1

Con la sua impugnazione, la Melli Bank plc (in prosieguo: la «Melli Bank») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio (T-246/08 e T-332/08, Racc. pag. II-2629, in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui il Tribunale ha respinto i suoi ricorsi aventi ad oggetto, da un lato, nelle cause T-246/08 e T-332/08, l’annullamento del punto 4 della tabella B dell’allegato alla decisione 2008/475/CE del Consiglio, del 23 giugno 2008, che attua l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 423/2007 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 163, pag. 29, in prosieguo: la «decisione controversa»), nella parte in cui la riguarda, e, dall’altro, nella causa T-332/08, se del caso, una dichiarazione di inapplicabilità dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 423/2007 del Consiglio, del 19 aprile 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 103, pag. 1).

2

Come esposto dal Tribunale al punto 1 della sentenza impugnata, la ricorrente, la Melli Bank, è una società per azioni registrata e avente sede sociale nel Regno Unito, autorizzata e regolamentata dalla Financial Services Authority (autorità britannica per i servizi finanziari). Essa ha iniziato ad esercitare attività bancarie nel Regno Unito il 1o gennaio 2002, in seguito alla trasformazione della succursale britannica della Bank Melli Iran. Quest’ultima, società controllante che detiene l’intero capitale sociale della Melli Bank, è una banca iraniana controllata dallo Stato iraniano.

3

Per fare pressione sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché ponga fine alle sue attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»), il 23 dicembre 2006 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza») ha adottato la risoluzione 1737 (2006).

4

Al paragrafo 12 di tale risoluzione, il Consiglio di sicurezza:

«[ha deciso] che tutti gli Stati dovranno congelare i fondi, le risorse finanziarie ed economiche ubicati nel loro territorio alla data di adozione della presente risoluzione o in un momento successivo, che siano di proprietà o sotto il controllo delle persone o entità di cui all’allegato, nonché quelli di altre persone o entità che il Consiglio [di sicurezza] o il Comitato considerano come coinvolte, direttamente associate o che sostengono attività nucleari dell’Iran che presentano un rischio di proliferazione e lo sviluppo di sistemi di lancio per armi nucleari, o da persone o entità che agiscono per loro conto o sotto la loro direzione, o da entità da loro detenute o controllate, anche con mezzi illeciti (…)».

5

L’allegato alla risoluzione 1737 (2006) elenca le persone e gli enti implicati nella proliferazione nucleare, i cui capitali e le cui risorse economiche (in prosieguo: i «capitali») devono essere sottoposti a congelamento.

6

Tale elenco è stato aggiornato con varie risoluzioni successive, e in particolare con la risoluzione 1747 (2007) del Consiglio di sicurezza, del 24 marzo 2007, con cui sono stati congelati i capitali della banca iraniana Bank Sepah e della sua filiale nel Regno Unito, la Bank Sepah International plc. La ricorrente non è stata oggetto di misure di congelamento dei capitali disposte dal Consiglio di sicurezza.

7

Per quanto riguarda l’Unione europea, la risoluzione 1737 (2006) è stata attuata mediante la posizione comune 2007/140/PESC del Consiglio, del 27 febbraio 2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 61, pag. 49).

8

L’articolo 5, paragrafo 1, della posizione comune 2007/140 è così formulato:

«Sono congelati tutti i [capitali] appartenenti, posseduti, detenuti o controllati direttamente o indirettamente:

9

La ricorrente non è menzionata negli allegati alla posizione comune 2007/140.

10

Nei limiti in cui risultavano coinvolte le competenze della Comunità europea, la risoluzione 1737 (2006) è stata attuata mediante il regolamento n. 423/2007, adottato sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, il quale fa riferimento alla posizione comune 2007/140 e le è sostanzialmente simile nel contenuto, atteso che nell’allegato a detto regolamento figurano i medesimi nomi di enti e persone fisiche.

11

L’articolo 5 di tale regolamento vieta determinate operazioni con persone o enti presenti in Iran o per un uso in tale paese.

12

L’articolo 7 del suddetto regolamento così recita:

«1.   Sono congelati tutti i [capitali] appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone, entità o organismi di cui all’allegato IV. Figurano nell’allegato IV le persone, le entità e gli organismi designati dal Consiglio di sicurezza (...) o dal comitato per le sanzioni a norma del punto 12 [della risoluzione del Consiglio di sicurezza] 1737 (2006) (...).

2.   Sono congelati tutti i [capitali] appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone, entità o organismi di cui all’allegato V. Figurano nell’allegato V le persone fisiche e giuridiche, le entità e gli organismi non menzionati nell’allegato IV che, a norma dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della posizione comune 2007/140 (...), sono stati riconosciuti:

3.   Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione, direttamente o indirettamente, delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi di cui agli allegati IV e V o utilizzato a loro beneficio.

4.   È vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l’obiettivo o il risultato di eludere, direttamente o indirettamente, le misure di cui ai paragrafi 1, 2 e 3».

13

La ricorrente non è menzionata nell’allegato V al regolamento n. 423/2007.

14

L’articolo 13 di tale regolamento impone alle persone e agli enti interessati di fornire diverse informazioni alle autorità competenti e di collaborare con esse.

15

L’articolo 15, paragrafi 2 e 3, del suddetto regolamento è del seguente tenore:

«2.   Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, redige, riesamina e modifica l’elenco delle persone, entità o organismi di cui all’articolo 7, paragrafo 2, in conformità delle decisioni adottate dal Consiglio riguardo all’allegato II della posizione comune 2007/140 (...). L’elenco di cui all’allegato V è riesaminato periodicamente e almeno ogni dodici mesi.

3.   Il Consiglio motiva dettagliatamente le decisioni adottate a norma del paragrafo 2 e le rende note alle persone, alle entità e agli organismi interessati».

16

L’articolo 16 dello stesso regolamento dispone che gli Stati membri stabiliscono le sanzioni applicabili in caso di violazione del medesimo.

17

Ai sensi del punto 10 della risoluzione 1803 (2008) del Consiglio di sicurezza, del 3 marzo 2008, quest’ultimo ha chiesto «a tutti gli Stati di vigilare sulle attività svolte dalle istituzioni finanziarie stabilite sul loro territorio con tutte le banche domiciliate in Iran, in particolare la Banca Melli e la Banca Saderat, nonché con le loro succursali e agenzie all’estero, per evitare che tali attività concorrano al rischio di proliferazione o allo sviluppo di vettori di armi nucleari».

18

La posizione comune 2008/479/PESC del Consiglio, del 23 giugno 2008, che modifica la posizione comune 2007/140 (GU L 163, pag. 43), ha sostituito, in particolare, l’allegato II a quest’ultima. Tale allegato contiene una tabella A, intitolata «Persone fisiche», e una tabella B, intitolata «Entità».

19

Ai sensi della posizione comune 2008/479, la Bank Melli Iran e la Melli Bank sono state incluse tra gli enti interessati dal congelamento dei capitali. La tabella B, punto 5, dell’allegato alla suddetta posizione comune comprende infatti, in una prima colonna intitolata «Nome», le seguenti indicazioni:

«Bank Melli, Melli Bank Iran e tutte le succursali e filiali comprese

20

In una seconda colonna, intitolata «Informazioni identificative», è indicato un indirizzo in corrispondenza del nome di ciascuna delle banche considerate.

21

La terza colonna, intitolata «Motivi», contiene il seguente testo:

«Fornisce o cerca di fornire sostegno finanziario a società che procurano merci per i programmi nucleari e missilistici iraniani o sono coinvolte in tale attività (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company e DIO). La Bank Melli funge da facilitatore per le attività sensibili dell’Iran. Ha mediato numerosi acquisti di materiali sensibili per i programmi nucleari e missilistici iraniani. Ha fornito una serie di servizi finanziari a nome di entità collegate alle industrie nucleari e missilistiche iraniane, comprese l’apertura di lettere di credito e la tenuta dei conti. Molte delle società sopramenzionate sono indicate nelle [risoluzioni del Consiglio di sicurezza] 1737 e 1747».

22

Nella quarta colonna, intitolata «Data di inserimento nell’elenco», è indicata la data del «23.6.2008».

23

Il 23 giugno 2008 il Consiglio ha anche adottato la decisione controversa. L’allegato a tale decisione sostituisce l’allegato V al regolamento n. 423/2007. Esso comprende una tabella A, intitolata «Persone fisiche», e una tabella B, intitolata «Persone giuridiche, entità e organismi», le quali contengono entrambe le medesime colonne che figurano nell’allegato alla posizione comune 2008/479. La ricorrente è iscritta al punto 4 della suddetta tabella B. Le indicazioni relative alla ricorrente sono identiche a quelle esposte nell’allegato a detta posizione comune, tranne la data d’iscrizione che corrisponde al 24 giugno 2008. Tale decisione è stata pubblicata il 24 giugno 2008 nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

24

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 giugno 2008, la ricorrente ha proposto ricorso nella causa T-246/08, chiedendo al Tribunale di annullare il punto 4 della tabella B dell’allegato alla decisione controversa, nella parte in cui la riguarda, e di condannare il Consiglio alle spese.

25

Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 agosto 2008, la ricorrente ha proposto ricorso nella causa T-332/08, chiedendo al Tribunale di:

26

La Repubblica francese, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord nonché la Commissione delle Comunità europee sono stati autorizzati ad intervenire dinanzi al Tribunale a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

27

A sostegno delle proprie conclusioni, la ricorrente deduceva diversi motivi. Il primo motivo verteva sulla mancata partecipazione della Bank Melli Iran al finanziamento della proliferazione nucleare. Il secondo motivo riguardava un errore di interpretazione e di applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, in quanto il Consiglio disponeva di un margine di discrezionalità. Il terzo motivo, dedotto in subordine, verteva sull’illegittimità, per violazione del principio di proporzionalità, di tale articolo 7, paragrafo 2, lettera d), in quanto imporrebbe al Consiglio di includere la ricorrente nell’elenco di cui all’allegato V a detto regolamento. Il quarto motivo riguardava un errore di interpretazione o di applicazione del suddetto articolo 7, paragrafo 2, lettera d), in quanto la ricorrente non è un’entità «posseduta o controllata» dall’ente controllante ai sensi di tale disposizione. Il quinto motivo verteva sulla violazione del divieto di discriminazione. Il sesto motivo riguardava la violazione dell’obbligo di motivazione della decisione controversa.

28

Il Tribunale ha dichiarato irricevibile il primo motivo, per il fatto che la mancata partecipazione della Bank Melli Iran al finanziamento della proliferazione nucleare era semplicemente allegata in sede di ricorso e che, in quanto sollevato in seguito, si trattava di un motivo nuovo.

29

Il Tribunale ha quindi esaminato ciascuno degli altri motivi, respingendoli.

30

La Melli Bank chiede che la Corte voglia:

31

Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione chiedono che la Corte voglia:

32

L’impugnazione si fonda su quattro motivi. Con il primo motivo, che consta di due parti, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 costituisca una disposizione obbligatoria, mentre tale interpretazione è in contrasto, secondo la prima parte di tale motivo, con il testo di tale disposizione e, in virtù della seconda parte del medesimo motivo, con il principio di proporzionalità. Con il secondo motivo la ricorrente fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che il suddetto articolo 7, paragrafo 2, lettera d), sia conforme al principio di proporzionalità. Con il terzo motivo la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nella formulazione e nell’applicazione del criterio diretto a stabilire se essa fosse posseduta e controllata dall’ente controllante. Con il quarto motivo la ricorrente fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel giungere alla conclusione che il Consiglio aveva adempito il proprio obbligo di motivare la sua decisione di includerla nell’elenco delle persone, enti e organismi di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007.

33

La prima parte del primo motivo riguarda essenzialmente i punti 61-67 della sentenza impugnata, nonché i punti 69 e 70 della stessa.

34

La ricorrente contesta l’analisi dell’espressione «sono congelati», di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, analisi effettuata dal Tribunale al punto 63 della sentenza impugnata e dalla quale esso trae la conclusione che il Consiglio non disponesse di un potere discrezionale. A parere della ricorrente, l’utilizzo dell’espressione «sono stati riconosciuti», nella seconda frase del suddetto paragrafo 2, precisa l’utilizzo del precedente termine «figurano» e dimostra che il Consiglio deve compiere un’operazione di valutazione e di identificazione al fine di determinare se i capitali degli enti posseduti o controllati debbano essere congelati. Tale conclusione del Tribunale sarebbe peraltro in contraddizione con i punti 64 e 65 della sentenza impugnata, nei quali esso ritiene che il Consiglio dovesse valutare se fossero soddisfatti i requisiti per l’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, ivi compresi quelli relativi a enti controllati interamente posseduti da enti riconosciuti quali partecipanti alla proliferazione nucleare.

35

Secondo la ricorrente, il regolamento n. 423/2007 prevede un approccio individualizzato all’inclusione nell’elenco delle persone, enti e organismi di cui all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, il che giustifica l’obbligo di motivare dettagliatamente l’inclusione di ogni ente in tale elenco, obbligo previsto all’articolo 15, paragrafo 3, di detto regolamento e che impone al Consiglio di indicare i motivi per cui ritiene che un determinato ente soddisfi i requisiti per figurare nel suddetto elenco.

36

Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano tale interpretazione.

37

L’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 dispone che «[s]ono congelati tutti i fondi [...] appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone, entità o organismi di cui all’allegato V» e che «[f]igurano nell’allegato V le persone fisiche e giuridiche, le entità e gli organismi non menzionati nell’allegato IV che, a norma dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), della posizione comune 2007/140/PESC, sono stati riconosciuti (…) essere persone giuridiche, entità o organismi posseduti o controllati da una persona, un’entità o un organismo di cui alle lettere a) o b) [che partecipa, è direttamente associato o dà il suo sostegno alla proliferazione nucleare], anche con mezzi illeciti».

38

In conformità con una giurisprudenza costante (v., per analogia, sentenze del 17 novembre 1983, Merck, 292/82, Racc. pag. 3781, punto 12, e del 23 febbraio 2010, Teixeira, C-480/08, Racc. pag. I-1107, punto 48), il Tribunale, per interpretare l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, ha tenuto conto del tenore letterale e del contesto della disposizione di cui trattasi, nonché degli obiettivi perseguiti dalla regolamentazione di cui essa fa parte.

39

Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 40 delle sue conclusioni, il Tribunale non ha commesso errori di diritto nel ritenere, leggendo il testo dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, che tale disposizione imponesse al Consiglio di congelare i capitali di un’entità «posseduta o controllata» da un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera a) o b), del medesimo regolamento, sulla base di una valutazione svolta dal Consiglio caso per caso in ordine alla qualità di entità «posseduta o controllata» dell’ente interessato.

40

Ai punti 64 e 65 della sentenza impugnata, il Tribunale ha giustamente ritenuto che, per quanto riguarda i termini «sono stati riconosciuti» di cui alla parte introduttiva dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, la qualità di entità «posseduta o controllata» dev’essere oggetto di una valutazione svolta caso per caso dal Consiglio, segnatamente in rapporto al grado di possesso o all’intensità del controllo di cui trattasi. Il Tribunale ha anche giustamente sottolineato, ai punti 63 e 69 di tale sentenza, che, per quanto riguarda l’impiego della formula «sono congelati» in questa stessa disposizione del regolamento n. 423/2007, l’adozione di una misura di congelamento dei capitali è obbligatoria nei confronti di un ente riconosciuto dal Consiglio quale posseduto o controllato da un ente a sua volta riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare, e non dev’essere necessariamente motivata dal fatto che l’ente posseduto o controllato partecipi esso stesso a tale proliferazione.

41

Queste due valutazioni del Tribunale non sono contraddittorie, poiché la prima riguarda l’obbligo di verificare, con un certo potere discrezionale, la qualità di entità «posseduta o controllata» dell’ente in questione, mentre la seconda verte sull’obbligo di congelare i capitali di un siffatto ente senza verificare se lo stesso partecipi a sua volta alla proliferazione nucleare.

42

Alla luce di ciò, dall’esistenza di un potere discrezionale in capo al Consiglio relativamente alla qualità di ente posseduto o controllato non si può dedurre che esso disponga parimenti del potere di valutare il contributo di un siffatto ente alla proliferazione nucleare al fine di decidere di disporre il congelamento dei suoi capitali.

43

Non si può trarre alcuna conclusione nel senso del riconoscimento di un siffatto potere nemmeno dall’obbligo di motivazione previsto all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007. I motivi dettagliati che il Consiglio è tenuto ad indicare sono infatti quelli relativi all’inclusione delle persone, enti e organismi interessati nell’elenco di cui trattasi, vale a dire, a seconda dei casi, la partecipazione alle attività nucleari della Repubblica islamica dell’Iran o, trattandosi di enti posseduti o controllati, i motivi che l’hanno indotto a ritenere che fosse soddisfatto il requisito del possesso o del controllo.

44

Alla luce delle precedenti considerazioni, la prima parte del primo motivo di impugnazione dev’essere respinta in quanto infondata.

45

Con la seconda parte del primo motivo, la ricorrente fa valere che, nell’interpretare l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 nel senso che non lascerebbe al Consiglio un potere discrezionale per determinare se una controllata soddisfi i criteri enunciati da tale disposizione, il Tribunale ha violato il principio di proporzionalità. Con il secondo motivo la ricorrente sostiene che, qualora la Corte dovesse ritenere che l’applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del suddetto regolamento abbia carattere obbligatorio, tale disposizione violerebbe essa stessa il principio di proporzionalità e dovrebbe pertanto essere dichiarata inapplicabile nel caso di specie, conformemente all’articolo 241 CE, il che priverebbe di fondamento giuridico la decisione controversa. La seconda parte del primo motivo ed il secondo motivo riguardano sostanzialmente i punti 75, 76, 99, 102 e 103 della sentenza impugnata, nonché i punti 107-110 della stessa.

46

La ricorrente critica il ragionamento seguito dal Tribunale, in quanto quest’ultimo non ha tenuto conto, per interpretare l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza. Essa ricorda il legame esistente tra tali risoluzioni e tale regolamento, legame che risulta segnatamente dai considerando primo, secondo, quinto e sesto di detto regolamento, nonché dai considerando della posizione comune 2007/140. Peraltro, la risoluzione 1803 (2008), pur se adottata successivamente al regolamento n. 423/2007, rivestirebbe una particolare importanza per l’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), di tale regolamento. Il fatto che il Consiglio di sicurezza non abbia adottato alcuna misura di congelamento dei capitali nei confronti della ricorrente, bensì abbia, al punto 10 di tale risoluzione, raccomandato agli Stati di «vigilare», indicherebbe infatti che misure meno gravose rispetto ad un congelamento dei capitali potevano essere efficaci al fine di raggiungere gli obiettivi perseguiti dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza.

47

La ricorrente ritiene peraltro che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel considerare, come esposto nell’ultima frase del punto 103 della sentenza impugnata, che il congelamento dei capitali degli enti posseduti o controllati da un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare fosse necessario ed appropriato al fine di garantire l’efficacia delle misure adottate nei confronti di quest’ultimo e di assicurare che tali misure non vengano eluse. Secondo la ricorrente, gli articoli 5, paragrafo 1, 7, paragrafi 3 e 4, 13, e 16 del regolamento n. 423/2007 prevedono già misure efficaci. Il Tribunale avrebbe avuto torto nell’escludere le misure alternative proposte dalla ricorrente ritenendole inadatte a prevenire eventuali operazioni incompatibili con le misure restrittive stabilite. In ogni caso, trattandosi di misure alternative ex post, sarebbe stato possibile prevedere l’inclusione della controllata nell’elenco solo dopo averle utilizzate. Statuendo come ha fatto, il Tribunale avrebbe snaturato il principio di proporzionalità e invertito l’onere della prova, esigendo che la ricorrente dimostrasse l’efficacia assoluta delle misure alternative.

48

A parere della ricorrente, inoltre, il categorico rigetto da parte del Tribunale, al punto 107 della sentenza impugnata, del suo argomento relativo all’efficacia di tali misure alternative era manifestamente inappropriato, considerata la portata della violazione dei suoi diritti fondamentali da parte delle misure di congelamento dei capitali.

49

La ricorrente constata che solo due delle venti filiali della Bank Melli Iran sono state citate nella decisione controversa. La ricorrente avrebbe anche fornito al Tribunale un altro esempio, citato al punto 53 della sentenza impugnata, dal quale risulterebbe che il Consiglio avrebbe incluso un ente controllante nell’elenco in oggetto senza menzionare nessuna delle sue sei controllate. Essa ne deduce o che, come sostiene, il Consiglio dispone di un potere discrezionale nell’applicare l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, o che tale prassi dimostra la sproporzione dell’obbligo di includere nel suddetto elenco tutte le controllate.

50

La ricorrente ne deduce che il Consiglio dispone di un potere discrezionale e che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’interpretare l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 nel senso che la sua applicazione è obbligatoria. Il suddetto articolo 7, paragrafo 2, lettera d), sarebbe quantomeno ambiguo. Orbene, secondo la giurisprudenza, allorché una norma di diritto derivato comunitario ammette più di un’interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la norma stessa conforme al Trattato. Nel caso di specie, il Tribunale, non avendo interpretato l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 nel senso che il Consiglio disponeva di un potere discrezionale, avrebbe commesso un errore di diritto.

51

Il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione ritengono che il Tribunale non abbia commesso errori di diritto nel valutare la proporzionalità della misura in oggetto.

52

Secondo costante giurisprudenza, il principio di proporzionalità è parte integrante dei principi generali del diritto dell’Unione ed esige che gli strumenti istituiti da una disposizione di diritto dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi e non eccedano quanto è necessario per raggiungerli [sentenze del 10 dicembre 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, C-491/01, Racc. pag. I-11453, punto 122; del 6 dicembre 2005, ABNA e a., C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, Racc. pag. I-10423, punto 68, nonché dell’8 giugno 2010, Vodafone e a., C-58/08, Racc. pag. I-4999, punto 51].

53

La ricorrente non contesta la legittimità dell’obiettivo perseguito, vale a dire la lotta alla proliferazione nucleare in Iran allo scopo di mantenere la pace e la sicurezza internazionali, bensì il carattere appropriato e necessario del congelamento dei capitali degli enti posseduti o controllati. Essa addebita, in primo luogo, al Tribunale di non aver tenuto sufficientemente conto delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza per interpretare l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007.

54

A tale riguardo, occorre ricordare che le risoluzioni del Consiglio di sicurezza, da una parte, e le posizioni comuni del Consiglio nonché i suoi regolamenti, dall’altra, fanno capo ad ordinamenti giuridici distinti. Infatti, gli atti adottati nell’ambito, da un lato, delle Nazioni Unite e, dall’altro, dell’Unione promanano da organi i quali dispongono di poteri autonomi, che sono loro attribuiti dalle rispettive carte fondamentali ossia dai trattati che li hanno istituiti (sentenza del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio, C-548/09 P, Racc. pag. I-11381, punti 100 e 102).

55

Al punto 103 della citata sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, la Corte ha ricordato che, nell’elaborazione di misure comunitarie aventi ad oggetto l’attuazione di una risoluzione del Consiglio di sicurezza presa in conto da una posizione comune, la Comunità deve tenere in debita considerazione i termini e gli obiettivi della risoluzione di cui trattasi. Inoltre, occorre tener conto del testo e dell’oggetto di una risoluzione del Consiglio di sicurezza per l’interpretazione del regolamento che intende attuarla (sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, cit., punto 104 e giurisprudenza citata).

56

Il Tribunale ha tenuto conto della risoluzione 1737 (2006), avendo constatato, al punto 6 della sentenza impugnata, che essa era stata attuata dal regolamento n. 423/2007, il cui contenuto è sostanzialmente identico a quello della posizione comune 2007/140. A tale riguardo, la ricorrente non dimostra in che modo il Tribunale sarebbe potuto giungere ad una conclusione diversa per quanto riguarda la necessità di congelare i capitali degli enti posseduti o controllati. Occorre infatti constatare che, al suo punto 12, la risoluzione 1737 (2006) prevede esplicitamente il congelamento dei capitali degli enti che siano di proprietà o sotto il controllo delle persone o degli enti che partecipano alle attività nucleari della Repubblica islamica dell’Iran.

57

Per quanto riguarda la risoluzione 1803 (2008), essa non impone agli Stati misure precise, ma chiede loro di vigilare sulle attività svolte dalle istituzioni finanziarie stabilite sul loro territorio, in particolare la Bank Melli Iran, per evitare che tali attività concorrano al rischio di proliferazione nucleare (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, cit., punto 107). Da tale raccomandazione non si può dedurre che non è necessario congelare i capitali degli enti posseduti o controllati dalla Bank Melli Iran.

58

Alla luce di ciò, il Tribunale non ha commesso errori di diritto nello statuire, al punto 103 della sentenza impugnata, che, qualora i capitali di un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare siano congelati, esiste un rischio non trascurabile che questo eserciti una pressione sugli enti da esso posseduti o controllati al fine di eludere l’effetto delle misure che lo riguardano e che il congelamento dei capitali di tali entità è necessario ed appropriato al fine di garantire l’efficacia delle misure adottate ed assicurare che tali misure non vengano eluse.

59

Per quanto riguarda, in secondo luogo, le misure alternative indicate dalla ricorrente, occorre anzitutto constatare che, al punto 109 della sentenza impugnata, il Tribunale ha escluso l’esame delle misure di autorizzazione preventiva delle operazioni e di sorveglianza di queste ultime da parte di un mandatario indipendente, nonché il divieto totale di effettuare operazioni con la Repubblica islamica dell’Iran, invocate per la prima volta in udienza, per il fatto che sarebbero state invocate in violazione degli articoli 48, paragrafo 2, e 76 bis, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale. Al punto 107 della sentenza impugnata, il Tribunale ha deciso che l’argomento vertente sull’adeguatezza delle misure di sorveglianza e di controllo esistenti al momento dell’adozione della decisione controversa rispetto al rischio descritto al punto 103 di tale sentenza non era stato supportato, constatando quindi una mancanza di elementi di prova che non spetta alla Corte verificare in sede di impugnazione. Per quanto riguarda le misure ex post previste al punto 108 della sentenza suddetta, il Tribunale ha valutato la loro efficacia con valutazioni di fatto che, ancora una volta, non spetta alla Corte verificare in sede di impugnazione.

60

Alla luce di tali elementi, la conclusione del Tribunale, espressa al punto 110 della sentenza impugnata, secondo cui le misure alternative proposte dalla ricorrente non erano adatte a raggiungere l’obiettivo perseguito, non può essere rimessa in discussione.

61

Allo stesso modo, come rileva l’avvocato generale al paragrafo 53 delle sue conclusioni e per i motivi esposti dal Tribunale ai punti 111 e 112 della sentenza impugnata, quest’ultimo non ha commesso errori di diritto nel concludere che, data la fondamentale importanza del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, le restrizioni alla libertà di esercitare un’attività economica nonché al diritto di proprietà di un istituto bancario, causate dalle misure di congelamento dei capitali, non erano sproporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti.

62

La ricorrente deduce, in terzo luogo, il fatto che non è prassi del Consiglio congelare i capitali di tutti gli enti posseduti o controllati da enti riconosciuti quali partecipanti alla proliferazione nucleare. Il Tribunale non ha tuttavia commesso errori di diritto nello statuire:

63

Al punto 76 della sentenza impugnata, il Tribunale, parimenti senza commettere errori di diritto, ha ritenuto che la giurisprudenza relativa all’interpretazione degli atti comunitari invocata dalla ricorrente e ricordata al punto 50 della presente sentenza non fosse pertinente, dal momento che non sussisteva alcun dubbio in merito all’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007.

64

Da queste considerazioni risulta che il Tribunale non ha violato il principio di proporzionalità né nella sua interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 né nella verifica che ha effettuato dell’applicazione di tale disposizione alla ricorrente. Di conseguenza, la seconda parte del primo motivo e il secondo motivo di impugnazione devono essere respinti in quanto infondati.

65

La ricorrente critica i punti 119-129 della sentenza impugnata. Essa rileva che il criterio da prendere in considerazione è quello esposto al punto 121 di tale sentenza, secondo cui occorre accertare se «la ricorrente, essendo posseduta dalla [Bank Melli Iran], possa essere indotta, con un grado di probabilità non trascurabile, ad eludere l’effetto delle misure adottate nei confronti della sua entità controllante».

66

Il Tribunale avrebbe tuttavia commesso un errore di diritto nel ritenere, al punto 123 della sentenza impugnata, che solo circostanze eccezionali potessero giustificare una mancata applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 ad una controllata interamente posseduta da un ente considerato quale partecipante alla proliferazione nucleare.

67

La ricorrente deduce parimenti l’errore di diritto che avrebbe commesso il Tribunale nel tener conto, in modo inappropriato, di precedenti in materia di diritto della concorrenza. La ricorrente sostiene che la presunzione utilizzata nel diritto della concorrenza è relativa. Peraltro, mentre in tale diritto le società interessate sono autorizzate a presentare osservazioni alla Commissione, ciò non si sarebbe verificato nel caso di specie, dal momento che la ricorrente era stata inclusa nell’elenco in questione senza aver avuto la possibilità di contestare la posizione del Consiglio.

68

La ricorrente sostiene inoltre che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nell’applicare, per quanto la riguarda, il criterio di cui al punto 121 della sentenza impugnata. In particolare, avrebbe commesso un siffatto errore avendo dato troppa rilevanza alla capacità dell’ente controllante di nominare i direttori della Melli Bank. A tale riguardo, quest’ultima ricorda i numerosi elementi invocati al punto 17 del ricorso proposto dinanzi al Tribunale nonché le restrizioni apportate ai suoi scambi e ne conclude che non era necessario adottare una misura quale il congelamento dei suoi capitali.

69

A parere della ricorrente, partendo dal principio che essa si comporterà in modo illecito, la decisione controversa e la sentenza impugnata violano il principio della presunzione di innocenza, essendo il congelamento dei capitali assimilabile ad una sanzione penale.

70

La Commissione sottolinea che, anche nell’ambito di tale motivo, la ricorrente non dimostra in che modo il ragionamento del Tribunale sarebbe inficiato da un errore di diritto. La ricorrente contesterebbe inoltre la valutazione di fatti e prove.

71

La Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione contestano il criterio scelto dal Tribunale nella prima frase del punto 121 della sentenza impugnata. A loro parere, l’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 contiene un requisito alternativo, cosicché, qualora venga stabilito che la ricorrente è interamente posseduta dalla Bank Melli Iran, non è più necessario dimostrare che ne sia anche controllata. Secondo la Commissione, i diversi elementi presi in considerazione dal Tribunale al fine di stabilire la sussistenza di un siffatto controllo devono essere considerati «piuttosto aspetti che (...) dimostrano la ratio legis» del suddetto articolo 7, paragrafo 2, lettera d).

72

Il Regno Unito rileva tuttavia che, anche qualora il criterio preso in considerazione dal Tribunale fosse accolto, la ricorrente non dimostra che quest’ultimo avrebbe commesso un errore di diritto nel ragionamento seguito.

73

Per quanto riguarda l’utilizzo, da parte del Tribunale, di criteri tratti dal diritto della concorrenza, il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione sostengono che il Tribunale si è solo ispirato ad essi.

74

Le istituzioni e gli Stati membri suddetti ricordano la giurisprudenza della Corte secondo cui il congelamento dei capitali costituisce una misura cautelare e non una sanzione.

75

L’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 prevede il congelamento dei capitali degli enti riconosciuti quali posseduti o controllati da enti a loro volta riconosciuti partecipare, essere direttamente associati o dare il loro sostegno alla proliferazione nucleare ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettere a) o b), di tale regolamento. Detta disposizione dev’essere interpretata alla luce del paragrafo 12 della risoluzione 1737 (2006), che prevede il congelamento dei capitali degli enti che siano di proprietà o sotto il controllo di persone o di enti designati quali partecipanti o direttamente associati alla proliferazione nucleare o che la sostengono.

76

L’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 prevede due criteri alternativi, vale a dire il possesso e il controllo. Dalla decisione controversa nonché dalle osservazioni presentate dal Consiglio nell’udienza dinanzi al Tribunale, come riportate da quest’ultimo al punto 120 della sentenza impugnata, risulta che il congelamento dei capitali della ricorrente è stato effettuato per il fatto che essa era un’entità «posseduta» dalla Bank Melli Iran. Giustamente il Tribunale ha quindi limitato il suo controllo alla verifica del possesso della Melli Bank da parte della Bank Melli Iran.

77

La ricorrente non contesta di essere interamente posseduta dalla Bank Melli Iran. Essa ritiene tuttavia che il Tribunale non abbia accertato in maniera adeguata se, per il fatto di essere posseduta dalla Bank Melli Iran, essa potesse essere indotta, con un grado di probabilità non trascurabile, ad eludere l’effetto delle misure adottate nei confronti del suo ente controllante, riferendosi così alla prima frase del punto 121 della sentenza impugnata.

78

A tale riguardo, occorre necessariamente constatare che, nonostante il chiaro tenore letterale dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, interpretato alla luce del paragrafo 12 della risoluzione 1737 (2006), e pur non avendo la ricorrente contestato il fatto di essere interamente posseduta dalla Bank Melli Iran, il Tribunale ha ritenuto necessario procedere ad una verifica complementare.

79

In tal modo esso non ha correttamente applicato il diritto dell’Unione. Qualora infatti un ente sia posseduto al 100% da un ente considerato quale partecipante alla proliferazione nucleare, il requisito del possesso di cui all’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007 è soddisfatto.

80

Tale errore di diritto non comporta tuttavia l’annullamento della sentenza impugnata, dal momento che, in ogni caso, il Tribunale ha respinto il motivo della ricorrente.

81

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la misura adottata nei suoi confronti, in conseguenza del fatto di essere interamente posseduta dalla Bank Melli Iran, non pregiudica la presunzione di innocenza. Infatti, l’adozione, sulla base dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, di misure di congelamento di capitali per l’appunto non riguarda un comportamento autonomo di un ente quale la ricorrente e non richiede pertanto da essa un comportamento in contrasto con le disposizioni del suddetto regolamento.

82

Di conseguenza, il terzo motivo è infondato.

83

La ricorrente contesta il ragionamento seguito dal Tribunale e sviluppato ai punti 143-151 della sentenza impugnata. Essa ricorda che la motivazione di un atto che arreca pregiudizio dev’essere comunicata all’interessato contemporaneamente all’atto stesso e rileva che, nel caso di specie, la decisione controversa non conteneva alcun «motivo dettagliato», come richiederebbe l’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007. Nella sua replica, essa indica che tale decisione avrebbe dovuto esserle notificata.

84

In primo luogo, non era sufficiente, a parere della ricorrente, che il Consiglio indicasse, nella decisione controversa, che quest’ultima era stata adottata conformemente all’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, dal momento che tale disposizione contiene diversi esempi in forza dei quali il Consiglio avrebbe potuto procedere alla sua inclusione nell’elenco di cui trattasi.

85

In secondo luogo, non sarebbe stata fornita alcuna ragione relativamente al motivo per cui il Consiglio aveva ritenuto che sussistesse una probabilità non trascurabile che la ricorrente potesse essere indotta ad eludere gli effetti dell’inclusione del suo ente controllante nell’elenco in questione.

86

La ricorrente sostiene, in terzo luogo, che l’affermazione del Tribunale, secondo cui il Consiglio aveva implicitamente ritenuto che la ricorrente fosse posseduta dal suo ente controllante, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 423/2007, e che, su tale base, fosse pertanto inclusa nel suddetto elenco, costituisce una conclusione affrettata che non risulta in alcun modo dal testo della decisione controversa.

87

In quarto luogo, la ricorrente fa valere che la possibilità di proporre un ricorso avverso la decisione controversa non cambia il fatto che il Consiglio ha violato l’obbligo di motivare tale decisione.

88

In quinto luogo, la ricorrente fa notare di aver avviato una corrispondenza con il Consiglio per tentare di stabilire i motivi della propria inclusione nell’elenco di cui trattasi e quelli del congelamento dei propri capitali, ma che il Consiglio ha rifiutato di trasmetterle il proprio fascicolo.

89

Il Consiglio, la Repubblica francese e la Commissione contestano la ricevibilità del motivo vertente sulla mancata notifica della decisione controversa.

90

La Commissione rileva che la ricorrente non contesta il principio enunciato dal Tribunale al punto 146 della sentenza impugnata, secondo cui l’obbligo di motivazione al quale il Consiglio era tenuto riguardava, oltre all’indicazione del fondamento giuridico, la circostanza che l’ente interessato era posseduto o controllato da un ente riconosciuto quale partecipante alla proliferazione nucleare, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettere a) o b), del regolamento n. 423/2007.

91

A tale riguardo, il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione considerano che il Tribunale non abbia commesso alcun errore di diritto, ai punti 147 e seguenti della sentenza impugnata, nel ritenere che la decisione controversa fosse sufficientemente motivata. In particolare, la menzione della Melli Bank al punto 4 della tabella B dell’allegato alla suddetta decisione consentirebbe alla ricorrente di sapere che il congelamento dei capitali è intervenuto a motivo della sua qualità di filiale della Bank Melli Iran.

92

Si deve anzitutto respingere il motivo vertente sul difetto di notifica della decisione controversa. Come infatti rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 66 delle sue conclusioni, tale motivo non è stato sollevato dinanzi al Tribunale. Orbene, in sede di impugnazione la competenza della Corte è limitata, in linea di principio, alla valutazione della soluzione di diritto che è stata fornita a fronte dei motivi discussi dinanzi al giudice di primo grado (sentenza del 15 settembre 2011, Germania/Commissione, C-544/09 P, punto 63).

93

Per quanto riguarda l’obbligo di motivazione, la ricorrente non contesta il principio, ricordato dal Tribunale ai punti 143-145 della sentenza impugnata, secondo cui tale obbligo dev’essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie. Essa sostiene tuttavia che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che la motivazione della decisione controversa fosse sufficiente e adempisse l’obbligo, previsto all’articolo 15, paragrafo 3, del regolamento n. 423/2007, di motivare dettagliatamente tale decisione.

94

Al punto 147 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che il Consiglio aveva indicato, sia nel titolo della decisione controversa sia al suo secondo considerando, il fondamento giuridico su cui tale decisione era stata adottata, vale a dire l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 423/2007, e, al punto 4 della tabella B dell’allegato a tale decisione, il fatto che la Bank Melli Iran partecipava alla proliferazione nucleare e che la ricorrente figurava tra le succursali e le controllate di tale società.

95

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il Tribunale non ha inficiato la sentenza impugnata con un errore di diritto nel dichiarare che non era necessario precisare che la decisione controversa, nella parte in cui riguardava la ricorrente, era stata adottata in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera d), del regolamento summenzionato, dal momento che vi erano indicate le succursali e le filiali della Bank Melli Iran.

96

Il Tribunale non ha pertanto commesso errori di diritti nello statuire, al punto 148 della sentenza impugnata, che la menzione della ricorrente in quanto controllata della Bank Melli Iran, fatto necessariamente noto alla ricorrente e che non era mai stato contestato, era sufficiente ai sensi della giurisprudenza in materia di obbligo di motivazione da esso ricordata.

97

Per quanto riguarda la possibilità di proporre un ricorso, l’argomento della ricorrente risulta da una lettura erronea della sentenza impugnata. Il Tribunale infatti, al punto 151 di tale sentenza, non ha semplicemente indicato che la ricorrente aveva la possibilità di proporre ricorso, bensì ha esposto dettagliatamente il contenuto del ricorso depositato nella causa T-246/08 al fine di avvalorare la sua conclusione relativa al carattere sufficiente della motivazione, ritenendo a tale riguardo che, al momento della proposizione del primo ricorso, la ricorrente fosse consapevole del nesso esistente tra il congelamento dei suoi capitali e la partecipazione alla proliferazione nucleare contestata al suo ente controllante, la Bank Melli Iran.

98

Per quanto riguarda l’argomento relativo alla mancata trasmissione del fascicolo del Consiglio, esso non è rilevante ai fini dell’esame del motivo vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione della decisione controversa, in quanto il Tribunale non ha commesso errori di diritto nel dichiarare che la motivazione di tale decisione era sufficiente ai sensi della giurisprudenza in materia.

99

Ne consegue che il quarto motivo dev’essere respinto.

100

Dal momento che nessuno dei motivi dedotti dalla ricorrente è stato accolto, l’impugnazione dev’essere respinta.

101

Ai sensi dell’articolo 122 del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 69, paragrafo 2, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza del successivo articolo 118, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Consiglio, la Repubblica francese, il Regno Unito e la Commissione ne hanno fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce: