1. Ricorso per inadempimento — Inosservanza dell’obbligo di recuperare gli aiuti illegali — Mezzi difensivi — Impossibilità assoluta di esecuzione — Criteri di valutazione
(Artt. 10 CE, 88, n. 2, CE e 228, n. 2, CE)
2. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Sanzioni pecuniarie — Finalità — Scelta della sanzione appropriata
(Art. 228, n. 2, CE)
3. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Sanzioni pecuniarie — Penalità — Condanna al pagamento — Presupposto — Persistenza dell’inadempimento fino all’esame dei fatti da parte della Corte
(Art. 228, n. 2, CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, tredicesimo ‘considerando’)
4. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Sanzioni pecuniarie — Penalità — Forma della penalità — Determinazione dell’importo — Criteri
(Art. 228, n. 2, CE)
5. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Sanzioni pecuniarie — Penalità — Determinazione dell’importo — Onere della prova dello stato di avanzamento dell’esecuzione gravante sullo Stato membro interessato
(Art. 228, n. 2, CE)
6. Aiuti concessi dagli Stati — Decisione della Commissione che constata l’incompatibilità di un aiuto con il mercato comune e ne dispone la soppressione — Determinazione degli obblighi dello Stato membro — Obbligo di recupero — Portata
(Art. 88, n. 2, CE; artt. 3, n. 3, TUE e 51 TUE; protocollo n. 27 sul mercato interno e sulla concorrenza)
7. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Aiuti concessi dagli Stati — Sanzioni pecuniarie — Penalità — Modalità di estinzione della penalità — Beneficiari in difficoltà o in stato di fallimento — Irrilevanza
(Art. 228, n. 2, CE)
8. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Aiuti concessi dagli Stati — Sanzioni pecuniarie — Penalità — Modalità di estinzione della penalità — Ordini di recupero oggetto di impugnazione dinanzi ai giudici nazionali — Obbligo per le autorità nazionali di impugnare le decisioni nazionali che privano di effetto la decisione della Commissione
(Art. 228, n. 2, CE)
9. Ricorso per inadempimento — Sentenza della Corte che accerta l’inadempimento — Inadempimento dell’obbligo di eseguire la sentenza — Sanzioni pecuniarie — Penalità — Somma forfettaria — Cumulo delle due sanzioni — Ammissibilità — Presupposti
(Art. 228, n. 2, CE)
10. Aiuti concessi dagli Stati — Recupero di un aiuto illegale — Obbligo — Dovere di esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione
(Art. 88, n. 2, CE)
1. Se la decisione della Commissione che dispone la soppressione di un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune non è stata impugnata con un ricorso diretto o un tale ricorso è stato respinto, il solo motivo difensivo che uno Stato membro può opporre al ricorso per inadempimento è l’impossibilità assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione. Né il timore di difficoltà interne, anche insormontabili, né il fatto che lo Stato membro di cui trattasi senta la necessità di verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata può giustificare, in questo senso, il fatto che esso non osservi gli obblighi che gli incombono ai sensi del diritto dell’Unione.
Quindi, il ritardo accumulato in seguito a una prima sentenza che dichiara l’inadempimento dallo Stato membro interessato nell’eseguire la decisione della Commissione, essenzialmente imputabile all’intervento tardivo dello stesso per rimediare alle difficoltà di individuazione e di recupero degli importi degli aiuti illegali, non può costituire una valida giustificazione a titolo di un’impossibilità assoluta temporanea di esecuzione. A tale proposito, è privo di pertinenza il fatto che lo Stato membro interessato abbia comunicato alla Commissione le difficoltà riscontrate nel recupero di detti aiuti e le soluzioni adottate per rimediarvi.
(v. punti 30-31)
2. Nell’ambito del procedimento previsto all’art. 228, n. 2, CE, spetta alla Corte, in ciascuna causa e in relazione alle circostanze del caso di specie di cui è investita nonché al grado di persuasione e di dissuasione che le sembra necessario, determinare le sanzioni pecuniarie adeguate per garantire l’esecuzione più rapida possibile della sentenza che ha precedentemente constatato un inadempimento e impedire la ripetizione di infrazioni analoghe al diritto dell’Unione. A tal fine, le proposte della Commissione non possono vincolare la Corte e costituiscono soltanto un utile punto di riferimento. Parimenti, orientamenti quali quelli contenuti nelle comunicazioni della Commissione non vincolano la Corte, ma contribuiscono a garantire la trasparenza, la prevedibilità e la certezza giuridica dell’azione condotta da tale istituzione.
Inoltre, il contesto giuridico e fattuale dell’inadempimento accertato può costituire un indice del fatto che la prevenzione effettiva della futura reiterazione di infrazioni analoghe al diritto dell’Unione impone l’adozione di una misura dissuasiva.
(v. punti 35-37, 89)
3. L’imposizione di una penalità è giustificata in linea di principio soltanto se l’inadempimento relativo alla mancata esecuzione di una precedente sentenza perdura fino all’esame dei fatti da parte della Corte.
Nell’ambito di un procedimento avente ad oggetto l’esecuzione di una decisione della Commissione che impone il recupero di aiuti illegali, ciò si verifica quando, alla data in cui si è chiusa la fase orale del procedimento, lo Stato membro che ha erogato tali aiuti non ne ha ancora recuperata una parte sostanziale, ostacolando in tal modo il ripristino di una concorrenza effettiva auspicato dal tredicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE.
La condanna di tale Stato membro al pagamento di una penalità costituisce dunque un mezzo finanziario appropriato al fine di incitare quest’ultimo ad adottare i provvedimenti necessari per mettere fine all’inadempimento constatato e per garantire la completa esecuzione della decisione della Commissione nonché della precedente sentenza che dichiara l’inadempimento pronunciata nei suoi confronti.
(v. punti 42, 44-45)
4. Nell’esercizio del suo potere discrezionale in materia, incombe alla Corte fissare la penalità in modo tale che essa sia, da una parte, adeguata alle circostanze e, dall’altra, commisurata all’inadempimento accertato nonché alla capacità finanziaria dello Stato membro interessato.
Nell’ambito della valutazione della Corte, i criteri fondamentali da prendere in considerazione per garantire la natura coercitiva della penalità ai fini dell’applicazione uniforme ed effettiva del diritto dell’Unione sono costituiti, in linea di principio, dalla durata dell’infrazione, dal suo grado di gravità e dalla capacità finanziaria dello Stato membro di cui è causa. Per l’applicazione di tali criteri, la Corte è chiamata a tener conto, in particolare, delle conseguenze dell’omessa esecuzione sugli interessi pubblici e privati e dell’urgenza di indurre lo Stato membro interessato a conformarsi ai suoi obblighi.
Per quanto riguarda le controversie relative alla mancata esecuzione di una decisione della Commissione che dispone il recupero di aiuti versati in esecuzione di un regime di aiuti illegali, per determinare la forma della penalità si deve tenere conto della specificità delle operazioni di recupero di detti aiuti, dedotta dallo Stato membro erogatore.
Ove risulti che sarà particolarmente difficile per tale Stato membro pervenire, a breve termine, a un’esecuzione completa della decisione della Commissione e, di conseguenza, della precedente sentenza che dichiara l’inadempimento pronunciata nei suoi confronti, tenuto conto del fatto che le operazioni che ne discendono riguardano un numero considerevole di imprese, la fissazione di una penalità che non abbia carattere costante ma che tenga conto dei progressi eventualmente realizzati dallo Stato membro nell’esecuzione dei suoi obblighi risulta adeguata alle circostanze specifiche del caso di specie e, di conseguenza, proporzionata all’inadempimento accertato.
Pertanto, il pagamento periodico di una somma calcolata moltiplicando un importo di base per la percentuale di aiuti illegali il cui recupero non è stato ancora effettuato o non è stato dimostrato rispetto alla totalità degli importi non ancora recuperati alla data della pronuncia della sentenza dev’essere considerato adeguato.
(v. punti 47-49, 52-53, 56-57, 93)
5. Per il calcolo della penalità imposta a uno Stato membro che non ha eseguito una sentenza della Corte che gli impone il recupero di aiuti illegalmente versati, detto recupero può essere preso in considerazione solo a condizione che la Commissione ne venga informata e possa valutare l’adeguatezza della prova comunicatale a tale riguardo.
Infatti, in materia di recupero di aiuti illegali, spetta allo Stato membro interessato fornire alla Commissione la prova del recupero di detti aiuti, come risulta dal principio di leale collaborazione, al fine di garantire il pieno rispetto delle disposizioni del Trattato.
Peraltro, al di fuori delle ipotesi in cui gli aiuti illegali siano rimborsati dall’impresa beneficiaria, occorre adattare il tipo di prova richiesta alle circostanze di fatto specifiche cui deve far fronte lo Stato membro in questione in occasione delle operazioni di recupero.
(v. punti 50, 53, 71)
6. Le disposizioni del Trattato in materia di concorrenza, e in particolare quelle relative agli aiuti di Stato, che sono espressione di uno dei compiti fondamentali affidati all’Unione europea, hanno un carattere fondamentale, come discende dall’art. 3, n. 3, TUE, ossia l’instaurazione di un mercato interno, nonché dal protocollo n. 27 sul mercato interno e sulla concorrenza, che, in forza dell’art. 51 TUE, costituisce parte integrante dei Trattati, e ai sensi del quale il mercato interno comprende un sistema che assicura che la concorrenza non sia falsata.
A tale proposito, il recupero di aiuti incompatibili con il mercato comune è diretto a eliminare la distorsione di concorrenza provocata dal vantaggio concorrenziale di cui il beneficiario di tale aiuto ha goduto sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, ripristinando così la situazione anteriore al versamento di detto aiuto.
Inoltre, il recupero sanziona non soltanto l’incompatibilità dell’aiuto in questione, ma anche l’inadempimento da parte dello Stato membro del duplice obbligo previsto dall’art. 108, n. 3, TFUE, in forza del quale tale Stato, da un lato, deve comunicare alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare aiuti e, dall’altro, non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.
(v. punti 60-62)
7. Ai fini del calcolo della penalità, in materia di recupero di aiuti illegali, occorre adattare il tipo di prova richiesta alle circostanze di fatto specifiche cui deve far fronte lo Stato membro in questione in occasione delle operazioni di recupero.
Per quanto attiene alle ipotesi nelle quali gli aiuti di cui trattasi devono essere recuperati presso imprese in stato di fallimento o soggette a procedura fallimentare diretta alla realizzazione dell’attivo e all’accertamento del passivo, il fatto che un’impresa sia in difficoltà o in stato di fallimento non ha alcuna incidenza sull’obbligo di recupero. Infatti, il ripristino della situazione anteriore e l’eliminazione della distorsione di concorrenza risultante dagli aiuti illegittimamente erogati possono, in linea di principio, essere conseguiti con l’iscrizione al passivo fallimentare del credito relativo alla restituzione degli aiuti in questione.
A tale proposito, spetta allo Stato membro di cui trattasi fornire alla Commissione la prova dell’ammissione al passivo dei crediti in questione nell’ambito della procedura fallimentare. Se non è in grado di pervenirvi, spetta a tale Stato membro apportare qualsiasi elemento atto a dimostrare di avere impiegato tutta la necessaria diligenza a tal fine. In particolare, nel caso in cui la domanda di ammissione di un credito al passivo sia stata respinta, ad esso incombe l’onere di dimostrare di avere avviato, in conformità al diritto nazionale, tutti i procedimenti idonei per opporsi a detto rigetto.
Per quanto riguarda le ipotesi in cui gli aiuti illegali in questione devono essere recuperati presso imprese contro le quali sono state prese invano misure cautelari ed esecutive individuali, spetta allo Stato membro interessato adottare, e poi comunicare alla Commissione, tutte le misure che consentano di ottenere il rimborso degli aiuti illegali nonché, se necessario, quelle dirette a provocare la loro liquidazione giudiziaria, in modo che esso possa far valere i suoi crediti sugli attivi di tali imprese. Di conseguenza, incombe allo Stato membro apportare la prova, in primo luogo, dell’apertura di una procedura fallimentare contro le imprese interessate e, in secondo luogo, dell’iscrizione dei crediti al passivo fallimentare.
Per quanto attiene alle ipotesi in cui gli aiuti illegali in questione devono essere recuperati presso imprese non più esistenti, la prova della loro cancellazione dai registri è sufficiente a dimostrare la loro inesistenza e, pertanto, l’impossibilità di recuperare tali aiuti.
(v. punti 71-74, 76-77)
8. Ai fini del calcolo della penalità, in materia di recupero degli aiuti illegali, quando ordini di recupero degli aiuti illegalmente versati da uno Stato membro sono oggetto di contestazioni dinanzi ai giudici nazionali, spetta allo Stato membro interessato, conformemente all’obbligo del recupero effettivo degli aiuti incompatibili con il mercato comune, impugnare qualsiasi decisione nazionale che privi di effetto la decisione della Commissione, in particolare per ragioni afferenti all’applicazione delle norme sulla prescrizione o sulle prove.
(v. punto 78)
9. Alla luce degli obiettivi del procedimento previsto dall’art. 228, n. 2, CE, la Corte è legittimata, nell’esercizio del potere discrezionale che le è attribuito nel quadro di tale articolo, ad imporre, cumulativamente, una penalità ed una somma forfettaria.
La decisione di imporre o meno una somma forfettaria deve, in ogni caso di specie, rimanere l’espressione dell’insieme degli elementi pertinenti che si riferiscono sia alle caratteristiche dell’inadempimento accertato sia al comportamento proprio dello Stato membro interessato dal procedimento iniziato sul fondamento dell’art. 228 CE. A tal proposito, detta disposizione investe la Corte di un ampio potere discrezionale al fine di decidere se si debba o meno imporre una siffatta sanzione.
Quando la Corte decide di imporre il pagamento di tale somma forfettaria, le spetta, nell’esercizio del suo potere discrezionale, determinarla in modo tale che essa sia, da un lato, adeguata alle circostanze e, dall’altro, proporzionata all’inadempimento accertato, nonché alla capacità finanziaria dello Stato membro interessato. Tra i fattori pertinenti al riguardo figurano in particolare elementi come la durata della persistenza dell’inadempimento a partire dalla sentenza che lo ha constatato e la gravità dell’infrazione. Inoltre, la prevenzione effettiva della futura reiterazione di infrazioni analoghe al diritto dell’Unione impone l’adozione di una misura dissuasiva.
(v. punti 82-83, 89, 93-94)
10. In materia di recupero di aiuti illegali, lo Stato membro deve giungere a un effettivo recupero delle somme dovute, e un recupero tardivo, successivo ai termini stabiliti, non soddisferebbe i requisiti del Trattato. In tale contesto, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi risultanti dal diritto dell’Unione.
A tale proposito, le giustificazioni addotte da tale Stato membro, riguardanti difficoltà interne, collegate alla complessità dei provvedimenti da attuare per individuare i beneficiari degli aiuti illegali in questione e per recuperare presso di loro tali aiuti, non possono essere accolte.
(v. punti 86-87)