1

La Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo omesso di avvalersi dei mezzi atti ad eliminare le incompatibilità, riguardo al Trattato CE in materia di trasferimento di capitali, relative alle disposizioni contenute negli accordi bilaterali di investimento riguardanti l’incentivazione e la tutela reciproca degli investimenti conclusi dalla Repubblica di Finlandia con, rispettivamente, l’ex Unione delle repubbliche socialistiche sovietiche cui è succeduta la Federazione russa (accordo firmato l’8 febbraio 1989, SopS 58/1991), la Repubblica di Bielorussia (accordo firmato il , SopS 89/1994), la Repubblica popolare cinese (accordo firmato il , SopS 4/1986), la Malaysia (accordo firmato il , SopS 79/1987), la Repubblica democratica socialista di Sri Lanka (accordo firmato il , SopS 54/1987) e la Repubblica dell’Uzbekistan (accordo firmato il , SopS 74/1993; in prosieguo, collettivamente, gli «accordi bilaterali controversi»), la Repubblica di Finlandia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 307, secondo comma, CE.

2

Il Regno di Finlandia ha concluso gli accordi bilaterali controversi prima della sua adesione all’Unione europea.

3

Tali accordi sono entrati in vigore, rispettivamente, nei confronti della Federazione russa il 15 agosto 1991, della Repubblica di Bielorussia l’, della Repubblica popolare cinese il , della Malaysia il , della Repubblica democratica socialista di Sri Lanka il e, infine, della Repubblica dell’Uzbekistan il .

4

Tali accordi garantiscono agli investitori di ciascuna Parte contraente la libertà di trasferimento dei pagamenti correlati a un investimento in valute liberamente convertibili.

5

Tutti questi accordi, ad eccezione di quello concluso con la Federazione russa, contengono una clausola che garantisce la tutela degli investimenti nei limiti consentiti dalla normativa della Parte contraente. A titolo di esempio, l’accordo concluso con la Repubblica democratica socialista di Sri Lanka contiene la clausola seguente: «Ciascuna Parte contraente garantisce in ogni caso, entro i limiti consentiti dalle proprie leggi e dai propri decreti, e conformemente al diritto internazionale, un trattamento ragionevole ed adeguato degli investimenti effettuati dai cittadini o dalle imprese dell’altra Parte contraente».

6

Il 7 maggio 2004, ritenendo che gli accordi bilaterali controversi potessero essere d’ostacolo all’applicazione di restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti che il Consiglio dell’Unione europea può adottare in forza degli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE, la Commissione ha inviato alla Repubblica di Finlandia una lettera di diffida.

7

Con lettera 7 luglio 2004 tale Stato membro ha trasmesso alla Commissione le sue osservazioni in merito alla lettera di diffida. Esso ha sostenuto che le clausole controverse di detti accordi non ostavano al rispetto degli obblighi che gli derivavano dagli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE.

8

La Commissione, considerando che gli argomenti addotti dalla Repubblica di Finlandia erano insufficienti, il 16 marzo 2005 le ha inviato un parere motivato.

9

Con lettera 19 maggio 2005, la Repubblica di Finlandia ha trasmesso alla Commissione le sue osservazioni in risposta a detto parere motivato. Essa ha tenute ferme le argomentazioni esposte in precedenza.

10

La Commissione, ritenendo che tali argomentazioni non fossero in grado di confutare le censure formulate nel parere motivato, ha deciso di proporre il ricorso in esame.

11

Con ordinanza del presidente della Corte in data 9 luglio 2007, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Ungheria e la Repubblica d’Austria sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Finlandia.

12

In via preliminare, si deve osservare che uno degli accordi bilaterali non contiene una clausola particolare del tipo di quella menzionata al punto 5 della presente sentenza che, secondo la Repubblica di Finlandia, le consentirebbe comunque di adempiere i suoi obblighi comunitari. Gli altri cinque accordi contengono una clausola di questo tipo.

13

In tale contesto occorre esaminare il ricorso della Commissione in relazione anzitutto all’accordo che non contiene tale clausola e quindi, in secondo luogo, in relazione a quelli che la contengono.

14

Occorrerà in terzo luogo esaminare l’argomentazione generale delle parti che si riferisce al principio di non discriminazione e all’ambito di applicazione dell’art. 307, secondo comma, CE.

15

Secondo la Commissione, la mancanza, in particolare nell’accordo di cui trattasi, di qualsiasi disposizione che consenta alla Repubblica di Finlandia di applicare restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti che potrebbero eventualmente essere decise dal Consiglio in base agli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE può indurre tale Stato a violare i suoi obblighi comunitari. La Commissione ritiene altresì che tale Stato sia venuto meno agli obblighi impostigli dall’art. 307, secondo comma, CE, poiché non ha fatto ricorso a mezzi atti ad eliminare qualsiasi situazione di incompatibilità con il Trattato.

16

La Repubblica di Finlandia e gli Stati membri intervenuti a sostegno delle sue conclusioni affermano che, in mancanza di qualsiasi provvedimento restrittivo adottato dal Consiglio rispetto agli Stati terzi con cui essa aveva concluso accordi di investimento, la questione della compatibilità dell’accordo di cui trattasi con una disposizione del Trattato che non è stata oggetto di alcuna applicazione non si pone dal momento che non vi sarebbero «incompatibilità constatate» ai sensi dell’art. 307, secondo comma, CE. Di conseguenza, l’inadempimento asserito dalla Commissione sarebbe di natura puramente ipotetica. Pertanto, l’obbligo a carico degli Stati membri di ricorrere a tutti i mezzi atti ad eliminare tali «incompatibilità constatate» esisterebbe solo a partire dal momento in cui la Corte abbia preliminarmente accertato l’esistenza di tali incompatibilità.

17

Inoltre, gli Stati intervenienti sostengono che le misure di salvaguardia di cui agli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE possono essere attuate solo in casi eccezionali che non potevano essere previsti al momento della conclusione dell’accordo di cui trattasi. Ne consegue che la Repubblica di Finlandia potrebbe avvalersi del principio rebus sic stantibus e sospendere provvisoriamente le disposizioni contestate relative alla libertà di trasferimento nell’ipotesi in cui la Comunità adottasse misure di salvaguardia.

18

L’accordo bilaterale di investimento di cui trattasi, concluso dalla Repubblica di Finlandia, contiene clausole che garantiscono la libertà del trasferimento, senza indebito ritardo, dei pagamenti correlati ad un investimento in valute liberamente convertibili.

19

In particolare, si garantiscono in tal modo la libertà di trasferire fondi ai fini della realizzazione di un investimento, della gestione e dell’ampliamento di quest’ultimo, la libertà di rimpatriare gli introiti che tale investimento avrà procurato, nonché la libertà di trasferire i fondi necessari alla restituzione di prestiti e quelli provenienti dalla liquidazione o dalla cessione di detto investimento.

20

Sotto tale profilo, tale accordo è conforme alla lettera dell’art. 56, n. 1, CE, in base al quale «(…) sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi», e a quella dell’art. 56, n. 2, CE, secondo cui «(…) sono vietate tutte le restrizioni sui pagamenti tra gli Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi».

21

È vero che le disposizioni del Trattato considerate dal ricorso in esame della Commissione conferiscono al Consiglio il potere di limitare, in alcuni casi, i movimenti di capitali e i pagamenti tra gli Stati membri e gli Stati terzi, tra i quali figurano i movimenti considerati dalle clausole sul trasferimento in questione.

22

Le disposizioni di cui trattasi, contenute negli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE, al fine di tutelare l’interesse generale della Comunità e di consentirle di soddisfare, se del caso, i suoi obblighi internazionali e quelli degli Stati membri, introducono eccezioni al principio della libera circolazione dei capitali e dei pagamenti tra gli Stati membri e gli Stati terzi.

23

L’art. 57, n. 2, CE consente al Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, di adottare talune misure restrittive concernenti i movimenti di capitali in relazione, in particolare, agli investimenti diretti provenienti da Stati terzi o ad essi rivolti. È richiesta l’unanimità qualora tali misure comportino «un regresso» della legislazione comunitaria per quanto riguarda la liberalizzazione dei movimenti di capitali provenienti da Stati terzi o ad essi diretti.

24

L’art. 59 CE autorizza il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione della Banca centrale europea, ad adottare misure di salvaguardia qualora i movimenti di capitali provenienti da Stati terzi o ad essi diretti «causino o minaccino di causare difficoltà gravi per il funzionamento dell’Unione economica e monetaria», purché tali misure siano strettamente necessarie e riguardino un periodo «non superiore a sei mesi».

25

L’art. 60, n. 1, CE consente al Consiglio di adottare, su proposta della Commissione, al fine di attuare una posizione o un’azione comuni nel settore della politica estera e di sicurezza comune, le «misure urgenti necessarie» in materia di movimenti di capitali e di pagamenti. Un’azione siffatta può essere necessaria, per esempio, per dare esecuzione ad una risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

26

È pacifico che l’accordo bilaterale di cui trattasi non contiene alcuna disposizione che riservi queste possibilità di limitazione, da parte della Comunità, dei movimenti di fondi correlati ad investimenti. Occorre, dunque, verificare se la Repubblica di Finlandia fosse tenuta, per tale motivo, a ricorrere ai mezzi appropriati cui si riferisce l’art. 307, secondo comma, CE.

27

In forza dell’art. 307, primo comma, CE, i diritti e gli obblighi derivanti da una convenzione conclusa anteriormente alla data di adesione di uno Stato membro tra quest’ultimo e uno Stato terzo non sono pregiudicati dalle disposizioni del Trattato. Tale disposizione è volta a precisare, conformemente ai principi del diritto internazionale, che l’applicazione del Trattato non pregiudica l’impegno assunto dallo Stato membro interessato di rispettare i diritti dei paesi terzi derivanti da una convenzione antecedente e di attenersi agli obblighi corrispondenti (v. sentenze 14 ottobre 1980, causa 812/79, Burgoa, Racc. pag. 2787, punto 8; , causa C-84/98, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-5215, punto 53, nonché , causa C-216/01, Budějovický Budvar, Racc. pag. I-13617, punti 144 e 145).

28

Tuttavia, l’art. 307, secondo comma, CE obbliga gli Stati membri a ricorrere a tutti i mezzi atti ad eliminare le incompatibilità constatate tra le convenzioni concluse anteriormente alla loro adesione e il diritto comunitario. In base a tale disposizione, ove occorra, gli Stati membri si forniscono reciproca assistenza per raggiungere tale scopo, assumendo eventualmente una comune linea di condotta.

29

Le disposizioni degli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE conferiscono al Consiglio la competenza a limitare, in taluni casi ben determinati, i movimenti di capitali e i pagamenti tra Stati membri e Stati terzi.

30

Per garantire l’effetto utile di dette disposizioni è necessario che, in caso di una loro adozione da parte del Consiglio, le misure limitative della libera circolazione dei capitali possano essere immediatamente applicate nei confronti degli Stati cui esse si riferiscono.

31

Di conseguenza, e come ha dichiarato la Corte nelle sue sentenze 3 marzo 2009, causa C-205/06, Commissione/Austria (Racc. pag. I-1301, punto 37), e causa C-249/06, Commissione/Svezia (Racc. pag. I-1335, punto 38), queste competenze del Consiglio, che consistono nell’adottare unilateralmente misure restrittive nei confronti di Stati terzi in una materia identica o connessa a quella disciplinata da un accordo anteriore concluso tra uno Stato membro e uno Stato terzo, evidenziano un’incompatibilità con detto accordo qualora, da un lato, quest’ultimo non preveda disposizioni che consentano allo Stato membro interessato di esercitare i propri diritti e di soddisfare i propri obblighi in quanto membro della Comunità e, dall’altro, non lo consenta neppure un meccanismo di diritto internazionale.

32

Orbene, la Repubblica di Finlandia rispetto all’accordo summenzionato non si avvale di alcun meccanismo idoneo a permetterle di adempiere i suoi obblighi comunitari. Inoltre, e in ogni caso, la possibilità invocata dagli Stati intervenienti di avvalersi di altri mezzi offerti dal diritto internazionale come la sospensione, se non addirittura la denuncia, dell’accordo di cui trattasi o di talune sue clausole è troppo incerta nei suoi effetti per garantire che le misure adottate dal Consiglio possano essere utilmente applicate ed entro i termini previsti.

33

È pacifico che, nel caso contemplato, la Repubblica di Finlandia non ha intrapreso, entro il termine impartito da tale istituzione nel suo parere motivato, alcuna iniziativa nei confronti dello Stato terzo interessato per eliminare il rischio di conflitto, eventualmente derivante dall’applicazione dell’accordo di cui trattasi, con le misure che il Consiglio può adottare in forza degli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE.

34

È necessario aggiungere che, come è stato dichiarato nelle cause decise con le sentenze precedentemente citate, Commissione/Austria e Commissione/Svezia, le incompatibilità con il Trattato determinate dagli accordi sugli investimenti con Stati terzi e che ostano all’applicazione delle restrizioni ai movimenti di capitali e ai pagamenti che il Consiglio può adottare in forza degli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE non si limitano allo Stato membro convenuto nella presente causa.

35

Di conseguenza, occorre rilevare che, conformemente all’art. 307, secondo comma, CE, ove occorra, gli Stati membri si forniscono reciproca assistenza per eliminare le incompatibilità constatate tra le convenzioni concluse dagli Stati membri anteriormente alla loro adesione e il diritto comunitario, assumendo eventualmente una comune linea di condotta. Nell’ambito della responsabilità che incombe alla Commissione, ai sensi dell’art. 211 CE, di vigilare sull’applicazione delle disposizioni del Trattato, spetta a quest’ultima prendere qualsiasi iniziativa atta ad agevolare la reciproca assistenza fra gli Stati membri interessati nonché l’assunzione da parte di detti Stati membri di una comune linea di condotta.

36

La Commissione sostiene che le disposizioni particolari, come quelle contenute nella clausola menzionata al punto 5 della presente sentenza e di cui si avvale la Repubblica di Finlandia per quanto riguarda gli accordi summenzionati, rinviano alle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati parti di tali accordi quali erano in vigore al momento in cui tali accordi sono stati conclusi, vale a dire, nella fattispecie, prima dell’adesione della Repubblica di Finlandia all’Unione. La Commissione ritiene pertanto che tali disposizioni non offrano, di per sè, a tale Stato membro la possibilità di attuare senza indugio misure restrittive che la Comunità potrebbe essere indotta ad adottare.

37

La Repubblica di Finlandia e la Repubblica di Lituania affermano al contrario che tali disposizioni possono essere applicate giacché le misure restrittive adottate dal Consiglio, in virtù dell’effetto diretto del diritto comunitario, farebbero parte della normativa finlandese ai sensi di tali disposizioni. Pertanto, non vi sarebbe incompatibilità con il Trattato ai sensi dell’art. 307, secondo comma, CE.

38

Si deve rilevare che, come giustamente afferma la Repubblica di Finlandia, le misure restrittive che potrebbero essere adottate dal Consiglio sulla base degli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60 CE faranno parte dell’ordinamento giuridico finlandese. Tuttavia, non risulta chiaramente se tali misure potranno essere considerate come parte della normativa finlandese laddove si riferiscano agli accordi bilaterali di investimento di cui trattasi.

39

Infatti, in conformità di una costante giurisprudenza, un trattato internazionale deve essere interpretato non soltanto alla stregua dei termini in cui è redatto, ma anche alla luce dei suoi obiettivi. Gli artt. 31 delle Convenzioni di Vienna 23 maggio 1969, sul diritto dei trattati, e , sul diritto dei trattati tra Stati ed organizzazioni internazionali o tra organizzazioni internazionali, che costituiscono, in tal senso, un’espressione del diritto internazionale generale consuetudinario, precisano, a questo proposito, che un trattato dev’essere interpretato in buona fede, secondo il senso comune da attribuire ai suoi termini nel loro contesto ed alla luce del suo oggetto e del suo scopo (v., in tal senso, sentenze , causa C-268/99, Jany e a., Racc. pag. I-8615, punto 35, nonché , causa C-344/04, IATA e ELFAA, Racc. pag. I-403, punto 40).

40

Da tale punto di vista, occorre rilevare che le disposizioni degli accordi bilaterali di cui trattasi, contestate dalla Commissione nel suo ricorso per inadempimento, sono dirette anche a garantire la libertà dei pagamenti correlati ad investimenti e ciò nel più breve tempo possibile.

41

In tale contesto la questione se la clausola che garantisce la tutela degli investimenti nei limiti autorizzati dalla normativa della Parte contraente, contenuta negli accordi bilaterali di cui trattasi, consentirebbe all’una o all’altra parte di limitare le facilitazioni di pagamento in applicazione di decisioni — nazionali o ad altro livello — adottate dopo l’entrata in vigore degli accordi, si presta per lo meno a discussione, tanto più che per taluni accordi viene altresì precisato che ciascuna Parte contraente deve agire «conformemente al diritto internazionale».

42

Pertanto, le disposizioni degli accordi bilaterali di cui trattasi su cui si fonda la Repubblica di Finlandia per sostenere che, contrariamente a quanto fa valere la Commissione, essa sarebbe in grado di soddisfare pienamente, laddove fosse necessario, agli obblighi comunitari che potrebbero derivarle dall’adozione da parte del Consiglio di provvedimenti restrittivi della libera circolazione dei capitali, non sembrano garantire che sia effettivamente così, poiché l’interpretazione di tali previsioni è troppo incerta e, di conseguenza, anche quella della loro portata e dei loro effetti.

43

Ne consegue che le disposizioni degli accordi bilaterali di cui trattasi invocate dalla Repubblica di Finlandia non bastano ad assicurare la compatibilità degli accordi contestati dalla Commissione con l’art. 307 CE.

