CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
SHARPSTON
presentate il 22 giugno 2006 1(1)
Causa C-496/04
J. Slob
contro
Productschap Zuivel
1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale proposta ai sensi dell’art. 234 CE, che fa seguito a una precedente pronuncia relativa al medesimo procedimento nazionale (2), si chiede alla Corte di fornire ulteriori chiarimenti in merito all’interpretazione del regolamento n. 536/93, che riguarda il prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (3).
2. Questa volta, il College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunale commerciale) del Regno dei Paesi Bassi chiede se uno Stato membro possa imporre a un produttore, in forza del diritto nazionale, obblighi contabili che vanno al di là di quelli previsti dal diritto comunitario, al fine di garantire l’effettiva riscossione del prelievo supplementare dovuto nel caso in cui la produzione ecceda un determinato quantitativo.
Disposizioni comunitarie pertinenti
3. Il regime che impone il prelievo supplementare (4) sul latte e sui prodotti lattiero-caseari è stato introdotto nel 1984 (5). Il suo scopo dichiarato è mantenere sotto controllo la crescita della produzione lattiera pur permettendo gli sviluppi e gli adeguamenti strutturali necessari, tenendo conto della diversità delle situazioni nazionali, regionali o delle zone di raccolta nella Comunità (6). Le condizioni per l’applicazione del prelievo sono stabilite dal regolamento di base. Il prelievo è dovuto da ogni produttore di latte che consegni a un acquirente o venda direttamente per il consumo quantitativi di latte o di prodotti lattiero-caseari che superano un determinato quantitativo di riferimento (7). La somma dei quantitativi di riferimento non può superare un quantitativo globale garantito stabilito dalla Comunità per ciascuno Stato membro (8).
4. All’epoca dei fatti che hanno dato origine al procedimento principale, il prelievo supplementare era dovuto in forza del regolamento n. 3950/92 (9), che aveva prorogato il prelievo (in scadenza il 31 marzo 1993) per ulteriori sette anni.
5. L’art. 1 del regolamento n. 3950/92 prevedeva che, per una serie di periodi consecutivi di dodici mesi, a decorrere dal 1 aprile di ogni anno, si sarebbe applicato il prelievo a carico dei produttori di latte «ai quantitativi di latte o di equivalente latte, consegnati ad un acquirente o venduti direttamente per il consumo» che superavano il quantitativo totale garantito. L’art. 2, n. 1, disponeva che il prelievo sarebbe stato ripartito tra i produttori che avevano contribuito al superamento.
6. L’art. 4 conteneva norme sull’assegnazione dei quantitativi di riferimento ai produttori.
7. L’art. 5 riguardava l’alimentazione della riserva nazionale (10) per accordare quantitativi supplementari o specifici ai produttori. A tal fine, l’art. 5, secondo comma, prevedeva che i quantitativi di riferimento di cui disponevano i produttori che non avevano commercializzato latte o prodotti lattiero-caseari per un periodo di dodici mesi entravano a far parte della riserva nazionale per essere riassegnati.
8. Le modalità di applicazione del regolamento n. 3950/92 sono state definite dal regolamento n. 536/93 (11).
9. Conformemente al secondo ‘considerando’, il regolamento n. 536/93 riguardava, tra l’altro, le norme di controllo che consentivano di verificare la regolarità di riscossione del prelievo.
10. L’ottavo ‘considerando’ enunciava quanto segue:
«(…) gli Stati membri devono disporre di adeguati mezzi di controllo per poter verificare a posteriori se, ed in quale misura, il prelievo sia stato riscosso conformemente alle disposizioni in vigore; (…) siffatte verifiche devono comportare, come minimo, un certo numero di operazioni che è d’uopo precisare».
11. L’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 536/93 prevedeva quanto segue:
«Per quanto riguarda le vendite dirette, alla fine di ciascuno dei periodi di cui all’articolo 1 del regolamento (CEE) n. 3950/92 il produttore indica in una dichiarazione – prodotto per prodotto – il volume del latte e/o degli altri prodotti lattiero-caseari venduti direttamente al consumo e/o a grossisti, imprese di stagionatura o dettaglianti».
12. L’art. 4, n. 2, disponeva quanto segue:
«Ogni anno, entro il 15 maggio, il produttore trasmette la suddetta dichiarazione all’autorità competente dello Stato membro interessato.
Qualora non rispetti tale scadenza, il produttore è soggetto al prelievo su tutti i quantitativi di latte e di equivalente latte venduti direttamente che superino il quantitativo di riferimento di cui egli dispone, oppure, ove quest’ultimo non sia stato superato, ad una penalità pari all’importo del prelievo che verrebbe riscosso se il quantitativo di riferimento disponibile venisse superato dello 0,1% (...)
Qualora la dichiarazione non venga presentata anteriormente al 1° luglio, si applica il disposto dell’art. 5, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 3950/92, alla scadenza del termine di 30 giorni dall’intimazione dello Stato membro».
13. L’art. 7 del regolamento n. 536/93, per quanto rileva nella fattispecie, disponeva quanto segue:
«1. Gli Stati membri adottano le necessarie misure di controllo per garantire la riscossione del prelievo sui quantitativi di latte o di equivalente latte commercializzati in eccesso rispetto ai quantitativi di cui [al] regolamento (CEE) n. 3950/92. A tal fine:
(…)
f) i produttori che dispongono di un quantitativo di riferimento “vendite dirette” tengono per almeno tre anni a disposizione dell’autorità competente dello Stato membro sia una contabilità di magazzino nella quale, per ogni periodo di dodici mesi, indicano, mese per mese e prodotto per prodotto, il volume di latte e/o dei prodotti lattiero-caseari venduti direttamente al consumo e/o a grossisti, imprese di stagionatura e dettaglianti, sia il registro degli animali che utilizzano nell’azienda per la produzione di latte (…), e i documenti giustificativi che permettano di controllare la suddetta contabilità di magazzino.
(…)
3. Lo Stato membro verifica concretamente l’esattezza della contabilizzazione dei quantitativi commercializzati di latte e di equivalente latte; a tal fine, esso procede ad accertamenti sui trasporti di latte durante le operazioni di raccolta nelle aziende e, in particolare, controlla sul posto:
(…)
b) presso i produttori che dispongono di un quantitativo di riferimento “vendite dirette”, l’attendibilità della dichiarazione di cui all’articolo 4, paragrafo 1 e della contabilità di magazzino di cui al paragrafo 1, lettera f)».
14. Il regolamento (CE) della Commissione n. 1392/2001 (12) ha abrogato il regolamento n. 536/93 con effetto dal 31 marzo 2002 (vale a dire, dopo i fatti di causa). L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 1392/2001 riproduce l’art. 4, n. 1, primo comma, del regolamento n. 536/93.
15. L’art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 1392/2001 dispone inoltre quanto segue:
«Lo Stato membro può stabilire che un produttore che dispone di un quantitativo di riferimento per la vendita diretta sia tenuto a dichiarare, se del caso, di non aver venduto latte durante il periodo in questione» (13).
16. Solo quando il regolamento n. 595/2004 ha abrogato e sostituito il regolamento n. 1392/2001, le norme comunitarie hanno istituito, per la prima volta, il requisito specifico per cui i registri dei produttori devono indicare «le vendite o i trasferimenti di latte o di prodotti lattiero-caseari nonché i prodotti che non sono stati venduti o trasferiti» (14).
Disposizioni nazionali pertinenti
17. L’art. 26 della Regeling superheffing 1993 (decreto olandese 1993 sul prelievo supplementare; in prosieguo: la «Regeling superheffing») (15), che all’epoca dei fatti ha recepito il regime del prelievo supplementare nel diritto olandese, dispone che il Productschap Zuivel (Ente di controllo sulla produzione di prodotti lattiero-caseari; in prosieguo: il «Productschap») è incaricato della fissazione, dell’imposizione e della riscossione dei prelievi.
18. L’art. 29, n. 1, prevede quanto segue:
«1. Conformemente al disposto dell’art. 4 del regolamento (CEE) n. 536/93 e della disciplina emanata a tal fine dal Productschap, il produttore (…) presenta al Productschap una dichiarazione relativa ai quantitativi di latte o altri prodotti lattiero-caseari da lui venduti direttamente al consumatore nel precedente periodo di prelievo (…), con indicazione specifica di ciascun prodotto».
19. L’art. 31 dispone quanto segue:
«1. Il produttore (…) soggetto a prelievo (…), o suscettibile di esserlo, ha l’obbligo di tenere una contabilità in conformità del disposto dell’art. 7 del regolamento (CEE) n. 536/93 e in conformità della disciplina stabilita dal Productschap.
2. Il Productschap può, d’ufficio, determinare il quantitativo venduto, qualora gli obblighi imposti dal n. 1, nonché [dall’art.] 29, n. 1, non siano stati adempiuti oppure, a parere del Productschap, lo siano stati in modo inadeguato».
20. L’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (16) (decreto olandese del 1994 d’esecuzione del regolamento sul prelievo supplementare; in prosieguo: la «Zuivelverordening»), contiene le norme adottate dal Productschap in conformità dell’art. 31 della Regeling superheffing. Detta disposizione è del seguente tenore:
«Il produttore ha l’obbligo di tenere un registro con tutta la documentazione della sua impresa o azienda in modo tale che sia possibile accertare in ogni momento la produzione, le scorte e i quantitativi di latte, trattati o trasformati, da esso ottenuti e venduti, così come i dati economici a ciò correlati, e di conservare tale registro e tali dati per almeno tre anni».
Procedimento nazionale
21. Il sig. Slob è un produttore di latte dei Paesi Bassi. Nel periodo di prelievo 1996/97 egli disponeva di un quantitativo di riferimento individuale per la vendita diretta al consumo di 647 910 kg di latte.
22. La sua azienda veniva sottoposta a controllo dall’autorità olandese competente nel dicembre 1997. Dal controllo emergeva una differenza di circa 250 000 kg tra, da un lato, il potenziale di produzione, determinato in base al numero di capi di bestiame presenti nell’azienda nel periodo di prelievo 1996/97 e, dall’altro, il quantitativo di latte venduto quale risultava dalla dichiarazione presentata dal sig. Slob al Productschap (17).
23. Il sig. Slob ammetteva tale divergenza. Egli spiegava di aver trasformato il latte in eccesso in burro per ottenere latticello, che utilizzava poi per produrre formaggio. Egli affermava di aver distrutto il burro così prodotto, ovvero 10 000 kg in totale (18), immediatamente dopo la produzione, gettandolo in un letamaio.
24. Il sig. Slob sottolineava che il burro non era stato venduto né a un grossista né direttamente a un consumatore.
25. Dalle osservazioni scritte dei Paesi Bassi risulta che il sig. Slob ha anche affermato che non teneva una contabilità di magazzino della produzione e della distruzione del burro, in quanto tale contabilità era richiesta unicamente per il formaggio prodotto (19).
26. Il 1° ottobre 1999, il Productschap valutava d’ufficio, ai sensi dell’art. 31, n. 2, della Regeling superheffing, i quantitativi di latte e di altri prodotti lattiero-caseari che il sig. Slob aveva venduto direttamente al consumo nel periodo di prelievo 1996/97. Esso comunicava al sig. Slob che era tenuto al pagamento di un importo di NLG 180 976,77 (circa EUR 82 124) a titolo di prelievo supplementare, in applicazione dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 536/93.
27. Il sig. Slob proponeva un reclamo contro tale decisione. Con decisione 4 aprile 2000, il Productschap riduceva l’importo del prelievo supplementare, ma per il resto confermava la propria decisione. Esso stabiliva che non era stata tenuta alcuna contabilità per circa 250 000 kg di latte (20). Il Productschap concludeva che il sig. Slob, nel corso del periodo di prelievo 1996/1997, non aveva tenuto una regolare e completa contabilità della produzione, delle scorte e delle vendite di latte e di prodotti lattiero-caseari, come previsto dall’art. 7 del regolamento n. 536/93, in combinato disposto con l’art. 31, n. 1, della Regeling superheffing e con l’art. 11 della Zuivelverordening.
28. Nel (primo) ricorso proposto contro la decisione del 4 aprile 2000 dinanzi al College van Beroep voor het bedrijfsleven – che ha effettuato il presente rinvio pregiudiziale – il sig. Slob ha fatto valere che l’art. 7, n. 1, lett. f) del regolamento n. 536/93 non gli imponeva di tenere una contabilità per i prodotti che non erano stati venduti bensì distrutti.
29. Egli ha inoltre contestato l’argomento del Productschap secondo cui, in mancanza di contabilità relativa alla distruzione del burro, si poteva concludere che egli aveva venduto tale prodotto.
30. Il Productschap ha sostenuto che il sig. Slob era obbligato a tenere la contabilità dei quantitativi di latte di cui trattasi.
31. Il giudice del rinvio nutriva dubbi circa la corretta interpretazione dell’art. 7, n. 1, lett. f), del regolamento n. 536/93. Pertanto, nella causa Slob I ha sottoposto alla Corte la seguente questione:
«Se dall’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. f), del regolamento (CEE) n. 536/93 possa ricavarsi l’obbligo per il produttore di tenere una contabilità nella quale vengano registrati, tra l’altro, la disponibilità, la produzione, l’immagazzinamento, l’uso, la trasformazione e la distruzione di latte e/o prodotti lattiero-caseari nella propria azienda e che da tale contabilità di magazzino debba risultare inoltre, mese per mese e prodotto per prodotto, il volume di latte e/o dei prodotti lattiero-caseari venduti, oppure se la detta disposizione imponga esclusivamente la registrazione dei dati sulle vendite da ultimo citati».
32. Con sentenza 12 febbraio 2004, la Corte ha risolto tale questione nei termini seguenti:
«L’art. 7, n. 1, prima frase, e lett. f), del regolamento (CEE) della Commissione 9 marzo 1993, n. 536, che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, deve essere interpretato nel senso che la contabilità di magazzino che il produttore ha l’obbligo di tenere deve indicare solo, mese per mese e prodotto per prodotto, il volume di latte e/o dei prodotti lattiero-caseari venduti».
33. Nella sentenza, la Corte ha dichiarato quanto segue:
«Occorre anzitutto precisare che spetta al solo giudice nazionale definire l’oggetto delle questioni che esso intende sottoporre alla Corte. Questa non può, su domanda di una parte della causa principale, esaminare questioni che non le siano state sottoposte dal giudice nazionale. Se quest’ultimo, in considerazione dell’andamento della controversia, dovesse ritenere necessario ottenere elementi ulteriori di interpretazione del diritto comunitario, sarebbe tenuto ad adire nuovamente la Corte (…).
Non costituisce oggetto della questione pregiudiziale un’eventuale competenza degli Stati membri, oggetto di discussione all’udienza, ad adottare una normativa che imponga obblighi contabili nei confronti dei produttori di latte stabiliti nel loro territorio al di là degli obblighi che derivano dalla disposizione da interpretare» (21).
34. Pertanto, tale questione non è stata esaminata dalla Corte nella sentenza Slob I.
35. All’udienza tenutasi successivamente dinanzi al giudice del rinvio in data 1° ottobre 2004, il Productschap ha affermato che il calcolo dei quantitativi di burro in questione si basava non solo sull’art. 7, n. 1, lett. f), del regolamento n. 536/93, ma anche, e separatamente, sull’inosservanza, da parte del ricorrente, dell’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening. Detta disposizione, secondo il Productschap, è legittimata dall’obbligo generale, imposto agli Stati membri dall’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento n. 536/93, di adottare le necessarie misure di controllo per garantire una corretta riscossione del prelievo supplementare e per verificare sul posto l’esattezza dei quantitativi commercializzati di latte e di equivalente latte, e in particolare l’attendibilità della contabilità di magazzino.
36. Il Productschap ha sostenuto che l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening obbligava il produttore a tenere una contabilità a disposizione dell’autorità competente relativamente a tutto il burro prodotto e al suo impiego, anche se il burro era stato distrutto o utilizzato come alimento per animali.
37. Il giudice del rinvio si è chiesto se, ai sensi dell’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento n. 536/93, uno Stato membro potesse imporre al produttore, oltre all’obbligo di tenere una contabilità di magazzino conformemente all’art. 7, n. 1, lett. f), un obbligo quale quello sancito all’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening.
38. Detto giudice ha quindi sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte due ulteriori questioni:
«1. Se l’art. 7, n. 1, parte iniziale, e n. 3, del regolamento (CEE) n. 536/93 debba essere interpretato nel senso che tale disposizione dà a uno Stato membro il potere di adottare una regolamentazione che imponga ai produttori di latte stabiliti sul suo territorio obblighi contabili che vadano al di là di quelli stabiliti dall’art. 7, n. 1, lett. f), dello stesso regolamento.
2. In caso di soluzione affermativa della prima questione, se si debba giudicare in tal caso, per quanto riguarda una norma che obblighi il produttore a giustificare alla sua amministrazione i quantitativi di burro prodotti e il loro uso, anche se il burro è stato distrutto o è stato trasformato in alimento per animali, che ciò rientra nell’ambito discrezionale consentito allo Stato membro.
39. Hanno presentato osservazioni il sig. Slob, la Commissione e i Paesi Bassi, che hanno inoltre partecipato tutti all’udienza.
Osservazioni delle parti
40. Le osservazioni presentate alla Corte possono essere riassunte come segue.
41. Il sig. Slob sostiene che il regolamento n. 536/93 non può essere interpretato nel senso che conferisce agli Stati membri il potere di imporre, in forza del diritto nazionale, ulteriori obblighi relativi alla contabilità di magazzino dei prodotti lattiero-caseari.
42. Richiamandosi ai principi generali stabiliti dalla giurisprudenza più risalente della Corte, il sig. Slob rileva che i prelievi devono applicarsi con la stessa efficacia vincolante in tutti gli Stati membri (22) e ricorda che, poiché i regolamenti comunitari hanno efficacia diretta, in generale è escluso che gli Stati membri possano adottare provvedimenti intesi a modificarne la portata o a completarne le disposizioni (23). I regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93 non conferiscono espressamente agli Stati membri la competenza ad adottare norme complementari e il sistema delle gravi sanzioni pecuniarie che tali regolamenti comminano ai produttori dev’essere applicato in maniera uniforme in tutta la Comunità. L’obbligo degli Stati membri di applicare diligentemente il regime dei prelievi supplementari non consente a un singolo Stato membro di introdurre prescrizioni complementari. Nessuno Stato membro oltre ai Paesi Bassi ha imposto obblighi contabili più severi per il periodo di prelievo 1996/97. Spetta alla Comunità adottare, ove necessario, norme più dettagliate.
43. Il governo dei Paesi Bassi deduce che le disposizioni comunitarie applicabili all’epoca dei fatti non disciplinavano adeguatamente la contabilità di magazzino relativa alla produzione di latte nei Paesi Bassi. Il problema si pone in quanto alla produzione di latte in tale specifico Stato membro concorre un buon numero di grandi aziende di allevamento la cui produzione viene commercializzata interamente o in gran parte mediante vendite dirette. Il regime comunitario si fonda invece sul presupposto che solo quantitativi trascurabili vengano venduti direttamente al consumo.
44. Il governo dei Paesi Bassi deduce due argomenti principali. In primo luogo, gli Stati membri devono poter svolgere controlli adeguati sulla produzione di latte e di prodotti lattiero-caseari al fine di lottare contro le frodi. Data la situazione particolare dei Paesi Bassi per quanto riguarda le vendite dirette, l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening è necessario a garantire l’esattezza dei dati relativi alla raccolta e alle vendite dirette. In caso contrario, potrebbero verificarsi gravi conseguenze finanziarie per la Comunità, che, ai sensi dell’art. 280 CE (24), gli Stati membri sono tenuti ad evitare. Nella sentenza Slob I, la Corte non ha escluso che il processo di controllo possa risultare inadeguato (25). L’art. 24, n. 6, del regolamento n. 595/2004 ha ora colmato tale lacuna a livello comunitario.
45. In secondo luogo, gli Stati membri, per effettuare i suddetti controlli, possono imporre obblighi che integrano quelli stabiliti dall’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento n. 536/93 e consentono di adempiere gli obblighi loro imposti da tali disposizioni, sempreché essi agiscano conformemente al regime e agli scopi del prelievo supplementare e nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario.
46. L’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening promuove lo scopo principale del regime del prelievo supplementare, che consiste nel penalizzare la sovrapproduzione (26). Qualora un meccanismo previsto dal regolamento n. 3950/92 sia destinato all’insuccesso, gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure che garantiscano il recupero del prelievo (27).
47. La disposizione nazionale ora in esame non è in contrasto con i principi generali del diritto comunitario. L’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening non va al di là di quanto necessario per conseguire il suo legittimo scopo, conformemente al principio di proporzionalità; gli obblighi imposti da detta disposizione erano noti ai produttori e i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento erano quindi rispettati.
48. La Commissione afferma che l’art. 7, n. 1, del regolamento n. 536/93 consente agli Stati membri di imporre obblighi contabili complementari, quale l’obbligo di cui all’art. 11, n 1, della Zuivelverordening, che vadano al di là di quelli previsti dall’art. 7, n. 1, lett. f). Tale interpretazione è coerente rispetto all’obiettivo del regolamento n. 536/93, in quanto fornisce i mezzi per garantire l’efficacia del regime dei prelievi supplementari e impedire le frodi, ed è in linea con l’obbligo imposto agli Stati membri dall’art. 7, n. 1, di adottare le necessarie misure di controllo. Spetta allo Stato membro di cui trattasi dimostrare che occorrono norme più severe e, in tal caso, elaborare tali norme. Siffatta competenza dev’essere esercitata nel rispetto del divieto di adottare misure arbitrarie, delle norme sull’abuso di potere e dei principi generali del diritto comunitario, quali i principi di proporzionalità e di certezza del diritto.
Analisi
49. Il giudice del rinvio vuole sapere, in sostanza, se l’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento n. 536/93 contenga un elenco esaustivo degli obblighi contabili che possono essere imposti ai produttori di latte o di equivalente latte, o se tali obblighi possano essere integrati da prescrizioni sancite da una norma nazionale quale l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening.
50. Nelle sentenze Penycoed (28) e Cooperativa Lattepiù (29), la Corte ha già esaminato la questione se, nell’adempiere gli obblighi previsti dal regime dei prelievi supplementari, gli Stati membri possano adottare misure complementari a quelle previste dalle disposizioni dei regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93. In entrambi i casi, la Corte ha dichiarato che l’art. 10 CE obbligava gli Stati membri ad adottare tali misure al fine di garantire il corretto versamento del prelievo (30).
51. In tal senso, nella sentenza Penycoed, la Corte ha dichiarato che l’obbligo imposto dall’art. 10 CE comporta la facoltà, se necessario, di agire direttamente contro il produttore al fine di recuperare l’importo dovuto (31). Nella sentenza Cooperativa Lattepiù, la Corte doveva stabilire se i regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93 consentissero a uno Stato membro di rettificare a posteriori i quantitativi di riferimento assegnati ai produttori di latte, e, di conseguenza, di modificare gli importi dei prelievi supplementari dovuti. Nel risolvere la questione in senso affermativo, la Corte ha esaminato se siffatti provvedimenti fossero conformi alla lettera e alla finalità di tali disposizioni, agli obiettivi e alla ratio generale della normativa concernente il regime del prelievo supplementare sul latte, nonché ai principi comunitari di proporzionalità, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento (32).
52. Nel caso ora in esame, si chiede parimenti alla Corte di stabilire se, nel verificare il pagamento del prelievo, uno Stato membro possa adottare misure ulteriori rispetto a quelle previste dalle pertinenti disposizioni dei regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93.
53. L’approccio strutturato adottato dalla Corte nella sentenza Cooperativa Lattepiù può essere applicato utilmente anche nella presente causa.
54. In primo luogo, un obbligo come quello previsto dall’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening è conforme alla lettera delle pertinenti disposizioni dei regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93?
55. In via preliminare, rilevo che l’art. 19, n. 1, del regolamento n. 1546/88 (33) (il predecessore del regolamento n. 536/93) prevedeva genericamente che «[g]li Stati membri adottano le misure complementari necessarie: a) per garantire la riscossione del prelievo, in particolare le misure di controllo e quelle che assicurano l’informazione degli interessati per quanto riguarda i provvedimenti penali o amministrativi cui si espongono in caso di mancato rispetto delle disposizioni del presente regolamento (…)».
56. Nessuna disposizione degli artt. 1 e 2 del regolamento n. 3950/92, o dell’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento n. 536/93 osta espressamente a che le autorità nazionali impongano misure complementari. Al contrario, l’ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 536/93 enuncia esplicitamente che gli Stati membri devono disporre di adeguati mezzi di controllo per poter verificare a posteriori se, ed in quale misura, il prelievo sia stato riscosso conformemente alle disposizioni in vigore, e che siffatte verifiche devono comportare, «come minimo, un certo numero» di operazioni che è d’uopo precisare. L’art. 7, n. 1, impone agli Stati membri di adottare le necessarie misure di controllo per garantire la riscossione del prelievo dovuto e stabilisce una serie di obblighi intesi ad agevolare tali controlli (34). L’art. 7, n. 3, obbliga gli Stati membri a verificare concretamente l’esattezza della contabilizzazione dei quantitativi commercializzati di latte e di equivalente latte e, a tale fine, a procedere a determinati accertamenti.
57. L’art. 7, nn. 1 e 3, prescrive quindi, a livello comunitario, un minimo di misure di controllo. Tali misure possono essere integrate da provvedimenti complementari nazionali volti a garantire la riscossione del prelievo, sempreché detti provvedimenti nazionali siano effettivamente «necessari» e rispettino i principi generali del diritto comunitario. Tale interpretazione è in linea con quanto enunciato dall’ottavo ‘considerando’, secondo cui è d’uopo precisare «come minimo, un certo numero di operazioni» nella legislazione comunitaria, lasciando agli Stati membri il compito di adottare provvedimenti complementari al fine di disporre di «adeguati mezzi di controllo per poter verificare a posteriori se, ed in quale misura, il prelievo sia stato riscosso conformemente alle disposizioni in vigore».
58. In secondo luogo, l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening è conforme agli obiettivi e alla ratio generale della normativa concernente il regime del prelievo supplementare? L’interpretazione delle pertinenti disposizioni dei regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93 che ho appena descritto è in linea con gli scopi perseguiti dal regime del prelievo supplementare, che ovviamente comprendono l’istituzione di strumenti efficaci per la riscossione del prelievo dovuto. Come ha osservato l’avvocato generale Geelhoed nella causa Penycoed (35), lo scopo per cui si è attribuito alle autorità nazionali il potere di riscuotere i prelievi consiste nel garantire che gli Stati membri applichino il prelievo supplementare senza che ciò comporti perdite di risorse comunitarie, nonché nell’assicurare che il regime sia applicato in maniera omogenea, al fine di evitare che la produzione di latte nel mercato comune sia influenzata da squilibri concorrenziali impropri. Qualora uno Stato membro possa dimostrare che gli occorre un controllo supplementare per adempiere i propri obblighi nei confronti della Comunità e il provvedimento da esso proposto sia proporzionato, detto Stato, in linea di massima, può imporre tale controllo.
59. In terzo luogo, l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening è conforme ai principi di proporzionalità, certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento? Benché spetti al giudice nazionale risolvere tale questione, la Corte può fornire indicazioni utili.
60. Non posso accogliere l’argomento del sig. Slob secondo cui i provvedimenti di contabilità complementari imposti dai Paesi Bassi sono sproporzionati. Tale questione dev’essere esaminata sotto tre profili (36).
61. In primo luogo, lo scopo perseguito dal controllo complementare consiste nel garantire che la produzione di latte e di prodotti lattiero-caseari nei Paesi Bassi sia sottoposta a una verifica effettiva, scopo che appare legittimo.
62. In secondo luogo, la questione se il controllo complementare previsto dall’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening sia necessario può essere esaminata come segue. Il governo dei Paesi Bassi ha spiegato che le aziende lattiere olandesi presentano, sotto il profilo dei quantitativi di latte commercializzati mediante vendita diretta, determinate caratteristiche che non sono comuni nel settore delle aziende lattiere comunitarie. Né il sig. Slob né la Commissione hanno contestato la veridicità di tale affermazione. Neppure si è affermato (in relazione a tali vendite dirette) che il tipo di controllo incrociato sulla produzione di latte dichiarata istituito da un provvedimento quale l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening non sia necessario per stabilire se la dichiarazione del produttore sia o meno attendibile. Infatti, il legislatore comunitario ha introdotto proprio questo tipo di controllo incrociato complementare (37) a livello comunitario. Alla luce di quanto sopra – che è tutto ciò di cui dispone la Corte – concludo che i Paesi Bassi potevano legittimamente ritenere necessario tale controllo complementare.
63. Infine, non credo che imporre una contabilità che specifichi la destinazione di tutti i prodotti, compresi quelli immagazzinati o distrutti, vada al di là di quanto necessario per garantire la riscossione del prelievo. Per svolgere tale compito in maniera efficace, gli Stati membri devono poter prevenire ogni eventuale significativo rischio che il latte venga venduto senza che l’operazione sia contabilizzata. L’art. 280, n. 1, CE impone inoltre agli Stati membri di lottare contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità mediante misure adottate a norma di detta disposizione. L’obbligo contabile imposto dall’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening previene tali rischi in maniera adeguata imponendo ai produttori di tenere una contabilità di tutto ciò che riguarda la loro impresa o azienda «in modo tale che sia possibile accertare in ogni momento la produzione, le scorte e i quantitativi di latte, trattati o trasformati, da ess[i] ottenuti e venduti (…)».
64. Non mi convince neanche l’argomento del sig. Slob secondo cui le misure complementari sarebbero incompatibili con il principio della certezza del diritto in quanto pregiudicherebbero l’applicazione uniforme del regolamento n. 536/93. Come ho detto, gli Stati membri possono integrare gli obblighi contabili imposti da detto regolamento. Proprio perché eventuali misure aggiuntive devono integrare, e non modificare, gli obblighi sanciti a livello comunitario, ne consegue che non viene messa a rischio l’applicazione uniforme delle norme comunitarie.
65. Per quanto riguarda l’argomento fondato sul legittimo affidamento, l’ordinanza di rinvio precisa che, ai sensi del diritto nazionale, l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening obbliga i produttori a tenere una contabilità a disposizione dell’autorità competente relativamente ai quantitativi di burro prodotti e al loro impiego, anche qualora il burro venga distrutto o destinato all’alimentazione animale. Tutti i produttori di latte soggetti al diritto olandese sono pertanto in grado di prevedere di dover tenere detta contabilità. Essi non vengono colti di sorpresa dall’obbligo di assolvere tale onere e quindi non sussiste alcuna lesione del legittimo affidamento.
66. Ne consegue che gli obblighi imposti ai produttori dall’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening integrano legittimamente le misure di controllo previste dall’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento n. 536/93.
67. Infine, devo esaminare un importante argomento dedotto dal sig. Slob in udienza. Egli ha tentato di mantenere distinta la presente fattispecie dalle cause Penycoed e Cooperativa Lattepiù (38) affermando che nel caso ora in esame le norme nazionali complementari non si limitano a colmare una lacuna, bensì modificano la stessa base imponibile del prelievo supplementare. Ciò avverrebbe in quanto l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening impone il prelievo non sulla base di dati contabili relativi alle vendite dirette, bensì in base all’esame di dati concernenti la produzione. La decisione del Productschap avrebbe quindi avuto l’effetto di imporre al sig. Slob l’obbligo di versare il prelievo supplementare esclusivamente in forza del diritto nazionale. Il ricorrente ha sostenuto che ciò era illegittimo, in quanto il prelievo può essere imposto solo in forza del diritto comunitario (e in particolare del regolamento n. 3950/92).
68. Concordo con il sig. Slob nei limiti in cui afferma che il prelievo supplementare viene imposto in presenza delle condizioni sancite dal regolamento n. 3950/92. Esso non può essere imposto legittimamente in base ad altre condizioni fissate dal diritto nazionale. Istituire un nuovo fondamento normativo dell’obbligo andrebbe chiaramente al di là dei poteri conferiti agli Stati membri dai regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93.
69. L’art. 1 del regolamento n. 3950/92 dispone che il prelievo si applica ai «quantitativi di latte o di equivalente latte, consegnati ad un acquirente o venduti direttamente per il consumo». L’art. 2, n. 1, prevede inoltre che il prelievo è ripartito tra i produttori che hanno contribuito al superamento.
70. Le modalità di applicazione di cui al regolamento n. 536/93 sono intese a consentire agli Stati membri di verificare che il prelievo sia stato effettivamente riscosso in conformità delle norme vigenti (vale a dire, conformemente al regolamento n. 3950/92) (39). Esse non costituiscono di per sé il fondamento sul quale imporre il prelievo supplementare. A fortiori, qualora uno Stato membro imponga (legittimamente) obblighi complementari di diritto nazionale che integrano le misure di controllo previste dal regolamento n. 536/93, tali obblighi complementari non possono costituire essi stessi il fondamento normativo per l’imposizione del prelievo.
71. A quali conseguenze si espone dunque un produttore che non abbia adempiuto tali obblighi complementari di diritto nazionale? Ritengo che si possano prospettare due diverse ipotesi.
72. Nella prima ipotesi, il produttore in questione è venuto meno a un obbligo contabile; tuttavia, alla luce del complesso probatorio, l’autorità nazionale competente constata che non vi è luogo a concludere che il produttore si sia reso responsabile di «quantitativi di latte consegnati ad un acquirente o venduti direttamente al consumo» in eccesso rispetto al quantitativo di riferimento individuale assegnatogli in forza dell’art. 4 del regolamento n. 3950/92. I controlli svolti dalle autorità nazionali delineano il quadro attendibile di un’azienda lattiera che presenta un livello di produzione di latte corrispondente alla dichiarazione del produttore (40) in merito al «volume di latte e/o degli altri prodotti lattiero/caseari venduti direttamente al consumo e/o a grossisti, imprese di stagionatura o dettaglianti» (41). Anche la contabilità relativa alle vendite dirette è attendibile. Il produttore (in questa ipotesi) non è uno dei «produttori che hanno contribuito al superamento» (art. 2, n. 1, del regolamento n. 3950/92). Pertanto, ai sensi del regolamento n. 3950/92, non vi è motivo di imporgli di pagare un prelievo supplementare e ritengo che sarebbe illegittimo porre a suo carico un obbligo in tal senso.
73. In tali circostanze, pertanto, il Productschap non potrebbe esercitare i poteri conferitigli dall’art. 31, n. 2, della Regeling superheffing per determinare il quantitativo consegnato e imporre un prelievo corrispondente nel caso in cui non siano state rispettate le norme complementari nazionali (42). Tuttavia, il Productschap potrebbe comminare una sanzione adeguata e proporzionata al produttore di cui trattasi per inosservanza dell’obbligo (nazionale) di natura contabile.
74. Nella seconda ipotesi, l’inosservanza dell’obbligo contabile complementare imposto dal diritto nazionale conferma altri indizi emersi dalla verifica svolta ai sensi dell’art. 7 del regolamento n. 536/93. Il complesso probatorio pregiudica l’attendibilità della dichiarazione del produttore relativa alle vendite dirette effettuate dall’azienda considerata. I dati relativi alla produzione non vengono utilizzati per modificare il fondamento della riscossione del prelievo supplementare (il che, come ho rilevato, sarebbe infatti illegittimo), ma consentono un importante controllo incrociato della veridicità della contabilità relativa alle vendite dirette. In tali circostanze, le autorità nazionali possono legittimamente concludere che al produttore di cui trattasi sono imputabili «quantitativi di latte consegnati ad un acquirente o venduti direttamente al consumo» che superano il suo quantitativo di riferimento individuale ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 3950/92. Esse possono quindi considerarlo un produttore che ha contribuito al (presunto) superamento nella produzione di latte dello Stato membro in questione. Di conseguenza, possono imporgli il pagamento del prelievo supplementare.
75. Qualora, a seguito di un’ulteriore analisi, risultassero essere queste le circostanze del caso in esame, nulla impedirebbe al Productschap di esercitare il potere, conferitogli dall’art. 31, n. 2, della Regeling superheffing, di determinare il volume di latte presumibilmente consegnato e imporre al sig. Slob il pagamento di un prelievo supplementare calcolato su tale base.
76. Spetta al giudice nazionale, in quanto unico giudice del merito, riesaminare la decisione dell’autorità nazionale e le prove sulle quali è fondata per stabilire se il prelievo sia stato imposto illegittimamente (prima ipotesi) o legittimamente (seconda ipotesi).
Conclusione
77. Pertanto, propongo alla Corte di risolvere nei termini seguenti le questioni sottopostele dal College van Beroep voor het bedrijfsleven:
1) L’art. 7, nn. 1 e 3, del regolamento (CEE) della Commissione n. 536/93 consente a uno Stato membro di adottare una regolamentazione che imponga ai produttori di latte stabiliti sul suo territorio obblighi contabili che vadano al di là di quelli stabiliti dall’art. 7, n. 1, lett. f), purché tali obblighi complementari siano necessari e conformi ai principi generali del diritto comunitario, in particolare ai principi di proporzionalità, certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento.
2) Visti gli atti presentati alla Corte, un provvedimento nazionale quale l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening dev’essere considerato conforme a tali criteri. In caso di inosservanza di una disposizione nazionale del genere, lo Stato membro può imporre una sanzione adeguata. Spetta tuttavia al giudice nazionale, in quanto unico giudice del merito, garantire che il prelievo supplementare venga imposto esclusivamente sulla base del regolamento (CEE) del Consiglio n. 3950/92.
1 Lingua originale: l'inglese.
2 – Sentenza 12 febbraio 2004, causa C-236/02 (Racc. pag. I‑1861; in prosieguo: «Slob I»).
3 – Regolamento (CEE) della Commissione n. 536/93, che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 57, pag. 12).
4 – Così denominato in quanto, quando è stato introdotto per la prima volta, esisteva già un «prelievo di corresponsabilità» (che è stato successivamente abolito) sul latte consegnato alle latterie nonché su alcune vendite di prodotti lattieri presso l’azienda produttrice.
5 – Con regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856 (GU L 90, pag. 10), che ha modificato il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (in prosieguo: il «regolamento di base») (GU L 148, pag. 13).
6 – Art. 5 quater, n. 1, del regolamento di base, introdotto dal regolamento n. 856/84.
7 – V. art. 5 quater, nn. 1 e 2, del regolamento di base, introdotto dal regolamento n. 856/84.
8 – Nel regolamento di base i quantitativi garantiti sono indicati all’art. 5 quater, n. 3.
9 – Regolamento (CEE) del Consiglio 28 dicembre 1992, n. 3950, che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 405, pag. 1). Detto regolamento è stato a sua volta abrogato e sostituito, con effetto dal 24 ottobre 2003, dal regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1788, che stabilisce un prelievo nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 270, pag. 123). Una serie di regolamenti del Consiglio ha quindi mantenuto in vigore il prelievo supplementare a partire dalla prima introduzione del 1984.
10 – Il tredicesimo ‘considerando’ enunciava che nella riserva nazionale confluivano i quantitativi che, indipendentemente dai motivi, non avevano una destinazione individuale.
11 – Citato alla nota 3.
12 – Regolamento (CE) della Commissione 9 luglio 2001, n. 1392, recante modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 3950/92 del Consiglio (GU L 187, pag. 19). Il regolamento n. 1392/2001 è stato a sua volta abrogato e sostituito con effetto dal 3 aprile 2004 dal regolamento (CE) della Commissione 30 marzo 2004, n. 595, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 1788/2003 che stabilisce un prelievo nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 94, pag. 22) (v. precedente nota 9).
13 – Tale modifica è ripetuta, in termini analoghi anche se leggermente più generici, all’art. 11, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 595/2004, citato alla nota 12.
14 – Art. 24, n. 6, primo comma, del regolamento n. 595/2004 (il corsivo è mio).
15 – Nederlandse Staatscourant (Gazzetta ufficiale) 1993, n. 60, pag. 18.
16 – PBO-blad 1994, pag. 26.
17 – L’ordinanza di rinvio non specifica se il quantitativo di latte o di prodotti lattiero-caseari indicato dal sig. Slob nella sua dichiarazione fosse inferiore al suo quantitativo di riferimento individuale e, in caso affermativo, in quale misura. Dalle osservazioni dei Paesi Bassi emerge solo (al punto 7) che inizialmente non risultava dovuto alcun prelievo supplementare. La valutazione supplementare è stata effettuata solo dopo che l’azienda del sig. Slob era stata sottoposta a controllo.
18 – Non è stata messa in discussione la plausibilità di tale cifra quale quantitativo di burro ottenuto da 250 000 kg di latte.
19 – L’avvocato generale Jacobs ha del pari rilevato, al paragrafo 10 delle conclusioni nella causa Slob I, che il sig. Slob non aveva effettuato alcuna registrazione contabile né in merito al burro prodotto, né alla distruzione dello stesso.
20 – Alla luce dei fatti esposti ai precedenti paragrafi 21-25, sembrerebbe che il sig. Slob abbia prodotto e contabilizzato il formaggio. L’elemento mancante nella contabilità, pertanto, non sono i 250 000 kg di latte, bensì il sottoprodotto indesiderato della produzione del formaggio (10 000 kg di burro). Spetta al giudice nazionale, in quanto unico giudice di merito, tenere in debita considerazione tale elemento (v. l’ulteriore analisi svolta ai paragrafi 67 e segg., in particolare paragrafi 71-76).
21 – Punti 29 e 30.
22 – Sentenza 13 dicembre 1967, causa 17/67, Neumann (Racc. pag. 521, in particolare pag. 537).
23 – Sentenza 18 febbraio 1970, causa 40/69, Bollmann (Racc. pag. 69, punto 4).
24 – Ai sensi dell’art. 280, n. 1, CE, la Comunità e gli Stati membri devono combattere contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari della Comunità stessa mediante misure che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri.
25 – V. il riferimento, contenuto al punto 36 della sentenza Slob I, a «(…) un’eventuale insufficienza di tale meccanismo di controllo, in un caso come quello di cui alla causa principale (…)».
26 – V. sentenza 15 gennaio 2001, causa C-230/01, Penycoed (Racc. pag. I-937, punto 40).
27 – V. sentenza Penycoed, punto 38.
28 – Citata alla nota 26.
29 – Sentenza 25 marzo 2004, cause riunite C-231/00, C-303/00 e C-451/00 (Racc. pag. I-2869).
30 – Sentenze Penycoed, punti 37 e 41, e Cooperativa Lattepiù, punti 55 e 56. Nella sentenza 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (Racc. pag. I-2283), la Corte ha adottato un criterio analogo per interpretare l’art. 8, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), che impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie, tra l’altro, ad accertare se le operazioni del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia siano reali e regolari. La Corte ha dichiarato che, in quel particolare settore, l’art. 8, n. 1, costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall’art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE). Tale disposizione, ha proseguito la Corte, «impone (…) agli Stati membri l’obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell’effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire questa o quella misura di controllo (…)» (punti 17 e 18).
31 – Punto 41.
32 – V. punti 57 e 58.
33 – Regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all’articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 139, pag. 12).
34 – Fra tali obblighi rientra quello imposto ai produttori dall’art. 7, n. 1, lett. f), di tenere una contabilità di magazzino che indichi il volume di latte e/o dei prodotti lattiero-caseari venduti direttamente al consumo e/o a grossisti, imprese di stagionatura o dettaglianti.
35 – V. paragrafi 32-34 delle conclusioni.
36 – Un po’ come la struttura della Gallia: v. Cesare, De Bello Gallico, I, 1.
37 – Art. 24, n. 6, del regolamento n. 595/2004.
38 – V. segnatamente sentenze Penycoed, punti 34 e 36-39, e Cooperativa Lattepiù, punti 56 e segg.
39 – V. ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 536/93. In realtà, il regolamento n. 536/93, poiché costituisce semplicemente un regolamento di esecuzione della Commissione, di per sé non può imporre l’obbligo di versare il prelievo.
40 – Come previsto dall’art. 4, n. 1, del regolamento n. 536/93.
41 – Tale è la formulazione, leggermente più elaborata, nel regolamento n. 536/93, della frase «quantitativi di latte o di equivalente latte consegnati, ad un acquirente o venduti direttamente per il consumo» di cui all’art. 1 del regolamento n. 3950/92.
42 – Art. 31, n. 2, della Regeling superheffing, in combinato disposto con gli artt. 29, n. 1, e 31, n. 1, dello stesso regolamento e l’art. 11, n. 1, della Zuivelverordening.