedenti la Commissione abbia tenuto conto delle difficoltà finanziarie di un’impresa non implica che essa debba effettuare la medesima valutazione in un caso successivo.
(v. punti 103-105)
6. Sebbene negli ambiti che richiedono valutazioni economiche complesse, quali la determinazione dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle regole di concorrenza, la Commissione disponga di un potere discrezionale in materia economica, ciò non implica che il giudice dell’Unione debba astenersi dal controllare l’interpretazione, da parte della Commissione, di dati di natura economica. Infatti, nell’ambito del controllo di legittimità, il giudice dell’Unione è tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte.
Il giudice dell’Unione ha il compito di effettuare il controllo di legittimità ad esso incombente sulla base degli elementi prodotti dalla parte ricorrente a sostegno dei motivi dedotti. In occasione di tale controllo, il giudice non può basarsi sul potere discrezionale di cui dispone la Commissione né per quanto riguarda la scelta degli elementi presi in considerazione in sede di applicazione dei criteri relativi alla fissazione dell’ammenda, indicati negli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del trattato CECA, né per quanto riguarda la valutazione di tali elementi, al fine di rinunciare a un controllo approfondito tanto in fatto quanto in diritto.
(v. punti 121, 129)
7. Per determinare l’importo delle ammende per infrazione alle regole di concorrenza si deve tenere conto della durata delle infrazioni e di tutti gli elementi idonei a rientrare nella valutazione della loro gravità, quali il comportamento di ciascuna delle imprese, il ruolo svolto da ciascuna di esse nell’instaurazione delle pratiche concordate, il profitto che esse hanno potuto trarre da tali pratiche, le loro dimensioni e il valore delle merci interessate nonché il rischio che infrazioni di tale tipo rappresentano per la Comunità europea. Devono essere presi in considerazione elementi obiettivi come il contenuto e la durata dei comportamenti anticoncorrenziali, il loro numero e la loro intensità, l’estensione del mercato interessato e il deterioramento subito dall’ordine pubblico economico. L’analisi deve considerare altresì l’importanza relativa e la quota di mercato delle imprese responsabili, nonché un’eventuale recidiva.
(v. punti 123-124)
8. Per considerazioni attinenti alla trasparenza, la Commissione ha adottato gli orientamenti per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2, del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5, del trattato CECA, in cui indica a quale titolo prenderà in considerazione l’una o l’altra circostanza dell’infrazione e le conseguenze che potranno esserne tratte riguardo all’importo dell’ammenda. Tali orientamenti, che enunciano una regola di condotta indicativa della prassi da seguire da cui l’amministrazione non può discostarsi, in un’ipotesi specifica, senza fornire giustificazioni compatibili con il principio della parità di trattamento, si limitano a descrivere il metodo di valutazione dell’infrazione adottato dalla Commissione e i criteri che quest’ultima si obbliga a seguire nel determinare l’importo dell’ammenda. Spetta pertanto alla Commissione, quando motiva la propria decisione, spiegare, in particolare, la ponderazione e la valutazione che essa ha effettuato degli elementi considerati.
(v. punti 126-128)
9. Per quanto riguarda la determinazione dell’importo delle ammende inflitte per infrazione alle regole di concorrenza, la competenza estesa al merito che era riconosciuta al giudice dell’Unione dall’art. 17 del regolamento n. 17 è attualmente riconosciuta dall’art. 31 del regolamento n. 1/2003, conformemente all’art. 261 TFUE. Tale competenza autorizza il giudice, al di là del mero controllo di legittimità della sanzione, a sostituire la sua valutazione a quella della Commissione e, di conseguenza, a sopprimere, ridurre o aumentare l’ammenda o la penalità inflitta.
Tuttavia, l’esercizio della competenza estesa al merito non equivale a un controllo d’ufficio e il procedimento dinanzi ai giudici dell’Unione è di tipo contraddittorio. Ad eccezione dei motivi di ordine pubblico, che devono essere sollevati d’ufficio dal giudice, come il difetto di motivazione della decisione impugnata, spetta alla parte ricorrente sollevare motivi contro tale decisione e addurre elementi probatori per corroborare tali motivi. Tale condizione procedurale non contraddice la regola secondo cui, per infrazioni alle regole di concorrenza, spetta alla Commissione fornire la prova delle infrazioni che essa riscontra e produrre gli elementi di prova idonei a dimostrare adeguatamente l’esistenza dei fatti che integrano l’infrazione. Ciò che si richiede a un ricorrente nell’ambito di un ricorso giurisdizionale, infatti, è di identificare gli elementi contestati della decisione impugnata, di formulare censure a tale riguardo e di addurre prove, che possono essere costituite da seri indizi, volte a dimostrare che le proprie censure sono fondate.
(v. punti 130-132)
10. Il controllo previsto dai Trattati sulle decisioni adottate dalla Commissione in materia di concorrenza implica che il giudice dell’Unione eserciti un controllo tanto in diritto quanto in fatto e che esso disponga del potere di valutare le prove, di annullare la decisione impugnata e di modificare l’ammontare delle ammende. Non risulta quindi che il controllo di legittimità di cui all’art. 263 TFUE, completato dalla competenza estesa al merito per quanto riguarda l’importo dell’ammenda, prevista all’art. 31 del regolamento n. 1/2003, sia contrario ai dettami del principio della tutela giurisdizionale effettiva che figura all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
(v. punto 133)