44

La Repubblica federale di Germania e la Repubblica d’Ungheria affermano che la declaratoria di un’incompatibilità degli accordi bilaterali controversi con il Trattato, ai sensi dell’art. 307, secondo comma, CE, sarebbe contraria al «principio di concorrenza sul mercato interno e al principio di non discriminazione», poiché la Repubblica di Finlandia e i cittadini e le imprese dell’Unione che rientrano negli accordi conclusi da tale Stato membro sarebbero svantaggiati rispetto agli altri Stati membri e ai cittadini e imprese compresi nell’ambito di applicazione di convenzioni di investimento non criticate dalla Commissione.

45

La Commissione sostiene che il confronto effettuato con accordi di investimento conclusi da altri Stati membri non è pertinente, poiché, secondo costante giurisprudenza della Corte, uno Stato membro non può giustificare la mancata esecuzione degli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario adducendo la circostanza che altri Stati membri, a loro volta, avrebbero violato i loro obblighi.

46

La Repubblica di Finlandia, sostenuta dalla Repubblica di Ungheria, insiste, infine, sulle gravi conseguenze che possono derivare dalla posizione della Commissione, qualora consentisse di constatare un inadempimento ai sensi dell’art. 307, secondo comma, CE in tutti i casi in cui un accordo concluso con uno Stato terzo prima dell’entrata in vigore del Trattato o dell’adesione dello Stato membro interessato si applichi in un settore ove la Comunità non ha ancora esercitato le competenze di cui dispone in forza del Trattato. Un’interpretazione siffatta conferirebbe una portata illimitata all’art. 307, secondo comma, CE, il che sarebbe censurabile tanto sotto l’aspetto della certezza del diritto quanto sotto quello della ripartizione delle competenze tra la Comunità e gli Stati membri, e romperebbe l’equilibrio creato dall’art. 307, primo e secondo comma, CE.

47

La Commissione afferma che essa non ha mai asserito che gli Stati membri debbano ricorrere a provvedimenti ai sensi dell’art. 307 CE in tutti i settori in cui la Comunità potrebbe adottare provvedimenti legislativi in futuro. Essa ammette che una simile pretesa da parte sua sarebbe d’altronde impossibile, poiché il contenuto degli atti normativi che possono essere adottati nei diversi settori non può, per definizione, essere previsto. Essa sostiene tuttavia che ciò non vale per gli artt. 57, n. 2, CE, 59 CE e 60, n. 1, CE, che attribuiscono al Consiglio una competenza definita in modo assolutamente preciso in materia di restrizioni dei movimenti di capitali e delle operazioni di pagamento rispetto agli Stati terzi e che obbligano gli Stati membri, laddove siffatte misure siano adottate, ad applicarle immediatamente.

48

In primo luogo, si deve osservare che uno Stato membro non può giustificare il mancato assolvimento degli obblighi che gli incombono in forza del Trattato con la circostanza che altri Stati membri trasgrediscono del pari i loro obblighi. Infatti, nell’ordinamento giuridico comunitario istituito dal Trattato, l’applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri non può essere soggetta ad una condizione di reciprocità. Gli artt. 226 CE e 227 CE contemplano le vie di ricorso idonee per fronteggiare i casi in cui gli Stati membri non rispettano gli obblighi che loro incombono in forza del Trattato (v. sentenze 11 gennaio 1990, causa C-38/89, Blanguernon, Racc. pag. I-83, punto 7, e , causa C-163/99, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I-2613, punto 22).

49

Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento secondo cui accogliere il ricorso della Commissione significherebbe attribuire all’art. 307, secondo comma, CE una portata eccessivamente restrittiva, è sufficiente constatare che la presente sentenza non incide affatto sugli obblighi degli Stati membri in altre circostanze e si limita a dichiarare che, come è stato esposto in precedenza, l’esercizio delle competenze attribuite al Consiglio nell’ambito della circolazione dei capitali potrebbe essere ostacolato dall’esistenza stessa degli accordi bilaterali di cui trattasi e dei termini in cui sono redatti.

50

Sulla base delle considerazioni che precedono si deve dichiarare che, non essendosi avvalsa dei mezzi atti ad eliminare le incompatibilità con il Trattato relative alle disposizioni di trasferimento di capitali contenute negli accordi bilaterali controversi, la Repubblica di Finlandia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 307, secondo comma, CE.

51

A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Finlandia, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

52

Ai sensi del n. 4, primo comma, dello stesso articolo, la Repubblica federale di Germania, la Repubblica di Lituania, la Repubblica di Ungheria e la Repubblica d’Austria, intervenuti nella lite in esame, sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce: