ORDINANZA DELLA CORTE (Settima Sezione)
17 dicembre 2010 (*)
«Art. 104, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura – Art. 49 TFUE – Libertà di stabilimento – Sanità pubblica – Farmacie – Vicinanza – Approvvigionamento della popolazione in medicinali – Licenze – Ripartizione territoriale delle farmacie – Introduzione di limiti fondati sul criterio della densità demografica – Distanza minima tra le farmacie»
Nel procedimento C‑217/09,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte con decisione 23 aprile 2009, pervenuta in cancelleria il 15 giugno 2009, nella causa
Maurizio Polisseni
contro
Azienda Sanitaria Locale n. 14 VCO,
Antonio Giuliano,
LA CORTE (Settima Sezione),
composta dal sig. D. Šváby, presidente di sezione, dai sigg. E. Juhász e J. Malenovský (relatore), giudici,
avvocato generale: sig. P. Mengozzi
cancelliere: sig. A. Calot Escobar
intendendo statuire con ordinanza motivata in conformità dell’art. 104, n. 3, primo comma, del suo regolamento di procedura,
sentito l’avvocato generale,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 49 TFUE.
2 Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. Polisseni, da un lato, e l’Azienda Sanitaria Locale n. 14 VCO di Omegna (che comprende i distretti sanitari di Verbano, Cusio ed Ossola; in prosieguo: l’«Azienda Sanitaria Locale») e il sig. Giuliano, dall’altro, in merito al trasferimento di un esercizio farmaceutico in un nuovo locale.
Contesto normativo
3 Ai sensi dell’art. 1 della legge 2 aprile 1968, n. 475, recante norme concernenti il servizio farmaceutico (GURI n. 107 del 27 aprile 1968), emendata con la legge 8 novembre 1991, n. 362, recante norme di riordino del settore farmaceutico (GURI n. 269 del 16 novembre 1991):
«1. L’autorizzazione ad aprire ed esercitare una farmacia è rilasciata con provvedimento definitivo dall’autorità competente per territorio.
2. Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 5 000 abitanti nei comuni con popolazione fino a 12 500 abitanti e una farmacia ogni 4 000 abitanti negli altri comuni.
3. La popolazione eccedente, rispetto ai parametri di cui al secondo comma, è computata, ai fini dell’apertura di una farmacia, qualora sia pari ad almeno il 50 per cento dei parametri stessi.
4. Chi intende trasferire una farmacia in un altro locale nell’ambito della sede per la quale fu concessa l’autorizzazione deve farne domanda all’autorità sanitaria competente per territorio. Tale locale, indicato nell’ambito della stessa sede ricompresa nel territorio comunale, deve essere situato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie.
5. La domanda di cui al quarto comma deve essere pubblicata per quindici giorni consecutivi nell’albo dell’unità sanitaria locale ed in quello del comune ove ha sede la farmacia.
6. Il provvedimento di trasferimento indica il nuovo locale in cui sarà ubicato l’esercizio farmaceutico.
7. Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona.
8. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie».
4 L’art. 13 del decreto 21 agosto 1971, n. 1275, recante regolamento per l’esecuzione della legge 2 aprile 1968, n. 475 (GURI n. 31 del 3 febbraio 1972), stabilisce quanto segue:
«1. Chi intende trasferire una farmacia da uno ad un altro locale nell’ambito della sede, per la quale fu concessa l’autorizzazione, deve farne domanda al medico provinciale.
2. Il locale indicato per il trasferimento della farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona.
3. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie.
4. La domanda deve essere pubblicata per quindici giorni consecutivi nell’albo dell’ufficio del medico provinciale ed in quello del comune.
5. Il decreto di trasferimento richiama quello di autorizzazione ed indica il nuovo locale in cui sarà ubicato l’esercizio farmaceutico».
Causa principale e questioni pregiudiziali
5 Con decisione 13 luglio 2007 l’Azienda Sanitaria Locale autorizzava il trasferimento in un nuovo locale dell’esercizio farmaceutico del dott. Giuliani, esercizio ubicato nel territorio del comune di Stresa.
6 Il sig. Polisseni impugnava dinanzi al giudice a quo tale provvedimento ritenendo che non rispettasse la distanza minima legale tra due esercizi, dato che la nuova sede individuata è sita a distanza inferiore a 200 metri dalla farmacia del dott. Polisseni.
7 Un accertamento in loco ha permesso di stabilire che la distanza tra i due esercizi in questione – distanza misurata per la via pedonale – arriva al massimo a 186 metri. Secondo il giudice del rinvio, questo solo dato, in relazione ai motivi di impugnazione del sig. Polisseni e alla normativa italiana in vigore, sarebbe sufficiente a far accogliere il ricorso.
8 All’esito della verificazione suddetta, tuttavia, l’Azienda Sanitaria Locale ha sostenuto, in subordine, che le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea ostano alla normativa nazionale di cui trattasi.
9 Alla luce di quanto sopra, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1) Se l’articolo 43 del Trattato CE, e comunque il diritto comunitario della concorrenza, osti ad una normativa nazionale quale quella dettata dagli articoli 1 della legge n. 475 del 2 aprile 1968 [come modificata dalla legge n. 362 dell’8 novembre 1991] e 13 del d.p.r. 21 agosto 1971, n. 1275, nella parte in cui subordinano l’autorizzazione al trasferimento di sede di una farmacia da un locale all’altro, pur nell’ambito della zona assegnata, al rispetto di una distanza dagli altri esercizi analoghi non inferiore a 200 metri, misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie; in particolare, poi, se le restrizioni alla libertà di stabilimento previste nella normativa riportata non confliggano con le ragioni di interesse generale che tali restrizioni potrebbero giustificare e comunque non siano inidonee al loro soddisfacimento.
2) In ogni caso, se il principio di proporzionalità che deve assistere ogni legittima restrizione della libertà di stabilimento e concorrenza osti ad una restrizione della libera iniziativa economica del farmacista quale risultante dalle norme sui limiti di distanza riportate al punto 1.
3) Se gli articoli 152 CE e 153 del Trattato CE, che impongono un elevato e prioritario livello di protezione della salute umana e dei consumatori, ostino ad una normativa nazionale quale quella dettata dagli articoli 1 della legge n. 475 del 2 aprile l968 [come modificata dalla legge n. 362 dell’8 novembre 1991] e 13 del d.p.r. 21 agosto 1971, n. 1275, nella parte in cui subordinano l’autorizzazione al trasferimento di sede di una farmacia da un locale all’altro, pur nell’ambito della zona assegnata, al rispetto di una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri, misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie, senza alcuna ulteriore considerazione per gli interessi degli utenti e per l’esigenza di efficiente distribuzione sul territorio di prestazioni afferenti [alla] tutela della salute».
Sulle questioni pregiudiziali
10 Con le sue questioni il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se le disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea in materia di concorrenza e l’art. 49 TFUE debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale, come quella su cui verte la causa principale, che pone limiti all’apertura di farmacie prevedendo che:
– in ciascuna zona farmaceutica possa essere aperta, in linea di principio, una sola farmacia ogni 4 000 o 5 000 abitanti, e
– ogni farmacia debba rispettare una distanza minima dalle farmacie già esistenti, distanza che, per regola generale, è di 200 metri.
11 Ai sensi dell’art. 104, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura della Corte, qualora la soluzione di una questione pregiudiziale possa essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza, la Corte può statuire con ordinanza motivata.
12 Quanto alla conformità al diritto della concorrenza dell’Unione di una normativa come quella oggetto della causa principale, occorre ricordare che, sebbene gli artt. 101 TFUE e 102 TFUE riguardino esclusivamente la condotta delle imprese e non le disposizioni legislative o regolamentari adottate dagli Stati membri, tali articoli, in combinato disposto con l’art. 4, n. 3, TUE, che introduce un dovere di collaborazione, obbligano gli Stati membri a non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, che possano rendere praticamente inefficaci le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese (v. sentenze 9 settembre 2003, causa C‑198/01, CIF, Racc. pag. I‑8055, punto 45, nonché 5 dicembre 2006, cause riunite C‑94/04 e C‑202/04, Cipolla e a., Racc. pag. I‑11421, punto 46).
13 La Corte ha dichiarato che si è in presenza di una violazione degli artt. 4, n. 3, TUE e 101 TFUE qualora uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l’art. 101 TFUE, o rafforzi gli effetti di tali accordi, o revochi alla propria normativa il suo carattere pubblico delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica (v. citate sentenze CIF, punto 46, nonché Cipolla e a., punto 47).
14 Ebbene, nessuno degli elementi forniti dal giudice del rinvio lascia ritenere che la normativa nazionale su cui verte la causa principale rientri in una di tali ipotesi. Ne consegue che non occorre esaminare la presente domanda di pronuncia pregiudiziale sotto il profilo del diritto europeo della concorrenza.
15 Quanto alla conformità di una normativa come quella oggetto della causa principale all’art. 49 TFUE, la soluzione del quesito sollevato può essere chiaramente dedotta dalla sentenza 1° giugno 2010, cause riunite C‑570/07 e C‑571/07, Blanco Pérez e Chao Gómez (non ancora pubblicata nella Raccolta), nella quale la Corte si è già pronunciata sulla questione se l’art. 49 TFUE osti a una normativa come quella di cui trattasi nella fattispecie.
16 Nella sentenza suddetta la Corte ha constatato che una normativa siffatta integra una restrizione alla libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 49 TFUE, ma può essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che sia applicabile senza discriminazioni fondate sulla cittadinanza, che sia idonea a raggiungere l’obiettivo perseguito e che non ecceda quanto strettamente necessario a tale scopo (v. sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punti 53‑61).
17 Nel caso di specie, nulla indica, in primo luogo, che la normativa nazionale in questione si applichi in maniera discriminatoria.
18 In secondo luogo, dai punti 63‑66 della citata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez risulta che una tale normativa può essere giustificata dall’obiettivo di assicurare alla popolazione un approvvigionamento in medicinali sicuro e di qualità.
19 In terzo luogo, la Corte ha dichiarato, ai punti 68-94 della medesima sentenza, che una simile normativa è, in linea di principio, idonea a raggiungere detto obiettivo.
20 Infatti, se non ci fosse alcuna regolamentazione, le farmacie sarebbero probabilmente concentrate in località reputate attraenti, mentre in alcune località meno attraenti si rischierebbe di trovare un numero di farmacie insufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico sicuro e di qualità (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 73).
21 In un contesto siffatto uno Stato membro può ritenere che sussista un rischio di penuria di farmacie in talune parti del suo territorio e, di conseguenza, un rischio di inadeguato approvvigionamento di medicinali quanto a sicurezza e a qualità (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 75).
22 Tenuto conto di questo rischio, uno Stato membro può allora adottare una normativa che preveda l’apertura di non più di una farmacia per un certo numero di abitanti. Ed invero, una tale condizione può sortire l’effetto di canalizzare l’insediamento di farmacie verso parti del territorio nazionale dove l’accesso al servizio farmaceutico è lacunoso, poiché, impedendo ai farmacisti di impiantarsi in zone già dotate di un numero sufficiente di farmacie, li invita a stabilirsi in zone nelle quali le farmacie scarseggiano. Detta condizione è quindi idonea a ripartire in maniera equilibrata le farmacie nel territorio nazionale, ad assicurare così a tutta la popolazione un accesso adeguato al servizio farmaceutico e, conseguentemente, ad aumentare la sicurezza e la qualità dell’approvvigionamento della popolazione in medicinali (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punti 76‑78).
23 La Corte ha poi dichiarato che da sola la condizione relativa ai moduli di popolazione non può evitare un’eventuale concentrazione di farmacie, all’interno di un’area geografica determinata secondo tale condizione, in alcune località attraenti di tale zona e che, pertanto, è lecito che uno Stato membro preveda condizioni supplementari che mirino ad impedire tale concentrazione, adottando, per esempio, una condizione come quella di cui trattasi nella causa principale, che impone distanze minime tra le farmacie (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punti 79 e 80).
24 Tale condizione permette, infatti, per sua stessa natura di evitare una simile concentrazione e risulta, così, idonea a ripartire le farmacie in maniera più equilibrata all’interno di una determinata area geografica. La condizione relativa alla distanza minima accresce anche, di conseguenza, la certezza per i pazienti che disporranno di una farmacia nei paraggi e, per ciò stesso, che disporranno di un accesso facile e rapido ad un servizio farmaceutico adeguato (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punti 81 e 82).
25 Se emerge da quanto precede che una normativa nazionale come quella oggetto della causa principale è in linea di principio atta a realizzare l’obiettivo di garantire alla popolazione un approvvigionamento di medicinali sicuro e di qualità, occorre pure che il modo in cui essa persegue il detto obiettivo non sia incoerente. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, le singole disposizioni, come anche la normativa nazionale nel suo insieme, sono idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo fatto valere solo qualora rispondano effettivamente all’intento di realizzarlo in modo coerente e sistematico (sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 94 e la giurisprudenza ivi citata).
26 Pertanto, si deve esaminare se la normativa di cui è causa persegua in maniera coerente e sistematica l’obiettivo di garantire alla popolazione un approvvigionamento di medicinali sicuro e di qualità allorché fissa il numero minimo di abitanti per farmacia in 4 000 ovvero 5 000 e la distanza minima tra le farmacie in 200 metri.
27 Sul punto occorre constatare che si presume che le due condizioni previste dalla normativa nazionale di cui trattasi, applicabili all’intero territorio in questione, garantiscano alla popolazione un approvvigionamento in medicinali sicuro e di qualità sulla base di indicazioni forfetarie che tengono necessariamente conto degli elementi demografici ordinari, considerati come medi. Ne consegue che l’applicazione uniforme delle condizioni così concepite rischia di non assicurare un accesso adeguato al servizio farmaceutico in zone che presentano talune particolarità demografiche (v., in tal senso, sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 96).
28 Può essere il caso, innanzitutto, di certe zone rurali dove la popolazione è generalmente sparpagliata e poco numerosa. Tale particolarità può avere l’effetto che, se la condizione del numero minimo di 4 000 o 5 000 abitanti fosse applicata sempre e comunque, parte della popolazione interessata si troverebbe fuori della ragionevole portata locale di una farmacia e mancherebbe, così, di un accesso adeguato al servizio farmaceutico (v. sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 97).
29 D’altro lato, una stretta applicazione dell’altra condizione posta dalla normativa nazionale di cui è causa, relativa alla distanza minima tra le farmacie, rischia di non assicurare un accesso adeguato al servizio farmaceutico in talune zone geografiche densamente popolate. In tali zone, infatti, la densità di popolazione attorno ad una farmacia può superare nettamente il numero di abitanti fissato in via forfetaria. In queste specifiche circostanze l’applicazione della condizione della distanza minima di 200 metri tra le farmacie rischierebbe di condurre ad una situazione in cui il perimetro previsto per una sola farmacia includerebbe più di 4 000 o 5 000 abitanti. Non si può escludere, pertanto, che gli abitanti delle zone con queste caratteristiche possano trovare difficoltà, in conseguenza della rigida applicazione della regola sulla distanza minima, ad accedere ad una farmacia in condizioni che permettano di assicurare un servizio farmaceutico adeguato (v. sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 99).
30 In tali circostanze spetta al giudice nazionale verificare se le autorità competenti siano legittimate ad autorizzare farmacie supplementari in ogni zona geografica con particolari caratteristiche demografiche nella quale l’applicazione rigida delle regole di base dei 4 000 o 5 000 abitanti e dei 200 metri rischierebbe di impedire l’apertura di un numero di farmacie sufficiente ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato (v. sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez, cit., punto 102).
31 Alla luce di quanto precede si deve constatare che, salvo quanto considerato ai punti 25‑30 della presente ordinanza, la normativa su cui si controverte nella causa principale è idonea a realizzare lo scopo perseguito.
32 Per quanto concerne, in quarto luogo, l’ultima condizione ricordata al punto 12 della presente ordinanza, dai punti 106‑111 della citata sentenza Blanco Pérez e Chao Gómez emerge che la restrizione alla libertà di stabilimento non eccede quanto necessario al raggiungimento dell’obiettivo invocato.
33 Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, le questioni sollevate devono essere risolte dichiarando che l’art. 49 TFUE dev’essere interpretato nel senso che non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale, come quella su cui verte la causa principale, la quale ponga limiti all’apertura di farmacie prevedendo che:
– in ciascuna zona farmaceutica possa essere aperta, in linea di principio, una sola farmacia ogni 4 000 o 5 000 abitanti, e
– ogni farmacia debba rispettare una distanza minima dalle farmacie già esistenti, distanza che, per regola generale, è di 200 metri.
34 L’art. 49 TFUE osta, tuttavia, a una normativa nazionale siffatta se le regole di base dei 4 000 o 5 000 abitanti e dei 200 metri impediscono, nelle zone geografiche con caratteristiche demografiche particolari, l’apertura di un numero di farmacie idoneo ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato, cosa che spetta al giudice nazionale verificare.
Sulle spese
35 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara:
1) L’art. 49 TFUE dev’essere interpretato nel senso che non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale, come quella su cui verte la causa principale, la quale ponga limiti all’apertura di farmacie prevedendo che:
– in ciascuna zona farmaceutica possa essere aperta, in linea di principio, una sola farmacia ogni 4 000 o 5 000 abitanti, e
– ogni farmacia debba rispettare una distanza minima dalle farmacie già esistenti, distanza che, per regola generale, è di 200 metri.
2) L’art. 49 TFUE osta, tuttavia, a una normativa nazionale siffatta se le regole di base dei 4 000 o 5 000 abitanti e dei 200 metri impediscono, nelle zone geografiche con caratteristiche demografiche particolari, l’apertura di un numero di farmacie idoneo ad assicurare un servizio farmaceutico adeguato, cosa che spetta al giudice nazionale verificare.
Firme
* Lingua processuale: l’italiano.