Causa C‑162/06
International Mail Spain, SL, già TNT Express Worldwide Spain, SL,
contro
Administración del Estado e Correos
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Supremo)
«Direttiva 97/67/CE — Regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali — Liberalizzazione dei servizi postali — Possibilità di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale “nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale”»
Conclusioni dell’avvocato generale M. Poiares Maduro, presentate l’8 maggio 2007
Sentenza della Corte (Prima Sezione) 15 novembre 2007
Massime della sentenza
1. Questioni pregiudiziali — Competenza della Corte — Limiti — Competenza del giudice nazionale
(Art. 234 CE)
2. Questioni pregiudiziali — Competenza della Corte
(Art. 234 CE)
3. Libera prestazione dei servizi — Servizi postali comunitari — Direttiva 97/67 — Servizi riservati ai fornitori del servizio postale universale
(Art. 86, n. 2, CE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/67, art. 7, n. 2)
1. Nell’ambito di un procedimento ex art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi.
(v. punto 23)
2. Il solo fatto che la Corte sia chiamata a pronunciarsi in termini astratti e generali non può comportare l’effetto dell’irricevibilità di una domanda di pronuncia pregiudiziale. Infatti, una delle caratteristiche essenziali del sistema di cooperazione giudiziaria istituito dall’art. 234 CE implica che la Corte risponda in termini piuttosto astratti e generali a una questione di interpretazione del diritto comunitario ad essa sottoposta, mentre spetta al giudice del rinvio risolvere la controversia della quale è investito tenendo conto della pronuncia della Corte.
(v. punto 24)
3. L’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, il quale prevede che possono continuare ad essere riservate, nei limiti di prezzo e di peso stabiliti al n. 1 del detto articolo e nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, la posta transfrontaliera e la pubblicità diretta per corrispondenza, dev’essere interpretato nel senso che consente agli Stati membri di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale solo qualora questi ultimi dimostrino:
– che, in mancanza di una tale riserva, sarebbe pregiudicato l’adempimento di detto servizio universale, o
– che tale riserva è necessaria affinché detto servizio possa essere fornito in condizioni economicamente accettabili.
L’obiettivo dell’art. 7, n. 2, della detta direttiva consiste nel garantire il mantenimento del servizio postale universale, dotandolo in particolare delle risorse necessarie affinché possa funzionare in condizioni di equilibrio finanziario. Tuttavia, il requisito previsto dalla detta disposizione non può solo essere ridotto a tale aspetto finanziario, dal momento che non può essere escluso che esistano altri motivi per i quali, in conformità all’art. 86, n. 2, CE, gli Stati membri possono decidere di riservare la posta transfrontaliera per garantirsi che non sia pregiudicato l’adempimento della specifica missione affidata al prestatore del servizio postale universale. Orbene, considerazioni quali l’opportunità, relative alla situazione generale del settore postale, ivi compresa quella collegata al grado di liberalizzazione di quest’ultimo al momento di adottare una decisione in merito alla posta transfrontaliera, non bastano a giustificare il fatto di riservare quest’ultima, a meno che, in mancanza di tale riserva, non sia pregiudicato l’adempimento del servizio postale universale o che tale riserva risulti necessaria affinché il citato servizio possa essere fornito in condizioni economicamente accettabili.
(v. punti 31, 40-41, 50 e dispositivo)
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
15 novembre 2007 (*)
«Direttiva 97/67/CE – Regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali – Liberalizzazione dei servizi postali – Possibilità di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale “nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale”»
Nel procedimento C‑162/06,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, dal Tribunal Supremo (Spagna) con decisione 7 marzo 2006, pervenuta in cancelleria il 27 marzo 2006, nella causa
International Mail Spain SL, già TNT Express Worldwide Spain SL,
contro
Administración del Estado,
Correos,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann (relatore), presidente di sezione, dai sigg. A. Tizzano, R. Schintgen, A. Borg Barthet e M. Ilešič, giudici,
avvocato generale: sig. M. Poiares Maduro
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 15 marzo 2007,
considerate le osservazioni presentate:
– per la International Mail Spain SL, dalla sig.ra R. Ballesteros Pomar, abogada;
– per il governo spagnolo, dal sig. F. Díez Moreno, in qualità di agente;
– per il governo belga, dalla sig.ra A. Hubert, in qualità di agente;
– per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. R. Vidal Puig e K. Simonsson, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza dell’8 maggio 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’art. 7, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (GU 1998, L 15, pag. 14).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia pendente tra, da un lato, la International Mail Spain SL (in prosieguo: la «International Mail»), già TNT Express Worldwide Spain SL, e, dall’altro, l’Administración del Estado e Correos in merito alla decisione 16 giugno 1999 della Secretaría General de Comunicaciones (Ministerio de Fomento) (direzione generale delle comunicazioni del Ministero delle Infrastrutture e delle Comunicazioni; in prosieguo la «direzione generale delle comunicazioni») che sanziona la International Mail per aver effettuato, senza l’autorizzazione dell’operatore prestatore del servizio postale universale, servizi postali riservati a quest’ultimo.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3 La direttiva 97/67 fissa, ai sensi dell’art. 1, regole comuni concernenti in particolare la fornitura di un servizio postale universale nella Comunità europea e i criteri che definiscono i servizi che possono essere riservati ai fornitori del servizio universale.
4 Ai termini dell’art. 3, n. 1, della detta direttiva, gli Stati membri garantiscono che gli utilizzatori godano del diritto a un servizio universale corrispondente ad un’offerta di servizi postali di qualità determinata forniti permanentemente in tutti i punti del territorio a prezzi accessibili a tutti gli utenti. Tale servizio universale include, a tenore dell’art. 3, n. 7, sia i servizi nazionali che i servizi transfrontalieri.
5 L’art. 7 della medesima direttiva, che figura nel capitolo 3 di quest’ultima, intitolato «Armonizzazione dei servizi che possono essere riservati», dispone quanto segue:
«1. Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, i servizi che possono essere riservati da ciascuno Stato membro al fornitore o ai fornitori del servizio universale sono la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione di invii di corrispondenza interna, tramite consegna espressa o no, il cui prezzo sia inferiore al quintuplo delle tariffe pubbliche applicate ad un invio di corrispondenza del primo livello di peso della categoria normalizzata più rapida ove questa esista, a condizione che il peso di detti oggetti sia inferiore a 350 grammi. (…)
2. Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale la posta transfrontaliera e la pubblicità diretta per corrispondenza possono continuare ad essere riservate nei limiti di prezzo e di peso stabiliti al paragrafo 1.
3. Quale fase ulteriore verso il completamento del mercato interno dei servizi postali, il Parlamento europeo e il Consiglio decidono, entro il 1° gennaio 2000 e fatte salve le competenze della Commissione, l’ulteriore liberalizzazione progressiva e controllata del settore postale, con particolare riguardo alla liberalizzazione della posta transfrontaliera e della pubblicità diretta per corrispondenza, nonché l’ulteriore revisione dei limiti di prezzo e di peso, con effetto a partire dal 1° gennaio 2003, tenuto conto in particolare dell’evoluzione economica, sociale e tecnologica intervenuta a tale data e considerando anche l’equilibrio finanziario del o dei fornitori del servizio universale, nella prospettiva di realizzare gli obiettivi della presente direttiva.
(…)».
6 Il sedicesimo e il diciannovesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67 enunciano quanto segue:
«(16) considerando che il mantenimento di una serie di servizi che possono essere riservati nel rispetto delle norme del Trattato e fatta salva l’applicazione delle norme di concorrenza, appare giustificato dalla necessità di consentire il funzionamento del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario; (…)
(…)
(19) considerando che è ragionevole permettere, su base temporanea, alla pubblicità diretta per corrispondenza e alla posta transfrontaliera di continuare a poter riservare tali servizi nell’ambito dei limiti di prezzo e di peso previsti; (…)».
7 La direttiva 97/67 è entrata in vigore il 10 febbraio 1998 e il termine concesso agli Stati membri per il recepimento di quest’ultima è scaduto, in conformità al suo art. 24, primo comma, il 10 febbraio 1999.
8 La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 10 giugno 2002, 2002/39/CE, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l’ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità (GU L 176, pag. 21), con il suo art. 1, punto 1, ha sostituito l’art. 7 della direttiva 97/67 con il testo seguente:
«1. Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, gli Stati membri hanno facoltà di continuare a riservare servizi al fornitore o ai fornitori del servizio universale. Questi servizi sono limitati alla raccolta, allo smistamento, al trasporto e alla consegna di invii di corrispondenza interna e di corrispondenza transfrontaliera in entrata, tramite consegna espressa o no, nell’ambito dei limiti di peso e di prezzo che seguono. Il limite di peso è di 100 grammi a decorrere dal 1° gennaio 2003 e di 50 grammi a decorrere dal 1° gennaio 2006. Tali limiti non si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2003 se il prezzo è pari o superiore a tre volte la tariffa pubblica per l’invio di corrispondenza nella prima categoria di peso della categoria più rapida e a partire dal 1° gennaio 2006 se il prezzo è pari o superiore a due volte e mezzo tale tariffa.
(…)
Nella misura necessaria per assicurare la fornitura del servizio universale, la pubblicità diretta per corrispondenza può continuare ad essere riservata entro i medesimi limiti di peso e di prezzo.
Ove occorra garantire la fornitura del servizio universale, ad esempio quando taluni settori dell’attività postale sono già stati liberalizzati o a motivo delle caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali di uno Stato membro, la corrispondenza transfrontaliera in uscita può continuare ad essere riservata entro gli stessi limiti di peso e di prezzo.
(...)
3. La Commissione elaborerà uno studio prospettivo che valuterà, per ciascuno Stato membro, l’incidenza sul servizio universale del pieno completamento del mercato interno postale nel 2009. In base alle conclusioni dello studio, la Commissione presenterà, entro il 31 dicembre 2006, una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio corredata di una proposta che confermi, se del caso, la data del 2009 per il pieno completamento del mercato postale interno o che determini un’altra eventuale fase alla luce delle conclusioni di tale studio».
9 I ‘considerando’ quindicesimo, sedicesimo, diciassettesimo, ventesimo, ventiduesimo e ventitreesimo della direttiva 2002/39 sono formulati come segue:
«(15) È opportuno assicurare che le prossime fasi dell’apertura del mercato abbiano natura sostanziale e siano realizzabili in pratica dagli Stati membri, garantendo nel contempo la continuità del servizio universale.
(16) Riduzioni generali a 100 grammi nel 2003 e a 50 grammi nel 2006 dei limiti di peso dei servizi che possono essere riservati ai fornitori del servizio universale, combinate con la completa apertura alla concorrenza della posta transfrontaliera in uscita costituiscono, con eventuali eccezioni nella misura necessaria a garantire la fornitura del servizio universale, ulteriori passi, relativamente semplici e controllati, ma tuttavia significativi.
(17) (…) [G]li invii di corrispondenza transfrontaliera in uscita al di sotto del limite di peso di 50 grammi rappresentano in media nella Comunità approssimativamente un ulteriore 3% del totale delle entrate postali dei fornitori del servizio universale.
(…)
(20) La posta transfrontaliera in uscita rappresenta in media il 3% del totale delle entrate postali. L’apertura de iure di tale segmento del mercato in tutti gli Stati membri, con le eccezioni necessarie per garantire la fornitura del servizio universale, consentirebbe a operatori postali diversi di effettuare la raccolta, lo smistamento e il trasporto di tutta la posta transfrontaliera in uscita.
(…)
(22) La definizione in questo momento di un calendario relativo alle ulteriori fasi per il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali è importante tanto per la funzionalità a lungo termine del servizio universale quanto per la prosecuzione dello sviluppo di un servizio postale moderno ed efficiente.
(23) È opportuno continuare a prevedere la possibilità che gli Stati membri riservino taluni servizi postali ai rispettivi fornitori del servizio universale. Tali provvedimenti consentiranno ai fornitori del servizio universale di completare il processo di adattamento dei loro servizi e delle loro risorse umane a condizioni di maggiore concorrenza senza compromettere il loro equilibrio finanziario e, quindi, senza compromettere la salvaguardia del servizio universale».
10 La direttiva 2002/39 è entrata in vigore il 5 luglio 2002 e il termine concesso agli Stati membri per il recepimento di quest’ultima è scaduto il 31 dicembre 2002.
La normativa nazionale
11 La direttiva 97/67 è stata recepita nell’ordinamento giuridico spagnolo con la legge 13 luglio 1998 relativa al servizio postale universale e alla liberalizzazione dei servizi postali (Ley 24/1998 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales; in prosieguo: la «legge n. 24/1998»). Ai sensi dell’art. 18, n. 1, lett. C), di tale legge, nella sua versione in vigore alla data dei fatti di cui alla causa principale:
«Rimangono riservati in esclusiva all’operatore incaricato della prestazione del servizio postale universale, in virtù dell’art. 128, n. 2, della Costituzione e nei termini stabiliti nel capo seguente, i seguenti servizi ricompresi nel suo ambito:
(…)
C) Il servizio postale transfrontaliero di entrata e di uscita di lettere e cartoline, con i limiti di peso e di prezzo stabiliti alla lett. B). Per servizio postale transfrontaliero, agli effetti di questa legge, si intende quello che provenga da altri Stati o sia a questi destinato».
Causa principale e questione pregiudiziale
12 La International Mail prestava nelle principali località turistiche spagnole servizi postali transfrontalieri in uscita per cartoline. A tal fine, la detta società collocava cassette delle lettere all’interno di alberghi, campeggi, residence, supermercati, ecc., nelle quali gli utenti potevano depositare le loro cartoline destinate all’estero dopo averle affrancate con etichette che potevano acquistare nei punti vendita delle dette cartoline.
13 La direzione generale delle comunicazioni ha ritenuto che tale servizio costituisse un’infrazione amministrativa grave come prevista dal combinato disposto dell’art. 41, n. 3, lett. a), e n. 2, lett. b), della legge n. 24/1998, consistente nell’«effettuazione di servizi postali riservati all’operatore del servizio postale universale senza l’autorizzazione di questo, mettendone a repentaglio le prestazioni».
14 Con decisione 16 giugno 1999, la direzione generale delle comunicazioni comminava a International Mail un’ammenda pari a 10 milioni di pesetas, ingiungendole di astenersi dall’offrire e dal fornire servizi postali dello stesso tipo di quelli riservati all’operatore abilitato a garantire la prestazione del servizio postale universale, nonché di procedere al ritiro di tutte le cassette delle lettere e delle informazioni relative al detto servizio.
15 Poiché il Tribunal Superior de Justicia di Madrid aveva respinto il ricorso presentato dalla International Mail contro detta decisione, dichiarando in particolare la compatibilità della legge n. 24/1998 con la direttiva 97/67, tale società ha proposto un ricorso in cassazione dinanzi al giudice del rinvio.
16 Secondo quest’ultimo, la soluzione della controversia principale dipende in gran parte dall’interpretazione che occorre dare all’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67. Infatti, nell’ipotesi in cui l’art. 18, n. 1, lett. C), della legge n. 24/1998 non rispettasse i requisiti esposti nella summenzionata disposizione comunitaria, la violazione di una tale disposizione nazionale da parte degli operatori privati non potrebbe giustificare una sanzione amministrativa quale quella comminata a International Mail. I dubbi sollevati dal giudice a quo in merito alla corretta interpretazione dell’art. 7 della direttiva 97/67 derivano principalmente dalla nuova formulazione che la direttiva 2002/39 ha conferito a tale articolo.
17 Alla luce di tali elementi, il Tribunal Supremo decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’art. 7. n. 2, della direttiva 97/67 (…), che autorizza gli Stati membri a includere tra i servizi postali riservati la posta transfrontaliera, consenta a tali Stati membri di fissare la detta riserva solo qualora dimostrino che, in mancanza di essa, è in pericolo l’equilibrio finanziario del prestatore del servizio universale o, al contrario, possano mantenerla anche in virtù di altre considerazioni, tra cui quelle di opportunità, relative alla situazione generale del settore postale, compresa quella relativa al grado di liberalizzazione di tale settore esistente al momento in cui si istituisce la riserva».
Sulla questione pregiudiziale
Sulla ricevibilità
18 Il governo spagnolo ritiene che la domanda di pronuncia pregiudiziale sia irricevibile in quanto riguarda in realtà la validità di una normativa nazionale e non l’interpretazione di una disposizione comunitaria. Infatti, sottoponendo alla Corte detta questione, il giudice nazionale le chiederebbe, di fatto, di valutare se l’art. 18, n. 1, lett. C), della legge 24/1988 sia conforme alla direttiva 97/67 o se tale disposizione abbia oltrepassato i limiti imposti da tale direttiva.
19 Si deve a questo proposito ricordare che, nell’ambito di un procedimento ex art. 234 CE, non spetta alla Corte pronunciarsi sulla compatibilità di norme del diritto interno con le disposizioni del diritto comunitario (v., segnatamente, sentenze 7 luglio 1994, causa C‑130/93, Lamaire, Racc. pag. I‑3215, punto 10, e 19 settembre 2006, causa C‑506/04, Wilson, Racc. pag. I‑8613, punto 34). Inoltre, nell’ambito del sistema di cooperazione giudiziaria istituito dal detto articolo, l’interpretazione delle norme nazionali incombe ai giudici degli Stati membri e non alla Corte (v., segnatamente, sentenze 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage, Racc. pag. I‑4947, punto 7, nonché Wilson, cit., punto 34).
20 Per contro, la Corte è competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi d’interpretazione propri del diritto comunitario che gli consentano di valutare la compatibilità di norme di diritto interno con la normativa comunitaria (v., segnatamente, sentenze Lamaire, cit., punto 10, e Wilson, cit., punto 35).
21 L’argomento del governo spagnolo deve essere di conseguenza respinto, e ciò tanto più che la questione sottoposta dal giudice del rinvio riguarda espressamente l’interpretazione di una disposizione del diritto comunitario.
22 Il governo spagnolo sostiene anche che la domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile in quanto priva di effetto utile e formulata in termini ipotetici. Infatti, la Corte potrebbe solo pronunciarsi in termini astratti e generali sulla fondatezza dell’attribuzione riservata della posta transfrontaliera all’operatore cui spetta la prestazione del servizio postale universale, ma non potrebbe valutare la questione se una tale attribuzione riservata, prevista all’art. 18, n. 1, lett. C), della legge 24/1998 sia fondata o se, al contrario, oltrepassi i limiti imposti dall’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67, dato che una tale valutazione non rientra nell’ambito della sua competenza.
23 Occorre a tale proposito ricordare che, nell’ambito di un procedimento ex art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi (v., segnatamente, sentenza 18 luglio 2007, causa C‑119/05, Lucchini Siderurgica, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 43, e giurisprudenza citata).
24 Peraltro, il solo fatto che la Corte sia chiamata a pronunciarsi in termini astratti e generali non può comportare l’effetto dell’irricevibilità di una domanda di pronuncia pregiudiziale. Infatti, una delle caratteristiche essenziali del sistema di cooperazione giudiziaria istituito dall’art. 234 CE implica che la Corte risponda in termini piuttosto astratti e generali a una questione di interpretazione del diritto comunitario ad essa sottoposta, mentre spetta al giudice del rinvio risolvere la controversia della quale è investito tenendo conto della pronuncia della Corte.
25 Pertanto, la domanda di pronuncia pregiudiziale deve essere considerata ricevibile.
Nel merito
26 Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 debba essere interpretato nel senso di consentire agli Stati membri di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale solo qualora dimostrino che, in mancanza di una tale riserva, l’equilibrio finanziario di quest’ultimo sia in pericolo o se altre considerazioni relative alla situazione generale del settore postale, ivi compresa la mera opportunità, bastino a giustificare la detta riserva.
27 L’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 consente agli Stati membri, entro determinati limiti di prezzo e di peso, di continuare a riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale «[n]ella misura necessaria al mantenimento del servizio universale». Peraltro, la stessa condizione si applica, secondo i nn. 1 e 2 del citato articolo, alla possibilità di riservare al prestatore del servizio postale universale, entro determinati limiti di prezzo e di peso, la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione degli invii di corrispondenza interna, nonché la pubblicità diretta per corrispondenza.
28 Si deve innanzi tutto constatare che l’utilizzo del termine «necessaria» osta a che la detta riserva sia giustificata con mere considerazioni di opportunità.
29 I motivi che hanno spinto il legislatore comunitario a prevedere la possibilità di una tale riserva sono chiariti al sedicesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67, ai sensi del quale «il mantenimento di una serie di servizi che possono essere riservati nel rispetto delle norme del Trattato e fatta salva l’applicazione delle norme di concorrenza, appare giustificato dalla necessità di consentire il funzionamento del servizio universale in condizioni di equilibrio finanziario».
30 Per quanto attiene, in questo contesto, in particolare alla pubblicità diretta per corrispondenza e alla posta transfrontaliera, il legislatore comunitario ha chiarito al diciannovesimo ‘considerando’ della direttiva 97/67 che è «ragionevole permettere (…) alla pubblicità diretta per corrispondenza e alla posta transfrontaliera di continuare a poter [essere] riserva[te] (…)».
31 L’obiettivo dell’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 consiste quindi nel garantire il mantenimento del servizio postale universale, dotandolo in particolare delle risorse necessarie affinché possa funzionare in condizioni di equilibrio finanziario.
32 Tale interpretazione è peraltro corroborata dal fatto che l’equilibrio finanziario del prestatore del servizio postale universale rappresenta uno dei criteri essenziali che, ai sensi dell’art. 7, n. 3, della detta direttiva, devono essere presi in considerazione dal Parlamento e dal Consiglio al momento della loro successiva decisione riguardante l’ulteriore liberalizzazione, progressiva e controllata, del settore postale, con particolare riguardo alla liberalizzazione della posta transfrontaliera.
33 Il criterio dell’equilibrio finanziario è stato già preso in considerazione dalla giurisprudenza della Corte in materia di servizi postali anteriormente all’entrata in vigore della direttiva 97/67, in relazione, segnatamente, all’art. 90 del Trattato CE (divenuto art. 86 CE).
34 Secondo tale giurisprudenza, gli Stati membri possono conferire ad un prestatore del servizio postale universale, in quanto impresa cui è attribuita la gestione di un servizio di interesse economico generale, diritti esclusivi che possono restringere, o addirittura impedire, la concorrenza nella misura in cui ciò è necessario per consentirgli l’adempimento della sua funzione di interesse generale e, in particolare, di beneficiare di condizioni economicamente accettabili (v. sentenza 19 maggio 1993, causa C‑320/91, Corbeau, Racc. pag. I‑2533, punti 14‑16).
35 A questo proposito, emerge dalla medesima giurisprudenza che non è necessario che risulti minacciato l’equilibrio finanziario o la redditività economica dell’impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale. È sufficiente che, in mancanza dei diritti controversi, possa risultare compromesso l’adempimento delle specifiche funzioni assegnate all’impresa, o che il mantenimento di tali diritti sia necessario per consentire al loro titolare di adempiere le funzioni di interesse economico generale affidategli in condizioni economicamente accettabili (sentenza 17 maggio 2001, causa C‑340/99, TNT Traco, Racc. pag. I‑4109, punto 54).
36 In tale contesto, la Corte ha precisato che l’obbligo del titolare di questa funzione di garantire i suoi servizi in condizioni di equilibrio economico presuppone la possibilità di una compensazione tra i settori di attività redditizi e quelli meno redditizi, e giustifica quindi una limitazione della concorrenza da parte di imprenditori privati nei settori economicamente redditizi (sentenza Corbeau, cit., punto 17).
37 Tale giurisprudenza attinente al diritto primario è anche rilevante nel contesto della causa principale e ciò tanto più che la direttiva 97/67 più volte espressamente ricorda che le norme del Trattato devono essere rispettate al momento dell’attribuzione di un diritto esclusivo.
38 Infatti, l’art. 4 della direttiva 97/67 dispone che «[c]iascuno Stato membro (…) definisce, nel rispetto del diritto comunitario, gli obblighi e i diritti del fornitore o dei fornitori del servizio universale (…) [e q]ueste informazioni vengono pubblicate». Allo stesso modo, il sedicesimo ‘considerando’ di questa stessa direttiva, nonché il suo quarantunesimo ‘considerando’, ai sensi del quale quest’ultima «non incide sull’applicazione delle norme del Trattato, ed in particolare delle norme in materia di concorrenza e di libera prestazione di servizi», sottolineano che tali norme, in particolare quelle riguardanti la concorrenza, devono essere rispettate.
39 Emerge dalla giurisprudenza relativa al diritto primario, citata ai punti 33-36 della presente sentenza, che il criterio dell’equilibrio finanziario del servizio postale universale può essere correttamente preso in considerazione da uno Stato membro qualora decida di riservare la posta transfrontaliera e che tale criterio deve, come rilevato dall’avvocato generale ai punti 26-31 delle sue conclusioni, essere in linea di principio applicato tenendo solo conto dei servizi che costituiscono il servizio postale universale e non anche delle altre attività che il prestatore di tale servizio può se del caso esercitare. Infatti, è possibile che quest’ultimo eserciti anche altre attività economiche, le quali devono essere escluse dal beneficio delle sovvenzioni incrociate provenienti dai settori riservati.
40 Tuttavia, emerge anche dalla detta giurisprudenza che il requisito previsto all’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 non può solo essere ridotto a tale aspetto finanziario, dal momento che non può essere escluso che esistano altri motivi per i quali, in conformità all’art. 86, n. 2, CE, gli Stati membri possono decidere di riservare la posta transfrontaliera per garantirsi che non sia pregiudicato l’adempimento della specifica missione affidata al prestatore del servizio postale universale.
41 Orbene, considerazioni quali l’opportunità, relative alla situazione generale del settore postale, ivi compresa quella collegata al grado di liberalizzazione di quest’ultimo al momento di adottare una decisione in merito alla posta transfrontaliera, non bastano per giustificare il fatto di riservare quest’ultima, a meno che, in mancanza di tale riserva, non sia pregiudicato l’adempimento del servizio postale universale o che tale riserva risulti necessaria affinché il citato servizio possa essere fornito in condizioni economicamente accettabili.
42 Pertanto, si deve constatare che sia la formulazione dell’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 sia l’obiettivo di questa disposizione si oppongono a che la decisione di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale sia giustificata da mere considerazioni di opportunità.
43 La modifica dell’art. 7 della direttiva 67/97 da parte della direttiva 2002/39 (in prosieguo: la «direttiva 97/67 modificata»), alla quale il giudice del rinvio fa espressamente riferimento per motivare la sua decisione di adire la Corte in via pregiudiziale, non inficia questa interpretazione.
44 Infatti, si deve ricordare che l’art. 7, n. 1, quarto comma, della direttiva 97/67 modificata dispone che, «[o]ve occorra garantire la fornitura del servizio universale, ad esempio quando taluni settori dell’attività postale sono già stati liberalizzati o a motivo delle caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali di uno Stato membro, la corrispondenza transfrontaliera in uscita può continuare ad essere riservata entro gli stessi limiti di peso e di prezzo».
45 Come fa valere la Commissione delle Comunità europee nelle sue osservazioni scritte, emerge in particolare dai ‘considerando’ ventiduesimo e ventitreesimo della direttiva 2002/39 che l’art. 7, n. 1, quarto comma, della direttiva 97/67 modificata ha come obiettivo, così come l’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67, che non venga pregiudicato l’equilibrio finanziario del servizio postale universale e quindi che non sia compromessa la prestazione garantita da tale servizio universale.
46 Peraltro, come fa anche valere la Commissione, sarebbe in contrasto con l’obiettivo della direttiva 2002/39, consistente nel perseguire la liberalizzazione graduale e controllata dei servizi postali, interpretare l’art. 7, n. 1, quarto comma, della direttiva 97/67 modificata nel senso che esso incrementerebbe il margine di discrezionalità conferito agli Stati membri.
47 In realtà, come è stato rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 36 delle sue conclusioni, il sedicesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/39, ai sensi del quale «la completa apertura alla concorrenza della posta transfrontaliera in uscita costituisc[e], con eventuali eccezioni nella misura necessaria a garantire la fornitura del servizio universale, [un] ulterior[e] pass[o], relativamente semplic[e] e controllat[o], ma tuttavia significativ[o]», letto in combinato disposto con i ‘considerando’ quindicesimo, diciassettesimo e ventesimo di questa stessa direttiva, attesta con chiarezza il carattere eccezionale della possibilità di riservare la posta transfrontaliera in uscita, come prevista all’art. 7, n. 1, quarto comma, della direttiva 97/67 modificata.
48 Pertanto, gli esempi forniti dall’art. 7, n. 1, quarto comma, della direttiva 97/67 modificata costituiscono, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 33 delle sue conclusioni, solo orientamenti che possono ispirare la valutazione sull’attribuzione di diritti speciali al prestatore del servizio postale universale, quali la riserva di prestazione della posta transfrontaliera, senza che possano modificare l’interpretazione che occorre dare all’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67.
49 Per quanto riguarda l’onere della prova della necessità, per il mantenimento del servizio postale universale, di riservare la posta transfrontaliera al prestatore di tale servizio, emerge dalla formulazione dell’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 che spetta allo Stato membro che si avvale della facoltà di procedere ad una tale riserva o, se del caso, a tale prestatore. Detta interpretazione è corroborata dal fatto che, nell’ambito dell’art. 86, n. 2, CE, incombe allo Stato membro o all’impresa che fa valere tale disposizione dimostrare che ricorrono i suoi presupposti per l’applicazione (sentenza TNT Traco, cit., punto 59).
50 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la questione sottoposta dichiarando che l’art. 7, n. 2, della direttiva 97/67 deve essere interpretato nel senso che esso consente agli Stati membri di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale solo qualora dimostrino
– che, in mancanza di una tale riserva, sarebbe pregiudicato l’adempimento di tale servizio universale, o
– che tale riserva è necessaria affinché tale servizio possa essere fornito in condizioni economicamente accettabili.
Sulle spese
51 Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
L’articolo 7, n. 2, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 15 dicembre 1997, 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio, deve essere interpretato nel senso che esso consente agli Stati membri di riservare la posta transfrontaliera al prestatore del servizio postale universale solo qualora dimostrino
– che, in mancanza di una tale riserva, sarebbe pregiudicato l’adempimento di tale servizio universale, o
– che tale riserva è necessaria affinché tale servizio possa essere fornito in condizioni economicamente accettabili.
Firme
* Lingua processuale: lo spagnolo.