CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 28 ottobre 2004(1)

Causa C-306/03

Cristalina Salgado Alonso

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Juzgado de lo Social n. 3 di Orense (Spagna)]

«Pensione pubblica di vecchiaia – Periodo contributivo – Computo di periodi di assicurazione maturati all'estero e nello Stato di appartenenza – Periodi di assicurazione aventi efficacia soltanto ampliativa di un diritto altrimenti perfezionatosi, e non anche costitutiva di tale diritto – Computo dei periodi di percezione di un sussidio speciale di disoccupazione per disoccupati di età superiore a 52 anni»

I – Introduzione

1. L’attrice nella causa nazionale, sig.ra Salgado Alonso, ha percepito in passato in Spagna una forma particolare di sussidio di disoccupazione. Durante tale periodo l’Istituto Nazionale del Lavoro ha versato a nome della predetta contributi per l’assicurazione pensionistica obbligatoria. Adesso la sig.ra Salgado Alonso, compiuti i 65 anni di età, chiede l’erogazione di una pensione pubblica di vecchiaia. Nella causa nazionale si controverte intorno alla questione se i contributi pensionistici versati durante il periodo di percezione del sussidio speciale di disoccupazione debbano essere inclusi nel calcolo del periodo contributivo necessario ai fini della detta pensione di vecchiaia, ovvero se la loro eventuale non inclusione in tale calcolo comporti una discriminazione in danno dei lavoratori migranti fondata sulla loro cittadinanza.

2. In tale contesto il Juzgado de lo Social n. 3 di Orense (in prosieguo anche: il «giudice a quo») ha sottoposto alla Corte di giustizia due questioni pregiudiziali riguardanti l’interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità (in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71») (2) . Le dette questioni corrispondono nella sostanza a quelle oggetto della causa C-225/02 (García Blanco) (3) .

II – Contesto normativo

A – Diritto comunitario

3. La normativa comunitaria di riferimento rilevante nella presente fattispecie è costituita dall’art. 39 CE, nonché dal regolamento n. 1408/71.

4. L’art. 1, lett. r), del regolamento n. 1408/71 definisce la nozione di periodi di assicurazione come segue:

«i periodi di contribuzione o di occupazione, quali sono definiti o riconosciuti come periodi di assicurazione dalla legislazione sotto la quale sono stati compiuti o sono considerati compiuti, nonchè tutti i periodi assimilati nella misura in cui sono riconosciuti da tale legislazione come equivalenti ai periodi di assicurazione; anche i periodi compiuti sotto un regime speciale per i dipendenti pubblici sono considerati periodi di assicurazione».

5. L’art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71 così dispone:

«Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento».

6. Quanto al computo dei periodi di assicurazione e di residenza, l’art. 45, n. 1, del regolamento n. 1408/71 stabilisce quanto segue:

«Se la legislazione di uno Stato membro subordina l’acquisizione, il mantenimento o il recupero del diritto alle prestazioni in virtù di un regime che non è un regime speciale ai sensi del paragrafo 2 o 3, al compimento di periodi di assicurazione o di residenza, l’istituzione competente di questo Stato membro tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti – sia in un regime generale sia in un regime speciale – sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, applicabile a lavoratori subordinati o autonomi. A tal fine, essa tiene conto di detti periodi come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica».

7. L’art. 46, n. 2, del regolamento n. 1408/71 reca la seguente disposizione:

«Se le condizioni richieste dalla legislazione di uno Stato membro per aver diritto alle prestazioni non sono soddisfatte se non dopo l’applicazione dell’articolo 45 e/o dell’articolo 40, paragrafo 3, si applicano le norme seguenti:

a): l’istituzione competente calcola l’importo teorico della prestazione cui l’interessato avrebbe diritto se tutti i periodi di assicurazione e/o di residenza, compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri alle quali il lavoratore subordinato o autonomo è stato soggetto, fossero stati compiuti nello Stato membro in questione e sotto la legislazione che essa applica alla data della liquidazione. Se, in virtù di questa legislazione, l’importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi compiuti, tale importo è considerato come l’importo teorico di cui alla presente lettera;

b): l’istituzione competente determina quindi l’importo effettivo della prestazione in base all’importo teorico di cui alla lettera precedente, proporzionalmente alla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima che si avverasse il rischio, sotto la legislazione che essa applica, in rapporto alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti, prima che il rischio si avverasse, sotto la legislazione di tutti gli Stati membri in causa».

8. Relativamente ai periodi di assicurazione o di residenza di durata inferiore ad un anno, l’art. 48 del regolamento n. 1408/71 prevede quanto segue:

«1.: Nonostante l’articolo 46, paragrafo 2, l’istituzione di uno Stato membro non è tenuta a corrispondere prestazioni per i periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica e che vanno presi in considerazione al momento dell’avverarsi del rischio se:

–: la durata di detti periodi non raggiunge un anno e,

–: tenuto conto di questi soli periodi, nessun diritto alle prestazioni è acquisito in virtù di questa legislazione.

2.: L’istituzione competente di ciascuno degli altri Stati membri interessati prende in considerazione i periodi di cui al paragrafo 1, ai fini dell’applicazione dell’articolo 46, paragrafo 2, escluse le disposizioni della lettera b).

3.: Qualora l’applicazione del paragrafo 1 abbia l’effetto di esonerare tutte le istituzioni degli Stati interessati dai loro obblighi, le prestazioni sono concesse esclusivamente secondo la legislazione dell’ultimo di detti Stati le cui condizioni risultano soddisfatte, come se tutti i periodi di assicurazione e di residenza compiuti e presi in considerazione, conformemente all’articolo 45, paragrafi da 1 a 4, fossero stati compiuti sotto la legislazione di tale Stato».

B – Normativa nazionale

9. Il nuovo testo unico spagnolo contenente le norme generali sulla previdenza sociale ( Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (4) ; in prosieguo: il «TRLGSS») stabilisce, all’art. 161, n. 1, lett. b), che, ai fini del sorgere del diritto alla pensione di vecchiaia, occorre maturare due tipi di periodi contributivi:

–: un periodo generico di almeno 15 anni di contribuzione

–: un periodo specifico di due anni di contribuzione nei 15 anni immediatamente precedenti l’evento che fa sorgere il diritto alle prestazioni.

10. Già prima del raggiungimento dell’età pensionabile legale, l’art. 215, n. 1, punto 3, del TRLGSS concede ai disoccupati che abbiano compiuto il 52° anno di età uno speciale sussidio di disoccupazione ( subsidio por desempleo ; in prosieguo: il «sussidio speciale di disoccupazione»). Uno dei presupposti necessari è costituito dal fatto che gli interessati debbono comprovare almeno sei anni di contribuzione all’assicurazione obbligatoria di disoccupazione e dimostrare altresì di possedere tutti i requisiti per l’ottenimento di una pensione contributiva di vecchiaia dal sistema previdenziale pubblico, ad eccezione di quello relativo all’età pensionabile.

11. In tale contesto, ai sensi dell’art. 218, n. 2, del TRLGSS, l’ente gestore dell’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione ( Organismo Gestor del Seguro de Desempleo ), oltre ad erogare al beneficiario il sussidio speciale di disoccupazione, versa a nome di questi all’assicurazione sociale contributi per la pensione di vecchiaia per ciascun mese di calendario in cui il predetto ha avuto diritto al percepimento di tale sussidio.

12. L’efficacia dei contributi pensionistici versati per i beneficiari del sussidio speciale di dissoccupazione viene limitata dalla 28ª disposizione integrativa del TRLGSS (5) come segue:

«I contributi versati dall’ente gestore a titolo di assicurazione per la vecchiaia, a norma dell’art. 218, n. 2, [del TRLGSS], vengono presi in considerazione per la determinazione della base di calcolo della pensione di vecchiaia e dell’aliquota ad essa applicabile. In nessun caso i detti contributi hanno validità ed efficacia giuridica ai fini del raggiungimento del periodo minimo di contribuzione richiesto dall’art. 161, n. 1, lett. b), [del TRLGSS], che, a norma dell’art. 215, n. 1, punto 3, occorre aver maturato al momento della presentazione della domanda del sussidio [di disoccupazione] previsto per [i disoccupati] di età superiore a 52 anni».

13. Ad ogni modo, nella prassi amministrativa i contributi per la pensione di vecchiaia versati dall’INEM a nome del beneficiario del sussidio speciale di disoccupazione vengono presi in considerazione agli effetti dell’art. 48, n. 1, del regolamento n. 1408/71; ciò risulta da una circolare amministrativa del 1999 congiuntamente emanata dall’INSS e dall’INEM (6) .

III – Fatti e procedimento

Antefatti

14. La sig.ra Salgado Alonso, nata il 30 maggio 1936, ha presentato in data 7 agosto 1992 all’Istituto Nazionale del Lavoro spagnolo ( Instituto Nacional de Empleo ; in prosieguo: l’«INEM») una domanda per la concessione di un sussidio speciale di disoccupazione per disoccupati di età superiore a 52 anni. A quella data essa poteva vantare 74 mesi di contribuzione (oltre sei anni, dal 1964 al 1970) al regime pensionistico pubblico tedesco, 26 mesi di contribuzione volontaria (poco più di due anni, tra il 1971 ed il 1975) al regime pensionistico pubblico svizzero, ed un periodo di contribuzione di 182 giorni (circa sei mesi nell’anno 1992) all’assicurazione sociale pubblica spagnola.

15. Inizialmente la sua domanda di concessione di un sussidio speciale di disoccupazione è stata respinta con la motivazione che essa non aveva maturato il necessario periodo contributivo di almeno 15 anni. Tuttavia, a seguito di un ricorso da essa presentato, il detto sussidio le è stato riconosciuto da un tribunale spagnolo in data 30 giugno 1993. Il governo spagnolo e gli enti convenuti spiegano in sostanza tale sentenza con il fatto che, secondo la giurisprudenza dell’epoca, in Spagna anche periodi contributivi di breve durata maturati all’estero – ad esempio il periodo di contribuzione quinquennale previsto in Germania – venivano riconosciuti equivalenti al periodo contributivo di 15 anni prescritto dalla normativa spagnola. Tuttavia, secondo le suddette parti pubbliche, la giurisprudenza ha nel frattempo mutato orientamento a seguito delle sentenze della Corte di giustizia nelle cause Martínez Losada e Ferreiro Alvite (7) .

16. Nel periodo in cui la sig.ra Salgado Alonso ha percepito il sussidio speciale di disoccupazione, l’INEM ha versato per lei, in un arco di tempo di 3 219 giorni (ben 8 anni e 9 mesi), contributi al regime pensionistico pubblico spagnolo ai sensi dell’art. 218, n. 2, del TRLGSS.

Domanda di pensione pubblica di vecchiaia

17. Nel 2001, con il compimento del suo 65° anno di vita, la sig.ra Salgado Alonso ha presentato domanda di pensione pubblica di vecchiaia dinanzi ai competenti istituti previdenziali in Germania, Svizzera e Spagna. Mentre in Germania e in Svizzera tale pensione le è stata accordata, l’ente previdenziale spagnolo ( Instituto Nacional de Seguridad Social ; in prosieguo l’«INSS») le ha opposto un diniego con decreto in data 21 marzo 2002. A motivazione di tale diniego è stato comunicato alla sig.ra Salgado Alonso che non aveva maturato il necessario periodo contributivo e che non poteva trovare applicazione l’art. 46, n. 2, del regolamento n. 1408/71, in quanto essa aveva versato contributi pensionistici in Spagna per un periodo inferiore ad un anno.

18. Avverso tale rigetto della sua domanda di concessione della pensione pubblica di vecchiaia, la sig.ra Salgado Alonso ha proposto ricorso dinanzi al giudice a quo a tutela delle proprie ragioni. Essa ha convenuto in giudizio l’INSS nonché la Tesorería General de la Seguridad Social (in prosieguo: la «TGSS»), adducendo in sostanza, a sostegno delle proprie pretese, la necessità di valutare a suo favore non soltanto il suo originario periodo di contribuzione pensionistica in Spagna di 182 giorni, ma anche i contributi per la pensione per lei versati dall’INEM durante la percezione del sussidio speciale di disoccupazione, con la conseguenza che i giorni di contribuzione che lei a questo punto potrebbe vantare in Spagna diverrebbero complessivamente 3 401 (ben 9 anni e 3 mesi).

19. Nella causa nazionale si controverte intorno alla questione se proprio tali contributi pensionistici versati durante il periodo di percezione del sussidio speciale di disoccupazione debbano essere inclusi nel calcolo del periodo contributivo necessario ai fini della pensione pubblica di vecchiaia, ovvero se la loro eventuale non inclusione in tale calcolo comporti una discriminazione in danno dei lavoratori migranti.

Domanda di pronuncia pregiudiziale

20. Con ordinanza 24 giugno 2003 il Juzgado de lo Social n. 3 di Orense ha sospeso il procedimento dinanzi ad esso pendente ed ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«1): Se gli artt. 12 CE e 39 CE ‑ 42 CE (…), nonché l’art. 45 del regolamento (…) n. 1408/71 (…), ostino ad una disposizione di diritto nazionale in base alla quale i contributi per la pensione di vecchiaia, che l’ente gestore dell’assicurazione contro la disoccupazione ha versato in nome di un lavoratore durante il periodo in cui questi ha percepito determinate prestazioni assistenziali per disoccupazione, non sono computabili ai fini del compimento dei vari periodi contributivi minimi stabiliti dalla normativa nazionale nonché dell’acquisizione del diritto alla prestazione di vecchiaia, nel caso in cui, a causa della prolungata situazione di disoccupazione dinanzi alla quale si intende fornire una tutela, risulti per questo lavoratore materialmente impossibile far valere contributi per la pensione di vecchiaia diversi da quelli dichiarati per legge inefficaci, di modo che solo i lavoratori che hanno fatto uso del diritto di libera circolazione vengono pregiudicati da questa norma nazionale, senza poter conseguire il diritto alla pensione nazionale di vecchiaia nonostante che, secondo quanto stabilito dall’art. 45 del menzionato regolamento CEE, i detti periodi contributivi minimi richiesti debbano considerarsi compiuti.

2): Se gli artt. 12 CE e 39 CE ‑ 42 CE (…), nonché l’art. 48, n. 1, del regolamento (…) n. 1408/71 (…), ostino a disposizioni di diritto nazionale in base alle quali i contributi per la pensione di vecchiaia, che l’ente gestore dell’assicurazione contro la disoccupazione ha versato in nome di un lavoratore durante il periodo in cui questi ha percepito determinate prestazioni assistenziali per disoccupazione, non sono computabili al fine di considerare che la durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti in base alla normativa di tale Stato membro arrivi ad essere di un anno, nel caso in cui, in conseguenza della prolungata situazione di disoccupazione dinanzi alla quale si intende fornire una tutela, risulti per questo lavoratore materialmente impossibile far valere contributi per la pensione di vecchiaia diversi da quelli dovuti e versati durante la disoccupazione, di modo che solo i lavoratori che hanno fatto uso del diritto di libera circolazione vengono pregiudicati da questa norma nazionale, senza poter conseguire il diritto alla pensione nazionale di vecchiaia nonostante che, in applicazione di quanto stabilito dall’art. 48, n. 1, del menzionato regolamento CEE, l’ente gestore nazionale non possa essere esonerato dall’obbligo di concedere prestazioni nazionali».

Fatti successivi alla presentazione della domanda di pronuncia pregiudiziale

21. Come risulta dalla comunicazione in data 29 settembre 2003 inviata alla Corte di giustizia dalle parti convenute nella causa nazionale (INSS e TGSS), l’INSS ha adottato, in data 10 settembre 2003, un nuovo decreto nei confronti della sig.ra Salgado Alonso. Tale decreto, nel quale la domanda di pensione della predetta viene nuovamente respinta, sostituisce il precedente provvedimento di diniego del 21 marzo 2003. A motivazione del diniego si adduce adesso il fatto che la sig.ra Salgado Alonso non ha maturato i periodi contributivi previsti dalla legge, giusta l’art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS, non potendosi a tal fine calcolare i contributi per la pensione di vecchiaia versati durante il periodo di percezione del sussidio speciale di disoccupazione, così come stabilito dalla 28ª disposizione integrativa del TRLGSS. Per contro, il diniego non viene ora più fondato sul disposto dell’art. 48 del regolamento n. 1408/71, vale a dire sul fatto che la sig.ra Salgado Alonso ha versato in Spagna contributi per la pensione di vecchiaia per un periodo inferiore ad un anno.

22. Nel procedimento dinanzi alla Corte di giustizia, la sig.ra Salgado Alonso, il governo spagnolo, la Commissione, nonché l’INSS e la TRLGSS congiuntamente tra loro, hanno presentato osservazioni scritte e orali.

IV – Valutazione

23. Il nucleo centrale della controversia oggetto della causa principale consiste nel fatto che, secondo il diritto spagnolo, i contributi per l’assicurazione pensionistica versati dall’Istituto Nazionale del Lavoro (INEM) a favore dei beneficiari del sussidio speciale di disoccupazione possono comportare unicamente un aumento delle prestazioni erogabili, ma sono inidonei a far sorgere il diritto alle prestazioni stesse. Ciò consegue dalla 28ª disposizione integrativa del TRLGSS, la quale, secondo quanto riferito dalle parti convenute e dal governo spagnolo, era intesa in particolare a chiarire la situazione normativa vigente.

24. Infatti, come sottolineato dalle parti convenute e dal governo spagnolo nel corso del procedimento dinanzi alla Corte, i beneficiari del sussidio speciale di disoccupazione debbono comunque già soddisfare, ai sensi dell’art. 215, n. 1, punto 3, del TRLGSS, tutti i presupposti necessari per la concessione di una pensione contributiva di vecchiaia, ad eccezione di quello relativo all’età pensionabile. In particolare, essi debbono poter dimostrare il compimento dei necessari periodi contributivi di cui all’art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS. Pertanto, la ratio e la finalità del versamento di ulteriori contributi pensionistici da parte dell’INEM durante la percezione del sussidio speciale di disoccupazione non sono più quelle di far sorgere il diritto alle prestazioni previdenziali di vecchiaia – posto che comunque gli interessati debbono già soddisfare i corrispondenti presupposti –, bensì piuttosto quelle di aumentare (8) progressivamente l’entità di tali prestazioni. Pertanto, agli interessati deve essere reso possibile, malgrado il loro stato di disoccupazione in età avanzata, incrementare ulteriormente le loro aspettative pensionistiche, affinchè non restino «congelati» al livello che avevano raggiunto allorché è subentrata la disoccupazione.

A – Quanto alla prima questione

25. Con la sua prima questione il giudice a quo desidera sapere, in sostanza, se l’art. 45 del regolamento n. 1408/71 e gli artt. 12 CE e 39 CE ostino ad una norma nazionale, come la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS, la quale stabilisca che determinati periodi di contribuzione pensionistica abbiano efficacia soltanto ampliativa di un diritto altrimenti perfezionatosi, e non anche costitutiva di tale diritto.

1. Quanto all’art. 45 del regolamento n. 1408/71

26. Conformemente alla delega normativa conferita dall’art. 42, lett. a), CE, l’art. 45 del regolamento n. 1408/71 impone agli enti pensionistici di considerare, in sede di calcolo dei periodi di assicurazione e di residenza, anche i periodi che il richiedente ha compiuto in altri Stati membri. Ciò mira in ultima analisi ad evitare che i lavoratori migranti perdano diritti o vantaggi previdenziali per il fatto di aver svolto attività lavorativa in più di uno Stato membro; infatti, l’eventuale minaccia di una perdita di diritti o vantaggi potrebbe dissuadere taluni lavoratori dall’esercitare il loro diritto alla libera circolazione (9) .

27. Tuttavia, come risulta, tra l’altro, dal quarto ‘considerando’ del regolamento n. 1408/71, la detta disciplina non comporta un’ armonizzazione della normativa in materia di sicurezza sociale dei vari Stati membri, bensì effettua un semplice coordinamento , che tiene conto anche di tutte le specificità delle norme nazionali in tale materia (10) . Tale circostanza comporta in particolare, in un caso quale quello presente, due ordini di conseguenze.

28. In primo luogo, il regolamento n. 1408/71 non stabilisce se ed in quale misura sia possibile subordinare un diritto pensionistico al compimento di periodi contributivi . Gli Stati membri rimangono competenti a determinare – ed eventualmente a rendere più rigorose – le condizioni necessarie per la concessione delle prestazioni previdenziali, purché i requisiti imposti non comportino alcuna discriminazione, palese o dissimulata, tra i lavoratori comunitari (11) .

29. Il legislatore spagnolo resta dunque libero di prevedere, per la concessione di una pensione pubblica di vecchiaia, un periodo contributivo generico di almeno 15 anni di contribuzione ed un periodo contributivo specifico di due anni di contribuzione negli ultimi 15 anni immediatamente precedenti l’evento che fa sorgere il diritto alle prestazioni [art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS]. Il regolamento n. 1408/71 stabilisce unicamente che le parti di tale periodo contributivo maturate ai sensi della legislazione di altri Stati membri debbono considerarsi come periodi compiuti ai sensi della normativa spagnola (v., in particolare, art. 45, n. 1, seconda frase, del detto regolamento) (12) .

30. Nella presente fattispecie non sussistono elementi che depongano nel senso di una possibile esclusione di periodi di assicurazione o di residenza compiuti in altri Stati membri. Nel caso in cui la sig.ra Salgado Alonso – così come confermato dal suo difensore all’udienza dinanzi alla Corte – risulti non aver maturato il periodo contributivo di cui all’art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS neppure includendo nel calcolo i periodi di contribuzione da lei compiuti in Germania e in Svizzera, paese terzo, il rigetto della domanda della predetta per la concessione di una pensione pubblica di vecchiaia non può costituire sotto questo profilo una violazione dell’art. 45 del regolamento n. 1408/71.

31. In secondo luogo, il regolamento n. 1408/71 non stabilisce – neppure nell’ambito della definizione normativa fornita dall’art. 1, lett. r) – quali periodi in particolare costituiscano periodi di assicurazione. Anche tale questione trova soluzione esclusivamente in base alle norme dello Stato membro nel quale vengono richieste le prestazioni; pertanto, uno Stato membro è legittimato a subordinare la concessione di una prestazione alla condizione che gli interessati abbiano compiuto periodi qualificati come «periodi di assicurazione» ai sensi della sua legislazione (13) . Il regolamento disciplina esclusivamente il cumulo dei periodi di assicurazione compiuti in Stati membri diversi, e non anche i presupposti per il perfezionarsi di tali periodi assicurativi (14) .

32. Pertanto, il legislatore spagnolo è pienamente legittimato ad attribuire ai contributi versati in determinati periodi di tempo un’efficacia al contempo costitutiva ed ampliativa del diritto alle prestazioni previdenziali, ma è altresì del pari legittimato a riconoscere ad altri periodi contributivi soltanto tale efficacia ampliativa, e non anche la detta efficacia costitutiva (tale è esempio l’effetto della 28ª disposizione integrativa del TRLGSS). L’art. 45 del regolamento n. 1408/71 impone soltanto di garantire che i periodi di assicurazione compiuti all’estero vengano considerati alla stregua di periodi compiuti ai sensi della legislazione spagnola.

33. Tuttavia, anche sotto questo profilo nella presente fattispecie non sussistono elementi che depongano nel senso di una possibile esclusione di periodi di assicurazione o di residenza compiuti in altri Stati membri. Al contrario, tra le parti della causa nazionale il punto controverso riguarda la presa in considerazione di periodi di contribuzione compiuti in Spagna , e non all’estero. Nell’ipotesi in cui l’ente previdenziale competente si rifiuti di riconoscere periodi compiuti in base alle norme che esso stesso è tenuto ad applicare, ossia compiuti all’interno del suo sistema, si pone una questione che non riguarda l’art. 45 del regolamento n. 1408/71.

34. Il fatto che, peraltro, a suo tempo un giudice spagnolo abbia accordato alla sig.ra Salgado Alonso il sussidio speciale di disoccupazione, malgrado essa – a quanto consta – non avesse maturato i periodi contributivi necessari in base alla normativa spagnola, ai sensi dell’art. 215, n. 1, punto 3, del TRLGSS, in combinato disposto con l’art. 161, n. 1, lett. b), della medesima legge (15) , costituisce una questione riguardante esclusivamente il diritto nazionale. E sempre in base al diritto nazionale va valutata la questione se ed in che modo l’odierno giudice remittente sia a questo punto vincolato a quella precedente pronuncia giurisdizionale nazionale, ora che dinanzi ad esso assumono rilievo per la sua decisione quegli stessi periodi contributivi [art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS], sebbene stavolta in connessione con una richiesta di concessione di una pensione pubblica di vecchiaia.

2. Quanto all’art. 39 CE

35. Nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice a quo, in accordo con la tesi propugnata dalla sig.ra Salgado Alonso parte dal presupposto che soltanto i lavoratori che abbiano fatto uso del loro diritto alla libera circolazione vengono pregiudicati da una norma quale la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS. Sulla scorta di tale premessa, il detto giudice chiede nella sua prima questione anche indicazioni in merito all’interpretazione da dare all’art. 39 CE.

36. Il fatto che la sig.ra Salgado Alonso, quale cittadina spagnola, abbia in corso una causa con amministrazioni spagnole non esclude l’applicazione dell’art. 39 CE. Infatti, indipendentemente dal suo luogo di residenza e dalla sua cittadinanza, ogni cittadino comunitario che abbia esercitato il diritto di libera circolazione spettante ai lavoratori ed abbia svolto un’attività lavorativa in un altro Stato membro rientra nella sfera di applicazione dell’art. 39 CE (16) . Ciò corrisponde al caso della sig.ra Salgado Alonso, che ha prestato attività di lavoro dipendente in Germania.

37. Secondo una costante giurisprudenza (17) , l’art. 39 CE vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga in pratica al medesimo risultato.

38. Tuttavia, una discriminazione presuppone l’applicazione di norme diverse a situazioni comparabili ovvero l’applicazione della stessa norma a situazioni diverse (18) .

39. Stando alle informazioni disponibili, i periodi contributivi stabiliti dalla legge [art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS] si applicano indistintamente a tutti i lavoratori, quindi tanto a lavoratori che abbiano svolto tutta la loro carriera lavorativa in Spagna, quanto a lavoratori che abbiano temporaneamente lavorato in altri Stati membri. Indistintamente applicabile è anche l’esclusione di un’efficacia costitutiva, ai fini dell’acquisizione del diritto alle prestazioni previdenziali, dei periodi contributivi maturati durante la percezione del sussidio speciale di disoccupazione (28ª disposizione integrativa del TRLGSS); di conseguenza, né i lavoratori migranti né i lavoratori rimasti in Spagna possono vedersi riconosciuti, ai fini del calcolo dei periodi contributivi, i contributi pensionistici versati dall’INEM durante il periodo di erogazione del sussidio speciale di disoccupazione.

40. Anche per quanto riguarda i periodi contributivi di cui all’art. 161, n. 1, lett. b), del TRLGSS e gli effetti della 28ª disposizione integrativa del TRLGSS, i lavoratori migranti si trovano in una situazione paragonabile a quella dei lavoratori rimasti in Spagna. Infatti, anche questi ultimi possono non soddisfare il requisito relativo agli anni di contribuzione nel caso in cui, ad esempio a motivo di prolungata inoccupazione, non abbiano potuto raggiungere i 15 anni di contribuzione ovvero non possano vantare almeno due anni di contribuzione negli ultimi 15 anni. A causa della 28ª disposizione integrativa del TRLGSS, è possibile che anch’essi poi non riescano più a superare la strettoia dei periodi contributivi minimi.

41. In un contesto siffatto, non è riscontrabile alcuna discriminazione diretta (manifesta) in danno dei lavoratori migranti ai sensi dell’art. 39 CE.

42. Una discriminazione indiretta (dissimulata) in danno dei lavoratori migranti presupporrebbe che sussista quanto meno il pericolo che la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS (di fatto) ridondi particolarmente a danno dei lavoratori migranti rientrati in Spagna (19) . Soltanto nel caso in cui sia comprovata – eventualmente sulla base di statistiche – l’esistenza di un tale squilibrio tra lavoratori migranti e lavoratori rimasti in Spagna, l’art. 39 CE potrebbe ostare ad una norma quale la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS.

43. Potrebbe ad esempio prospettarsi una discriminazione indiretta nel caso in cui i lavoratori migranti rientranti nel loro paese d’origine fossero qui esposti al rischio di prolungata disoccupazione con frequenza sensibilmente maggiore rispetto a lavoratori che abbiano svolto attività lavorativa soltanto in Spagna. Infatti, in tal caso, sarebbe per i primi più difficile maturare eventuali periodi di contribuzione mancanti, e la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS li colpirebbe maggiormente rispetto ai lavoratori rimasti in Spagna.

44. Tuttavia, né il giudice a quo (20) né le parti intervenute (21) hanno indicato elementi concreti atti a corroborare l’affermazione secondo cui i lavoratori migranti subirebbero gli effetti pregiudizievoli della normativa spagnola più pesantemente delle persone che non abbiano fatto uso del loro diritto alla libera circolazione. Se del caso, sarebbe compito del giudice nazionale procedere agli accertamenti necessari al riguardo.

45. Solo per inciso va rilevato come non costituisca un’inammissibile restrizione della libera circolazione dei lavoratori neppure il fatto che in uno Stato membro siano richiesti periodi contributivi più lunghi rispetto ad un altro Stato, oppure che in esso determinati periodi di contribuzione abbiano efficacia soltanto ampliativa di un diritto altrimenti perfezionatosi, e non anche costitutiva di tale diritto. Infatti, il Trattato non garantisce al lavoratore che la sicurezza sociale sia disciplinata in modo uguale in tutti gli Stati membri. Posto che l’art. 42 CE ed il regolamento n. 1408/71 prevedono soltanto un coordinamento – e non un’armonizzazione – delle norme degli Stati membri in materia di sicurezza sociale, possono continuare a sussistere differenze sostanziali e formali tra i diversi sistemi previdenziali (22) . Alla luce di tali differenze, il principio del cumulo dei periodi contributivi garantisce che i lavoratori migranti non perdano diritti o vantaggi previdenziali.

3. Quanto all’art. 12 CE

46. Posto che nella causa principale assume già rilievo l’art. 39 CE, nessuna applicazione trova il divieto generale di discriminazione di cui all’art. 12 CE (23) .

4. Conclusione preliminare

47. Per i motivi sopra illustrati, né l’art. 45 del regolamento n. 1408/71 né gli artt. 39 CE e 12 CE ostano ad una norma nazionale – come la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS spagnolo – la quale preveda che determinati periodi contributivi pensionistici abbiano efficacia soltanto ampliativa di un diritto altrimenti perfezionatosi, e non anche costitutiva di tale diritto.

B – Quanto alla seconda questione

48. Con la sua seconda questione il giudice a quo desidera sapere, in sostanza, se in sede di accertamento dei periodi di assicurazione e di residenza ai sensi dell’art. 48 del regolamento n. 1408/71 debbano prendersi in considerazione unicamente i periodi di tempo aventi efficacia costitutiva del diritto alle prestazioni previdenziali, oppure anche quelli aventi efficacia soltanto ampliativa di tale diritto.

1. Rilevanza decisoria

49. È vero che, in linea di principio, il giudice nazionale è il solo competente per valutare la rilevanza di una questione pregiudiziale ai fini della decisione. Tuttavia, in ipotesi eccezionali, la Corte può indagare sulle circostanze nelle quali il suo intervento è richiesto dal giudice nazionale. Infatti, lo spirito di collaborazione nel quale il procedimento di pronuncia pregiudiziale deve svolgersi richiede che il giudice a quo, per parte sua, tenga ben presente la competenza della Corte, che consiste nell’agevolare l’amministrazione della giustizia negli Stati membri, ma non nel fornire pareri su questioni giuridiche generiche o ipotetiche (24) .

50. Inizialmente l’interpretazione dell’art. 48 del regolamento n. 1408/71 presentava rilievo ai fini della decisione, considerato che il provvedimento di diniego adottato dall’INSS nei confronti della sig.ra Salgado Alonso era fondato, tra l’altro, su tale norma. Tuttavia, nel frattempo il detto provvedimento è stato modificato nella sua motivazione. Attualmente, in conformità della prassi amministrativa congiunta dell’INSS e dell’INEM (25) , il rigetto della domanda di pensione della sig.ra Salgado Alonso non si fonda più sull’art. 48 del regolamento n. 1408/71. Pertanto, il problema relativo all’interpretazione di tale norma mantiene soltanto carattere ipotetico e non ha più rilevanza ai fini della decisione nella causa nazionale. Di conseguenza, entro questi limiti , la domanda di pronuncia pregiudiziale è divenuta priva di oggetto e non necessita più di una risposta (26) .

2. Valutazione nel merito

51. Pertanto, in via puramente subordinata e soltanto a titolo di completezza verranno qui di seguito brevemente affrontati i problemi giuridici sollevati dal giudice a quo con la sua seconda questione.

52. L’art. 48 del regolamento n. 1408/71 contempla i casi nei quali, ancorché l’assicurato soddisfi il requisito dei periodi contributivi necessari (in virtù del riconoscimento di periodi di assicurazione compiuti all’estero (27) ), l’ammontare dei diritti a pensione maturati risulta (a causa dell’applicazione del principio pro rata (28) ) talmente esiguo da comportare il pagamento di una cosiddetta pensione minimale . Al fine di evitare i costi amministrativi connessi all’istruttoria ed al pagamento di tali pensioni, l’ente previdenziale interessato viene esonerato dai suoi obblighi (art. 48, n. 1) ed i periodi contributivi rilevanti vengono invece presi in considerazione da altri enti gestori (art. 48, nn. 2 e 3).

53. Qualora si interpretasse l’art. 48, n. 1, del regolamento n. 1408/71 nel senso che tale norma contempla non tutti i periodi contributivi, bensì alcuni soltanto, e precisamente quelli aventi efficacia costitutiva del diritto alle prestazioni, ciò accrescerebbe la probabilità che il calcolo porti soltanto ad una pensione minimale e che un ente previdenziale gestore venga esonerato dai suoi obblighi di prestazione. In tal modo, prendendo ad esempio il caso della sig.ra Salgado Alonso, il riconoscimento del solo periodo contributivo considerato come avente efficacia costitutiva del diritto a prestazioni, pari a 182 giorni nell’anno 1992, condurrebbe ad una pensione minimale siffatta; diverso sarebbe se si conteggiasse anche l’ulteriore periodo di 3 219 giorni corrispondente ai contributi versati dall’INEM, giacché in tal caso non si sarebbe più in presenza di una pensione minimale.

54. Nondimeno, l’esonero di un ente gestore dai suoi obblighi di prestazione per le pensioni minimali ed il conseguente trasferimento di oneri sugli enti gestori di altri Stati membri (art. 48, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1408/71) può costituire soltanto un caso del tutto eccezionale. Infatti, gli enti gestori di altri Stati membri non possono ragionevolmente essere chiamati a subire che l’ente gestore di uno Stato membro si liberi a loro spese del proprio obbligo di prestazioni semplicemente omettendo di considerare determinati periodi contributivi. Pertanto, al fine di evitare quanto più possibile il trasferimento degli oneri previdenziali sugli enti gestori di altri Stati membri, l’art. 48 del regolamento n. 1408/71 dovrebbe essere interpretato nel senso che contempla tutti i periodi contributivi, inclusi i periodi aventi efficacia soltanto ampliativa e non costitutiva del diritto alle prestazioni.

55. Anche il contenuto precettivo generale dell’art. 48 del regolamento n. 1408/71 suggerisce di prendere in considerazione tutti i periodi contributivi , compresi quelli aventi efficacia soltanto ampliativa del diritto alle prestazioni. Infatti, la norma suddetta contiene una deroga a quanto disposto dall’art. 46, n. 2, del medesimo regolamento. Pertanto, l’art. 48 dovrebbe essere interpretato in accordo con tale art. 46, n. 2, il quale per parte sua disciplina la questione del calcolo del concreto ammontare dei diritti pensionistici (29) , ma non quella dei presupposti di base per l’esistenza di un diritto alle prestazioni previdenziali (30) . Nel calcolo del concreto ammontare dei diritti pensionistici debbono però naturalmente essere presi in considerazione anche i periodi che rispetto a tali diritti hanno efficacia soltanto ampliativa, e non anche costitutiva.

56. Di conseguenza, nell’accertamento dei periodi di assicurazione e di residenza ai sensi dell’art. 48 del regolamento n. 1408/71 dovrebbero essere presi in considerazione tutti i periodi contributivi , compresi quelli privi di efficacia costitutiva del diritto alle prestazioni, ma idonei soltanto ad ampliare la portata di quest’ultimo.

V – Conclusione

57. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali sottopostele dal Juzgado de lo Social n. 3 di Orense dichiarando quanto segue:

«Né l’art. 45 del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, né gli artt. 39 CE e 12 CE, ostano ad una norma nazionale – come la 28ª disposizione integrativa del TRLGSS spagnolo – la quale preveda che determinati periodi contributivi pensionistici abbiano efficacia soltanto ampliativa di un diritto altrimenti perfezionatosi, e non anche costitutiva di tale diritto».

1 –: Lingua originale: il tedesco.

2 –: GU L 149, pag. 2. Gli artt. 90 e 91 del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, n. 883, relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (GU L 166, pag. 1, rettificato in GU L 200, pag. 1), prevedono l'abrogazione e la sostituzione del regolamento n. 1408/71. Tuttavia, per ragioni temporali, il regolamento n. 1408/71 resta applicabile alla presente fattispecie; la versione qui applicabile dell'art. 1, lett. r), è quella di cui al regolamento (CE) del Consiglio 29 giugno 1998, n. 1606 (GU L 209, pag. 1), mentre tutte le altre disposizioni citate sono contenute nel regolamento n. 1408/71, come modificato e aggiornato dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118 (GU 1997, L 28, pag. 1).

3 –: Al riguardo, v. le conclusioni da me presentate in data odierna nella causa C-225/02, decisa con sentenza 20 gennaio 2005 (Racc. pag. I-523).

4 –: Nella versione di cui al Real Decreto Legislativo 1/1994 del 20 giugno 2004 [ Boletín Oficial del Estado (BOE.) n. 154 del 29 giugno 2004], come modificato dalla legge n. 50/1998 del 30 dicembre 1998 (BOE del 30 dicembre 1998, entrata in vigore il 1° gennaio 1999).

5 –: Introdotta dalla 21ª disposizione integrativa della legge n. 50/1998 (citata alla nota 4).

6 –: Circolare n. 3/99 del 16 aprile 1999 (Circular conjunta sobre modificación de los criterios de reconocimiento del subsidio por desempleo establecido en el artículo 215.1.3 del TRLGSS para mayores de 52 años, que afectan a trabajadores emigrantes retornados de la Unión Europea/Espacio Económico Europeo); nella terza istruzione di servizio di questa circolare si dichiara: «Las cotizaciones efectuadas por el INEM durante la percepción del subsidio para mayores de 52 años por la contingencia de jubilación (…) deberán tenerse en cuenta, a efectos de lo dispuesto en el artículo 48.1 del Reglamento CEE 1408/71 cuando el interesado solicite la pensión contributiva de jubilación española que le corresponda».

7 –: Sentenze 20 febbraio 1997, cause riunite C-88/95, C-102/95 e C-103/95, Martínez Losada e a. (Racc. pag. I-869), e 25 febbraio 1999, causa C-320/95, Ferreiro Alvite (Racc. pag. I-951).

8 –: Tuttavia, all'udienza il difensore della sig.ra Salgado Alonso ha messo in dubbio che possa parlarsi di un effettivo aumento delle prestazioni previdenziali di vecchiaia cui la predetta ha diritto, considerata la modesta entità dei contributi versati dall'INEM.

9 –: V., ad esempio, sentenze 10 marzo 1983, causa 232/82, Baccini (Racc. pag. 583, punto 17); 4 ottobre 1991, causa C-349/87, Paraschi (Racc. pag. I-4501, punto 22), e 3 ottobre 2002, causa C-347/00, Barreira Pérez (Racc. pag. I-8191, punto 41).

10 –: V. anche sentenza 19 marzo 2002, cause riunite C-393/99 e C-394/99, Hervein e a. (Racc. pag. I-2829, punto 50).

11 –: Sentenze Ferreiro Alvite (punti 22-24) e Martínez Losada (punto 43), entrambe citate alla nota 7; v., inoltre, sentenza 20 settembre 1994, causa C-12/93, Drake (Racc. pag. I-4337, punto 27).

12 –: In tal senso anche la sentenza Ferreiro Alvite (citata alla nota 7, punto 26), la quale si riferisce ai medesimi periodi contributivi che sono in questione nel presente caso, salvo considerarli da una prospettiva diversa (diritto al sussidio speciale di disoccupazione, anziché – come nel caso di specie – diritto alla pensione pubblica di vecchiaia).

13 –: Sentenze Martínez Losada (citata alla nota 7, punti 34 e 35) e 12 maggio 1989, causa 388/87, Warmerdam-Steggerda (Racc. pag. 1203, punti 10, 17 e 19).

14 –: In tal senso anche la sentenza Drake (citata alla nota 11, punto 26).

15 –: Come accennato, tale circostanza è stata confermata anche dal difensore della sig.ra Salgado Alonso all'udienza dinanzi alla Corte.

16 –: V., ad esempio, sentenza 23 febbraio 1994, causa C-419/92, Scholz (Racc. pag. I‑505, punto 9), nonché sentenze 26 gennaio 1999, causa C-18/95, Terhoeve (Racc. pag. I-345, punto 27), e 13 novembre 2003, causa C-209/01, Schilling (Racc. pag. I-13389, punto 23); in tal senso si era già espressa la sentenza 31 marzo 1993, causa C-19/92, Kraus (Racc. pag. I‑1663, punti 15-17).

17 –: V., ad esempio, sentenze 12 febbraio 1974, causa 152/73, Sotgiu (Racc. pag. 153, punto 11); 23 maggio 1996, causa C-237/94, O'Flynn (Racc. pag. I-2617, punto 17), e 16 settembre 2004, causa C-400/02, Merida (Racc. pag. I-8471, punto 21).

18 –: V., ex plurimis, sentenze 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker (Racc. pag. I-225, punto 30); 13 febbraio 1996, causa C-342/93, Gillespie (Racc. pag. I‑475, punto 16), e Merida (citata alla nota 17, punto 22).

19 –: Sentenze Merida (punto 23) e O’Flynn (punto 20), entrambe citate alla nota 17.

20 –: L'ordinanza di rinvio pregiudiziale presuppone l'esistenza di una discriminazione soltanto in sede di formulazione delle questioni [«(…) di modo che solo i lavoratori che hanno fatto uso del diritto di libera circolazione vengono pregiudicati da questa norma nazionale (…)»].

21 –: La Commissione, per parte sua, fa rinvio alla sentenza 18 aprile 2002, causa C‑290/00, Duchon (Racc. pag. I-3567, punti 37 e 38), ed alla sentenza Paraschi (citata alla nota 9, punto 24). Tuttavia, in entrambe tali sentenze la questione era espressamente incentrata sulla mancata presa in considerazione di fatti e/o circostanze intervenuti in altri Stati membri. Una situazione analoga non è riscontrabile in rapporto alla normativa spagnola attualmente in questione (v. paragrafi 39 e 40 delle presenti conclusioni). Pertanto, da tali due sentenze non possono ricavarsi conclusioni applicabili alla presente fattispecie.

22 –: V., in tal senso, anche la sentenza Hervein (citata alla nota 10, punti 50 e 51), nonché – in una fattispecie attinente al diritto tributario – la sentenza 29 aprile 2004, causa C-387/01, Weigel (Racc. pag. I-4981, punto 55).

23 –: Sentenza Weigel (citata alla nota 22, punti 57-59); v. anche sentenza 1° luglio 2004, causa C‑65/03, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-6427, punti 26 e 27).

24 –: V., al riguardo, i paragrafi 26 e 27 delle mie conclusioni in data odierna nella causa C-225/02 (citata alla nota 3, con ulteriori rimandi).

25 –: In proposito, v. il paragrafo 13 delle presenti conclusioni.

26 –: In merito al venir meno dell'oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale per sopravvenuta irrilevanza decisoria delle questioni sollevate, v. più in particolare i paragrafi 28-38 delle conclusioni da me presentate nella causa C-225/02 (citate alla nota 3).

27 –: Art. 45 del regolamento n. 1408/71.

28 –: Art. 46, n. 2, del regolamento n. 1408/71.

29 –: Si tratta del calcolo dell'importo teorico e di quello effettivo della prestazione .

30 –: La questione se sussista in effetti un diritto alle prestazioni viene valutata sulla base dell'art. 45 del regolamento n. 1408/71, cui fa espresso rinvio l'art. 46, n. 2, del medesimo. Conformemente a ciò, è solo nell'ambito del detto art. 45 che può assumere rilievo anche la questione se un periodo contributivo abbia efficacia (soltanto) ampliativa di un diritto altrimenti perfezionato ovvero (anche) costitutiva dello stesso.