Conclusioni dell avvocato generale
Indice
I – Quadro giuridico
A – Diritto internazionale
B – Diritto comunitario
i) La cittadinanza europea
ii) L’elezione del Parlamento europeo
iii) L’ambito di applicazione territoriale del Trattato CE
C – Diritto nazionale
Nella causa C-145/04
Lo statuto di Gibilterra
L’EPRA 2003
Nella causa C-300/04
L’organizzazione costituzionale del Regno dei Paesi Bassi
La legge elettorale olandese
II – Fatti e procedura
Nella causa C-145/04
Nella causa C-300/04
III – Analisi giuridica
A – Premessa
B – Causa C-145/04
Introduzione
Sulla prima censura
i) Premessa
ii) Sul diritto di voto dei cittadini comunitari alle elezioni europee
iii) Sulla possibilità di estensione del diritto di voto a cittadini di Stati terzi
iv) Sulle condizioni dell’estensione di quel diritto
v) Sui limiti all’estensione del diritto di voto
Sulla seconda censura
C – Causa C-300/04
Introduzione
Sui primi quattro quesiti
Sul quinto quesito
IV – Sulle spese nella causa C-145/04
V – Conclusioni
1. Nella causa C-145/04, introdotta ai sensi dell’art. 227 CE, il Regno di Spagna contesta al Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord di aver violato il diritto comunitario per le modalità con cui ha organizzato la partecipazione degli abitanti di Gibilterra alle elezioni per il Parlamento europeo ed in particolare per aver fatto votare anche persone che risiedono in quel territorio, ma che non possiedono la cittadinanza di uno Stato membro, e quindi la cittadinanza dell’Unione.
2. Nella causa C-300/04, invece, il Nederlandse Raad van State, con ordinanza 13 luglio 2004, ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, cinque quesiti per sapere se uno Stato membro (nella specie, i Paesi Bassi) debba riconoscere il diritto di voto alle elezioni europee a persone che, pur possedendo la sua cittadinanza, risiedono in un territorio d’oltremare (nella specie, Aruba), che è oggetto di uno speciale regime di associazione con la Comunità.
3. Benché si presentino ciascuno con una propria evidente specificità, ritengo opportuno trattare i due casi congiuntamente perché mi sembra che essi siano accomunati dal fatto di sollevare, seppure in una prospettiva diversa, per non dire opposta, importanti questioni sul diritto di voto alle elezioni europee, in particolare sulla titolarità e sulle condizioni di esercizio dello stesso.
I – Quadro giuridico
A – Diritto internazionale
4. Ai fini delle presenti cause, va anzitutto ricordato l’art. 3 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: il «Protocollo n. 1 CEDU»), che così dispone:
«Le Alte Parti Contraenti si impegnano ad organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo».
B – Diritto comunitario
5. Devono essere altresì richiamati tre gruppi di disposizioni comunitarie relative alla cittadinanza dell’Unione, all’elezione del Parlamento europeo e all’ambito di applicazione territoriale del Trattato CE.
i) La cittadinanza europea
6. L’art. 17 CE così dispone:
«1. È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima.
2. I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente trattato».
7. In proposito, ricordo anche che «la questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro sarà definita soltanto in riferimento al diritto nazionale dello Stato membro interessato. Gli Stati membri possono precisare, a titolo di informazione, quali sono le persone che devono essere considerate come propri cittadini ai fini perseguiti dalla Comunità mediante una dichiarazione presentata alla Presidenza; se necessario, essi possono modificare tale dichiarazione» (2) .
8. L’art. 19, n. 2, CE prevede che:
«Fatte salve le disposizioni dell’articolo 190, paragrafo 4, e le disposizioni adottate in applicazione di quest’ultimo, ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto sarà esercitato con riserva delle modalità che il Consiglio adotta, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo; tali modalità possono comportare disposizioni derogatorie ove problemi specifici di uno Stato membro lo giustifichino» (3) .
ii) L’elezione del Parlamento europeo
9. Ai sensi dell’art. 189, n. 1, CE:
«Il Parlamento europeo, composto di rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità, esercita i poteri che gli sono attribuiti dal presente trattato».
10. L’art. 190 CE aggiunge poi che:
«1. I rappresentanti, al Parlamento europeo, dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità sono eletti a suffragio universale diretto.
(…)
4. Il Parlamento europeo elabora un progetto volto a permettere l’elezione a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri.
Il Consiglio, con deliberazione unanime, previo parere conforme del Parlamento europeo che si pronuncia alla maggioranza dei membri che lo compongono, stabilirà le disposizioni di cui raccomanderà l’adozione da parte degli Stati membri, conformemente alle loro rispettive norme costituzionali».
11. Allo scopo di consentire l’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento europeo (allora denominato Assemblea) è stata approvata, com’è noto, la decisione dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, 76/787/CECA, CEE, Euratom del 20 settembre 1976, recante «Atto relativo all’elezione dei rappresentanti nell’Assemblea a suffragio universale diretto» (4), come da ultimo modificata dalla decisione del Consiglio 2002/772/CE, Euratom (5) (in prosieguo: l’«Atto del 1976»). Tale decisione, come pure è noto, non ha introdotto una procedura elettorale uniforme, ma si è limitata a dettare alcuni «principi comuni a tutti gli Stati membri» relativi, in particolare, al carattere proporzionale del voto (art. 1), alla durata della legislatura (art. 5), alle incompatibilità degli eletti (art. 7), al periodo di svolgimento delle elezioni (art. 10) e al momento di inizio dello spoglio (art. 11).
12. Per gli «aspetti non disciplinati» dall’Atto del 1976, gli Stati membri restano liberi «di applicare le rispettive disposizioni nazionali» (primo ‘considerando’ della decisione 2002/772).
13. L’art. 8 dell’Atto del 1976 dispone infatti che:
«Fatte salve le disposizioni del presente atto, la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali.
Tali disposizioni nazionali, che possono eventualmente tener conto delle particolarità negli Stati membri non devono nel complesso pregiudicare il carattere proporzionale del voto».
14. Va infine richiamato l’allegato II dell’Atto del 1976, che così dispone:
«Il Regno Unito applicherà le disposizioni di questo atto soltanto nei confronti del Regno Unito».
iii) L’ambito di applicazione territoriale del Trattato CE
15. L’art. 299 CE definisce l’ambito di applicazione territoriale del Trattato, disponendo in via generale che esso si applica agli Stati membri (n. 1).
16. Per quanto qui interessa, vanno in particolare richiamati i nn. 3 e 4 di tale disposizione, i quali prevedono quanto segue:
«3. I paesi e i territori d’oltremare, il cui elenco figura nell’allegato II del presente trattato, costituiscono l’oggetto dello speciale regime di associazione definito nella quarta parte del trattato stesso.
(…)
4. Le disposizioni del presente trattato si applicano ai territori europei di cui uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero.
(…)».
17. Ai fini della causa C-145/04, va ancora ricordato che Gibilterra costituisce un territorio europeo di cui il Regno Unito assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero; pertanto, ai sensi dell’art. 299, n. 4, CE, in linea di massima il Trattato si applica a Gibilterra (6) .
18. Ai fini della causa C-300/04, va invece sottolineato che Aruba è un territorio d’oltremare, ai sensi dell’art. 299, n. 3, CE, che figura nell’allegato II del Trattato.
C – Diritto nazionale
Nella causa C-145/04
Lo statuto di Gibilterra
19. Ceduta dal Re di Spagna alla Corona di Gran Bretagna in forza dell’art. X del Trattato di Utrecht del 1713, Gibilterra gode, a partire dal 1830, dello status di Crown Colony (British Overseas Territory) (7) . La città è retta, come è noto, dal Gibraltar Constitution Order 1969, che la definisce nel suo preambolo come «part of Her Majesty’s dominions». A fronte di un significativo trasferimento di poteri di autogoverno ad istituzioni locali democraticamente elette nella colonia, rimangono alla Corona le competenze in materia di relazioni esterne, difesa e pubblica sicurezza.
L’EPRA 2003
20. L’8 maggio 2003 il Regno Unito ha adottato l’European Parliament (Representation) Act 2003 (nel prosieguo: l’«EPRA 2003»).
21. Per consentire anche agli abitanti di Gibilterra di partecipare alle elezioni del Parlamento europeo (per le ragioni di cui si dirà tra breve, paragrafi 31 e segg.), l’art. 9 di tale legge ha istituito una circoscrizione elettorale [cosiddetta «circoscrizione combinata» («Combined Region»)] che comprende Gibilterra e una circoscrizione elettorale esistente dell’Inghilterra o del Galles. Più specificamente, poi, l’European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004 ha collegato Gibilterra alla circoscrizione Sud‑Ovest dell’Inghilterra (8) .
22. Allo stesso fine, gli artt. 14 e 15 hanno creato per Gibilterra un apposito registro elettorale da tenersi a cura di un funzionario locale (il «Clerk of the House of Assembly of Gibraltar»), nel quale devono essere iscritti gli aventi diritto che intendono partecipare alle elezioni.
23. Ai sensi dell’art. 16, n. 1, hanno diritto di essere iscritti nel registro i soggetti che rispondono cumulativamente alle seguenti condizioni:
– risiedono a Gibilterra;
– non sono oggetto di incapacità che rendono inidonei al voto;
– hanno compiuto 18 anni;
– sono cittadini dell’Unione europea oppure cittadini del Commonwealth che soddisfano particolari condizioni («Qualifing Commonwealth Citizens»; in prosieguo: «QCCs»).
24. Ai sensi dell’art. 16, n. 5, sono considerati QCCs coloro:
– nei confronti dei quali, conformemente alla legislazione di Gibilterra, non è richiesto alcun titolo o permesso per entrare e soggiornare a Gibilterra; o
– che possiedono un titolo o un permesso che li autorizza a entrare e a soggiornare a Gibilterra (o che, in base alla legislazione di Gibilterra, avrebbero diritto a tale titolo o permesso).
25. I QCCs non sono cittadini del Regno Unito.
Nella causa C-300/04
L’organizzazione costituzionale del Regno dei Paesi Bassi
26. Il Regno dei Paesi Bassi è composto da tre entità statuali, ciascuna delle quali possiede una propria Costituzione e organizza proprie istituzioni. Si tratta dei Paesi Bassi, delle Antille olandesi e di Aruba.
27. Nel Regno dei Paesi Bassi, così suddiviso, esiste però un’unica cittadinanza condivisa da tutti i cittadini del Regno, che è appunto la cittadinanza olandese.
La legge elettorale olandese
28. Nel Regno dei Paesi Bassi le elezioni del Parlamento europeo si tengono soltanto nella regione continentale (i Paesi Bassi) e non anche in quelle insulari (le Antille e Aruba). La relativa procedura elettorale è disciplinata dalla Nederlandse Kieswet (legge elettorale olandese), la quale definisce gli aventi diritto al voto tramite un rinvio alle disposizioni relative alle elezioni parlamentari nazionali.
29. Con riguardo alle elezioni del Parlamento nazionale dei Paesi Bassi, l’art. B 1 stabilisce quanto segue:
«1. I membri della Tweede Kamer der Staten‑Generaal vengono eletti tra coloro che sono olandesi il giorno del deposito delle candidature e che il giorno delle elezioni abbiano raggiunto il diciottesimo anno di età, ad eccezione di coloro che il giorno della presentazione della candidatura hanno il loro domicilio effettivo nelle Antille Olandesi o ad Aruba.
2. Questa eccezione non vale per:
a) l’Olandese che ha risieduto per almeno dieci anni nei Paesi Bassi;
b) l’Olandese che lavora nella funzione pubblica olandese nelle Antille olandesi o ad Aruba, così come per il coniuge, il partner o compagno e i figli registrati purché questi convivano con lui».
30. Con riguardo alle elezioni del Parlamento europeo, l’art. Y 3 così dispone:
«Hanno il diritto di voto:
a) coloro che hanno il diritto di votare alle elezioni dei membri della Tweede Kamer der Staten-Generaal;
b) i non olandesi, cittadini di un altro Stato membro dell’Unione europea, a condizione che essi:
1º abbiano il loro domicilio effettivo nei Paesi Bassi il giorno del deposito delle candidature,
2º abbiano raggiunto il diciottesimo anno il giorno del voto,
e
3º non siano decaduti dal diritto di voto nei Paesi bassi o nello Stato membro di cui sono cittadini».
II – Fatti e procedura
Nella causa C-145/04
31. Com’è noto, a seguito di un ricorso presentato da una cittadina britannica residente a Gibilterra, la signora Matthews, la Corte europea dei diritti dell’uomo dichiarava con sentenza del 18 febbraio 1999 che, non avendo organizzato le elezioni del Parlamento europeo a Gibilterra, il Regno Unito aveva violato l’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU (9) .
32. Volendo onorare tale sentenza, nel 2002 il Regno Unito propose una modifica dell’allegato II dell’Atto del 1976 al fine di rimuovere l’ostacolo derivante dal fatto che tale allegato, come si è visto (v. supra, paragrafo 14), impone al Regno Unito di applicare le relative disposizioni soltanto all’interno dello stesso Regno Unito.
33. La ferma opposizione della Spagna impedì però l’approvazione della proposta britannica.
34. Alla riunione del Consiglio del 18 febbraio 2002, il Regno Unito fece allora mettere a verbale la seguente dichiarazione, di cui il Consiglio e la Commissione presero atto:
«Ricordando l’art. 6, n. 2, del Trattato sull’Unione europea che dispone che “l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”, il Regno Unito veglierà affinché siano apportate le modifiche necessarie per consentire agli elettori di Gibilterra di partecipare alle elezioni del Parlamento europeo nel quadro di una circoscrizione esistente del Regno Unito e alle stesse condizioni degli altri elettori di tale circoscrizione, allo scopo di onorare l’obbligo ad essa incombente di applicare la sentenza pronunciata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella causa Matthews contro Regno Unito, conformemente al diritto dell’UE» (10) .
35. Dopo aver reso tale dichiarazione, il Regno Unito procedeva all’emanazione dell’EPRA 2003, di cui si è detto in precedenza (v. supra , paragrafi 20 e segg.).
36. Subito però il Regno di Spagna reagiva obiettando che, a suo avviso, per le modalità con cui organizzava la partecipazione degli abitanti di Gibilterra alle elezioni per il Parlamento europeo ed in particolare per il fatto di ammettere al voto anche persone che risiedono in quel territorio, ma che non possiedono la cittadinanza di uno Stato membro, e quindi la cittadinanza dell’Unione, tale legge era contraria al diritto comunitario.
37. Non vedendo accolti i propri rilievi, il 28 luglio 2003 la Spagna decideva di rivolgersi alla Commissione ai sensi dell’art. 227 CE.
38. Questa, dopo aver messo gli Stati interessati in condizione di presentare in contraddittorio le loro osservazioni scritte e orali, rilasciava la seguente dichiarazione:
«[A] seguito di un esame approfondito della denuncia della Spagna e dell’incontro svoltosi il 1° ottobre, la Commissione ritiene che il Regno Unito abbia esteso il diritto di voto alle persone residenti a Gibilterra nell’ambito del potere di valutazione attribuito agli Stati membri dal diritto comunitario. Tuttavia, considerato il carattere sensibile della questione bilaterale sottostante, la Commissione si astiene a questo stadio dall’adottare un parere motivato ai sensi dell’art. 227 del Trattato e invita le parti a trovare una soluzione amichevole» (11) .
39. Insoddisfatta della dichiarazione resa dalla Commissione, con ricorso depositato il 18 marzo 2004 la Spagna ha chiesto alla Corte di dichiarare che:
«adottando l’European Parliament (Representation) Act 2003, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in virtù degli artt. 189 [CE], 190 [CE], 17 [CE] e 19 CE, nonché dall’Atto del 1976 relativo all’elezione a suffragio universale diretto del Parlamento europeo, allegato alla decisione del Consiglio 20 settembre 1976, 76/787/CECA, CEE, Euratom, concernente l’elezione dei rappresentanti nell’Assemblea a suffragio universale diretto».
40. Con ordinanza 8 settembre 2004, il presidente della Corte ha ammesso la Commissione a intervenire nella causa C-145/04 a sostegno delle conclusioni del Regno Unito.
41. I governi di Spagna e Regno Unito, nonché la Commissione, sono stati ascoltati dalla Corte all’udienza del 5 luglio 2005.
Nella causa C-300/04
42. I signori Eman e Sevinger sono cittadini olandesi che hanno il loro domicilio effettivo nell’isola di Aruba.
43. Volendo partecipare alle elezioni del Parlamento europeo, il 31 marzo 2004 essi chiedevano di essere iscritti nell’apposito registro elettorale tenuto nei Paesi Bassi.
44. Con decisione del 3 maggio 2004, il College van burgemeester en wethouders van Den Haag, sulla base del combinato disposto degli artt. B 1, primo e secondo comma, e Y 3, lett. a), della Kieswet, respingeva tale domanda in quanto, pur essendo cittadini olandesi, i richiedenti avevano il loro domicilio effettivo ad Aruba e non avevano risieduto per almeno dieci anni nei Paesi Bassi.
45. Contro tale decisione, il 28 maggio 2004 i signori Eman e Sevinger proponevano ricorso dinanzi al Raad van State, facendo valere che la legge elettorale olandese era contraria alle disposizioni del Trattato sulla cittadinanza dell’Unione, lette conformemente all’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU. A loro dire, infatti, tali disposizioni avrebbero riconosciuto il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo a tutti i cittadini di uno Stato membro, compresi quelli domiciliati nei paesi e territori d'oltremare (in prosieguo: anche i «PTOM»).
46. Pur non avendo potuto pronunciarsi prima della svolgimento delle elezioni europee del giugno 2004, il Raad van State ha ugualmente sottoposto alla Corte cinque quesiti pregiudiziali per prospettare i propri dubbi sulla legittimità dell’esclusione dal voto dei signori Eman e Sevinger (v. il testo infra, paragrafo 137)
47. Inoltre, con lettera del 13 luglio 2004 esso ha chiesto alla Corte, in vista della possibile indizione nei Paesi Bassi di un referendum sul progetto di Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (12) e considerato il rischio di un’esclusione dei ricorrenti anche da detta consultazione popolare, di esaminare i quesiti proposti secondo la procedura accelerata di cui all’art. 104 bis del regolamento di procedura.
48. Con ordinanza del 23 agosto 2004, il presidente della Corte ha respinto tale domanda, in quanto era relativa ad una materia (le condizioni di partecipazione al referendum sulla Costituzione) estranea al giudizio principale (riguardante invece il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo) e dava per presupposto un avvenimento (l’approvazione di una legge per indire detto referendum) che in quel momento non si era ancora verificato.
49. Con lettera del 22 febbraio 2004, il Raad van State ha informato la Corte dell’entrata in vigore della legge sul referendum consultivo sul Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa (13) e ha pertanto chiesto nuovamente di esaminare le questioni sollevate secondo la procedura accelerata. La nuova legge, analogamente a quella sulle elezioni del Parlamento europeo, stabiliva infatti che potevano partecipare al referendum soltanto coloro che avevano il diritto di votare alle elezioni del Parlamento nazionale dei Paesi Bassi.
50. Poiché la richiesta di procedura accelerata continuava a vertere su una materia estranea al giudizio principale, con ordinanza del 18 marzo 2005 il presidente della Corte ha respinto anche questa seconda domanda.
51. Nella causa C-300/04 hanno presentato osservazioni scritte i governi olandese, francese, spagnolo e del Regno Unito, nonché la Commissione.
52. All’udienza del 5 luglio 2005 sono stati ascoltati dalla Corte il signor Eman, i governi olandese, francese, spagnolo e del Regno Unito, nonché la Commissione.
III – Analisi giuridica
A – Premessa
53. Come ho già osservato, accanto alla soluzione di problemi specifici a ciascuna di esse, le cause C-145/04 e C-300/04 presentano alcuni aspetti comuni che mi inducono a trattarle congiuntamente.
54. In effetti, nella causa C-145/04, promossa dalla Spagna ai sensi dell ’art. 227 CE, la Corte è chiamata, tra l’altro, a stabilire se il Regno Unito potesse legittimamente ammettere al voto per le elezioni europee persone che risiedono a Gibilterra (territorio europeo in cui il diritto comunitario si applica), ma che non possiedono la cittadinanza di uno Stato membro, e quindi la cittadinanza dell’Unione. Viceversa, nella causa pregiudiziale C-300/04 il giudice del rinvio vuole in buona sostanza sapere se uno Stato membro sia tenuto ad ammettere alle elezioni persone che possiedono la cittadinanza di quello Stato, e sono quindi cittadini dell’Unione, ma risiedono in un territorio, come Aruba, che è un territorio d’oltremare, oggetto di uno speciale regime di associazione con la Comunità.
55. Entrambe le cause richiedono quindi, sia pure in ottiche diverse, l’interpretazione delle norme del Trattato sulla cittadinanza dell’Unione e sull’elezione del Parlamento europeo, in particolare per quanto concerne la titolarità e l’esercizio del relativo diritto di voto.
B – Causa C-145/04
Introduzione
56. Questa causa s’innesta sull’annosa disputa che contrappone Spagna e Regno Unito in merito alla sovranità su Gibilterra, e costituisce, in un certo senso, il naturale seguito della menzionata sentenza Matthews della Corte europea dei diritti dell’uomo (v. supra, paragrafo 31). In tale sentenza, come ho sopra ricordato, accogliendo il ricorso di una cittadina britannica residente a Gibilterra, quella Corte ha stabilito che il Regno Unito aveva violato l’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU per non aver organizzato le elezioni del Parlamento europeo a Gibilterra.
57. Nell’occasione, la Corte di Strasburgo ha sottolineato che, a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht, il Parlamento europeo «si trova sufficientemente associato al processo legislativo specifico che conduce all’adozione degli atti ai sensi degli artt. 189 B e 189 C del Trattato CE [divenuti ora artt. 251 CE e 252 CE], oltre che al controllo democratico generale delle attività della Comunità europea, perché si possa ritenere che esso costituisca una parte del “corpo legislativo”» (14) di territori, come Gibilterra, in cui gli atti adottati con il contributo fondamentale di quel Parlamento hanno «un impatto diretto» (15), nel senso che lì spiegano «direttamente» «i loro effetti», «toccando» la popolazione del luogo allo stesso modo degli atti approvati dalle assemblee legislative locali (16) .
58. Per tale motivo, continuava quella Corte, anche a Gibilterra avrebbero dovuto essere organizzate le elezioni europee. Poiché ciò non era avvenuto, «la ricorrente, nella sua qualità di residente a Gibilterra, si [era] vista privata di qualsiasi possibilità di esprimere la sua opinione sulla scelta dei membri del Parlamento europeo». In tal modo, concludeva la Corte, «[era] stata pregiudicata l’essenza stessa del diritto di voto, qual [era] garantito alla ricorrente dall’art. 3 del Protocollo n. 1» CEDU (17) .
59. A seguito di tale sentenza, come si è visto (paragrafo 34), il Regno Unito si è impegnato, con una dichiarazione del 18 febbraio 2002, a fare quanto necessario «per consentire agli elettori di Gibilterra di partecipare alle elezioni del Parlamento europeo nel quadro di una circoscrizione esistente del Regno Unito e alle stesse condizioni degli altri elettori di tale circoscrizione».
60. Non solo, ma dando seguito a tale dichiarazione, esso ha poi adottato l’EPRA 2003. Con questa legge, come si è visto (v. supra, paragrafi 20 e segg.), è stata istituita una nuova circoscrizione elettorale che comprende Gibilterra e una circoscrizione elettorale esistente dell’Inghilterra o del Galles (cosiddetta «circoscrizione combinata»); ed è stato creato un apposito registro elettorale da tenersi a cura di un funzionario locale (il «Clerk of the House of Assembly of Gibraltar»), nel quale devono essere iscritti gli aventi diritto al voto. Tra questi sono appunto inclusi i cosiddetti QCCs («Qualifing Commonwealth Citizens»), vale a dire i cittadini dei paesi del Commonwealth, nei confronti dei quali non sia richiesto alcun titolo o permesso per entrare e soggiornare a Gibilterra o che possiedano un titolo o un permesso che li autorizza a entrare a Gibilterra (v. supra , paragrafo 24).
61. Contro l’EPRA 2003, nel ricorso introdotto ai sensi dell’art. 227 CE il governo spagnolo solleva due censure:
– con la prima fa valere che l’estensione del diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo a persone, quali i QCCs, che non sono cittadini del Regno Unito è contraria agli artt. 17 CE, 19 CE, 189 CE e 190 CE;
– con la seconda, contesta questa stessa estensione, nonchè l’integrazione di Gibilterra in una circoscrizione elettorale esistente dell’Inghilterra o del Galles, sotto il profilo della violazione dell’allegato II dell’Atto del 1976 e degli impegni assunti dal Regno Unito con la dichiarazione del 18 febbraio 2002 (v. supra , paragrafo 34).
Sulla prima censura
i) Premessa
62. Con tale censura, il governo spagnolo fa valere che gli artt. 17 CE, 19 CE 189 CE e 190 CE, letti in maniera sistematica, riconoscerebbero il diritto di voto ai soli cittadini dell’Unione europea e vieterebbero quindi agli Stati membri di estenderlo ad altri soggetti. Ne consegue che, accordando il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo a persone, quali i QCCs, che non sono suoi cittadini, il Regno Unito avrebbe violato quelle disposizioni.
63. Il governo britannico respinge però la censura obiettando che l’individuazione dei titolari del diritto in questione è interamente rimessa agli Stati membri. A suo avviso, infatti, alle elezioni europee, «per tutti gli aspetti non disciplinati» in modo uniforme dal diritto comunitario, si applicano le «disposizioni nazionali» dei singoli Stati membri (v. primo ‘considerando’ della decisione 2002/772 e art. 8 dell’Atto del 1976). In mancanza di una normativa comunitaria, spetterebbe quindi a questi ultimi decidere quali soggetti possono partecipare alla consultazione europea e dunque anche allargare tale partecipazione a soggetti, quali i QCCs, che sono cittadini di paesi terzi. Si tratterebbe in definitiva del legittimo esercizio della discrezionalità che in questa materia il diritto comunitario riconosce agli Stati membri.
64. Per parte mia, al pari del governo spagnolo e della Commissione, non mi sento di sottoscrivere per intero una tesi che portasse a riconoscere un’assoluta libertà degli Stati nella materia in esame. Credo, infatti, che, malgrado la disciplina della stessa resti per ora assai contenuta, sia possibile dedurre dal diritto comunitario alcune precise ed utili indicazioni al riguardo ed in particolare individuare qualche limitazione al potere degli Stati membri di attribuire (o non attribuire) la titolarità del diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo.
65. Indicazioni che per l’appunto valgono, a mio avviso, in una duplice direzione: in positivo, nel senso di porre dei limiti alla libertà degli Stati membri di negare quel diritto; in negativo, nel senso di porre dei limiti alla loro libertà di riconoscerlo.
66. Sebbene nella presente causa (diversamente da quanto accade per la causa C-300/04) rilevi essenzialmente la seconda ipotesi, accennerò molto brevemente anche alla prima, specie per collocare l’analisi di entrambe le ipotesi (e di entrambe le cause) all’interno di una valutazione più complessiva del sistema e dei principi che lo ispirano.
ii) Sul diritto di voto dei cittadini comunitari alle elezioni europee
67. Cominciando dunque dai limiti in positivo, ritengo che si possa dedurre direttamente dall’insieme dei principi e della normativa comunitari, e quindi anche al di là di eventuali diverse indicazioni delle legislazioni nazionali, l’obbligo di riconoscere il diritto di voto in questione ai cittadini degli Stati membri, e di conseguenza ai cittadini dell’Unione.
68. È vero che nessuna disposizione comunitaria enuncia apertamente e direttamente che tale diritto è incluso tra quelli di cui i cittadini dell’Unione godono ai sensi dell’art. 17, n. 2, CE. Potrei però osservare che l’art. 19, n. 2, CE, nel consentire ai cittadini di uno Stato membro di votare alle elezioni europee in un altro Stato membro in cui risiedono alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, dà in qualche modo per presupposta l’attribuzione del diritto in questione ai cittadini dell’Unione. E del pari potrei argomentare nello stesso senso sulla base degli artt. 189 CE e 190 CE, i quali prevedono che il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti dei «popoli», e quindi (per lo meno) dei cittadini, «degli Stati riuniti nella Comunità».
69. Ma, a prescindere da questi ed altri possibili riferimenti, mi pare che la titolarità del diritto di voto alle elezioni europee discenda per i cittadini dell’Unione anzitutto dai principi di democrazia su cui questa si fonda (18), ed in particolare, per riprendere le parole della Corte di Strasburgo, dal principio di universalità del voto, che costituisce «oramai il principio di riferimento» degli ordinamenti democratici moderni (19) ed è codificato anche nell’ordinamento comunitario all’art. 190, n. 1, CE e all’art. 1 dell’Atto del 1976, i quali dispongono per l’appunto che i membri del Parlamento europeo sono eletti «a suffragio universale diretto». Tale regola milita, infatti, a favore del riconoscimento del diritto di voto «al maggior numero possibile» di persone (20) e quindi, almeno in linea di principio, a tutti i consociati della comunità statale.
70. Tale indicazione di principio è inoltre confermata del fatto che il diritto in questione è un diritto fondamentale garantito dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in particolare dall’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU, che impegna «[le] Alte Parti Contraenti (…) ad organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo». Si tratta dunque di «uno degli strumenti fondamentali che permette di preservare un “regime politico realmente democratico”» (21) e, più precisamente, di un «diritto soggettivo» «crucial[e] per l’istituzione e la salvaguardia dei fondamenti di una reale democrazia retta dallo stato di diritto» (22) .
71. Credo quindi che si possa affermare che, già in forza dei principi fondamentali e delle disposizioni sopra evocate (23), i cittadini dell’Unione sono titolari per così dire «necessari» del diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo, nel senso che almeno in linea di principio essi possono tutti vantare tale diritto. Restano invero salve le eventuali limitazioni solitamente e legittimamente imposte in materia (età, residenza, condizioni di eleggibilità, incompatibilità, ecc.) o anche il ricorrere di situazioni particolari (come quelle di cui si dirà più avanti: v. infra, paragrafo 153).
iii) Sulla possibilità di estensione del diritto di voto a cittadini di Stati terzi
72. Ciò detto, veniamo alle limitazioni di segno negativo eventualmente discendenti dallo stesso diritto comunitario.
73. Nella presente causa, il governo spagnolo deduce dai testi proprio un’indicazione di questo tipo. In particolare, esso asserisce che non sarebbe consentito agli Stati membri attribuire il diritto di voto a soggetti che (come, nella specie, i QCCs) non possiedono la cittadinanza di uno Stato membro e, quindi, dell’Unione.
74. Esso trae argomento, a tal fine, dagli art. 17 CE, 19 CE, 189 CE e 190 CE, nonché dall’allegato II dell’Atto del 1976, di cui si è detto più volte. Devo però precisare che i menzionati articoli del Trattato sono evocati in relazione alla prima censura, mentre l’allegato II è richiamato ai fini della seconda. Nel seguito della discussione manterrò anch’io tale distinzione, non solo in omaggio all’indicata articolazione del ricorso, ma anche e soprattutto perché, come vedremo, sia i termini che la soluzione della questione non coincidono nei due casi.
75. In primo luogo, dunque, quel governo obietta che, nel disporre che i cittadini degli Stati membri sono cittadini dell’Unione e che questi ultimi godono dei diritti previsti dal Trattato, l’art. 17 CE, introdurrebbe uno stretto legame tra cittadinanza dell’Unione e nazionalità di uno Stato membro, da una parte, e godimento dei diritti previsti dal Trattato, dall’altra. In virtù di tale legame, il diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo potrebbe essere riconosciuto soltanto ai cittadini dell’Unione. Tale legame sarebbe ribadito anche dall’art. 19, n. 2, CE, il quale consente ai soli «cittadini dell’Unione» di votare alle elezioni europee nello Stato membro in cui risiedono, ma di cui non sono cittadini.
76. In secondo luogo, prosegue quel governo, quando gli artt. 189 CE e 190 CE prevedono che il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti dei «popoli degli Stati riuniti nella Comunità», essi non intendono indicare genericamente la popolazione che risiede su un determinato territorio, ma le persone che condividono la stessa nazionalità, vale a dire i cittadini di quegli Stati. L’impiego del termine «popolo» nel senso di «nazione» in molte costituzioni degli Stati membri ne sarebbe la prova evidente.
77. Per parte mia, ed indipendentemente per ora dalla specifica questione dei QCCs (sulla quale, come vedremo in seguito, ritengo invece fondate le obiezioni spagnole), non credo che dai principi e dalle regole generali del Trattato possa farsi discendere, come sostiene il governo ricorrente, una preclusione assoluta all’estensione del diritto di voto al di là dei cittadini degli Stati membri. E ciò per le ragioni che cerco di motivare qui di seguito.
78. Poco convincenti mi sembrano al riguardo, per cominciare, le deduzioni che, come si è appena visto, quel governo trae dall’espressione «popoli degli Stati riuniti nella Comunità» di cui agli artt. 189 CE e 190 CE.
79. Forti perplessità suscita anzitutto il tentativo di attribuire a quell’espressione il senso di una scelta di tipo per così dire ideologico, identificando il «popolo» di cui parlano tali articoli con la nozione di «nazione». Senza addentrarmi qui in una lunga disquisizione teorica, mi basti osservare che per «nazione» si intende solitamente il complesso degli individui legati tra loro da una comunanza di tradizioni, cultura, lingua, etnia, religione, ecc., indipendentemente dalla loro appartenenza alla medesima organizzazione statale (e quindi indipendentemente dal loro status di cittadini della stessa). Ma, se così è, mi pare allora evidente che non può essere questo il significato col quale i menzionati articoli del Trattato impiegano il termine «popolo». In tal caso, infatti, da un lato, bisognerebbe includere in quest’ultimo anche soggetti che non sono cittadini degli Stati membri, dato che della «nazione» fanno parte tutti gli individui che presentano l’indicata comunanza, anche se per circostanze storico-politiche appartenenti ad altre entità statali. Dall’altro, si dovrebbero escludere quegli individui (o intere comunità!) che non appartengono alla «nazione» eppure sono cittadini dello Stato (si pensi ad esempio alle minoranze etniche e linguistiche). Il che, palesemente ed a parte ogni altra considerazione, non è quello che vuole il Trattato, né quello che avviene nella prassi e neppure, credo, quel che intende il governo ricorrente.
80. Se proprio dunque si vuol dare un preciso significato giuridico all’espressione «popoli degli Stati riuniti nella Comunità» (del che, per la verità, dubito), è molto più plausibile ritenere che essa intenda fare riferimento proprio alla nozione di «popolo», vale a dire a quella comunità di individui organizzata politicamente in un determinato ambito territoriale e legata sulla base del vincolo giuridico della cittadinanza. Si può cioè ritenere che vi sia, in linea di principio, una sovrapposizione tra la nozione di «popolo» e quella di «cittadini».
81. Con questo però si è detto poco o niente per quanto concerne il tema che qui interessa, e cioè la delimitazione del diritto di voto alle elezioni europee. Ciò perché non si può ritenere che quella sovrapposizione si estenda automaticamente, per una sorta di proprietà transitiva, anche al rapporto tra «popolo» e «corpo elettorale», imponendo una stretta coincidenza tra le due nozioni e quindi una preclusione ad allargare la seconda oltre i confini del primo.
82. Vi sarebbero molti motivi per escludere tale conclusione. Mi limito ad osservare che, se essa fosse esatta, sarebbe assai difficile giustificare le restrizioni che, come pure si è visto, normalmente si impongono in materia elettorale, così come all’opposto sarebbe difficile, se non impossibile, giustificare i più generosi comportamenti talvolta seguiti dagli stessi Stati membri. Per non dire, poi, del paradosso per cui, da un lato, si riconoscerebbe allo Stato una larga discrezionalità nel decidere su criteri, limiti e modi di attribuzione della propria cittadinanza, e quindi anche sull’estensione dello status di cittadino dell’Unione in tutta la sua pienezza, dall’altro, però, gli si negherebbe la possibilità di concedere uno solo (per quanto forse il più importante) dei diritti connessi a quello status.
83. Se così è, allora, si deve ritenere che la coincidenza tra «popolo/cittadini» e «corpo elettorale» non possa essere riguardata come una regola assoluta ed imprescindibile. Essa implica sicuramente (come ho già notato) che in linea di principio ai cittadini deve essere riconosciuto il diritto di voto; essa però non implica altresì nè che tale diritto debba essere esercitato da tutti loro, nè che debba essere necessariamente una loro riserva esclusiva.
84. In altri termini, oltre a non costituire una regola assoluta, quella coincidenza può venir meno in entrambe le direzioni. Certo, normalmente il divario nasce da una restrizione dell’area dei cittadini che possono vantare il diritto in questione, visto che gli Stati si preoccupano di solito (e proprio rispetto ai cittadini) di fissare le condizioni per l’esercizio del diritto di voto e quindi per l’appartenenza al «corpo elettorale» (v. supra , paragrafo 71, nonchè significativamente infra , paragrafi 148 e segg., a proposito della causa C‑300/04). Non può escludersi però che, in ragione di specifiche situazioni nazionali o di scelte politiche del legislatore, esso si esprima anche nel senso dell’allargamento della base elettorale.
85. Ciò è del resto confermato, come a giusto titolo hanno ricordato anche il Regno Unito e la Commissione, proprio dall’esperienza di alcuni Stati membri. Pur essendo infatti largamente prevalente la tendenza a riservare il diritto di voto ai soli cittadini (con alcune esclusioni), non mancano casi in cui in realtà il corpo elettorale è definito in termini più ampi.
86. È quanto accade ad esempio proprio nel Regno Unito, dove a tutte le elezioni sono ammessi a partecipare non solo i cittadini britannici, ma anche – se residenti – i cittadini irlandesi e i QCCs, vale a dire i cittadini dei paesi del Commonwealth, nei confronti dei quali non è richiesto alcun titolo o permesso per entrare e soggiornare nel Regno Unito o che possiedono un titolo o un permesso che li autorizza a entrare nel Regno e a soggiornarvi.
87. Ma potrei anche richiamare i dibattiti in corso (e talvolta perfino le proposte formulate) in più di uno Stato membro circa l’opportunità di concedere, a determinate condizioni, diritti di voto agli stranieri (non comunitari) che abbiano maturato un certo periodo di residenza nello Stato.
88. Tutto ciò mi induce a ritenere che, quando dispongono che il Parlamento europeo è «composto di rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella Comunità», gli artt. 189 CE e 190 CE, da un lato, non pretendono evidentemente (per le ragioni poc’anzi indicate) che tutti i cittadini di quegli Stati abbiano effettivamente il diritto di votare ed essere rappresentati in detta assemblea, dall’altro, non limitano necessariamente ai cittadini tale diritto.
89. Ciò posto, e passando agli altri argomenti addotti dal governo spagnolo, devo aggiungere che quest’ultima conclusione non è affatto contraddetta, come pretende quel governo, dal fatto che l’art. 19, n. 2, CE consente ai soli «cittadini dell’Unione» di votare alle elezioni europee nello Stato membro in cui risiedono, anche se non ne sono cittadini. Si tratta infatti qui di uno speciale regime di favore accordato (questo sì) ai soli cittadini dell’Unione, e di cui quindi non possono godere altri soggetti. Ma ciò nulla ha a che vedere con la possibilità che nel proprio territorio lo Stato consenta a questi altri soggetti di esercitare il diritto di voto.
90. Neppure mi pare, spostandoci su un piano più generale, che deponga in senso contrario a quanto qui sostenuto l’art. 17 CE. Come hanno infatti osservato il governo del Regno Unito e la Commissione, quando dispone che i «cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente trattato», tale disposizione certo sancisce il riconoscimento per quei soggetti di una serie di diritti altrove specificati (in particolare negli artt. 18 CE - 21 CE). Tuttavia, essa non implica affatto che soltanto i cittadini dell’Unione possano godere di tali diritti.
91. Ciò emerge del resto dallo stesso Trattato, che esplicitamente estende alcuni di quei diritti al di là della sfera dei cittadini dell’Unione. Basti solo ricordare, a titolo di esempio, che, ai sensi degli artt. 194 CE e 195 CE, i diritti di petizione al Parlamento europeo e di presentare denunce al Mediatore europeo sono riconosciuti ad «ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro».
92. L’estensione dei diritti elencati agli artt. 18 CE - 21 CE anche a chi non possiede lo status di cittadino dell’Unione non è quindi – come pretende il governo spagnolo – un fenomeno eccezionale che «smembra» l’unitarietà della nozione di cittadinanza. Al contrario, il fatto che alcuni di quei diritti, considerati come qualificanti la situazione giuridica dei cittadini dell’Unione, siano invece estesi dallo stesso diritto comunitario al di là di questa cerchia conferma che i medesimi diritti non costituiscono necessariamente una prerogativa esclusiva dei cittadini. Non solo, ma si può ulteriormente dedurre che se per alcuni di essi è lo stesso diritto comunitario a procedere alla detta estensione, non può escludersi in principio che per altri (come appunto il diritto di voto) possa autonomamente procedervi uno Stato membro.
93. Ciò tanto più che tale estensione appare coerente con il principio democratico del suffragio universale, su cui anche l’Unione europea si fonda. Tale principio milita infatti – come si è visto sopra (v. paragrafo 69) – a favore del riconoscimento del diritto di voto «al maggior numero possibile» di persone (24), e quindi eventualmente anche agli stranieri stabiliti in un determinato Stato (25), i quali, come i cittadini, sono effettivamente soggetti agli atti approvati dagli organi legislativi nazionali e comunitari.
iv) Sulle condizioni dell’estensione di quel diritto
94. Ciò posto, resta però da stabilire da chi ed a quali condizioni possa essere effettuata l’eventuale estensione del diritto di voto.
95. Il governo spagnolo ritiene infatti che, ove pure fosse ammessa, essa dovrebbe rientrare nella competenza esclusiva della Comunità e risultare espressamente dal Trattato stesso o da disposizioni comunitarie di diritto derivato. In caso contrario, aggiunge tale governo, nell’ordinamento comunitario si potrebbero avere fino a venticinque diverse normative sulla definizione dell’elettorato del Parlamento europeo e quindi sull’attribuzione di un diritto di origine comunitaria, quale il diritto di voto.
96. Neppure questa obiezione del governo spagnolo mi sembra però convincente. Essa trascura infatti che la lamentata diversità di normative è anzitutto frutto di una situazione che è per così dire legittimata sia dallo stesso Trattato che dal legislatore comunitario.
97. Il primo, com’è ben noto, affidava al Parlamento europeo il compito di elaborare un progetto volto a permettere la sua elezione a suffragio universale diretto «secondo una procedura uniforme o secondo principi comuni a tutti gli Stati membri», progetto che avrebbe poi dovuto essere approvato dal Consiglio e raccomandato agli Stati membri per la sua adozione secondo le norme costituzionali di ciascuno di essi (art. 190, n. 4, CE).
98. È risaputo però che ad una procedura uniforme almeno per ora non si è addivenuti. L’Atto del 1976 relativo all’elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo, come modificato da ultimo dalla decisione 2002/772, ha seguito la seconda opzione prevista dall’art. 190, n. 4, CE, e si è quindi limitato a dettare alcuni «principi comuni» (26), relativi, in particolare, al carattere proporzionale del voto (art. 1), alla durata della legislatura (art. 5), alle incompatibilità degli eletti (art. 7), al periodo di svolgimento delle elezioni (art. 10) e al momento di inizio dello spoglio (art. 11).
99. Per tutti gli altri «aspetti non disciplinati» da quell’Atto, gli Stati membri restano liberi «di applicare le rispettive disposizioni nazionali» (primo ‘considerando’ della decisione 2002/772). Ai sensi dell’art. 8, infatti, «[f]atte salve le disposizioni» dell’Atto in questione, «la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali», le quali «possono eventualmente tener conto delle particolarità negli Stati membri».
100. Ne consegue che finora non c’è stata e non c’è tra gli Stati membri coincidenza nelle regole che definiscono la titolarità del diritto di voto alle elezioni del Parlamento europeo, così come non ce n’è neppure per quanto concerne l’elettorato passivo, dato che l’art. 7 dell’Atto del 1976 elenca alcune cause d’incompatibilità con la carica di parlamentare europeo, ma rinvia per il resto ai singoli Stati membri per quanto concerne l’indicazione di altre eventuali cause di incompatibilità (ma anche di ineleggibilità).
101. Ora, a me sembra che, in tale contesto e fino all'eventuale approvazione di una legge elettorale uniforme, non si possa contestare ad uno Stato membro il potere di definire, per la parte che lo riguarda, l’elettorato attivo delle elezioni europee, all’occorrenza anche ampliando (o, come vedremo, restringendo) rispetto alla cerchia dei propri cittadini, ed in relazione alle particolarità del proprio ordinamento, il novero dei titolari del diritto di voto.
v) Sui limiti all’estensione del diritto di voto
102. Naturalmente, l’esercizio di tale potere non può essere illimitato: sia, in generale, perché l’elezione del Parlamento europeo non è affare di un singolo Stato membro, ma interessa ed ha riflessi per l’insieme dell’Unione; sia, in particolare, perché gli stessi testi comunitari fin qui considerati mostrano chiaramente di considerare come ipotesi «normale» che il diritto di voto spetti ai cittadini dell’Unione.
103. Ritengo quindi che tale potere possa essere esercitato solo a titolo eccezionale ed entro limiti e a condizioni compatibili con il diritto comunitario. Ciò implica che occorre in ogni caso assicurare il rispetto dei principi generali dell’ordinamento – quali in particolare, nella specie, i principi di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione – oltre che, beninteso, di eventuali specifiche previsioni comunitarie in materia (come, ad esempio, quelle risultanti per il Regno Unito dall’allegato II dell'Atto del 1976, su cui v. infra, paragrafi 112 e segg.).
104. In questo senso, mi parrebbe ad esempio conforme a quei principi escludere la possibilità di estendere il diritto di voto a soggetti che non abbiano alcun legame effettivo con la Comunità, e ciò anche in coerenza con la logica del sistema e, direi, in armonia con le disposizioni che, come si è visto poc’anzi (paragrafo 91), proprio sulla base di questo criterio estendono ad altri soggetti i diritti dei cittadini.
105. Mi sembrerebbe del pari doveroso, sempre in coerenza con i criteri sopra evocati, limitare l’estensione del diritto in questione ai casi in cui la medesima estensione sia prevista anche per le elezioni al parlamento nazionale.
106. Tutto ciò non ridurrà certo le asimmetrie determinate dalla persistente mancanza di una compiuta normativa comune. Vi saranno quindi ancora Stati membri in cui possono votare gli stranieri residenti e/o i cittadini residenti in paesi terzi, mentre in altri l’una o l’altra o entrambe le ipotesi saranno escluse. Così come, per altro verso, in alcuni Stati membri, ed in altri no, potranno votare o essere eletti cittadini di una certa età e potranno essere previste specifiche condizioni di incompatibilità o di ineleggibilità.
107. Ma tutto questo, ripeto, costituisce una conseguenza negativa dell’incompletezza della normativa comunitaria in materia, tuttavia non rappresenta, né in un caso né nell’altro, una violazione di quella normativa.
108. Per tutti questi motivi, ritengo pertanto che gli artt. 17 CE, 19 CE, 189 CE e 190 CE non impediscano in linea di principio che il Regno Unito – conformemente a quanto previsto per le elezioni legislative nazionali – riconosca il diritto di voto alle elezioni per il Parlamento europeo a persone, quali i QCCs, che non sono cittadini del Regno Unito né di altri Stati membri, ma risiedono nel Regno o in un territorio, come Gibilterra, di cui esso assume la rappresentanza nei rapporti con l’estero.
109. Naturalmente, alla luce di tale conclusione cade anche l’obiezione del governo spagnolo secondo cui nella dichiarazione del 1982 il Regno Unito non incluse quella dei QCCs tra le categorie di persone che devono essere considerate «cittadini del Regno Unito» ai sensi del diritto comunitario (27) . Ciò perché la discussione che è stata svolta fin qui riguarda proprio l’attribuzione del diritto di voto a soggetti diversi da quei cittadini.
110. Credo quindi di poter concludere sul punto nel senso che la censura della Spagna relativa alla illegittimità dell’estensione del diritto di voto a persone, quali i QCCs, per violazione degli artt. 17 CE, 19 CE, 189 CE e 190 CE non possa essere accolta.
111. Resterebbe a questo punto da stabilire se la medesima censura non possa trovare fondamento con riguardo all’asserita violazione dell’allegato II dell’Atto del 1976. Sotto questo profilo però, come ho già accennato (v. supra , paragrafo 74), la questione non si presenta negli stessi termini ed infatti nel ricorso essa è strettamente collegata alla seconda censura mossa della Spagna; me ne occuperò quindi qui di seguito, in sede di esame di tale censura.
Sulla seconda censura
112. Con la seconda censura la Spagna contesta che, operando l’integrazione di Gibilterra in una circoscrizione elettorale esistente del Regno Unito, l’EPRA 2003 ha violato l’Atto del 1976 e la dichiarazione resa dal governo inglese il 18 febbraio 2002.
113. A tal riguardo, il governo spagnolo ricorda anzitutto che, in forza dell’allegato II, il Regno Unito può applicare le disposizioni dell’Atto del 1976 sull’elezione del Parlamento europeo «soltanto nei confronti del Regno Unito», quindi non anche a Gibilterra, che di quel Regno non fa né ha mai fatto parte. Ciò non significa che il Regno Unito non dovesse conformarsi alla sentenza Matthews e organizzare quindi le elezioni europee anche nella colonia; secondo la Spagna, però, bisognava farlo con le modalità indicate dallo stesso governo inglese nella dichiarazione del 18 febbraio 2002, vale a dire «consent[endo] agli elettori di Gibilterra di partecipare alle elezioni del Parlamento europeo nel quadro di una circoscrizione esistente del Regno Unito» (28) .
114. In altri termini, ad avviso del governo ricorrente, per attuare la sentenza Matthews senza violare l’allegato e la dichiarazione del 2002 il Regno Unito avrebbe dovuto integrare in una circoscrizione elettorale esistente non già il territorio di Gibilterra , ma soltanto gli elettori di Gibilterra che hanno la cittadinanza del Regno , e avrebbe dovuto farlo senza in alcun modo coinvolgere nella procedura elettorale le autorità della colonia.
115. In sintesi, insomma, secondo il governo ricorrente, il Regno Unito non avrebbe dovuto:
– creare per le elezioni europee una nuova circoscrizione elettorale che unisce Gibilterra ad una circoscrizione dell’Inghilterra o del Galles (art. 9 EPRA 2003) e che quindi, di fatto, annette il territorio della colonia al territorio del Regno Unito;
– consentire di votare a Gibilterra (art. 15);
– estendere tale diritto ad elettori che non hanno la cittadinanza del Regno Unito o di altri Stati membri dell’Unione (art. 16);
– istituire a Gibilterra un registro elettorale tenuto da un funzionario locale (artt. 13 e 14);
– riconoscere qualsivoglia competenza ai giudici di Gibilterra.
116. A tali contestazioni, il governo del Regno Unito, sostenuto sul punto dalla Commissione, replica che l’allegato II dell’Atto del 1976 deve essere interpretato in conformità ai diritti fondamentali, come garantiti dalla CEDU e interpretati dalla Corte di Strasburgo nella sentenza Matthews. D’altra parte, in un sistema come quello inglese, basato su circoscrizioni elettorali regionali, non sarebbe stato possibile organizzare le elezioni a Gibilterra (e quindi assicurare l’esercizio di quel diritto) se non creando una circoscrizione combinata che collegasse la colonia ad una circoscrizione esistente del Regno Unito. Per questo stesso motivo, prosegue quel governo, si sarebbe anche reso necessario istituire a Gibilterra un registro elettorale, nonché riconoscere la possibilità di depositare i ricorsi elettorali davanti ai giudici della colonia. Attribuire simili competenze ad autorità che si trovano nel Regno Unito, a migliaia di chilometri di distanza, avrebbe contrastato con elementari esigenze di praticità e trasparenza della procedura.
117. Per parte mia, rilevo anzitutto che nella presente causa non è contestato che, prima della sentenza Matthews, l’allegato II sopra ricordato (v. paragrafo 113) consentisse al Regno Unito di organizzare le elezioni del Parlamento europeo soltanto nel territorio del Regno. Non è neppure contestato però che, a seguito di quella sentenza, il governo britannico fosse tenuto ad organizzare le elezioni europee anche a Gibilterra e dovesse quindi adottare la normativa a tal fine necessaria.
118. Ciò posto, ci sarebbe allora anzitutto da chiedersi se il Regno Unito potesse procedere nel senso indicato anche in assenza di una modifica formale del predetto allegato II. Credo però che la risposta positiva a tale interrogativo non possa essere messa in dubbio ove si consideri il posto privilegiato che alla tutela dei diritti fondamentali è conferito nell’ordinamento comunitario.
119. Com’è noto, infatti, recependo quasi alla lettera un chiaro indirizzo giurisprudenziale, già trasposto nel preambolo dell’Atto unico europeo, l’art. F, n. 2, del Trattato sull’Unione europea (divenuto art. 6, n. 2, UE) dichiara che «l’Unione rispetta i diritti fondamentali, quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario».
120. Allo stesso modo, la costante e risalente giurisprudenza comunitaria ha sancito che «i diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto dei quali la Corte garantisce l’osservanza», ispirandosi «alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell’uomo a cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito». La CEDU riveste, a questo fine, «un particolare significato» (29) .
121. Ne deriva che nell’ordinamento comunitario il rispetto dei diritti fondamentali in tal modo riconosciuti «si impone», a titolo primario , «sia alla Comunità che ai suoi Stati membri» (30) e che, pertanto, in tale ordinamento non possono «essere consentite misure incompatibili con il rispetto» di quei diritti (31) .
122. Devo aggiungere che ciò è particolarmente vero nel caso di specie, visto che qui si parte da una pronuncia della Corte di Strasburgo, che ha affrontato proprio la questione del diritto di voto al Parlamento europeo con riguardo allo status di Gibilterra, ed ha accertato «una violazione della Convenzione» derivante dall’«allegato dell’Atto del 1976, che il Regno Unito ha sottoscritto» (32) e consistente nell’aver privato una cittadina britannica «nella sua qualità di residente di Gibilterra (…) di ogni possibilità di esprimere la sua opinione sulla scelta dei membri del Parlamento europeo» (33) .
123. Di conseguenza, come in buona sostanza riconoscono anche le parti in causa, nonostante la mancata modifica dell’allegato II, il Regno Unito non solo poteva, ma era tenuto ad adottare tutte le misure necessarie per garantire il pieno ed effettivo rispetto di quel fondamentale diritto.
124. Ciò premesso, occorre ora valutare specificamente la legittimità di tali misure, alla luce delle ricordate censure spagnole.
125. Ora, a me pare che sotto questo profilo la legislazione inglese in esame possa essere avallata solo in parte. Mi sembrano cioè coerenti con i principi poc’anzi ricordati e quindi legittime: la creazione della circoscrizione combinata, lo svolgimento dello scrutinio a Gibilterra, l’istituzione – sempre a Gibilterra – del registro elettorale e, infine, il riconoscimento della possibilità di depositare i ricorsi elettorali davanti ai giudici della colonia. Illegittima mi pare invece l’ammissione al voto di persone, quali i QCCs, che non sono cittadini dell’Unione.
126. Mi spiego. Per quanto concerne la circoscrizione combinata, convengo con il Regno Unito e la Commissione che in un sistema, come quello inglese, in cui gli elettori votano nell’ambito di circoscrizioni regionali proporzionali, l’unica soluzione possibile per estendere il voto agli elettori di Gibilterra fosse quella di ridisegnare una delle circoscrizioni elettorali già esistenti nel Regno, in modo da comprendervi anche la colonia. Non potendo – per l’esiguo numero degli elettori di Gibilterra – creare in questa un’autonoma circoscrizione elettorale, il Regno Unito non poteva fare altro che «allargare» alla colonia una delle preesistenti circoscrizioni. Il Regno di Spagna non ha smentito queste valutazioni, né ha indicato quale concreta alternativa si offrisse al Regno Unito.
127. Per quanto riguarda poi le altre misure inerenti al voto nella colonia (creazione di un registro, riconoscimento di competenze giurisdizionali, svolgimento del voto nel territorio della colonia), ritengo che abbiano ancora ragione il Regno Unito e la Commissione quando osservano che si tratta di misure necessarie per garantire l’effettività del diritto di voto. Pare invero anche a me che non si sarebbe data piena e corretta attuazione alla sentenza Matthews se gli elettori fossero stati costretti a spostarsi nel Regno Unito oppure a svolgere per corrispondenza gli adempimenti relativi al voto (iscrizione nel registro elettorale, votazione, eventuali contestazioni). In tal modo, infatti, l’esercizio del diritto in questione sarebbe risultato eccessivamente difficile e oneroso, e forse anche meno trasparente. D’altra parte, come ha sottolineato la Commissione, sarebbe stato ingiustificato imporre agli elettori di Gibilterra la modalità del voto per corrispondenza, quando tale modalità viene generalmente utilizzata soltanto in assenza di altre possibili soluzioni (nel caso, ad esempio, delle persone ospedalizzate, dei detenuti, degli elettori residenti all’estero) (34) .
128. Detto questo, devo invece discostarmi dalla posizione del Regno Unito e della Commissione per quanto riguarda l’estensione del diritto di voto a persone, quali i QCCs, che non sono cittadini del Regno Unito né di altri Stati membri dell’Unione. Ritengo infatti che tale estensione non sia imposta dall'esigenza di assicurare l'esercizio di un diritto fondamentale, e che quindi non si giustifichi per essa una deroga al detto allegato II.
129. Come ho detto in precedenza, tale deroga può essere ammessa soltanto nella misura in cui sia imposta da una norma superiore, quale appunto quella posta a tutela di un diritto fondamentale. Nel caso che ora interessa, però, non siamo in presenza di un simile diritto.
130. È ben vero in effetti, come ho cercato di dimostrare più sopra, che l’evoluzione dei regimi democratici moderni consente, a determinate condizioni, di estendere la concessione dei diritti di partecipazione politica agli stranieri stabiliti nello Stato (v. supra, paragrafo 93). È però anche vero che questa eventualità si configura tuttora come il frutto di una libera scelta politica, una scelta per giunta fin qui poco praticata nella prassi degli Stati membri. In queste condizioni, allora, l’esclusione dei cittadini di Stati terzi dal diritto di voto può essere del tutto legittimamente prevista nella normativa nazionale in materia elettorale, senza che ciò provochi, come pure ho ricordato, alcun rischio di collisione con i principi della CEDU (35) .
131. Ne consegue che se, per le ragioni più volte indicate, quest’ultima impone la partecipazione dei cittadini dell’Unione alle elezioni del Parlamento europeo organizzate a Gibilterra, consentendo su questo punto di derogare all’allegato II, altrettanto non può dirsi invece per quanto riguarda la partecipazione alle dette elezioni dei cittadini di paesi terzi, quali sono appunto i QCCs. Rispetto a questi, invero, tale allegato mantiene la sua portata interdittiva, rendendo illegittima la previsione della legge inglese che tale partecipazione consente.
132. Per tale ragione ritengo che la seconda censura della Spagna debba essere accolta nella parte in cui eccepisce l'illegittimità, per violazione dell’allegato II, del riconoscimento del diritto di voto a Gibilterra a persone, quali i QCCs, che non hanno la cittadinanza del Regno Unito o di altri Stati membri dell’Unione (art. 16, nn. 1 e 5, EPRA 2003).
133. Propongo pertanto alla Corte di dichiarare che, avendo riconosciuto a persone, quali i QCCs, che non hanno la cittadinanza del Regno Unito né di altri Stati membri dell’Unione il diritto di votare alle elezioni del Parlamento europeo a Gibilterra (art. 16, nn. 1 e 5, EPRA 2003), il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso derivanti dall’allegato II dell’Atto del 1976.
C – Causa C-300/04
Introduzione
134. Come ho già segnalato, anche la causa pregiudiziale C-300/04 riguarda la tematica del diritto di voto per l’elezione del Parlamento europeo. Essa trae, infatti, origine da quelle particolari disposizioni della legge elettorale olandese, che modulano il riconoscimento del diritto di voto alle persone in possesso della cittadinanza nazionale a seconda della parte dello Stato in cui esse hanno fissato la loro residenza.
135. Come si è visto più sopra (v. paragrafi 26 e 27), l’organizzazione costituzionale del Regno dei Paesi Bassi presenta due particolarità: da un lato, l’articolazione del Regno in tre entità statuali che sono i Paesi Bassi, le Antille olandesi e Aruba; dall’altro, la previsione di un’unica cittadinanza indivisa, che è appunto la cittadinanza olandese.
136. Tali particolarità si riflettono sul riconoscimento dei diritti di voto ai cittadini. Ai sensi della legge elettorale olandese, infatti, possono partecipare all’elezione del Parlamento dei Paesi Bassi soltanto i cittadini olandesi che risiedono nei Paesi Bassi o in Stati terzi, non invece quelli che risiedono nelle Antille olandesi o ad Aruba (36) (art. B 1, primo e secondo comma). La stessa regola vale anche per le elezioni europee, in quanto a queste sono ammessi soltanto coloro che hanno il diritto di votare alle elezioni legislative dei Paesi Bassi [art. Y 3, lett. a)].
137. Proprio in forza di tali previsioni i signori Eman e Sevinger, cittadini olandesi residenti ad Aruba, non sono stati iscritti nei registri elettorali e si sono trovati quindi esclusi dal voto alle elezioni europee del giugno 2004. E proprio nell’ambito del giudizio scaturito da questa esclusione il Nederlandse Raad van State ha deciso di rivolgersi alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 234 CE, sottoponendo i seguenti quesiti:
«1) Se alle persone che sono in possesso della nazionalità di uno Stato membro e sono residenti, ovvero domiciliate in un territorio appartenente ai PTOM, ai sensi dell’art. 299, terzo comma, CE, e che mantiene relazioni particolari con il detto Stato membro, sia applicabile la parte seconda del Trattato.
2) In caso negativo, se gli Stati membri, alla luce di quanto disposto all’art. 17, n. 1, seconda frase, CE, siano liberi di riconoscere la loro nazionalità alle persone che sono residenti ovvero domiciliate nei PTOM, di cui all’art. 299, n. 3, CE.
3) Se l’art. 19, n. 2, CE, letto in combinato disposto con gli artt. 189 [CE] e 190, n. 1, CE, debba essere interpretato nel senso che – fatte salve le eccezioni previste nell’ordinamento giuridico nazionale che si riferiscono, tra l’altro, a esclusioni del diritto di voto derivanti da condanne penali e da stato di incapacità – la qualità di cittadino dell’Unione residente o domiciliato nei PTOM implica, tra l’altro, il diritto di voto e di eleggibilità per il Parlamento europeo.
4) Se gli artt. 17 [CE] e 19, n. 2, CE, letti in combinato disposto e posti nell’ottica dell’art. 3, n. 1, del Protocollo, ostino, secondo l’interpretazione data dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, a che tali persone, che non sono cittadini dell’Unione, abbiano diritto di voto e di eleggibilità per il Parlamento europeo.
5) Se il diritto comunitario ponga condizioni circa la natura del ripristino della situazione giuridica da mettere a disposizione, qualora il giudice nazionale – sulla base, tra l’altro, della soluzione che la Corte di giustizia avrà fornito alle questioni di cui sopra – dovesse dichiarare che coloro che risiedono oppure sono domiciliati nelle Antille Olandesi e in Aruba e che sono in possesso della nazionalità olandese, illegittimamente non sono stati iscritti per le elezioni tenutesi il 10 giugno 2004».
Sui primi quattro quesiti
138. Prima di procedere all’esame analitico di tali quesiti, devo rilevare che la formulazione di alcuni di essi non mi pare del tutto perspicua e lascia quindi più di un dubbio sulla loro effettiva portata.
139. Non alludo sotto questo profilo al primo quesito, con il quale il Consiglio di Stato chiede con chiarezza se la seconda parte del Trattato sia applicabile a persone che hanno la nazionalità di uno Stato membro e risiedono o sono domiciliate in un territorio d’oltremare che mantiene relazioni particolari con tale Stato.
140. Subito dopo però il giudice olandese chiede se, in caso di risposta negativa a tale quesito (quindi, letteralmente, nel caso in cui si consideri che la parte seconda del Trattato non si applica alle indicate persone), lo Stato possa riconoscere la propria nazionalità alle persone che risiedono o sono domiciliate in un territorio del tipo indicato (secondo quesito).
141. Ora, salvo che non abbia capito male, mi pare che delle due l’una. O il quesito si riferisce, come sembrerebbe, alle persone che versano nella situazione descritta al primo quesito, e allora non se ne vede l’utilità, perché quelle persone già hanno la nazionalità dello Stato in questione. Oppure, malgrado la sua formulazione, esso intende riferirsi a persone che, pur risiedendo nel territorio predetto, non hanno la nazionalità di quello Stato e chiede allora se tale nazionalità possa essere loro concessa, insieme con i conseguenti diritti di cui alla parte seconda del Trattato. Se così fosse, però, mi chiedo quale connessione abbia il quesito con il caso in esame, visto che qui ci occupiamo di persone che quella nazionalità già ce l’hanno.
142. Poco chiaro mi pare anche il terzo quesito, con il quale il Consiglio di Stato vuol sapere se l’art. 19, n. 2, CE, letto insieme agli artt. 189 CE e 190, n. 1, CE, debba essere interpretato nel senso che la qualità di cittadino dell’Unione residente nei PTOM implica il diritto di voto e di eleggibilità per il Parlamento europeo.
143. In effetti, come hanno rilevato anche i governi olandese, francese e britannico, l’art. 19, n. 2, CE non rileva nel caso di specie. Ho già ricordato, infatti, che tale disposizione riconosce ad «ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino » il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini del detto Stato. Nel caso di specie, però, a reclamare il diritto di voto sono cittadini olandesi che risiedono nel Regno dei Paesi Bassi (o meglio, in una delle articolazioni territoriali di questo Regno), cioè persone che risiedono nello Stato di cui sono cittadini . Tali persone non hanno quindi alcun titolo per invocare detta norma e non si vede allora l’utilità di interrogarsi su di essa.
144. Irrilevante mi pare poi anche il quarto quesito, con il quale il giudice olandese vuol sapere se gli artt. 17 CE e 19, n. 2, CE, letti in combinato disposto con l’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU, ostino al riconoscimento del diritto di voto e di eleggibilità per il Parlamento europeo a persone che non sono cittadini dell’Unione . Ora, come già rilevato in precedenza e come hanno osservato anche il governo olandese e la Commissione, nel caso di specie le persone che chiedono il riconoscimento del diritto di votare alle elezioni europee hanno la cittadinanza olandese e sono quindi cittadini dell’Unione. Per risolvere il giudizio principale promosso da quelle persone, non è quindi necessario chiarire se tale diritto possa eventualmente essere attribuito anche ai non cittadini (37) .
145. In realtà, al di là dei dubbi fin qui formulati, un problema emerge con chiarezza dall’ordinanza di rinvio, e su di esso occorre dare una risposta al giudice olandese. La Corte deve cioè chiarire se uno Stato membro che riconosce il diritto di voto alle elezioni nazionali e, di riflesso, a quelle europee ai propri cittadini residenti sul territorio europeo dello Stato (come anche a quelli residenti in paesi terzi) possa negare tale diritto ai propri cittadini che risiedono invece su una parte dello Stato che costituisce un territorio d’oltremare associato alla Comunità.
146. Così definita la questione centrale, si può anzitutto osservare, con riguardo al primo quesito, che le persone in possesso della cittadinanza di uno Stato membro sono cittadini dell’Unione e godono quindi in linea di principio, e indipendentemente dal luogo in cui risiedono, di tutti i diritti previsti per tali cittadini dal diritto comunitario, inclusi naturalmente quelli enunciati dalla parte seconda del Trattato.
147. Tra tali diritti, come ho cercato di dimostrare più sopra in sed e di discussione della causa C-145/04 (v. supra, paragrafi 67-71), va incluso quello di votare alle elezioni del Parlamento europeo; di esso, pertanto, i cittadini degli Stati membri, e quindi i cittadini dell’Unione, devono in linea di principio considerarsi titolari in forza per l’appunto del diritto comunitario.
148. Sempre nella discussione di quella causa ho cercato di dimostrare che, entro certi limiti e a determinate condizioni, l’ordinamento comunitario non impedisce agli Stati membri di ampliare il novero dei titolari del diritto in questione e di ammettere quindi al voto anche cittadini di paesi terzi (v. supra, paragrafi 72-107). Nella presente causa occorre invece chiedersi se ed a quali condizioni gli Stati membri possano al contrario, e direi anche qui eccezionalmente, limitare la titolarità del medesimo diritto, escludendone alcune categorie di propri cittadini.
149. Per le ragioni che provo ad esporre qui di seguito, credo che anche in questo caso la risposta debba essere positiva.
150. Parto dalla premessa, che credo condivisa, secondo cui il Trattato non ha sottratto agli Stati membri il potere di determinare l’ambito della propria cittadinanza; al contrario, «in conformità al diritto internazionale», essi conservano tale competenza, pur essendo tenuti ad esercitarla «nel rispetto del diritto comunitario» (38) . Ne consegue che, ogniqualvolta nel Trattato si fa riferimento ai «cittadini degli Stati membri», la questione se una persona abbia la nazionalità di questo o quello Stato membro e, di conseguenza, la cittadinanza dell’Unione non può essere, almeno allo stato attuale del diritto comunitario, definita sulla base di autonomi criteri di tale diritto, ma dipende «soltanto» dalle previsioni del «diritto nazionale dello Stato membro interessato», che possono anche essere modificate nel tempo (39) .
151. Quando dunque dichiara che è «cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro» e che «i cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal (…) Trattato», l’art. 17 CE non fa in realtà che rinviare alla normativa interna degli Stati membri per quanto riguarda la definizione dell’ambito soggettivo della cittadinanza dell’Unione. In altri termini, tale normativa viene data come presupposta dall’ordinamento comunitario e in quanto tale assunta dallo stesso ai fini della definizione dei titolari della cittadinanza dell’Unione.
152. A ben vedere, però, tale rinvio non concerne unicamente la delimitazione dello status di cittadino dell’Unione, ma anche l’eventuale articolazione dei diritti connessi a tale status. Ciò nel senso che alla pertinente normativa statale si deve fare riferimento non solo per accertare se una persona sia in possesso della cittadinanza dell’Unione, ma anche per verificare se, conformemente a quanto eventualmente previsto dall’ordinamento nazionale, tale persona goda di tutti i diritti connessi a quello status.
153. In altri termini, si deve ritenere che, quando la normativa di uno Stato membro introduce limitazioni ai diritti di cittadinanza sulla base di criteri oggettivi (ad esempio, collegati, come in questo caso, alla struttura costituzionale dello Stato), l’ordinamento comunitario – fatto salvo il rispetto dei principi fondamentali dello stesso – assume quelle limitazioni anche ai fini dell’articolazione dei diritti connessi alla cittadinanza dell’Unione.
154. Nel caso di specie, ciò significa che il diritto comunitario assume come presupposto non solo le scelte del Regno dei Paesi Bassi quanto all’attribuzione della propria cittadinanza, ma anche le articolazioni interne ai diritti da essa derivanti che quello Stato ha deciso di operare in ragione dei particolari rapporti che lo legano ai territori di Aruba e delle Antille olandesi. In effetti, esso avrebbe potuto attribuire la cittadinanza ai soli cittadini metropolitani o articolarla ulteriormente ed in vario modo tra questi e gli abitanti dei PTOM. Esso ha invece scelto, per motivazioni che attengono alla sfera della sua sovranità, di introdurre una cittadinanza formalmente indivisa, ma in realtà differenziata quanto all’esercizio dei connessi diritti (tra cui quello di voto, in sede sia nazionale che comunitaria).
155. Il diritto comunitario non può allora non riconoscere tale articolazione dello status di cittadino in quello Stato. Ciò tanto più che essa non si traduce in restrizioni relative all’esercizio dei (soli) diritti attribuiti dal diritto comunitario, ma traspone esattamente le limitazioni esistenti sul piano nazionale.
156. Ricordo, d’altra parte, che la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto che i diritti di voto possono essere limitati per «gruppi o categorie della popolazione», a condizione che le limitazioni previste siano volte a perseguire un obiettivo legittimo con mezzi proporzionati e che comunque esse non riducano i diritti in questione «al punto da pregiudicarli nella loro sostanza stessa e da privarli della loro effettività» (40) .
157. In particolare, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha stabilito che gli Stati contraenti possono assumere il criterio della residenza per circoscrivere i titolari del diritto di voto e riconoscere quindi tale diritto soltanto alle «persone che presentano legami sufficientemente stretti o continui con il paese» (41) . Al riguardo, essa ha sottolineato che la possibilità di escludere i non residenti si giustifica per diverse «ragioni», quale appunto la circostanza che un cittadino non residente «non è direttamente colpito dagli atti degli organi politici» da eleggere e che, più in generale, rispetto ai residenti, esso «è riguardato meno direttamente o con minor continuità dai problemi quotidiani del (…) paese» (42) .
158. Ora, a me sembra che le limitazioni introdotte dalla legge elettorale olandese siano in linea di massima coerenti con tali indicazioni. In effetti, detta legge articola il diritto di voto proprio sulla base del criterio della residenza dei cittadini olandesi, escludendo dalle elezioni (dei Paesi Bassi e, di riflesso, da quelle europee) coloro che risiedono in una parte del Regno (Aruba e le Antille olandesi) che non è direttamente toccata dagli atti approvati dalle assemblee da eleggere, vale a dire il Parlamento dei Paesi Bassi ed il Parlamento europeo.
159. Di diverso avviso è però il signor Eman. Questi, infatti, in udienza ha sostenuto che Aruba è toccata dagli atti adottati con il contributo del Parlamento europeo, in quanto – se ho ben capito – a tali atti il legislatore locale si ispira quando deve approvare leggi vigenti sull’isola. Sempre se ho ben capito, ciò sarebbe avvenuto, ad esempio, in materia di risparmio. In questo settore il legislatore di Aruba avrebbe volontariamente modellato la legislazione locale su quella comunitaria, sicchè, sia pure indirettamente, quest’ultima verrebbe in qualche modo applicata in quel territorio. Di conseguenza, il Parlamento europeo dovrebbe essere considerato parte del «corpo legislativo» di Aruba, alla cui elezione, ai sensi dell’art. 3 del Protocollo n. 1 CEDU, anche i cittadini olandesi residenti sull’isola dovrebbero partecipare.
160. A mio avviso, tale tesi non può essere accolta.
161. Mi limito a ricordare che nel caso Matthews la Corte di Strasburgo ha stabilito che, affinché il Parlamento europeo possa essere considerato «corpo legislativo» rispetto ad un dato territorio, non basta che su quel territorio gli atti approvati con il suo contributo fondamentale abbiano un impatto solo indiretto, quale sarebbe quello delle misure comunitarie ad Aruba. È invece necessario (com’era appunto nel caso di Gibilterra allora considerato) che sul territorio in questione dette misure spieghino «direttamente» «i loro effetti» e «tocchino la popolazione» del luogo allo stesso modo degli atti adottati dall’assemblea legislativa locale (43) .
162. Ora, di atti del Parlamento europeo che producano effetti di questo tipo per Aruba non ve ne sono. Come hanno giustamente ricordato i governi olandese, del Regno Unito e la Commissione, dal punto di vista del diritto comunitario Aruba è un territorio d’oltremare al quale, come regola generale, non si applicano le disposizioni del Trattato, né quelle di diritto derivato (44), siano esse adottate con o senza il contributo fondamentale del Parlamento europeo. Ai sensi dell’art. 299, n. 3, CE, a detta isola si applicano, infatti, soltanto quelle disposizioni della parte quarta del Trattato che definiscono uno speciale regime di associazione dei PTOM con la Comunità (artt. 182 CE ‑ 188 CE), nonché le specifiche misure che il Consiglio ha preso per disciplinare procedura e modalità di detta associazione (v. art. 187 CE) (45) .
163. Dalle considerazioni sopra svolte emerge dunque che, in considerazione della sua particolare organizzazione costituzionale, uno Stato membro può – in via di principio – riconoscere il diritto di voto alle elezioni nazionali e, di riflesso, a quelle europee ai propri cittadini residenti sul territorio europeo dello Stato e negare, invece, tale diritto ai propri cittadini residenti su una parte dello Stato che costituisce un territorio d’oltremare associato alla Comunità.
164. Ciò detto, devo tuttavia convenire con la Commissione che la normativa olandese in esame solleva ugualmente un problema di compatibilità con il diritto comunitario. Essa si presta invero ad integrare la violazione di un principio fondamentale dell’ordinamento comunitario, e cioè del principio di eguaglianza, secondo il quale, com’è noto, deve essere garantito ai cittadini dell’Unione che «si trovi[no] nella medesima situazione di ottenere (…) il medesimo trattamento» (46), a meno che un diverso regime non «sia obiettivamente giustificato» (47) .
165. A ben vedere, infatti, tale normativa riconosce il diritto di voto alle elezioni europee non solo ai cittadini olandesi che risiedono nei Paesi Bassi, ma anche a quelli che risiedono in Paesi terzi, negandolo in definitiva soltanto a quelli che risiedono ad Aruba e nelle Antille olandesi. In tal modo, essa riconosce quel diritto ai cittadini olandesi che risiedono in Stati terzi rispetto ai Paesi Bassi e alla Comunità, ma lo nega a quelli che risiedono nelle isole citate, ancorché si trovino nella medesima situazione degli altri (sono anch’essi cittadini olandesi che risiedono al di fuori dei Paesi Bassi) e possano addirittura vantare di risiedere in territori che mantengono particolari legami con i Paesi Bassi e con la Comunità.
166. Non solo, ma dalla normativa olandese in causa discende un’ulteriore e davvero paradossale conseguenza. Come ha infatti riconosciuto in udienza lo stesso governo olandese, se da un lato quella normativa nega il diritto di voto ai cittadini olandesi che risiedono ad Aruba e nelle Antille olandesi, dall’altro essa accorda loro il medesimo diritto se lasciano tali isole e fissano la residenza in uno Stato terzo. Col risultato, ad esempio, che, se resta sull’isola, un abitante di Aruba non potrà votare alle elezioni del Parlamento europeo; ma potrà invece farlo se si trasferisce, anche definitivamente, in un paese terzo.
167. In questo contesto, non mi pare che si possa invocare, a giustificazione della rilevata disparità di trattamento, il fatto che il legislatore olandese persegue con essa l’intento di salvaguardare il diritto di voto per quei cittadini olandesi che, pur avendo lasciato i Paesi Bassi, potrebbero successivamente voler farvi rientro. Tale giustificazione mal si concilia invero con il fatto che quel diritto viene garantito anche ai cittadini olandesi originari di Aruba che mai si sono recati in Europa e che però risiedono stabilmente in un Paese terzo. Non si capisce, allora, perché dal diritto in questione dovrebbero essere esclusi soltanto i cittadini olandesi che continuano a risiedere nell’isola.
168. Alla luce delle considerazioni sopra svolte mi sembra pertanto di poter concludere che il diritto comunitario, ed in particolare il principio generale di eguaglianza, osta a che uno Stato membro, che riconosce il diritto di voto alle elezioni nazionali e, di riflesso, a quelle europee ai propri cittadini residenti sul territorio europeo dello Stato e a quelli residenti in paesi terzi, neghi – senza giustificazione obiettiva – il diritto di votare alle elezioni del Parlamento europeo ai propri cittadini residenti su altra parte dello Stato che costituisce un territorio d’oltremare associato alla Comunità.
Sul quinto quesito
169. Con il quinto quesito, infine, il giudice nazionale chiede se il diritto comunitario ponga delle condizioni per quanto riguarda la «natura del ripristino della situazione giuridica» da assicurare ad una persona che, in forza di una disposizione nazionale contraria al diritto comunitario, non sia stata iscritta nei registri elettorali e sia stata così esclusa dalla partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo.
170. A tal riguardo, confesso che ho difficoltà a capire a cosa il Consiglio di Stato olandese faccia riferimento quando parla di «ripristino della situazione precedente». Mi chiedo, in particolare, se esso pensi ad un eventuale risarcimento dei danni morali, ad una correzione dei risultati elettorali, alla ripetizione delle elezioni o ad altro ancora.
171. In ogni caso, in assenza di una disciplina comunitaria in materia, convengo con il governo olandese e la Commissione che la regolamentazione dei possibili rimedi alla constatata illegittimità della normativa nazionale rientra tra quelle rimesse alla legislazione degli Stati membri.
172. Ciò tuttavia con le note limitazioni che la Corte ha da tempo imposto al riguardo a garanzia dei diritti fondati su norme comunitarie. Occorre cioè che quella regolamentazione rispetti i principi cosiddetti di equivalenza (le garanzie «non possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna») e di effettività della tutela (questa non deve subire limitazioni tali da «rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio» del diritto) (48) .
173. Sulla base di queste premesse, credo quindi che si debba rispondere al giudice del rinvio che, in assenza di una disciplina comunitaria, spetti all’ordinamento di ciascuno Stato membro stabilire i rimedi per il ripristino della situazione giuridica di una persona che, in forza di una disposizione nazionale contraria al diritto comunitario, non sia stata iscritta nei registri elettorali e sia stata quindi esclusa dalla partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo. Tali rimedi devono rispettare i principi di equivalenza e di effettività.
IV – Sulle spese nella causa C-145/04
174. Poiché, nella causa C-145/04, ritengo che il Regno di Spagna e il Regno Unito soccombano entrambi parzialmente, mi pare equo proporre altresì che, ai sensi dell’art. 69, n. 3, del regolamento di procedura, ciascuno di essi sopporti le proprie spese.
175. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, anche la Commissione, che è intervenuta nella causa, deve sopportare le proprie spese.
V – Conclusioni
176. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare:
– nella causa C-145/04, che:
«1) Avendo riconosciuto a persone, quali i Qualifing Commonwealth Citizens, che non hanno la cittadinanza del Regno Unito né di altri Stati membri dell’Unione il diritto di votare alle elezioni del Parlamento europeo a Gibilterra [art. 16, nn. 1 e 5, dell’European Parliament (Representation) Act 2003], il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso derivanti dall’allegato II della decisione dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, 76/787/CECA, CEE, Euratom del 20 settembre 1976, recante “Atto relativo all’elezione dei rappresentanti nel Parlamento europeo a suffragio universale diretto”.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) Il Regno di Spagna e il Regno Unito sopporteranno ciascuno le proprie spese.
4) La Commissione sopporterà le proprie spese».
– nella causa C-300/04, che:
«1) Il diritto comunitario, ed in particolare il principio generale di eguaglianza, osta a che uno Stato membro, che riconosce il diritto di voto alle elezioni nazionali e, di riflesso, a quelle europee ai propri cittadini residenti sul territorio europeo dello Stato e a quelli residenti in paesi terzi, neghi – senza giustificazione obiettiva – il diritto di votare alle elezioni del Parlamento europeo ai propri cittadini residenti su altra parte dello Stato che costituisce un territorio d’oltremare associato alla Comunità.
2) In assenza di una disciplina comunitaria, spetta all’ordinamento di ciascuno Stato membro stabilire i rimedi per il ripristino della situazione giuridica di una persona che, in forza di una disposizione nazionale contraria al diritto comunitario, non sia stata iscritta nei registri elettorali e sia stata quindi esclusa dalla partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo. Tali rimedi devono rispettare i principi di equivalenza e di effettività».
(1) .
(2) – V. Dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno Stato membro, allegata al Trattato di Maastricht (GU 1992, C 191, pag. 45).
(3) – Conformemente a tale disposizione il Consiglio ha adottato la direttiva 6 dicembre 1993, 93/109/CE, relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell'Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini (GU 1993, L 329, pag. 34).
(4) – GU L 278, pag. 1.
(5) – Decisione del Consiglio 25 giugno 2002 e 23 settembre 2002, 2002/772/CE, Euratom, che modifica l'atto relativo all'elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom (GU L 283, pag. 1).
(6) – Per una ricostruzione completa del quadro normativo comunitario relativo a Gibilterra mi permetto di rinviare alle mie conclusioni del 16 gennaio 2003 nella causa C-30/01, decisa con sentenza 23 settembre 2003, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-9481, in particolare pag. I-9483).
(7) – Sulla situazione coloniale di Gibilterra v. risoluzione delle Nazioni Unite 2429 (XXIII) del 18 dicembre 1968.
(8) – SI 2004/366.
(9) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza 18 febbraio 1999, Matthews/Regno Unito [GC], n. 24833/94, CEDU 1999-I.
(10) – Traduzione non ufficiale.
(11) – Traduzione non ufficiale.
(12) – GU C 310 del 16 dicembre 2004.
(13) – Wet raadplegend referendum Europese Grondwet (Stbl. 2005, pag. 44).
(14) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Matthews, cit., § 54. Traduzione non ufficiale.
(15) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Matthews, cit., § 53. Traduzione non ufficiale.
(16) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Matthews, cit., §§ 34 e 64. Traduzione non ufficiale.
(17) – Sentenza Matthews, cit., §§ 64 e 65. Traduzione non ufficiale.
(18) – L'art. 6, n. 1, UE dispone infatti che «l'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri».
(19) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza 2 marzo 1987, Mathieu-Mohin e Clerfayt/Belgio, serie A n. 11, pagg. 22-23, § 51, e Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza 6 ottobre 2005, Hirst/Regno Unito (n. 2), 74025/01, § 59. Traduzione non ufficiale.
(20) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenze Mathieu-Mohin, cit., § 51, e Hirst, cit., § 59. Traduzione non ufficiale.
(21) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Matthews, cit., § 43. Traduzione non ufficiale.
(22) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Hirst cit., § 58. Traduzione non ufficiale.
(23) – È appena il caso di ricordare che, ai sensi dell'art. 6, n. 2, UE, «l'Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario».
(24) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenze Mathieu-Mohin, cit., § 51, e Hirst, cit., § 59. Traduzione non ufficiale.
(25) – V. Lignes directrices du Code de bonne conduite en matière électorale, adottato dalla Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto del Consiglio d'Europa (nota come Commissione di Venezia) nella sua cinquantaduesima sessione (Venezia, 18-19 ottobre 2002) (§ 1) ed il relativo Rapport explicatif (§ 1).
(26) – L'art. 138, n. 3, del Trattato, nella sua versione originaria, non prevedeva espressamente questa seconda opzione, limitandosi a disporre che «[i]l Parlamento europeo elaborerà progetti intesi a permettere l'elezione a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri». Il Consiglio e il Parlamento hanno tuttavia interpretato tale disposizione nel senso che essa consentiva l'introduzione progressiva di una procedura uniforme.
(27) – Nella «Nuova dichiarazione del governo del Regno unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord relativa alla definizione del termine “cittadini”» (GU 1983, C 23, pag. 1) del 1982, che, a decorrere dal 1° gennaio 1983, ha sostituito l'analoga dichiarazione del 1972 allegata all'Atto finale del Trattato relativo all'adesione del Regno Unito, si precisa che: «Per quanto riguarda il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, i termini “cittadini”, “cittadini degli Stati membri” o “cittadini degli Stati membri e dei paesi e territori d'oltremare”, che figurano nel Trattato che istituisce la Comunità economica europea, nel Trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica e nel Trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio o negli atti comunitari derivanti da tali Trattati, indicano: a) i cittadini britannici; b) le persone che sono sudditi britannici ai sensi della parte quarta del “British Nationality Act” del 1981 e che hanno diritto di risiedere nel Regno Unito e sono pertanto esentate dal controllo del Regno Unito sull'immigrazione; c) i cittadini delle dipendenze britanniche che acquisiscono la cittadinanza in forza di un legame con Gibilterra».
(28) – Traduzione non ufficiale; il corsivo è mio.
(29) – Sentenza 14 ottobre 2004, causa C-36/02, Omega (Racc. pag. I-9609, punto 33). Si tratta di una giurisprudenza costante: v., tra le più recenti, sentenze 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT/DEP (Racc. pag. I-2925, punto 41); 6 marzo 2001, causa C‑274/99 P, Connolly/Commissione (Racc. pag. I-1611, punto 37); 22 ottobre 2002, causa C‑94/00, Roquette Frères (Racc. pag. I-9011, punto 25), e 12 giugno 2003, causa C‑112/00, Schmidberger (Racc. pag. I-5659, punto 71).
(30) – Sentenze Schmidberger, cit., punto 74, e Omega, cit., punto 35.
(31) – Sentenze Schmidberger, cit., punto 73; ERT/DEP, cit., punto 41, e 29 maggio 1997, causa C‑299/95, Kremzow (Racc. pag. I-2629, punto 14).
(32) – Sentenza Matthews, cit., § 33. Traduzione non ufficiale.
(33) – Sentenza Matthews, cit., § 64. Traduzione non ufficiale.
(34) – Sull'eccezionalità del ricorso al voto per corrispondenza v . Lignes directrices du Code de bonne conduite en matière électorale ed il relativo Rapport explicatif (§ 38), cit. alla nota 24.
(35) – A tal riguardo v. Lignes directrices du Code de bonne conduite en matière électorale [§ 1, n. 1, lett. b)] ed il relativo Rapport explicatif [§ 1, n. 1, lett. b)], cit. alla nota 24.
(36) – Salvo che abbiano risieduto per almeno dieci anni nei Paesi Bassi o lavorino nella funzione pubblica.
(37) – Su tale problema mi sono comunque già espresso in precedenza, nell'ambito dell'analisi della prima censura sollevata dal governo spagnolo nella causa C‑145/04 (v. supra, paragrafo 62 e segg.).
(38) – Sentenze 7 luglio 1992, causa C-369/90, Micheletti e a. (Racc. pag. I-4239, punto 10); 20 febbraio 2001, causa C-192/99, Kaur (Racc. pag. I-1237, punto 19), e 19 ottobre 2004, causa C‑200/02, Zhu e Chen (Racc. pag. I-9925, punto 37).
(39) – Dichiarazione n. 2 sulla cittadinanza di uno Stato membro allegata al Trattato di Maastricht.
(40) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Hirst, cit., § 62. Traduzione non ufficiale.
(41) – Corte europea dei diritti dell'uomo, decisione Hilbe/Liechtenstein, n. 31981/96, CEDU 1999-VI; sentenze 19 ottobre 2004, Melnitchenko/Ucraina, n. 17707/02, § 56, CEDU 2004-X, e Hirst, cit., § 62. Traduzione non ufficiale.
(42) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Melnitchenko, cit., § 56.
(43) – Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza Matthews, cit., §§ 34 e 64. Traduzione non ufficiale.
(44) – V. sentenze 12 febbraio 1992, causa C-260/90, Leplat (Racc. pag. I-643, punto 10), e 22 novembre 2001, causa C-110/97, Paesi Bassi/Consiglio (Racc. pag. I‑8763, punto 49).
(45) – V., da ultimo, decisione del Consiglio 27 novembre 2001, 2001/822/CE, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità europea («Decisione sull'associazione d'oltremare») (GU L 314, pag. 1).
(46) – Sentenze 20 settembre 2001, causa C-184/99, Grzelczyk (Racc. pag. I‑6193, punto 31), e 11 luglio 2002, causa C-224/98, D'Hoop (Racc. pag I-6191, punto 28).
(47) – Sentenze 29 giugno 1995, causa C-56/94, SCAC/Asipo (Racc. pag. I-1769, punto 27); 17 aprile 1997, causa C-15/95, EARL de Kerlast (Racc. pag. I-1961, punto 35); 17 luglio 1997, causa C‑354/95, National Farmers' Union e a. (Racc. pag. I‑4559, punto 61), e 13 aprile 2000, causa C‑292/97, Karlsson e a. (Racc. pag. I‑2737, punto 39).
(48) – Sentenza 14 dicembre 1995, causa C-312/93, Peterbroeck (Racc. pag. I-4599, punto 12). In tal senso v. anche sentenze 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe/Landwirtschaftskammer Saarland (Racc. pag. 1989, punto 5), e causa 45/76, Comet/Produktschap voor Siergerwassen (Racc. pag. 2043, punti 12-16); 27 febbraio 1980, causa 68/79, Just (Racc. pag. 501, punto 25); 9 novembre 1983, causa 199/82, Amministrazione delle finanze dello Stato/San Giorgio (Racc. pag. 3595, punto 14); 25 febbraio 1988, cause riunite 331/85, 376/85 e 378/85, Bianco e Girard (Racc. pag. 1099, punto 12); 24 marzo 1988, causa 104/86, Commissione/Italia (Racc. pag. 1799, punto 7); 14 luglio 1988, cause riunite 123/87 e 330/87, Jeunehomme e a./Stato belga (Racc. pag. 4517, punto 17), e 9 giugno 1992, causa C-96/91, Commissione/Spagna (Racc. pag. I‑3789, punto 12).