1

L’art. 6 CE stabilisce quanto segue:

«Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

2

L’art. 87 CE così dispone:

« 1.   Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(…)

3.   Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:

3

Dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente (GU 2001, C 37, pag. 3) risulta quanto segue:

4

Ai sensi del ‘considerando’ 11 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 23 ottobre 2001, 2001/81/CE, relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici (GU L 309, pag. 22):

«Un sistema di limiti nazionali per ciascuno Stato membro per le emissioni di anidride solforosa, ossidi di azoto, composti organici volatili ed ammoniaca costituisce un metodo economicamente conveniente di conseguire obiettivi ambientali provvisori. Un simile sistema lascerà alla Comunità e agli Stati membri la flessibilità necessaria per decidere le modalità di adeguamento ai limiti di emissione».

5

L’art. 4 della direttiva 2001/81, dal titolo «Limiti nazionali di emissione», così recita:

«1.   Entro il 2010 gli Stati membri riducono le emissioni nazionali annue di biossido di zolfo (SO2 ), ossidi di azoto (NOx ), composti organici volatili (COV) e ammoniaca (NH3 ) al di sotto dei limiti massimi di emissione indicati all’allegato I, tenendo conto delle eventuali modifiche apportate dalle misure comunitarie adottate in seguito alle relazioni di cui all’articolo 9».

6

L’allegato I della direttiva 2001/81 fissa in 260 chilotonnellate il limite per l’emissione di ossidi di azoto (in prosieguo: gli «NOx ») che il Regno dei Paesi Bassi dovrà rispettare entro il 2010.

7

Gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2001/81 entro il 27 novembre 2002 ed informarne immediatamente la Commissione.

8

Con lettera 23 gennaio 2003 le autorità olandesi notificavano alla Commissione, ai sensi dell’art. 88, n. 3, CE, un sistema di scambio di diritti di emissione per gli NOx (in prosieguo: la «misura controversa»). Esse chiedevano alla Commissione di adottare una decisione che constatasse l’inesistenza di un aiuto, ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (GU L 83, pag. 1).

9

Il 24 giugno 2003 la Commissione adottava la decisione C (2003) 1761 def., relativa all’aiuto di Stato n. N 35/2003, riguardante la misura controversa (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

10

Nella decisione impugnata la Commissione descrive anzitutto, al punto 1, la misura controversa. Nell’ambito del limite nazionale olandese di emissione di NOx fissato dalla direttiva 2001/81, le autorità olandesi hanno stabilito un obiettivo di 55 chilotonnellate di emissione di NOx nel 2010 per i loro grandi impianti industriali, vale a dire per circa 250 imprese.

11

Al punto 1.2 della decisione impugnata la Commissione espone il funzionamento di tale sistema: una legge nazionale stabilisce, per ogni impianto industriale, un parametro relativo di emissione di NOx da rispettare. L’impresa può rispettare il parametro di emissione così prescritto o adottando misure di riduzione delle emissioni di NOx nel proprio impianto, o acquistando diritti di emissione da altre imprese, oppure combinando le due opzioni. Le riduzioni delle emissioni, in forma di crediti di NOx, sono proposte sul mercato di scambio dei diritti di emissione da parte degli impianti le cui emissioni sono inferiori al parametro prescritto.

12

L’emissione annuale complessiva di NOx di un impianto, corretta dagli eventuali crediti di NOx venduti o acquistati, deve corrispondere al livello di emissione autorizzato per il detto impianto. L’emissione annuale autorizzata, in valore assoluto, è calcolata in base al parametro di emissione relativo e alla quantità di energia utilizzata dal detto impianto.

13

Alla fine di ogni anno le autorità olandesi verificano se gli impianti hanno rispettato il parametro di emissione prescritto. Ogni anno possono essere acquistati, risparmiati o dati in prestito crediti di NOx per periodi futuri. Se un impianto supera il parametro di emissione prescritto, esso deve compensare l’eccedenza l’anno successivo. Questa eccedenza da compensare è aumentata inoltre del 25% per scoraggiare ogni superamento del parametro. Se un impianto non riesce a rispettare il suo parametro di emissione, le autorità olandesi gli infliggono un’ammenda effettiva, proporzionata e dissuasiva.

14

Infine, nel contesto della misura controversa, le imprese non devono acquistare diritti di emissione per poter produrre. Esse si devono limitare a rispettare il parametro di emissione.

15

Al punto 1.3 della decisione impugnata la Commissione descrive il metodo di calcolo del parametro di emissione, poi, al punto 1.4 di quest’ultima, le differenze tra i sistemi del tipo «cap-and-trade» e i sistemi del tipo «dynamic cap», tra i quali rientra la misura controversa. Essa spiega che, secondo le autorità olandesi, la misura controversa differisce dall’altra variante dei sistemi di diritti negoziabili, del tipo «cap-and-trade», nell’ambito della quale vengono assegnate alle imprese quote di emissione. Le nuove imprese o quelle che vogliono accrescere le loro attività devono anzitutto acquistare la quantità necessaria di quote. Nell’ambito della misura controversa tali imprese non hanno quest’obbligo, ma devono semplicemente rispettare il loro parametro di emissione, che dipende dal loro consumo di energia e viene adeguato in funzione di quest’ultimo.

16

Successivamente, ai punti 1.5 e 1.6 della decisione impugnata, la Commissione precisa che la misura controversa sarà applicata a tutte le imprese industriali che possiedano una potenza installata superiore a 20 megawatt termici (in prosieguo: «MWth»), conformemente alla normativa comunitaria. Le autorità olandesi continueranno ad applicare i valori limite di emissione stabiliti dalle diverse direttive comunitarie in vigore.

17

Nell’ambito della sua valutazione della misura controversa (punto 3 della decisione impugnata) la Commissione richiama in primo luogo la sua prassi decisionale relativa ai regimi di scambio di diritti di emissione e distingue due tipi di sistemi, come di seguito indicato:

18

Successivamente la Commissione espone le ragioni che l’hanno condotta a ravvisare un aiuto di Stato nella misura controversa, vale a dire, in sostanza, nella concessione gratuita da parte dello Stato di crediti di NOx ad un gruppo specifico di imprese che esercitano il commercio tra Stati membri. Secondo la decisione impugnata le autorità olandesi avevano la possibilità di vendere o aggiudicare i diritti di emissione. Offrendo gratuitamente crediti di NOx come attivi immateriali, lo Stato membro subirebbe quindi un danno nella forma di un mancato guadagno. La Commissione ne deduce che tale regime riguardi risorse statali ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Il rafforzamento della posizione delle imprese interessate inciderebbe sul commercio tra Stati membri.

19

Infine, al punto 3.3 della decisione impugnata la Commissione esamina la compatibilità della misura controversa con il mercato comune.

20

Concludendo, al punto 4 della decisione impugnata la Commissione constata che la misura controversa dà luogo ad un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, aggiungendo che tale aiuto è compatibile con il mercato comune in conformità all’art. 87, n. 3, CE e all’art. 61, n. 3, lett. c), dell’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE). La Commissione invita le autorità olandesi a trasmetterle annualmente una relazione riguardante l’esecuzione della misura controversa e a notificarle preventivamente qualsiasi modifica delle condizioni alle quali l’aiuto è concesso.

21

Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 5 settembre 2003 il Regno dei Paesi Bassi presentava un ricorso avverso la decisione impugnata (causa C-388/03).

22

Con ordinanza 17 febbraio 2004 il presidente della Corte ammetteva l’intervento nel presente procedimento della Repubblica federale di Germania a sostegno del Regno dei Paesi Bassi.

23

Con ordinanza 8 giugno 2004 la Corte rinviava la causa dinanzi al Tribunale in applicazione della decisione del Consiglio 26 aprile 2004, 2004/407/CE, Euratom, che modifica gli articoli 51 e 54 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia (GU L 132, pag. 5).

24

Con lettera 13 dicembre 2004 il Tribunale invitava il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica federale di Germania a presentare le loro osservazioni sulle conclusioni che occorreva trarre dall’ordinanza della Corte 28 gennaio 2004, causa C-164/02, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-1177), riguardo alla ricevibilità del presente ricorso. Tali paesi depositavano le loro osservazioni rispettivamente il 14 e il 12 gennaio 2005.

25

Il Regno dei Paesi Bassi, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, chiede che il Tribunale voglia:

26

La Commissione chiede che il Tribunale voglia:

27

Pur non sollevando un’eccezione di irricevibilità, la Commissione si chiede se il presente ricorso sia ricevibile. Essa rileva che la decisione impugnata è una decisione di approvazione che non produce effetti giuridici che possano incidere sugli interessi del Regno dei Paesi Bassi. Questa decisione non potrebbe quindi modificare la situazione giuridica di tale Stato né arrecargli pregiudizio. Secondo la giurisprudenza la decisione impugnata non potrebbe pertanto costituire oggetto di ricorso.

28

La Commissione rinvia, al riguardo, all’ordinanza della Corte 27 novembre 2001, causa C-208/99, Portogallo/Commissione (Racc. pag. I-9183), nonché alle sentenze della Corte 18 giugno 2002, causa C-242/00, Germania/Commissione (Racc. pag. I-5603), e del Tribunale 30 gennaio 2002, causa T-212/00, Nuove Industrie Molisane/Commissione (Racc. pag. II-347). Questa giurisprudenza sarebbe stata recentemente confermata dall’ordinanza Paesi Bassi/Commissione, citata sopra, punto 24, relativa ad una controversia simile a quella del caso di specie.

29

La Commissione ritiene che il Regno dei Paesi Bassi abbia un concetto troppo esteso della nozione di ricevibilità. Non sarebbe sufficiente invocare l’eventualità che interessi futuri possano essere compromessi. Secondo la Commissione, un ricorso di annullamento è ricevibile soltanto qualora la decisione ivi contestata abbia un’incidenza negativa specifica su interessi reali ed esistenti del ricorrente. Orbene, tale circostanza non sarebbe riscontrabile nel caso di specie. Dal fatto che terzi possano un giorno, nel contesto di procedimenti nazionali, invocare la decisione impugnata per affermare che regimi analoghi alla misura controversa costituiscono aiuti di Stato non conseguirebbe che la decisione impugnata modifichi in modo negativo e specifico la situazione del Regno dei Paesi Bassi.

30

La Commissione ritiene inoltre che si debba leggere l’art. 230 CE alla luce dell’art. 233 CE. La possibilità di presentare un ricorso ai sensi dell’art. 230 CE dovrebbe limitarsi alle situazioni in cui, in caso di annullamento della decisione impugnata, l’istituzione sarebbe tenuta ad adottare determinate misure di esecuzione della sentenza che modificherebbero effettivamente e concretamente la situazione giuridica del Regno dei Paesi Bassi. Nel caso di specie la Commissione, in caso di annullamento, non dovrebbe tuttavia adottare alcun atto che modificherebbe la situazione giuridica del Regno dei Paesi Bassi.

31

Secondo il Regno dei Paesi Bassi, il proprio ricorso è ricevibile. Esso rileva che, affinché i ricorsi che gli Stati membri presentano siano ricevibili, è sufficiente che la misura contestata produca effetti giuridici atti ad incidere sui loro interessi. Non sarebbe pertanto necessario che gli interessi olandesi risultino effettivamente compromessi al momento della presentazione del ricorso. Un ricorso potrebbe essere presentato in considerazione di effetti giuridici futuri e potenziali.

32

Il Regno dei Paesi Bassi ricorda che la qualifica di aiuto di Stato comporta l’applicazione degli artt. 17-19 del regolamento n. 659/1999. Pertanto la Commissione potrebbe, in futuro, imporre qualsiasi misura che ritenesse utile, il che costituirebbe un rischio per la continuità e la certezza giuridica della misura controversa. Inoltre, le modifiche apportate a tale misura dovrebbero essere notificate alla Commissione e il Regno dei Paesi Bassi avrebbe l’obbligo di redigere annualmente una relazione sulla sua esecuzione. Del pari, la Repubblica federale di Germania sostiene che la decisione impugnata produce effetti giuridici nei confronti del Regno dei Paesi Bassi in quanto rende applicabili alla misura controversa le disposizioni del diritto comunitario sostanziale e procedurale in materia di aiuti di Stato.

33

D’altronde, il Regno dei Paesi Bassi afferma che il presunto aiuto concesso nell’ambito della misura controversa potrebbe giustificare una decisione di incompatibilità di un nuovo aiuto in applicazione delle disposizioni relative al cumulo previste nella disciplina adottata dalla Commissione. La decisione impugnata costituirebbe altresì un precedente che obbligherebbe in futuro gli Stati membri a notificare alla Commissione i sistemi simili. I terzi potrebbero inoltre invocare la decisione impugnata dinanzi ai giudici nazionali.

34

Riguardo agli insegnamenti che possono essere tratti dall’ordinanza Paesi Bassi/Commissione, citata sopra, punto 24, il Regno dei Paesi Bassi, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, rileva in particolare che il suo ricorso era diretto, nell’ambito della detta causa, ad ottenere l’annullamento di un’affermazione che figurava nei motivi della decisione impugnata. Diversamente, nella presente fattispecie, il ricorso sarebbe diretto avverso il dispositivo della decisione impugnata e non contro uno dei suoi motivi.

35

Il Regno dei Paesi Bassi, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, osserva di aver chiesto alla Commissione di adottare una decisione confermativa del fatto che la misura controversa non costituisse un aiuto di Stato. Orbene, concludendo per l’esistenza di tale aiuto, la Commissione avrebbe respinto la sua domanda in tal senso. Secondo la Repubblica federale di Germania, tale circostanza differenzia altresì la presente fattispecie da quella della causa che ha dato luogo all’ordinanza Paesi Bassi/Commissione, citata sopra, punto 24.

36

Infine, secondo il Regno dei Paesi Bassi, le misure di esecuzione previste nell’art. 233 CE non rientrano tra le condizioni di ricevibilità dei ricorsi di annullamento. Inoltre la Commissione potrebbe, dopo l’annullamento della decisione impugnata, adottare una nuova decisione attestante l’assenza di aiuti di Stato.

37

L’art. 230 CE opera una netta distinzione tra il diritto di presentare un ricorso di annullamento delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri, da un lato, e quello delle persone fisiche e giuridiche, dall’altro, attribuendo nel suo secondo comma agli Stati membri il diritto di contestare, con un ricorso di annullamento, la legittimità delle decisioni della Commissione, senza che l’esercizio di questo diritto sia subordinato alla prova dell’esistenza di un interesse ad agire. Uno Stato membro non è tenuto quindi a dimostrare che un atto della Commissione che esso impugna produca effetti giuridici nei propri confronti affinché il suo ricorso sia ricevibile. Tuttavia, affinché un atto della Commissione possa essere impugnato con ricorso di annullamento, è necessario che esso sia destinato a produrre effetti giuridici (v. ordinanza Portogallo/Commissione, citata sopra, punto 28, punti 22-24 e la giurisprudenza ivi citata).

38

Nel caso di specie, facendo seguito alla notifica da parte del Regno dei Paesi Bassi della misura controversa e alla sua domanda diretta ad ottenere la dichiarazione che essa non costituiva un aiuto, ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 659/1999, la Commissione dichiara, nella decisione impugnata, che tale sistema costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato comune.

39

Occorre anzitutto rilevare che, in circostanze analoghe, la Corte ha considerato ricevibile il ricorso di uno Stato membro (sentenza della Corte 26 settembre 1996, causa C-241/94, Francia/Commissione, Racc. pag. I-4551). Al riguardo, anche se è vero che la Commissione, in questa causa, non aveva contestato la ricevibilità del ricorso, si deve sottolineare che l’irricevibilità costituisce un’eccezione di ordine pubblico che il giudice comunitario può esaminare d’ufficio in ogni momento. La mancata contestazione da parte della Commissione della ricevibilità del ricorso nella detta causa non implicava pertanto che la Corte rinunciasse a sollevare tale questione.

40

Inoltre, contrariamente al contesto della sentenza Germania/Commissione, citata sopra, punto 28, invocata dalla Commissione, quest’ultima non ha aderito alla domanda del Regno dei Paesi Bassi nel qualificare come aiuto di Stato la misura controversa.

41

Tale qualificazione ha consentito alla Commissione di esaminare, nell’ambito della decisione impugnata, la compatibilità della misura controversa con il mercato comune. Essa comporta peraltro l’applicazione della procedura prevista per i regimi di aiuto esistenti dal regolamento n. 659/1999, in particolare dai suoi artt. 17-19 e dal suo art. 21, il quale impone allo Stato membro l’obbligo di presentare una relazione annuale su tutti i regimi di aiuto esistenti. Tale qualificazione come aiuto di Stato può anche avere un’incidenza sulla concessione di un nuovo aiuto, in virtù delle norme relative al cumulo di aiuti di diversa origine previste in particolare al punto 74 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente.

42

Ne consegue che la decisione impugnata produce in modo certo effetti giuridici obbligatori. Il ricorso del Regno dei Paesi Bassi è quindi ricevibile.

43

Tale conclusione non è inficiata né dalla giurisprudenza citata né dagli argomenti avanzati dalla Commissione.

44

Contrariamente alle circostanze indicate nella sentenza del Tribunale 17 settembre 1992, causa T-138/89, NBV e NVB/Commissione (Racc. pag. II-2181), la decisione impugnata produce effetti giuridici pregiudizievoli nei confronti del Regno dei Paesi Bassi (v. sopra, punto 42). La posizione giuridica di quest’ultimo relativamente all’art. 230 CE non è inoltre analoga (v. sopra, punto 37) a quella della ricorrente nella detta causa, la quale era un’impresa che doveva dimostrare un interesse ad agire (v. sopra, punto 37).

45

Inoltre, pur se nella sua ordinanza Portogallo/Commissione, citata sopra, punto 28, la Corte ha dichiarato il ricorso irricevibile, essa si è basata sul fatto che la Repubblica portoghese aveva chiesto l’annullamento delle decisioni impugnate solo nella parte in cui vi era designata come destinataria, designazione che la Corte ha dichiarato superflua e senza alcun effetto giuridico autonomo (punti 25 e 28). Orbene, nella presente fattispecie, il Regno dei Paesi Bassi contesta la qualifica di aiuto di Stato, che non può essere considerata superflua e priva di efficacia giuridica autonoma.

46

Nella sentenza Nuove Industrie Molisane/Commissione, citata sopra, punto 28, il Tribunale ha dichiarato il ricorso irricevibile per mancanza di interesse ad agire, dopo aver osservato che la ricorrente non contestava il dispositivo della decisione ed aver esaminato se la valutazione da essa contestata producesse effetti giuridici vincolanti tali da compromettere i suoi interessi (punti 34 e 38). Orbene, nel caso di specie, da un lato, il Regno dei Paesi Bassi non deve dimostrare il proprio interesse ad agire (v. sopra, punto 37) e, dall’altro, contesta il dispositivo della decisione impugnata nel quale figura la qualifica di aiuto di Stato cui esso si oppone.

47

Riguardo a quest’ultimo punto, la presente fattispecie dev’essere altresì distinta da quella che ha dato luogo all’ordinanza Paesi Bassi/Commissione, citata sopra, punto 24. Infatti, in questa causa, il Regno dei Paesi Bassi aveva chiesto nel suo ricorso l’annullamento della decisione controversa «nella parte in cui la Commissione conclude[va] che i contributi assegnati alle autorità portuali (…) costitui[va]no aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE» (punto 9). Orbene, tale conclusione non figurava nel dispositivo della detta decisione.

48

Infine, relativamente all’argomento della Commissione secondo il quale la lettura del combinato disposto degli artt. 230 CE e 233 CE autorizzerebbe il ricorso ai sensi dell’art. 230 CE soltanto quando dovessero essere adottati i provvedimenti di esecuzione previsti dall’art. 233 CE, si deve constatare che tale interpretazione non risulta dalla struttura del Trattato. L’art. 233 CE impone all’istituzione o alle istituzioni da cui emana l’atto annullato, o la cui astensione sia stata dichiarata contraria al Trattato, di prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta. Tale articolo mira dunque chiaramente a garantire l’esecuzione delle sentenze che hanno annullato un atto ai sensi dell’art. 230 CE. Viceversa, l’art. 230 CE non collega in alcun modo la sua applicazione a quella dell’art. 233 CE. Esso non subordina la presentazione di un ricorso alla condizione che l’istituzione da cui emana l’atto impugnato, in caso di annullamento di quest’ultimo, possa prendere provvedimenti.

49

Tenuto conto di quanto precede, il ricorso dev’essere dichiarato ricevibile.

50

Il Regno dei Paesi Bassi adduce due motivi, uno relativo alla violazione dell’art. 87 CE e l’altro relativo all’obbligo di motivazione.

51

Con riferimento al primo motivo, il Regno dei Paesi Bassi, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, rileva che la misura controversa non costituisce un vantaggio finanziato mediante risorse statali e, in subordine, che la condizione di selettività non è soddisfatta.

52

Il Regno dei Paesi Bassi ritiene errato il ragionamento della Commissione in quanto basato sulla concessione di diritti di emissione, mentre, in realtà, la misura controversa si fonda sull’imposizione di un parametro ambientale di origine legale. Tale parametro uniforme si applicherebbe a tutte le imprese industriali con una potenza installata complessiva superiore a 20 MWth. Esso rappresenterebbe un onere per le imprese e non vantaggio. La caratteristica del sistema consisterebbe nel fatto che le imprese possono scegliere il modo di soddisfare tale parametro, riducendo le proprie emissioni o acquistando crediti di emissione resi disponibili da altre imprese. La Commissione si baserebbe erroneamente sul principio che i crediti di emissione sono creati dalle autorità olandesi. Poiché queste ultime, secondo il Regno dei Paesi Bassi, non attribuiscono diritti di emissione, non possono quindi aggiudicarli o venderli.

53

Il Regno dei Paesi Bassi ricorda, al riguardo, che si può parlare di aiuti di Stato soltanto in caso di trasferimento di risorse statali. Esso cita diverse sentenze a sostegno di tale affermazione, fra cui la sentenza della Corte 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra (Racc. pag. I-2099), nella quale la Corte avrebbe deciso che un obbligo d’acquisto imposto per legge, e la conseguente ripartizione degli oneri finanziari tra le imprese private, non comporta alcun trasferimento diretto o indiretto di risorse statali. Orbene, a suo parere, la misura controversa presenta analogie con quella esaminata nella detta causa.

54

Peraltro il Regno dei Paesi Bassi afferma che la misura controversa non è paragonabile ai sistemi danese o britannico, nei quali i diritti, il cui numero è stabilito ex ante, vengono distribuiti gratuitamente dalle autorità. In tali sistemi, l’aggiudicazione o la vendita costituirebbe incontestabilmente un’alternativa considerabile. La misura controversa presenterebbe maggiori analogie con il sistema belga, nel quale il permesso di emissione o di inquinamento negoziabile non avrebbe alcun valore per il suo beneficiario nella sua relazione con lo Stato e sarebbe soltanto utile come prova di una determinata produzione o emissione. In ogni caso il Regno dei Paesi Bassi ritiene che i tentativi della Commissione di qualificare la misura controversa nell’ambito di una delle due categorie da essa stessa create portino soltanto a confondere il dibattito.

55

Infine, il Regno dei Paesi Bassi contesta l’interpretazione che la Commissione fornisce della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente, secondo la quale il rilascio di permessi di emissione è considerato in alcuni casi un aiuto di Stato. Esso contesta altresì il fatto che la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), sottolinei più volte che l’art. 87 CE si applica all’assegnazione di diritti di emissione.

56

La Repubblica federale di Germania invoca l’assenza di vantaggi per le imprese. Pur considerando che nella fattispecie vi sia attribuzione di diritti di emissione, questi ultimi rappresenterebbero soltanto la concretizzazione dell’obbligo di rispettare il limite di emissione fissato. La situazione delle imprese risulterebbe peggiorata rispetto alla situazione precedente. Peraltro le imprese possono, a suo parere, ottenere diritti negoziabili soltanto grazie ai loro stessi sforzi di riduzione delle loro emissioni. Tale vantaggio economico non potrebbe essere imputato allo Stato membro. D’altronde la Commissione incorrerebbe in errore applicando, nel caso di specie, il criterio della rinuncia a entrate statali, essendo tale criterio non idoneo a comprendere, nell’ambito della normativa in materia di aiuti, l’attribuzione gratuita di diritti di emissione. Quest’ultima rappresenterebbe l’emanazione del diritto degli Stati membri di decidere liberamente sull’introduzione di oneri e non potrebbe essere considerata analoga, riguardo alla normativa in materia di aiuti, all’alienazione di beni da parte dei pubblici poteri. Il principio dell’investitore privato operante in condizioni normali di mercato non sarebbe applicabile, poiché lo Stato offre agli operatori economici una disciplina vincolante senza partecipare esso stesso al mercato.

57

La Commissione ritiene che la misura controversa costituisca un aiuto di Stato, poiché, ogni anno, il Regno dei Paesi Bassi mette gratuitamente a disposizione delle imprese interessate diritti di emissione. Lo Stato creerebbe pertanto un attivo immateriale negoziabile che offrirebbe gratuitamente alle dette imprese, riducendo gli oneri che avrebbero normalmente dovuto gravare sul loro bilancio.

58

Il valore di tale diritti di emissione consisterebbe soprattutto nel fatto che un’impresa che pensi di superare il suo parametro di emissioni può, acquistando i diritti necessari, evitare che le autorità olandesi le infliggano un’ammenda. Tali diritti sarebbero già negoziabili all’inizio dell’anno, cosicché un’impresa posta di fronte ad un problema di liquidità potrebbe venderli. Secondo la Commissione, il Regno dei Paesi Bassi non contesta il valore economico di tali diritti di emissione.

59

La Commissione rileva che nel caso di specie esiste un trasferimento di risorse statali sotto forma di una perdita di risorse statali. Il Regno dei Paesi Bassi terrebbe conto soltanto della seconda fase del sistema, nel corso della quale le imprese negoziano tra loro i permessi di emissione. L’aiuto di Stato sarebbe tuttavia concesso nel corso della prima fase, nella quale il Regno dei Paesi Bassi concede gratuitamente alle imprese interessate permessi di emissione, che le stesse possono successivamente vendere. Il fatto che le autorità olandesi creino diritti negoziabili e li concedano in seguito gratuitamente alle dette imprese invece di venderli loro comporterebbe una perdita di entrate per lo Stato.

60

La Commissione sostiene che il Regno dei Paesi Bassi potrebbe organizzare in maniera diversa il suo sistema e vendere ogni anno diritti di emissione. Anche nel sistema scelto dalle autorità olandesi, queste ultime potrebbero riscattare dalle imprese la cui emissione è inferiore al parametro i diritti di emissione non utilizzati. Lo Stato potrebbe successivamente vendere tali diritti al valore di mercato alle imprese che ne hanno bisogno. Il risultato sarebbe analogo sul piano degli effetti sull’ambiente, ma sarebbero le autorità olandesi a percepire la quasi totalità del prezzo dei crediti non utilizzati. Nell’ambito della misura controversa sarebbero invece le imprese che possiedono e vendono crediti di NOx a ricevere l’intero prezzo di mercato.

61

Quanto al confronto della misura controversa con i sistemi danese e britannico, la Commissione afferma che il fatto che tale misura non stabilisca ex ante la quantità esatta di diritti di emissione di cui dispone una determinata impresa non la differenzia da questi altri due sistemi al punto che non si configurerebbe più un trasferimento di risorse statali ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

62

La misura controversa non sarebbe paragonabile al sistema belga e la giurisprudenza PreussenElektra, citata sopra, punto 53, non si applicherebbe alla presente fattispecie.

63

Secondo una giurisprudenza costante, la qualifica di aiuto richiede che tutte le condizioni indicate nell’art. 87, n. 1, CE siano soddisfatte. Tale disposizione definisce gli aiuti di Stato incompatibili in linea di principio con il mercato comune come gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri (v. sentenza della Corte 20 novembre 2003, causa C-126/01, GEMO, Racc. pag. I-13769, punti 21 e 22 e giurisprudenza ivi citata).

64

Per poter essere qualificati come aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, determinati vantaggi devono, da un lato, essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali e, dall’altro, essere imputabili allo Stato (sentenza GEMO, citata sopra, punto 63, punto 24).

65

La nozione di aiuto può designare non soltanto prestazioni positive come le sovvenzioni, i prestiti o le assunzioni di partecipazione al capitale di imprese, ma anche gli interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri normalmente gravanti sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, hanno la stessa natura e producono effetti identici (v. sentenza GEMO, citata sopra, punto 63, punto 28, e giurisprudenza citata).

66

Ne consegue che può costituire un aiuto di Stato una misura che conceda a determinate imprese un vantaggio che comporta un onere supplementare per i pubblici poteri sotto forma di una rinuncia effettiva ai crediti pubblici, di un’esenzione dall’obbligo di pagamento di ammende o altre sanzioni pecuniarie (v., in tal senso, sentenza della Corte 17 giugno 1999, causa C-295/97, Piaggio, Racc. pag. I-3735, punti 42 e 43).

67

Alla luce di tali principi, occorre esaminare se la misura controversa attribuisca ai suoi beneficiari un vantaggio finanziato mediante risorse statali.

68

Il Regno dei Paesi Bassi sostiene di non concedere diritti di emissione alle imprese interessate.

69

Al riguardo si deve constatare che, contrariamente ad altri sistemi, la misura controversa non si basa su diritti di emissione attribuiti direttamente dallo Stato. Del resto, la stessa Commissione lo ammette al punto 3.2, primo comma, della decisione impugnata.

70

Tuttavia, se è vero che il Regno dei Paesi Bassi non concede in modo diretto diritti di emissione alle imprese interessate, non si limita nemmeno ad imporre loro un parametro di emissione da rispettare. Esso autorizza le imprese che vi sono sottoposte a negoziare tra loro i diritti di emissione risultanti indirettamente da tale parametro, entro il limite applicabile a ciascuna di esse. Orbene, rendendo questi diritti negoziabili, il Regno dei Paesi Bassi attribuisce loro un valore sul mercato. Ogni impresa rientrante in tale regime può, in ogni momento, venderli.

71

Al riguardo il Regno dei Paesi Bassi ha precisato, nella sua risposta ai quesiti posti dal Tribunale, che ogni possessore di un’autorizzazione di emissione aveva un conto nel registro di emissione degli NOx e poteva vendere tutti i diritti relativi agli anni per i quali era stato fissato un parametro, compresi gli anni futuri. Ne risulta che tutti i diritti sono negoziabili e non soltanto i crediti resi disponibili a fine anno dalle imprese che hanno emesso meno NOx rispetto al parametro fissato, crediti, questi ultimi, che rappresentano la differenza positiva tra l’emissione di NOx autorizzata e l’emissione di NOx realizzata.

72

Certamente, come afferma il Regno dei Paesi Bassi, i crediti di emissione che determinate imprese renderanno eventualmente disponibili a fine anno costituiranno, in linea di principio, il frutto e la prova dei loro sforzi. Tuttavia, mancando la possibilità, prevista nel sistema, di negoziare tali crediti, essi sarebbero senza valore sul mercato. Le imprese potrebbero pertanto, vendendoli, recuperare soltanto in parte i costi sopportati per ridurre le loro emissioni di NOx .

73

Quanto alle imprese che hanno emesso più NOx rispetto al parametro di emissione stabilito e il cui saldo a fine anno è pertanto negativo, la misura controversa dà loro la possibilità di evitare un’ammenda acquistando diritti di emissione dalle imprese che hanno determinato un’eccedenza.

74

Ne consegue che la negoziabilità dei diritti di emissione prevista nell’ambito della misura controversa costituisce un vantaggio per le imprese sottoposte al parametro di emissione di NOx stabilito.

75

Peraltro, istituendo un regime che prevede la possibilità di negoziare i diritti di emissione di NOx sul mercato, il Regno dei Paesi Bassi ha conferito a questi ultimi la natura di attivi immateriali che le imprese interessate possono vendere liberamente, anche se sono vincolati ad un limite massimo applicabile all’impresa considerata. Orbene, tali attivi sono stati messi gratuitamente a disposizione delle imprese interessate, laddove avrebbero potuto essere venduti o aggiudicati. Il Regno dei Paesi Bassi ha quindi rinunciato a risorse statali.

76

A tale riguardo, il Regno dei Paesi Bassi erroneamente invoca la somiglianza della misura controversa con il sistema belga. Infatti, nella sua decisione 25 luglio 2001, relativa all’aiuto n. N 550/2000 — Belgio — Certificati elettricità verde (GU C 330, pag. 3), la Commissione ha considerato che i certificati verdi si limitavano a fornire la prova ufficiale attestante che l’elettricità verde era stata prodotta e che lo Stato non aveva quindi rinunciato ad un guadagno nel fornirli gratuitamente ai produttori.

77

Il Regno dei Paesi Bassi ha altresì erroneamente invocato la somiglianza della misura controversa con quella contemplata nella sentenza PreussenElektra, citata sopra, punto 53. Tale regime imponeva, infatti, un obbligo d’acquisto tra operatori. Peraltro, esso non si basava su permessi di emissione o di inquinamento.

78

Di conseguenza la misura controversa costituisce, in conformità alla giurisprudenza citata nei precedenti punti 63-66, un vantaggio concesso alle imprese interessate mediante risorse statali.

79

Il Regno dei Paesi Bassi, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, rileva che la condizione di selettività non risulta soddisfatta nel caso di specie. La misura controversa sarebbe vincolante per circa 250 grandi imprese industriali non appartenenti ad alcuno specifico settore di produzione. Poiché tutti i grandi impianti devono rispettare lo stesso parametro, tale gruppo di imprese non sarebbe favorito.

80

Secondo il Regno dei Paesi Bassi, sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, dalla sentenza della Corte 8 novembre 2001, causa C-143/99, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (Racc. pag. I-8365, punto 41), risulta che il paragone va fatto rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal provvedimento interessato.

81

Il Regno dei Paesi Bassi sottolinea che la Commissione non indica in relazione a quali imprese i grandi impianti industriali interessati sarebbero favoriti. A parere della Repubblica federale di Germania questi ultimi non si trovano in una situazione analoga a quella delle altre imprese, dal momento che non sono costrette al rispetto dei diversi limiti di emissione.

82

La Commissione afferma, da parte sua, che tutte le imprese aventi una sede nei Paesi Bassi sono sottoposte a limiti di emissione, mentre la misura controversa riguarda un gruppo molto ristretto di imprese olandesi che possiedono una potenza installata superiore a 20 MWth. Soltanto tali imprese otterrebbero gratuitamente diritti di emissione dalle autorità olandesi. Anche se queste imprese non producono tutte gli stessi beni, la condizione di selettività imposta dall’art. 87, n. 1, CE sarebbe soddisfatta.

83

Richiamando la sentenza Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citata sopra, punto 80, la Commissione afferma che il fatto che le imprese beneficiarie appartengano a settori diversi non implica che la misura controversa costituisca un provvedimento generale di politica economica.

84

Come risulta dal testo dell’art. 87, n. 1, CE, un vantaggio economico concesso da uno Stato membro costituisce un aiuto solo se, presentando una determinata selettività, è tale da favorire talune imprese o talune produzioni (sentenza Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citata sopra, punto 80, punto 34).

85

Di conseguenza, un provvedimento statale che avvantaggia indistintamente l’insieme delle imprese ubicate nel territorio nazionale non può costituire un aiuto di Stato (sentenza Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citata sopra, punto 80, punto 35).

86

Ai fini dell’applicazione dell’art. 87 CE, è irrilevante che la situazione del presunto beneficiario del provvedimento sia migliorata o aggravata rispetto alla situazione giuridica precedente o, all’opposto, non sia evoluta nel tempo. Occorre unicamente determinare se, nell’ambito di un dato regime giuridico, un provvedimento statale sia tale da favorire «talune imprese o talune produzioni» ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione fattuale e giuridica analoga tenuto conto dell’obiettivo perseguito dal provvedimento interessato (v. sentenza Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citata sopra, punto 80, punto 41 e giurisprudenza ivi citata).

87

Secondo il punto 1.5, primo comma, della decisione impugnata, la misura controversa si applica a tutti gli impianti industriali la cui capacità termica totale installata sia superiore a 20 MWth. Al punto 3.3 della decisione impugnata è inoltre indicato che la misura controversa è destinata ad un gruppo diversificato di grandi imprese industriali ed implica pertanto un approccio multisettoriale.

88

Si deve quindi, da un lato, constatare che tutti i grandi impianti industriali sono sottoposti al limite di emissione di NOx fissato dalla misura controversa e possono beneficiare del vantaggio che offre, nei limiti di quest’ultimo, la negoziabilità dei diritti di emissione. Il criterio di applicazione della misura controversa è quindi oggettivo, senza alcuna considerazione di carattere geografico o settoriale. Dal momento che la misura controversa riguarda le imprese più inquinanti, questo criterio oggettivo è inoltre conforme allo scopo perseguito, vale a dire la tutela dell’ambiente, e alla logica interna del sistema.

89

D’altro lato, come indica la decisione impugnata, soltanto alle imprese rientranti in tale regime è imposto, a pena di ammenda, un parametro di emissione o un rigoroso livello standard di prestazione (Performance Standard Rate; in prosieguo: «PSR») che sarà progressivamente ridotto sino al 2010.

90

Si deve pertanto constatare che, sia riguardo all’obiettivo perseguito, sia riguardo alle obbligazioni specifiche imposte ai grandi impianti industriali nell’ambito della misura controversa, la situazione fattuale e giuridica delle imprese soggette a tale limite di emissione di NOx non può essere ritenuta analoga a quella delle imprese cui questo limite non si applica.

91

Su tale punto la Commissione ha in realtà invocato l’esistenza nei Paesi Bassi di leggi relative, da un lato, alla gestione dell’ambiente e, dall’altro, all’inquinamento atmosferico che non prevedono sistemi di scambio di diritti di emissione, suggerendo che tutte le imprese si trovavano sottoposte alle stesse obbligazioni in materia di riduzione delle emissioni di NOx . Tuttavia tale affermazione è in contraddizione con la descrizione della misura controversa effettuata al punto 1 della decisione impugnata. Da essa risulta, infatti, che il calcolo del parametro di emissione previsto da detta misura e le ammende che sanzionano il superamento di tale parametro riguardano soltanto gli impianti contemplati da tale regime (v. sopra punti 10-16).

92

Inoltre la Commissione non ha fornito alcun elemento preciso che dimostri che le imprese destinatarie delle leggi da essa richiamate siano sottoposte ad obblighi della stessa natura di quelli delle imprese interessate dalla misura controversa né che, in caso di violazione di tali obblighi, alle prime sarebbe inflitta una ammenda.

93

Parimenti, nessun elemento permette di considerare che le imprese che consumano meno di 20 MWth si trovano in una situazione analoga a quella in cui versano le imprese interessate dalla misura controversa. In particolare, la Commissione non ha fornito elementi per dimostrare che esse sarebbero sottoposte al PSR.

94

La Commissione non ha pertanto provato l’esistenza di un regime generale che s’imporrebbe ad imprese in una situazione fattuale e giuridica analoga a quella degli impianti soggetti alla misura controversa, ma che non offrirebbe il vantaggio rappresentato dalla negoziabilità dei diritti di emissione di NOx . La misura controversa non deroga dunque a nessun regime generale.

95

Neppure il fatto che il numero di imprese interessate possa essere limitato a circa 250 è di per sé sufficiente a dimostrare la selettività della misura. Questo gruppo di imprese, anche volendolo considerare un gruppo ristretto, rappresenta infatti la totalità delle imprese che si trovano in una determinata situazione fattuale e giuridica, non paragonabile, tenuto conto dell’obiettivo perseguito, a quella in cui si trovano imprese che non vi appartengono.

96

La misura controversa, globalmente considerata, non favorisce quindi talune imprese o talune produzioni, ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

97

In ogni caso, anche supponendo si debba ritenere che la misura controversa stabilisca una differenziazione tra imprese e sia pertanto, a priori, selettiva, si dovrebbe verificare se nel caso di specie tale differenziazione risulti dalla natura o dalla struttura del sistema nel quale essa s’inserisce (v., in tal senso, sentenza della Corte 6 settembre 2006, causa C-88/03, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I-7115, punto 52 e giurisprudenza ivi citata).

98

Orbene, conformemente alla giurisprudenza della Corte, non soddisfa tale condizione di selettività un provvedimento che, sebbene costitutivo di un vantaggio per il suo beneficiario, sia giustificato dalla natura o dalla struttura generale del sistema nel quale si inserisce (sentenza Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citata sopra, punto 80, punto 42).

99

Nel caso di specie, infatti, la determinazione delle imprese beneficiarie trova la sua giustificazione nella natura e nella struttura generale del sistema a causa delle loro rilevanti emissioni di NOx e del parametro specifico di riduzione che grava su di esse. Le considerazioni di carattere ecologico giustificano la distinzione tra le imprese che emettono elevate quantità di NOx e le altre imprese (v., in tal senso, sentenza Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, citata sopra, punto 80, punti 49 e 52). L’attuazione di tali principi deve tenere conto del combinato disposto degli artt. 6 CE e 87 CE.

100

Tenuto conto delle considerazioni che precedono, la misura controversa non può essere quindi qualificata un aiuto di Stato.

101

Pertanto, senza che occorra pronunciarsi sul secondo motivo addotto dal Regno dei Paesi Bassi, la sentenza impugnata dev’essere annullata in quanto dichiara che la misura controversa costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.

102

Ai sensi dell’art. 87, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno dei Paesi Bassi ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese.

103

Ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, dello stesso regolamento, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. La Repubblica federale di Germania sopporterà pertanto le proprie spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)

dichiara e statuisce: