Causa T‑351/02
Deutsche Bahn AG
contro
Commissione delle Comunità europee
«Aiuti concessi dagli Stati — Denuncia di un concorrente — Direttiva 92/81/CEE — Accise sugli oli minerali — Oli minerali utilizzati come carburante per la navigazione aerea — Esenzione dall’accisa — Lettera della Commissione a un denunciante — Ricorso di annullamento — Ricevibilità — Atto impugnabile — Regolamento (CE) n. 659/1999 — Nozione di aiuto — Imputabilità allo Stato — Parità di trattamento»
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) 5 aprile 2006
Massime della sentenza
1. Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Nozione — Atti che producono effetti giuridici vincolanti
[Art. 230, quarto comma, CE; regolamento (CE) del Consiglio n. 659/1999, artt. 4, n. 2, 10, n. 1, 20 e 25]
2. Aiuti concessi dagli Stati — Nozione — Attribuzione di benefici imputabile allo Stato
[Art. 87, n. 1, CE; direttiva del Consiglio 92/81/CEE, art. 8, n. 1, lett. b)]
3. Aiuti concessi dagli Stati — Esame delle denunce
(Art. 253 CE; direttiva del Consiglio 92/81)
4. Trasporti — Trasporti aerei — Direttiva 92/81
[Direttiva del Consiglio 92/81, art. 8, n. 1, lett. b)]
1. Possono costituire oggetto di azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE solamente i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna. In tal senso, possono essere impugnate con un ricorso di annullamento tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni, indipendentemente dalla loro natura e forma, che mirino a produrre effetti giuridici.
Tale è il caso di una lettera indirizzata ad un’impresa denunciante dalla Commissione allorché quest’ultima, avendo ricevuto informazioni in merito a presunti aiuti illegali ed essendo perciò obbligata ad esaminarli senza indugio in applicazione dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999, non si accontenta, come le consente l’art. 20 del detto regolamento, di informare la denunciante che non vi sono motivi sufficienti per pronunciarsi sul caso, ma prende una posizione chiara, motivata e definitiva indicando che la misura controversa non costituisce un aiuto poiché, così facendo, la Commissione può infatti solo adottare una decisione ai sensi dell’art. 4, n. 2, di tale regolamento. La Commissione non è pertanto legittimata a sottrarla al sindacato del giudice comunitario dichiarando di non aver preso tale decisione, cercando di ritirarla o decidendo di non inviare la decisione allo Stato membro interessato, in violazione dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999.
La ragione per cui la Commissione è pervenuta alla conclusione che non si trattava di un aiuto di Stato e il fatto che l’esame preliminare non le abbia richiesto un’analisi approfondita e prolungata delle informazioni su cui verteva la denuncia sono irrilevanti sotto tale profilo.
È irrilevante anche il fatto che la lettera non risulti dall’adozione di una decisione definitiva sulla denuncia ad opera del collegio dei commissari, in quanto una tale decisione può essere adottata solo se una proposta in questo senso sia stata presentata dal commissario responsabile.
Poco importa infine che la lettera della Commissione non sia stata pubblicata; non è infatti necessario che un atto sia pubblicato perché possa formare oggetto di un ricorso di annullamento.
(v. punti 35, 41, 43, 49, 51-52, 58-59)
2. L’art. 87, n. 1, CE si riferisce alle decisioni unilaterali ed autonome degli Stati membri, prese per il perseguimento di finalità economiche e sociali loro proprie, di fornire risorse alle imprese o ad altri soggetti dell’ordinamento, o di procurare loro vantaggi destinati a favorire la realizzazione delle finalità economiche o sociali perseguite. Ne consegue che determinati vantaggi, per poter essere qualificati come aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1 CE, devono in particolare essere imputati allo Stato.
Tale non è il caso dell’esenzione fiscale prevista da una normativa nazionale che si limita a dare attuazione all’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, in quanto quest’ultima disposizione impone agli Stati membri un obbligo chiaro e preciso di non assoggettare all’accisa armonizzata il carburante utilizzato per la navigazione aerea commerciale. Trasponendo l’esenzione nel diritto interno, gli Stati membri non fanno che dare esecuzione alle norme comunitarie in conformità degli obblighi che incombono loro in virtù del Trattato. Ne deriva che la disposizione nazionale di cui trattasi non è imputabile allo Stato membro, ma deriva in realtà da un atto del legislatore comunitario. Poco importa a tal riguardo che l’esenzione sia stata concessa mediante risorse dello Stato, in quanto l’imputabilità di un aiuto ad uno Stato è distinta dal problema di stabilire se l’aiuto sia stato concesso mediante risorse dello Stato. Si tratta infatti di condizioni distinte e cumulative. Poiché alcune delle condizioni essenziali per l’applicazione dell’art. 87 CE non sono soddisfatte, una tale esenzione non rientra quindi nell’ambito di applicazione di tale articolo.
(v. punti 99-104)
3. La motivazione richiesta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione dev’essere valutata in relazione alle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto si accerta se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE non solo alla luce del suo tenore, ma anche del suo contesto, e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia.
Soddisfa un tale requisito la decisione della Commissione con cui viene respinta una denuncia poiché l’esenzione fiscale denunciata costituisce l’attuazione della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, e non un tentativo di concedere un aiuto in quanto una tale motivazione, seppure sommaria, è sufficientemente chiara e comprensibile.
(v. punti 119-120)
4. Il principio di parità di trattamento vieta di trattare in modo diverso situazioni analoghe che comportano uno svantaggio per taluni operatori rispetto ad altri, a meno che un tale trattamento non sia obiettivamente giustificato.
L’esenzione fiscale del carburante per aerei fondata sull’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, e sulla norma che traspone in diritto interno tale disposizione non viola il principio di parità di trattamento, in quanto la situazione delle imprese di trasporto aereo è manifestamente distinta da quella delle imprese di trasporto ferroviario. Per quanto riguarda le loro caratteristiche operative, la struttura dei loro costi e le disposizioni regolamentari a cui sono soggetti, i servizi di trasporto aereo e ferroviario sono molto diversi e non sono comparabili ai sensi del principio di parità di trattamento. Inoltre, e in ogni caso, tale differenza di trattamento è obiettivamente giustificata, tenendo conto dell’ampio potere discrezionale del Consiglio quanto all’obiettiva giustificazione di un eventuale trattamento diverso. Infatti, stante la prassi internazionale dell’esenzione dalle accise a favore del carburante per aerei, sancita dalla convenzione di Chicago relativa all’aviazione civile internazionale del 7 dicembre 1944, nonché da accordi bilaterali conclusi tra Stati, la concorrenza tra gli operatori comunitari del trasporto aereo e gli operatori degli Stati terzi sarebbe alterata se il legislatore comunitario imponesse unilateralmente accise su tale carburante.
(v. punti 137-139)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
5 aprile 2006 (*)
«Aiuti concessi dagli Stati – Denuncia di un concorrente – Direttiva 92/81/CEE – Accise sugli oli minerali – Oli minerali utilizzati come carburante per la navigazione aerea – Esenzione dall’accisa – Lettera della Commissione a un denunciante – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Atto impugnabile – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Nozione di aiuto – Imputabilità allo Stato – Parità di trattamento»
Nella causa T-351/02,
Deutsche Bahn AG, con sede in Berlino (Germania), rappresentata inizialmente dagli avv.ti M. Schütte, M. Reysen e W. Kirchhoff, successivamente dagli avv.ti Schütte e Reysen, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. V. Kreuschitz e J. Flett, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
sostenuta da
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dalla sig.ra A.‑M. Colaert, dai sigg. F. Florindo Gijón e C. Saile, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 12 settembre 2002 recante rigetto di una denuncia presentata dalla ricorrente il 5 luglio 2002,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Prima Sezione ampliata),
composto dal sig. B. Vesterdorf, presidente, dai sigg. J.D. Cooke e R. García‑Valdecasas e dalle sig.re I. Labucka e V. Trstenjak, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 21 settembre 2005,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 L’art. 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 19 ottobre 1992, 92/81/CEE, relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali (GU L 316, pag. 12), prevedeva che gli Stati membri applicassero agli oli minerali un’accisa armonizzata in conformità della direttiva stessa.
2 In base all’art. 8, n. 1, della direttiva 92/81, gli Stati membri dovevano esentare dall’accisa armonizzata, in particolare, gli «oli minerali forniti per essere utilizzati come carburanti per la navigazione aerea diversa dall’aviazione privata da diporto».
3 La direttiva 92/81 è stata abrogata con effetto dal 31 dicembre 2003 dalla direttiva del Consiglio 27 ottobre 2003, 2003/96/CE, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (GU L 283, pag. 51).
4 Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del Mineralölsteuergesetz (legge tedesca sulle accise sugli oli minerali) 21 dicembre 1992 (BGBl. 1992 I, pag. 2185; rettifica in BGBl. 1993 I, pag. 169; in prosieguo: il «MinöStG»):
«1. Salve restando le disposizioni dell’art. 12, gli oli minerali possono essere utilizzati in regime di esenzione da imposta
(...)
3) come carburante per la navigazione aerea
a) dalle compagnie aeree che effettuano a titolo commerciale il trasporto di persone e beni o la fornitura a titolo oneroso di servizi,
(...)».
5 Ai sensi dell’art. 4 del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1):
«1. La Commissione procede all’esame della notifica non appena questa le è pervenuta. Fatto salvo l’articolo 8, la Commissione adotta una decisione a norma dei paragrafi 2, 3 o 4.
2. La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiara mediante una decisione.
3. La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo [87 CE], paragrafo 1, la dichiara compatibile con il mercato comune (…). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del trattato.
4. La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo [88 CE] (…)».
6 L’art. 10 del regolamento n. 659/1999 recita quanto segue:
«1. La Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano.
2. Se necessario, essa chiede informazioni allo Stato membro interessato. Si applicano, con gli opportuni adattamenti, l’articolo 2, paragrafo 2, e l’articolo 5, paragrafi 1 e 2.
(...)».
7 L’art. 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999 così stabilisce:
«L’esame di presunti aiuti illegali dà luogo ad una decisione a norma dell’articolo 4, paragrafi 2, 3 o 4 (...)».
8 Ai sensi dell’art. 20 del regolamento n. 659/1999:
«(...)
2. Ogni parte interessata può informare la Commissione di ogni presunto aiuto illegale e di ogni presunta attuazione abusiva di aiuti. La Commissione, se ritiene che, in base alle informazioni in suo possesso, non vi siano motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso, ne informa l’interessato. La Commissione, se adotta una decisione su un caso riguardante l’argomento delle informazioni fornite, invia copia di tale decisione alla parte interessata.
3. A sua richiesta, ogni parte interessata ottiene copia di qualsiasi decisione adottata a norma degli articoli 4, 7, 10, paragrafo 3, e 11».
9 Ai sensi dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999:
«Le decisioni adottate a norma dei capi II, III, IV, V e VII sono indirizzate allo Stato membro interessato. La Commissione notifica le decisioni tempestivamente a quest’ultimo e gli offre la possibilità di comunicare alla Commissione quali informazioni siano a suo parere soggette all’obbligo del segreto professionale».
Fatti e procedimento
10 La Deutsche Bahn AG è la società ferroviaria nazionale tedesca. Ritenendo che l’esenzione fiscale prevista dall’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG di cui beneficia il carburante per aerei comportasse una distorsione della concorrenza tra le imprese di trasporto ferroviario (più in particolare per quanto riguarda i treni ad altà velocità) e le imprese di trasporto aereo, con lettera del 5 luglio 2002 la ricorrente ha presentato alla Commissione una denuncia relativa a tale esenzione, invitandola ad avviare un procedimento di esame ai sensi dell’art. 88 CE.
11 Il 12 settembre 2002 la sig.ra Loyola de Palacio, all’epoca commissario responsabile dei trasporti, ha inviato alla ricorrente una lettera, erroneamente datata 21 settembre 2002, redatta nei seguenti termini (in prosieguo: la «decisione impugnata»):
«Vi ringrazio per la Vostra recente lettera relativa alla concorrenza in Germania tra la Deutsche Bahn e le ‘compagnie aeree low-cost’, in cui chiedete alla Commissione di prendere provvedimenti per quanto riguarda l’esenzione fiscale per il carburante per aviazione.
Nella denuncia formale allegata alla vostra missiva sostenete che l’esenzione fiscale per il carburante per aviazione è incompatibile con il mercato interno. Tuttavia, la Commissione europea ritiene che l’esenzione di cui si tratta non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, del Trattato CE. L’esenzione fiscale si basa sulla direttiva del Consiglio relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali, che è stata adottata all’unanimità dagli Stati membri, in conformità dell’art. 93 (...) CE. Si deve inoltre sottolineare che la direttiva non lascia alcun margine discrezionale allo Stato membro. Conseguentemente, l’esenzione fiscale menzionata all’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del [MinöStG] deve considerarsi un’attuazione della direttiva [92/81], e non un tentativo di concedere un aiuto.
Inoltre, la direttiva europea è conforme alla prassi internazionale, basata sulle politiche stabilite dall’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (ICAO) nell’ambito della convenzione sull’aviazione civile internazionale (in prosieguo: la «convenzione di Chicago»).
Poiché si ritiene che l’esenzione fiscale per il carburante per aviazione non sollevi un problema di aiuti di Stato, la Commissione non ha l’intenzione di avviare un procedimento d’indagine in materia di aiuti di Stato in applicazione dell’art. 88 (...) CE.
La Commissione europea – come fate giustamente osservare nella Vostra lettera – ha effettivamente esaminato ripetutamente il problema dell’esenzione fiscale. In più occasioni la Commissione ha chiesto che la questione fosse discussa in seno all’ICAO al fine dell’introduzione di una tassa sul carburante per aerei o di misure equivalenti. Un gruppo di lavoro dell’ICAO sta attualmente esaminando le modalità di introduzione, per l’aviazione civile internazionale, di misure basate sul mercato, quali tasse, scambi di quote di emissioni e meccanismi volontari.
Indipendentemente dalla questione del diritto internazionale, la Commissione europea fa osservare, nel libro bianco sulla politica europea dei trasporti, pubblicato nel 2001, che si potrebbe prendere in considerazione “la soppressione dell’esenzione fiscale del carburante per aerei sui voli intracomunitari. Tale orientamento non è privo di difficoltà, in quanto imporrebbe una parità di trattamento tra vettori non comunitari che effettuino voli intracomunitari”. Fino ad oggi, gli sforzi della Commissione non hanno condotto ad alcuna modifica della [direttiva 92/81]».
12 In risposta a tale lettera, il 30 settembre 2002 la ricorrente ha inviato alla Commissione una lettera del seguente tenore:
«Vi ringrazio per la Vostra lettera del [12] settembre 2002, nella quale prendete posizione sulla denuncia presentata dalla Deutsche Bahn contro l’esenzione dalle accise sugli oli minerali per il carburante per aviazione. È con interesse e soddisfazione che ho appreso che anche la Commissione non ritiene più opportuna l’esenzione fiscale per il cherosene. A questo proposito, la Deutsche Bahn vede espressamente confermata la sua opinione secondo cui l’esenzione dai diritti d’accisa sugli oli minerali comporta una crescente concorrenza sleale, in particolare da parte delle compagnie aeree low cost, a detrimento del trasporto ferroviario ad alta velocità ICE.
Siamo conseguentemente ancor più delusi dal fatto che non vogliate avviare alcuna indagine in materia di aiuti di Stato su un’esenzione fiscale che altera la concorrenza. Vi chiediamo di rivedere nuovamente le Vostre posizioni. A nostro avviso, l’adozione della direttiva sugli oli minerali non osta ad un esame degli aspetti relativi agli aiuti di Stato. All’epoca, non vi era concorrenza tra il trasporto ferroviario e il trasporto aereo. Questa situazione si è modificata nel corso degli ultimi dieci anni. Secondo noi, la Commissione può e deve tener conto di tale modifica.
Se la Commissione dovesse ribadire la posizione giuridica esposta nella Vostra lettera, la questione dovrebbe essere sottoposta alle giurisdizioni europee competenti al fine di un chiarimento.
Nella speranza di poter evitare di adire le vie legali, restiamo a Vostra disposizione».
13 In una lettera del 25 novembre 2002, ricevuta dalla ricorrente successivamente alla presentazione del ricorso in esame, la sig.ra Loyola de Palacio ha sostanzialmente riprodotto il contenuto della sua lettera del 12 settembre 2002.
14 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 28 novembre 2002, la ricorrente ha presentato il ricorso in esame.
15 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 5 dicembre 2002, essa ha altresì presentato un ricorso per carenza (iscritto a ruolo con il numero T‑361/02) volto a far dichiarare che la Commissione si è illegittimamente astenuta dallo statuire sulla sua denuncia.
16 Il 9 gennaio 2003, la sig.ra Loyola de Palacio ha inviato alla ricorrente una lettera dal seguente testo:
«Faccio riferimento alla mia lettera del 12 settembre 2002, che è stata erroneamente datata 21 settembre, e a quella del 25 novembre 2002, di cui vorrei ribadire e confermare il contenuto alla luce dei successivi eventi.
Ritengo che la presente questione non rientri nell’ambito delle norme sugli aiuti di Stato. Né la sottoscritta né la Commissione europea hanno adottato a questo proposito una decisione in applicazione del regolamento [n. 659/1999] o sulla base di un altro fondamento giuridico. La Commissione non ha neanche adottato una posizione. Dalle lettere citate risulta chiaramente che condivido quest’opinione. Tuttavia, al fine di evitare ogni possibile equivoco, vorrete considerare qualsiasi parte delle mie lettere da cui Voi o i Vostri consulenti poteste trarre un’altra conclusione come conformi alla mia posizione ovvero come ritirate».
17 Lo stesso giorno, la Commissione ha inviato tale lettera al Tribunale, informandolo di aver ritirato le due lettere succitate del 12 settembre e del 25 novembre 2002. La Commissione ne concludeva che il presente ricorso era divenuto privo di oggetto.
18 Il 25 febbraio 2003 la ricorrente ha presentato le sue osservazioni sulla detta lettera del 9 gennaio 2003, sottolineando che permaneva il suo interesse a proseguire l’azione.
19 Con ordinanza 6 novembre 2003, il presidente della Quinta Sezione ampliata del Tribunale ha autorizzato il Consiglio ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione nel presente procedimento. La memoria d’intervento del Consiglio è stata depositata il 22 dicembre 2003. La ricorrente ha depositato le sue osservazioni su tale memoria il 15 marzo 2004.
20 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Prima Sezione ampliata) ha deciso di passare alla fase orale del procedimento e, quale misura di organizzazione del procedimento, ha invitato le parti a rispondere ad alcuni quesiti. Queste hanno ottemperato a tali richieste.
21 Con ordinanza 20 giugno 2005, causa T‑361/02, Deutsche Bahn/Commissione (non pubblicata nella Raccolta), il Tribunale ha dichiarato manifestamente irricevibile il ricorso per carenza presentato dalla ricorrente.
22 Le difese delle parti e le loro risposte ai quesiti posti dal Tribunale sono state sentite nel corso dell’udienza che ha avuto luogo il 21 settembre 2005.
Conclusioni delle parti
23 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso ricevibile;
– annullare la decisione impugnata e condannare la Commissione alle spese;
– in via subordinata, qualora il Tribunale dovesse decidere che la decisione impugnata è stata abrogata o ritirata dalla lettera del 9 gennaio 2003, dichiarare che la detta decisione è nulla e condannare la Commissione alle spese;
– in via subordinatain via ulteriormente subordinata, qualora il Tribunale dovesse decidere che non vi è luogo a statuire, condannare la Commissione alle spese in applicazione del combinato disposto degli artt. 87, n. 6, e 90, lett. a), del regolamento di procedura del Tribunale.
24 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile e, in ogni caso, infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
25 Il Consiglio chiede che il Tribunale, qualora dovesse considerare ricevibile il ricorso, dichiari manifestamente infondata l’eccezione di illegittimità sollevata dalla ricorrente e condanni quest’ultima alle spese.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
26 In primo luogo, la Commissione sostiene che la lettera del 12 settembre 2002 non costituisce un atto impugnabile. A suo avviso, tale lettera non avrebbe effetti giuridici in quanto la sig.ra Loyola de Palacio vi informava la ricorrente in ordine ad una situazione giuridica chiara, cioè il fatto che l’informazione da questa fornita il 5 luglio 2002 non rientrava nell’ambito di applicazione della disciplina sugli aiuti di Stato e che, per tale ragione, l’esenzione di cui si tratta non poteva costituire un aiuto di Stato. Secondo la Commissione, la sig.ra Loyola de Palacio non aveva l’intenzione di dirimere la questione in maniera giuridicamente vincolante. La Commissione sottolinea, inoltre, che la decisione impugnata non può essere qualificata come decisione in materia di aiuti di Stato stante la mancanza nel caso di specie di alcune caratteristiche della procedura applicabile in tale materia, relative all’adozione di tali decisioni da parte della Commissione, alla loro pubblicazione e al fatto che sono rivolte allo Stato membro (sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s Francia, Racc. pag. I‑1719, punto 45; in prosieguo: la «sentenza Sytraval»). Anche qualora il regolamento n. 659/1999 dovesse trovare applicazione nel caso di specie, la decisione impugnata costituirebbe semplicemente una trasmissione informale di informazioni ai sensi dall’art. 20, n. 2, seconda frase, di tale regolamento e non sarebbe conseguentemente impugnabile.
27 La Commissione aggiunge che le sentenze citate dalla ricorrente in relazione al presunto effetto giuridico della decisione impugnata non sono pertinenti in quanto o sono state pronunciate prima dell’adozione del regolamento n. 659/1999 o non vertono su fatti che possono rientrare nell’ambito dell’art. 20 dello stesso regolamento. Peraltro, la ricorrente giocherebbe con le parole nell’affermare che la Commissione si è effettivamente espresssa sul caso che le era stato sottoposto e che l’art. 20, n. 2, del regolamento n. 659/1999 non sarebbe quindi applicabile. La Commissione sostiene che non avrebbe potuto pronunciarsi su tale caso, sapendo già, al momento della presentazione della denuncia, che i fatti che le erano comunicati non riguardavano aiuti di Stato e tanto meno aiuti illegittimi o applicati abusivamente.
28 In secondo luogo la Commissione afferma che la ricorrente non ha interesse ad agire. Infatti, la lettera del 12 settembre 2002, ammesso che si tratti di un atto impugnabile, sarebbe stata ritirata dalla lettera del 9 gennaio 2003 e sarebbe, pertanto, priva di effetti.
29 In ogni caso, quest’ultima lettera confermerebbe l’opinione giuridica espressa il 12 settembre 2002 e indicherebbe altresì, senza alcuna ambiguità, che si tratta solamente di un’opinione giuridica personale che non vincola la Commissione e che questa non ha adottato la benché minima decisione.
30 La Commissione precisa a questo riguardo che era solamente per il caso in cui «l’avvocato o gli avvocati del destinatario della lettera del 12 settembre 2002 ne avessero tratto altre conclusioni che occorreva precisare, nell’ultima frase [della lettera del 9 gennaio 2003], che in tal caso si preferiva ritirare i passi di cui veniva data un’altra interpretazione prima che formassero oggetto di una controversia superflua ed evitabile».
31 Secondo la Commissione, non vi è alcun rischio che essa ripeta in futuro il comportamento di cui si tratta. Infatti, sarebbe sufficiente che la ricorrente presentasse una domanda basata sull’art. 20, n. 2, del regolamento n. 659/1999 perché la Commissione vi rispondesse con una decisione rivolta alla Repubblica federale di Germania, la quale sarebbe allora effettivamente impugnabile. Conformemente all’art. 20, n. 3, dello stesso regolamento, la ricorrente riceverebbe una copia di tale decisione.
32 La ricorrente considera il presente ricorso ricevibile. In particolare sostiene che la lettera del 12 settembre 2002 è un atto impugnabile in quanto la Commissione vi esprime un’opinione giuridica definitiva che produce effetti vincolanti (sentenza della Corte 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 10, e ordinanza del Tribunale 30 settembre 1999, causa T‑182/98, UPS Europe/Commissione, Racc. pag. II‑2857, punto 39).
33 La ricorrente insiste sul fatto che il ricorso non è divenuto privo di oggetto a seguito della lettera del 9 gennaio 2003. Essa continuerebbe ad avere un interesse ad agire in quanto non vi sarebbe stata una valida revoca della decisione impugnata. Del resto, anche ammettendo che la lettera del 12 settembre 2002 fosse stata ritirata, il suo legittimo interesse a far dichiarare l’illegittimità di tale lettera rimarrebbe comunque immutato.
Giudizio del Tribunale
34 In virtù dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro una decisione presa nei suoi confronti.
35 Secondo costante giurisprudenza, possono costituire oggetto di azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE solamente i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica del medesimo (sentenza IBM/Commissione, punto 32 supra, punto 9, e sentenza del Tribunale 18 septembre 2001, causa T‑112/99, Métropole Télévision – M6 e a./Commissione, Racc. pag. II-2459, punto 35). In tal senso, possono essere impugnate con un ricorso d’annullamento tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni, indipendentemente dalla loro natura e forma, che mirino a produrre effetti giuridici (sentenza della Corte 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 263, punto 42, e sentenza del Tribunale 10 aprile 2003, causa T‑353/00, Le Pen/Parlamento, Racc. pag. II‑1729, point 77).
36 La ricorrente afferma, nella denuncia, che l’esenzione prevista dall’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG a favore delle sole compagnie aeree altera la concorrenza fra il trasporto aereo, in particolare nel caso delle compagnie che praticano tariffe basse, e il trasporto ferroviario sul mercato del trasporto passeggeri, in violazione dell’art. 87 CE.
37 Nella lettera del 12 settembre 2002 la Commissione risponde che, a suo avviso, l’esenzione controversa non costituisce un aiuto di Stato in quanto deriva dalla trasposizione della direttiva 92/81, cioè di un atto comunitario, cosicché, di conseguenza, le norme sugli aiuti di Stato non si applicano (v. punto 11 supra).
38 Nell’ambito del presente ricorso, la Commissione sostiene che la lettera del 12 settembre 2002 non è un atto impugnabile (v. punto 26 supra).
39 Al fine di verificare se la detta lettera costituisca una misura impugnabile, si deve innanzitutto stabilire l’oggetto della lettera della ricorrente del 5 luglio 2002, a cui quella risponde.
40 Occorre necessariamente constatare che la lettera della ricorrente del 5 luglio 2002 aveva lo scopo di adire la Commissione con una denuncia motivata relativa ad una presunta violazione dell’art. 87 CE. Tale denuncia, costituita da più di 800 pagine, comprendeva numerosi elementi probatori, dati economici e statistici, volti a corroborare l’affermazione dell’esistenza di un aiuto di Stato e, in particolare, di una distorsione della concorrenza risultante dall’esenzione di cui si tratta. Nella denuncia la ricorrente chiedeva esplicitamente alla Commissione di avviare un procedimento formale di esame ai sensi dell’art. 88 CE.
41 A prescindere dal problema della fondatezza della denuncia, è evidente che, alla ricezione della denuncia, la Commissione è entrata in possesso di «informazioni (…) in merito a presunti aiuti illegali» ai sensi dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999. Da questa disposizione risulta che la Commissione deve esaminare senza indugio le informazioni (v. punto 6 supra). Essa ha il diritto, ma in questa fase non l’obbligo, di contattare lo Stato membro interessato.
42 In virtù dell’art. 13 del regolamento n. 659/1999, l’esame preliminare di «presunti aiuti illegali» deve sfociare nell’adozione di una decisione a norma dell’art. 4, nn. 2, 3 o 4 (v. punto 7 supra). In particolare, l’art. 4, n. 2, dello stesso regolamento prevede che la Commissione, se dopo un esame preliminare constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiari mediante una decisione (v. punto 5 supra).
43 Al di fuori di questa possibilità di adottare una decisione in virtù dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999, la Commissione, quando riceve informazioni sull’eventuale esistenza di un aiuto di Stato, non ha altra scelta se non informare gli interessati, in applicazione dell’art. 20, n. 2, seconda frase, dello stesso regolamento, che «non vi [sono] motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso» (v. punto 8 supra).
44 Nel caso di specie, è palese che la lettera del 12 settembre 2002 non contiene una decisione di non sollevare obiezioni ai sensi dell’art. 4, n. 3, del regolamento n. 659/1999 o una decisione di avviare il procedimento d’indagine formale ai sensi dello stesso articolo, n. 4. Pertanto, occorre determinare se contenga una decisione ai sensi dell’art. 4, n. 2, del detto regolamento o se costituisca semplicemente una comunicazione informale come prevista dall’art. 20, n. 2, dello stesso regolamento.
45 Il Tribunale considera che la Commissione, contrariamente a quanto da essa sostenuto, nel caso di specie non ha seguito la strada offerta dall’art. 20, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 659/1999. Lungi dal far valere che non esistono motivi sufficienti per pronunciarsi sulla denuncia, la Commissione, sia nella decisione impugnata che nelle lettere del 25 novembre 2002 e del 9 gennaio 2003, prende una posizione chiara e definitiva, giacché afferma che la denuncia non consente di identificare l’esistenza di un aiuto di Stato in quanto l’esenzione di cui si tratta non deriva da una decisione delle autorità tedesche di fornire un aiuto ma è la conseguenza dell’obbligo imposto alla Germania di trasporre la direttiva 92/81 (v. punto 11 supra).
46 Si deve ricordare, a questo proposito, che nell’ordinanza Deutsche Bahn/Commissione, punto 21 supra, il Tribunale ha respinto il ricorso per carenza presentato della ricorrente nella causa T-361/02, in quanto la lettera del 12 settembre 2002 costituiva una «presa di posizione chiara ed esplicita sulla denuncia della ricorrente» (punto 20).
47 Quella lettera non può essere quindi interpretata nel senso che si limitava ad informare la ricorrente della mancanza di motivi sufficienti per pronunciarsi sul caso, ai sensi dell’art. 20, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 659/1999. In tale lettera la Commissione ha assunto una posizione esplicita e motivata.
48 Quanto al problema di stabilire se la lettera del 12 settembre 2002 contenga una decisione quale quella prevista dall’art. 4, n. 2, del regolamento n. 659/1999, vale a dire la constatazione da parte della Commissione, dopo un esame preliminare, che la misura in questione non costituisce aiuto, si deve rilevare che è ivi espressamente indicato che la Commissione ritiene che «l’esenzione di cui si tratta non costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, del Trattato CE» (v. punto 11 supra).
49 Pertanto, in osservanza dell’obbligo ad essa incombente in forza dell’art. 10 del regolamento n. 659/1999, la Commissione ha esaminato le informazioni fornite dalla ricorrente concludendo, nella lettera del 12 settembre 2002, che non si trattava di un aiuto in quanto l’esenzione non era imputabile allo Stato membro interessato. È pertanto dimostrato che tale lettera contiene una decisione ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 659/1999. La ragione per cui la Commissione è pervenuta alla conclusione che non si trattava di un aiuto di Stato e il fatto che l’esame preliminare non le abbia richiesto un’analisi approfondita e prolungata delle informazioni su cui verteva la denuncia sono irrilevanti sotto tale profilo.
50 La Commissione sostiene che la lettera del 12 settembre 2002 non può essere considerata una decisione ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 659/1999 in quanto la denuncia presentata il 5 luglio 2002 non rientrava nell’ambito di applicazione della disciplina degli aiuti di Stato. La Commissione aggiunge che la lettera non era rivolta né trasmessa ad uno Stato membro, come prescritto dall’art. 25 dello stesso regolamento (v. punto 9 supra).
51 Tali argomenti non possono essere accolti. Innanzitutto, per costante giurisprudenza la forma in cui gli atti o le decisioni sono adottati è, in linea di massima, irrilevante ai fini della possibilità di impugnarli con un’azione di annullamento e per stabilire se siano atti ai sensi dell’art. 230 CE occorre tener conto della loro sostanza (v. giurisprudenza citata al punto 35 supra; v. altresì, in questo senso, sentenza del Tribunale 24 marzo 1994, causa T‑3/93, Air France/Commissione, Racc. pag. II‑121, punti 43, 57 e 58).
52 Inoltre, come indicato al punto 41 supra, quando la Commissione riceve informazioni in merito a presunti aiuti illegali deve esaminarle senza indugio in applicazione dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999. Se, come nel caso di specie, la Commissione non si accontenta di informare l’interessato che non vi sono motivi sufficienti per pronunciarsi sul caso, ma prende una posizione chiara e motivata indicando che la misura controversa non costituisce un aiuto, può solo procedere in conformità dell’art. 4, n. 2, di tale regolamento. Avendo adottato una decisione che in sostanza comporta una decisione presa in virtù della detta norma, la Commissione non è legittimata a sottrarla al sindacato del giudice comunitario dichiarando di non aver preso tale decisione, cercando di ritirarla o decidendo di non inviare la decisione allo Stato membro interessato, in violazione dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999.
53 La Commissione non può neanche invocare a questo proposito la giurisprudenza della Corte, in particolare la sentenza Sytraval. Questa, infatti, è stata pronunciata prima che la disciplina procedurale delle denunce nell’ambito degli aiuti di Stato fosse fissata dal regolamento n. 659/1999. Tale regolamento intende codificare e stabilizzare la prassi della Commissione in materia, in conformità della giurisprudenza della Corte (‘considerando’ 2 del regolamento).
54 Si deve peraltro ricordare che, nella causa conclusasi con la sentenza Sytraval, la Commissione aveva adottato una decisione rivolta allo Stato membro interessato e con cui respingeva la denuncia in questione, ma non aveva comunicato il testo della decisione alle denuncianti (sentenza Sytraval, punti 14 e 46). La Commissione aveva solamente informato le denuncianti dell’effetto della sua decisione (punto 15). La Corte ha dichiarato che doveva eventualmente costituire oggetto di un ricorso di annullamento la decisione rivolta allo Stato membro e non la comunicazione indirizzata alle denuncianti (punto 45).
55 Nel caso di specie, la Commissione non ha inviato alcuna decisione alla Repubblica federale di Germania sul presunto aiuto di Stato. Se la Commissione avesse inviato tale decisione alle autorità tedesche, come era suo obbligo in virtù dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999, la ricorrente, in qualità di beneficiario delle garanzie procedurali previste dall’art. 88, n. 2, CE, sarebbe stata legittimata a contestarne la validità in quanto soggetto direttamente e individualmente interessato dalla decisione in questione ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE (v., in questo senso, sentenza Sytraval, punti 41 e 48). La Commissione non può quindi invocare il fatto di non aver inviato alcuna decisione allo Stato membro, e quindi il suo mancato rispetto dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999, per privare la ricorrente delle garanzie procedurali spettantile.
56 Si deve aggiungere che risulta esplicitamente dal regolamento n. 659/1999 che esso ha lo scopo, tra gli altri, di accrescere la certezza del diritto, in particolare per quanto riguarda le procedure da seguire in materia di aiuti di Stato (‘considerando’ 3, 7 e 11). Tale obiettivo sarebbe manifestamente leso se la Commissione avesse il diritto di risolvere i casi al di fuori dell’ambito procedurale previsto dal regolamento.
57 Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la Commissione (v. punto 29 supra), la sig.ra Loyola de Palacio non ha affatto precisato, né nella decisione impugnata (v. punto 11 supra), né nella lettera del 9 gennaio 2003 (v. punto 16 supra), di aver espresso un parere personale nella detta decisione. Al contrario, ha manifestamente preso una decisione amministrativa a nome della Commissione.
58 A questo proposito è irrilevante che la lettera non risulti dall’adozione di una decisione definitiva sulla denuncia ad opera del collegio dei commissari (v. punto 26 supra). Una simile decisione può essere adottata solo se una proposta in questo senso sia stata presentata dal commissario responsabile. La lettera del 12 settembre 2002 lascia intendere che la sig.ra Loyola de Palacio non aveva alcuna intenzione di presentare il fascicolo al collegio. Ha infatti dichiarato che la denuncia non poteva formare oggetto di esame nell’ambito dell’art. 87 CE e del regolamento n. 659/1999 e che, conseguentemente, non poteva formare oggetto di alcuna decisione del collegio.
59 Quanto al fatto che la lettera non sia stata pubblicata (v. punto 26 supra), è sufficiente constatare che non è necessario che un atto sia pubblicato perché possa formare oggetto di un ricorso di annullamento.
60 La Commissione afferma, peraltro, che la ricorrente non ha interesse ad agire in quanto la lettera del 12 settembre 2002 sarebbe stata ritirata mediante la lettera del 9 gennaio 2003 (v. punto 16 supra) e sarebbe quindi priva di effetti (v. punto 28 supra).
61 Si deve constatare innanzitutto che la lettera del 9 gennaio 2003 è redatta in maniera ambigua. Da un lato, riferendosi alle lettere del 12 settembre e del 25 novembre 2002, la commissaria dichiara che ne vorrebbe «ribadire e confermare il contenuto alla luce dei successivi eventi». Dall’altro, afferma che la ricorrente può «considerare qualsiasi parte delle [sue] lettere da cui [essa] o i [suoi] consulenti [traessero] un’altra conclusione come conformi alla [sua] posizione ovvero come ritirate». Stante la particolare ambiguità di tali termini, il Tribunale considera che questa lettera deve essere letta a sfavore della posizione della Commissione.
62 Dalla lettera del 9 gennaio 2003 risulta che la Commissione ribadiva la sua posizione secondo cui non si giustificava alcun esame della denuncia nell’ambito dell’art. 88 CE. Così non ha modificato la sua posizione secondo cui l’esenzione fiscale non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE e non ha avviato il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE. Ha infatti espressamente confermato il contenuto della lettera del 12 settembre 2002 nella lettera del 25 novembre 2002 oltre che, come ammesso dalla Commissione nelle sue memorie, nella lettera del 9 gennaio 2003. La Commissione non ha neanche deciso di rivedere la sua posizione.
63 Da quanto sopra esposto discende che la lettera del 12 settembre 2002 contiene in sostanza una decisione ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 659/1999 e che conserva effetti giuridici nonostante la lettera del 9 gennaio 2003. Il presente ricorso è quindi ricevibile e dev’essere deciso nel merito.
Nel merito
64 La ricorrente deduce sei motivi. Il primo motivo è relativo ad una violazione del principio di legalità, il secondo ad una violazione dell’obbligo di motivazione, il terzo ad una violazione dell’art. 87 CE, il quarto ad una violazione dell’art. 88 CE, il quinto ad un’applicazione erronea dell’art. 307 CE e il sesto ad una violazione del principio di parità di trattamento.
65 Si devono esaminare congiuntamente il primo, il terzo e il quarto motivo.
Sul primo, terzo e quarto motivo
Argomenti delle parti
66 Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente sostiene che l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG costituisce un aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 87 CE, incompatibile con il mercato comune.
67 In primo luogo fa notare che gli oneri fiscali delle compagnie aeree operanti in Germania, grazie all’esenzione totale dalle accise generali sugli oli minerali in virtù dell’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG, sono considerevolmente attenuati, cosicché esse beneficiano di un vantaggio finanziario.
68 In secondo luogo, poiché la perdita di gettito dovuta a tale esenzione (EUR 435 milioni nel 2002) grava sul bilancio tedesco, il vantaggio concesso sarebbe accordato con risorse statali. La ricorrente precisa che, contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, l’esistenza di un aiuto non dipende dalla presenza di un «onere supplementare» per lo Stato. A questo proposito, il Consiglio riconoscerebbe che un’esenzione fiscale come quella del caso di specie è un esempio classico di aiuto ai sensi dell’art. 87 CE.
69 La ricorrente aggiunge che l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG costituisce indubitabilmente un atto della Repubblica federale di Germania, essendo stato adottato dagli organi legislativi di tale Stato membro. Precisa, poi, che tale disposizione rappresenta semplicemente un elemento del sistema generale di tassazione degli oli minerali in Germania e che la Corte non ha rimesso in discussione la natura giuridica di provvedimento nazionale degli atti di trasposizione dell’art. 8, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 92/81 nelle sentenze 10 giugno 1999, causa C‑346/97, Braathens (Racc. pag. I‑3419), e 25 settembre 2003, causa C‑437/01, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑9861).
70 Infatti, l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG, pur essendo una misura di trasposizione dell’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81, costituirebbe un atto dello Stato membro e, conseguentemente, una misura imputabile allo Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (v., a questo proposito, sentenze della Corte 25 luglio 1991, causa C‑208/90, Emmott, Racc. pag. I‑4269, punto 21, e 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage, Racc. pag. I‑4947, punto 7). La ricorrente rileva che, ai sensi dell’art. 249 CE, una direttiva è vincolante solo per quanto riguarda il risultato da raggiungere, mentre la scelta della forma e dei mezzi della trasposizione è lasciata al legislatore nazionale. Pertanto, contrariamente a quanto afferma la Commissione, non si potrebbero avere direttive che non lascino un margine di discrezionalità allo Stato.
71 Nel caso di specie, l’art. 8, n. 1, della direttiva 92/81 avrebbe lasciato agli Stati membri un margine di discrezionalità in quanto essi dovevano esentare il carburante per aerei dall’accisa armonizzata «alle condizioni da essi stabilite, allo scopo di garantire un’agevole e corretta applicazione di tali esenzioni ed evitare frodi, evasioni o abusi». Inoltre, come sostenuto dal Consiglio, il legislatore tedesco disporrebbe di un margine di discrezionalità per evitare distorsioni della concorrenza esentando altre modalità di trasporto dall’accisa sugli oli minerali, nell’ambito delle possibilità offerte dalla direttiva 92/81.
72 In terzo luogo, la ricorrente afferma che l’esenzione di cui si tratta costituisce altresì una misura selettiva che favorisce talune imprese o talune produzioni ai sensi dell’art. 87 CE.
73 In quarto luogo, sostiene che l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG comporta una distorsione della concorrenza ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. La Commissione avrebbe riconosciuto l’esistenza di un rapporto concorrenziale fra i treni ad alta velocità e i mezzi di trasporto aereo nei collegamenti intracomunitari [decisione della Commissione 9 dicembre 1998 (Caso N IV/M.1305 – Eurostar) (GU 1999, C 256, pag. 4), punto 21]. Ritiene di avere sufficientemente spiegato nella denuncia che tale rapporto concorrenziale esisteva anche sulle tratte interne tedesche. Inoltre, mentre la ricorrente dovrebbe pagare tutta una serie di tasse sulle fonti di energia primaria utilizzate, l’esenzione di cui si tratta consentirebbe alle compagnie aeree di diminuire considerevolmente i costi e, quindi, di proporre prezzi sulle tratte interne tedesche inferiori a quelli praticati dalla ricorrente.
74 In quinto luogo, l’esenzione di cui si tratta inciderebbe sugli scambi intracomunitari in quanto, da un lato, le compagnie aeree operano generalmente in più Stati membri e, dall’altro, i treni ad alta velocità collegano diverse capitali europee tra loro cosicché questi si trovano in un rapporto di concorrenza diretta con i mezzi di trasporto aereo.
75 Secondo la ricorrente, da quanto precede discende che l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. La decisione impugnata sarebbe pertanto illegittima.
76 La ricorrente ritiene altresì che l’aiuto controverso sia incompatibile con il mercato comune. L’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG manifestamente non soddisferebbe le condizioni dell’art. 87, n. 2, CE e non potrebbe essere dichiarato compatibile a titolo dell’art. 87, n. 3, CE.
77 Peraltro, a suo avviso la Commissione, nella decisione impugnata, a torto considera che l’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 esclude l’applicazione dell’art. 87 CE. Infatti, tale disposizione del diritto derivato dovrebbe essere valutata in relazione all’art. 87 CE e alle altre norme del diritto primario che disciplinano gli aiuti di Stato, che costituiscono un’espressione particolare del principio della libera concorrenza (sentenza della Corte 5 ottobre 1978, causa 26/78, INAMI/Viola, Racc. pag. 1771, punti 9‑14; v., altresì, conclusioni dell’avvocato generale Lenz connesse alla sentenza della Corte 15 gennaio 1986, causa 52/84, Commissione/Belgio, Racc. pag. 89, in particolare pag. 99). Dal principio del primato del diritto comunitario primario risulterebbe che un conflitto di applicazione tra diritto derivato e diritto primario si risolve o grazie all’interpretazione della norma di diritto derivato in senso conforme al diritto primario (in particolare estendendo l’esenzione fiscale alle società che gestiscono i treni ad alta velocità) o, qualora tale interpretazione non sia possibile, mediante la disapplicazione della norma di diritto derivato (sentenza della Corte 29 giugno 1988, causa 300/86, van Landschoot/Mera, Racc. pag. 3443).
78 Da un’interpretazione testuale, sistematica e teleologica dell’art. 8, n. 1, della direttiva 92/81 si dovrebbe altresì concludere che l’art. 87 CE si applica al caso di specie. In primo luogo, dal testo di tale norma emergerebbe che l’esenzione dalle accise vale solamente «fatte salve altre disposizioni comunitarie». In secondo luogo, secondo la giurisprudenza, le esenzioni fiscali a titolo facoltativo ai sensi dell’art. 8, nn. 2 e 4, della direttiva 92/81 troverebbero un limite nelle disposizioni generali preposte alla protezione della concorrenza, compreso l’art. 87 CE (v., per esempio, sentenza del Tribunale 27 settembre 2000, causa T‑184/97, BP Chemicals/Commissione, Racc. pag. II‑3145, punto 62), cosicché l’esenzione fiscale di cui si tratta dovrebbe essere limitata allo stesso titolo. In terzo luogo, un’interpretazione teleologica dell’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 deporrebbe a favore dell’applicabilità delle norme sulla concorrenza del Trattato all’esenzione fiscale del carburante per aerei in quanto quella disposizione è volta a creare un mercato interno efficace e ad uniformare le condizioni di concorrenza.
79 La ricorrente contesta l’affermazione del Consiglio secondo cui l’armonizzazione parziale di un’imposta mediante un atto di diritto comunitario derivato comporta la necessaria conseguenza che la misura sfugge alle disposizioni del Trattato relative agli aiuti di Stato, a meno che la direttiva su cui si fonda l’armonizzazione non ne preveda espressamente l’applicazione. Infatti, tale interpretazione violerebbe la gerarchia delle norme. Se il Consiglio avesse voluto escludere l’applicazione dell’art. 87, n. 1, CE, avrebbe dovuto fondare la direttiva non solo sull’art. 93 CE, ma anche sull’art. 89 CE e, in tal modo, sottrarre le misure di cui si tratta al procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Parimenti, il Consiglio avrebbe potuto dichiarare che le misure previste dalla direttiva erano compatibili con il mercato comune, sulla base dell’art. 88, n. 2, CE, dell’art. 87, n. 3, lett. e), CE o, eventualmente, dell’art. 73 CE. Ciò corrisponderebbe alla prassi generalmente seguita dal Consiglio [v., per esempio, regolamento (CEE) del Consiglio 4 giugno 1970, n. 1107, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (GU L 130, pag. 1)]. Dal momento che il Consiglio non stabilisce deroghe al diritto primario avvalendosi delle facoltà previste dal diritto primario, sarebbe il diritto primario ad applicarsi, vale a dire, nel caso di specie, gli artt. 87 CE e 88 CE. L’affermazione del Consiglio secondo cui tale deroga è stata effettivamente prevista dovrebbe essere respinta in quanto la detta deroga non è stata espressa chiaramente ed esplicitamente.
80 A questo proposito la ricorrente contesta la posizione del Consiglio secondo cui il fatto di non avvalersi di una facoltà prevista dalle citate disposizioni in materia di aiuti costituisce semplicemente un vizio formale trascurabile. Infatti, sulla base della direttiva, non si potrebbe escludere tacitamente un controllo delle misure di trasposizione da adottarsi in applicazione della direttiva alla luce delle norme applicabili agli aiuti di Stato. Sarebbe invece necessario fondare espressamente la direttiva sulla facoltà corrispondente.
81 La ricorrente aggiunge che la Commissione e il Consiglio sottopongono le esenzioni fiscali previste dalla direttiva 2003/96, che ha sostituito la direttiva 92/81, ad un esame approfondito alla luce della normativa in materia di aiuti. Sarebbe pertanto incomprensibile il fatto che la convenuta e l’interveniente rifiutino ormai di procedere ad un controllo delle esenzioni fiscali previste dalla direttiva 92/81 in relazione ai criteri dell’art. 87 CE.
82 La ricorrente ammette in effetti che la Commissione non può pronunciarsi sulla validità delle direttive del Consiglio. Tuttavia, l’istituzione potrebbe, e dovrebbe, verificare se la trasposizione, ad opera di uno Stato membro, dell’esenzione fiscale prevista dalla direttiva 92/81 sia conforme alle disposizioni del Trattato in materia di aiuti e sincerarsi che il diritto nazionale non sfoci, a partire dalla data di trasposizione, nella creazione di una distorsione della concorrenza incompatibile con il mercato comune. La Commissione dovrebbe altresì controllare il margine di discrezionalità residuo di cui dispongono gli Stati membri per l’estensione dell’esenzione fiscale al trasporto ferroviario in virtù dell’art. 8, n. 2, lett. c), della stessa direttiva. La ricorrente sottolinea a questo proposito che la sentenza del Tribunale 17 giugno 1999, causa T‑82/96, ARAP e a./Commissione (Racc. pag. II‑1889, punto 14), non è pertinente giacché riguarda un regolamento, che non necessita della trasposizione ad opera dello Stato membro, e non una direttiva.
83 Da quanto precede la ricorrente deduce, quindi, che l’esenzione dalle accise a favore del carburante per aerei prevista dall’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 non è compatibile con l’art. 87 CE ed è inapplicabile nella sua forma attuale.
84 Inoltre, la ricorrente afferma che neanche l’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 è applicabile, non essendo più coperto dalla facoltà prevista dall’art. 93 CE. A tale riguardo fa presente che discende dall’art. 241 CE che nulla impedisce di invocare l’inapplicabilità dell’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81.
85 Infatti, tale direttiva avrebbe armonizzato le strutture delle accise sugli oli minerali e, al pari delle altre direttive adottate nello stesso ambito, si fonderebbe esclusivamente sull’art. 93 CE e sarebbe finalizzata alla realizzazione del mercato interno comunitario ai sensi dell’art. 14 CE. La ricorrente ammette che l’esenzione fiscale del carburante per aerei prevista dall’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 era, al momento dell’adozione della direttiva, probabilmente necessaria alla realizzazione del mercato interno, data la situazione concorrenziale dell’epoca. Tuttavia, come avrebbe confermato il Consiglio, le compagnie aeree e le società che gestiscono i treni ad alta velocità si troverebbero attualmente in un rapporto di forte concorrenza e l’esenzione dalle accise di cui si tratta comporterebbe una distorsione della concorrenza (v. punto 73 supra). Conseguentemente, l’esenzione fiscale del carburante per aerei finirebbe non già con il realizzare il mercato interno, bensì, al contrario, con l’alterare profondamente la libera concorrenza.
86 Ebbene, una misura che comporti una distorsione della concorrenza non potrebbe essere «necessaria» per assicurare l’instaurazione ed il funzionamento del mercato comune ai sensi dell’art. 93 CE. In virtù del principio di proporzionalità, una misura potrebbe essere considerata necessaria solo in mancanza di alternative che alterino meno la concorrenza (sentenza del Tribunale 5 giugno 1996, causa T‑162/94, NMB Francia e a./Commissione, Racc. pag. II‑427, punto 69). Secondo la ricorrente, la concorrenza sarebbe meno alterata dall’estensione dell’esenzione fiscale prevista dall’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 alle società che gestiscono i treni ad alta velocità o dall’abolizione di tale esenzione dalle accise sugli oli minerali per i voli intracomunitari. L’esenzione fiscale del carburante per aviazione prevista dall’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81, conseguentemente, non sarebbe più necessaria per assicurare l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno e non sarebbe più coperta dall’art. 93 CE.
87 La ricorrente sottolinea di non contestare che il Consiglio avrebbe potuto basare la direttiva 92/81 sull’art. 93 CE. Occorrerebbe tuttavia chiedersi se, in ragione delle modifiche del rapporto di concorrenza esistente tra l’aviazione civile e i treni ad alta velocità, la facoltà prevista dall’art. 93 CE sia sufficiente per escludere un esame delle misure di trasposizione nell’ambito delle disposizioni generali in materia di aiuti. La ricorrente precisa di non voler ottenere l’annullamento della direttiva, ma di ritenere che la facoltà utilizzata non escluda il controllo della Commissione.
88 Nell’ambito del primo motivo la ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto procedere a un esame diligente e imparziale della denuncia (v., a questo proposito, sentenza della Corte 17 maggio 2001, causa C‑449/98 P, IECC/Commissione, Racc. pag. I‑3875, punto 45, e sentenza del Tribunale 15 settembre 1998, causa T‑95/96, Gestevisión Telecinco/Commissione, Racc. pag. II‑3407, punto 72). Rigettando in blocco la denuncia, la Commissione avrebbe violato il principio di legalità e alcune disposizioni del regolamento n. 659/1999.
89 La ricorrente dubita che, nel redigere la lettera del 12 settembre 2002, la Commissione abbia rispettato il principio di buona amministrazione e il suo stesso regolamento interno. A questo proposito precisa che, benché, in applicazione del detto regolamento interno, il collegio dei commissari fosse competente nel caso di specie, apparentemente esso non è stato investito della questione.
90 Infine, a sostegno del quarto motivo, la ricorrente sostiene che la Commissione, rifiutando nella decisione impugnata di avviare un procedimento formale di esame, ha agito in violazione dei suoi obblighi derivanti dall’art. 88, nn. 2 e 3, CE oltre che dagli artt. 10, n. 1, e 17 del regolamento n. 659/1999.
91 Nella replica, la ricorrente afferma che la Commissione a torto ritiene di essere dispensata, date le previste modifiche delle disposizioni interessate della direttiva 92/81, dall’avviare un procedimento formale di esame degli aiuti in vigore.
92 La Commissione ritiene che manifestamente nel caso di specie non si sia di fronte ad una questione di aiuti di Stato. Sottolinea che l’esenzione di cui si tratta non è imputabile ad uno Stato ai sensi della giurisprudenza pertinente (sentenza della Corte 16 maggio 2002, causa C‑482/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑4397). L’esenzione dal tributo prevista all’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG poggerebbe sull’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 e gli Stati membri non disporrebbero di alcun margine di discrezionalità nella trasposizione della detta esenzione (sentenza Braathens, punto 69 supra).
93 In risposta all’argomento secondo cui, stante il primato del diritto comunitario, il diritto sugli aiuti di Stato dovrebbe trovare applicazione, la Commissione sostiene che la ricorrente non tiene conto del fatto che la sentenza Francia/Commissione, punto 92 supra, rientra parimenti nel diritto sugli aiuti di Stato e dev’essere rispettata. Peraltro respinge l’argomento secondo cui l’art. 8, n. 1, della direttiva 92/81 non sarebbe coperto dalla facoltà di cui all’art. 93 CE, ritenendo che la ricorrente confonda la questione realmente pertinente a tale proposito, vale a dire quella dell’armonizzazione prescritta, e la questione delle ripercussioni sulla concorrenza, che non ha alcun nesso con l’art. 93 CE.
94 La Commissione non risponde agli argomenti dedotti dalla ricorrente a sostegno del primo motivo.
95 Quanto al quarto motivo, la Commissione ritiene che non fosse necessario avviare il procedimento formale di esame. Aggiunge che la direttiva 92/81 è stata sostituita dalla direttiva 2003/96, cosicché non vi era materia su cui radicare un procedimento formale di esame.
96 Il Consiglio avanza tre argomenti per dimostrare che la disciplina e il procedimento di controllo degli aiuti di Stato previste agli artt. da 87 CE a 89 CE non sono applicabili nel caso di specie. In primo luogo, tali norme non sarebbero applicabili alle misure istituite dal legislatore comunitario, salvo decisione contraria di questo. Infatti, i poteri che l’art. 88 CE conferisce alla Commissione non le consentirebbero di dichiarare inapplicabile una disposizione comunitaria in vigore.
97 In secondo luogo, l’esenzione controversa non potrebbe essere considerata aiuto di Stato in quanto, date la sua finalità e la sua economia generale, non tende a creare un vantaggio che costituirebbe un onere supplementare per lo Stato.
98 In terzo luogo, il Consiglio ricorda che, anche qualora l’esenzione controversa dovesse essere considerata aiuto di Stato, esso avrebbe il potere di dispensare talune categorie di aiuti dal rispetto del procedimento di controllo della loro compatibilità con il mercato comune. Orbene, dal carattere incondizionato della disposizione controversa risulterebbe che nel caso di specie il legislatore comunitario ha proprio escluso la possibilità di tale controllo.
Giudizio del Tribunale
99 L’art. 87, n. 1, CE dichiara incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
100 Questa disposizione si riferisce quindi alle decisioni unilaterali ed autonome degli Stati membri, prese per il perseguimento di finalita economiche e sociali loro proprie, di fornire risorse alle imprese o ad altri soggetti dell’ordinamento, o di procurare loro vantaggi destinati a favorire la realizzazione delle finalità economiche o sociali perseguite (sentenza della Corte 27 marzo 1980, causa 61/79, Amministrazione delle finanze dello Stato/Denkavit italiana, Racc. pag. 1205, punto 31).
101 Ne consegue che determinati vantaggi, per poter essere qualificati come aiuti ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE, debbono, in particolare, essere imputabili allo Stato (v. sentenza Francia/Commissione, punto 92 supra, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
102 Così non avviene nel caso di specie. Infatti, l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG dà attuazione all’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81. Ora, come dichiarato dalla Corte, tale norma impone agli Stati membri un obbligo chiaro e preciso di non assoggettare all’accisa armonizzata il carburante utilizzato per la navigazione aerea commerciale (sentenza Braathens, punto 69 supra, punti 30‑32). Trasponendo l’esenzione nel diritto interno, gli Stati membri non fanno che dare esecuzione a norme comunitarie in conformità degli obblighi che incombono loro in virtù del Trattato. La disposizione di cui si tratta, quindi, non è imputabile allo Stato tedesco, ma deriva in realtà da un atto del legislatore comunitario.
103 La ricorrente sottolinea che l’esenzione è stata concessa mediante risorse dello Stato. Tuttavia, l’imputabilità di un aiuto ad uno Stato è distinta dal problema di stabilire se l’aiuto sia stato concesso mediante risorse dello Stato. Emerge infatti dalla giurisprudenza che si tratta di condizioni distinte e cumulative (sentenza Francia/Commissione, punto 92 supra, punto 24).
104 Da quanto precede risulta che alcune delle condizioni essenziali per l’applicazione dell’art. 87 CE non sono soddisfatte, cosicché la Commissione era legittimata a concludere che l’esenzione di cui si tratta non rientrasse nell’ambito di applicazione di tale articolo.
105 Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il margine di discrezionalità riservato agli Stati membri dalla formula introduttiva dell’art. 8, n. 1, della direttiva 92/81, che precisa che le esenzioni sono accordate dagli Stati membri «alle condizioni da essi stabilite, allo scopo di garantire un’agevole e corretta applicazione di tali esenzioni ed evitare frodi, evasioni o abusi», si applica solo alla formulazione delle condizioni di attuazione dell’esenzione interessata e non rimette in discussione il carattere incondizionato dell’obbligo di esenzione previsto da tale disposizione (sentenza Braathens, punto 69 supra, punto 31).
106 Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui la Repubblica federale di Germania avrebbe potuto evitare la distorsione della concorrenza estendendo l’esenzione ai treni ad alta velocità in virtù dell’art. 8, n. 2, lett. c), della direttiva 92/81, è sufficiente constatare che gli Stati membri erano perfettamente legittimati ad accontentarsi di trasporre le disposizioni obbligatorie della direttiva e di non ricorrere alla possibilità di ampliare l’esenzione.
107 La ricorrente invoca, peraltro, l’inapplicabilità dell’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81. Da un lato, insiste sul fatto che, in virtù del principio del primato del diritto comunitario, l’esenzione dalle accise a favore del carburante per aerei prevista dalla detta disposizione non è compatibile con l’art. 87 CE e che pertanto, nella sua forma attuale, è inapplicabile. Se il Consiglio avesse voluto escludere l’applicazione dell’art. 87 CE, avrebbe dovuto basare la direttiva non solamente sull’art. 93 CE, ma anche su altri articoli del Trattato (v. punto 79 supra). D’altro lato, la ricorrente sostiene che l’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 è inapplicabile in quanto non sarebbe più coperto dalla facoltà di cui all’art. 93 CE. A suo avviso, le compagnie aeree e le società che gestiscono i treni ad alta velocità si trovano attualmente in un rapporto di forte concorrenza e, conseguentemente, l’esenzione di cui si tratta non conduce alla realizzazione del mercato interno ma, al contrario, ad un’alterazione considerevole della libera concorrenza (v. punto 85 supra).
108 Anche supponendo che la ricorrente abbia sollevato un’eccezione d’illegittimità nei confronti dell’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81, questa non risulta chiaramente dalle sue memorie. In particolare, nelle osservazioni sull’intervento del Consiglio, la ricorrente ha precisato che il suo argomento essenziale è che l’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 non può impedire alla Commissione di esaminare l’esenzione di cui si tratta nell’ambito delle procedure in materia di aiuti di Stato.
109 In ogni caso, gli argomenti della ricorrente sull’inapplicabilità dell’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 non possono essere accolti.
110 Quanto all’argomento secondo cui la detta disposizione è inapplicabile in quanto viola l’art. 87 CE, è sufficiente constatare che, come risulta dal punto 104 supra, quest’articolo non è applicabile nel caso di specie.
111 Per quanto riguarda l’argomento relativo all’art. 93 CE, si deve ricordare che la direttiva 92/81 è stata adottata dal Consiglio con decisione all’unanimità sulla base di tale articolo, al fine di armonizzare le strutture delle accise sugli oli minerali. L’esenzione prevista dall’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 discendeva dalle disposizioni di diritto internazionale che prevedevano un’esenzione fiscale a favore del carburante per aerei. La ricorrente stessa ammette, nell’atto introduttivo, che l’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 era probabilmente necessario all’epoca dell’adozione della direttiva, in quanto volto a garantire che la concorrenza tra le diverse compagnie aeree degli Stati membri nonché tra queste e gli operatori degli Stati terzi non fosse alterata (v. punto 85 supra).
112 Anche supponendo che la ricorrente invochi a giusto titolo l’esistenza, in seguito all’adozione della direttiva 92/81, di un nuovo rapporto di concorrenza fra trasporto aereo e trasporto ferroviario, ciò non significa che l’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 sia divenuto illegittimo. Spettava al legislatore comunitario, che nell’esercizio dei suoi poteri dispone di un ampio margine discrezionale, valutare la situazione e decidere, eventualmente, se fosse opportuno modificare le disposizioni vigenti.
113 Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo al fatto che la Commissione e il Consiglio assoggettano le esenzioni fiscali previste dalle disposizioni della direttiva 2003/96 ad un esame approfondito alla luce della normativa in materia di aiuti di Stato, si deve rilevare che l’art. 14, n. 1, lett. b), di tale direttiva prevede un’esenzione che si applica ai «prodotti energetici forniti per essere utilizzati come carburante per la navigazione aerea, ad esclusione dell’aviazione privata da diporto». Ora, dall’art. 14, n. 2, della stessa direttiva risulta che uno Stato membro può limitare l’ambito delle esenzioni previste dall’art. 14, n. 1, ai trasporti internazionali ed intracomunitari e può derogare alle esenzioni nel caso in cui stipuli un accordo bilaterale con un altro Stato membro. Ne consegue che le misure di trasposizione dell’art. 14 della direttiva 2003/96 sono misure per le quali gli Stati beneficiano di un margine di discrezionalità, il che spiega il fatto che il controllo sul rispetto da parte loro delle disposizioni sugli aiuti di Stato sia previsto dall’art. 26, n. 2, della stessa direttiva. Da quanto precede discende che il terzo motivo è infondato.
114 Infine, il primo e il quarto motivo sono fondati sulla premessa secondo cui la ricorrente ha presentato una denuncia che meritava di essere esaminata approfonditamente dalla Commissione. Orbene, visto che l’art. 4, n. 1, del MinöStG si limitava a dare attuazione ad una disposizione obbligatoria di un atto comunitario (v. punti 99‑104 supra), la Commissione era legittimata a respingere la denuncia nella decisione impugnata senza che fosse necessario sottoporla al collegio dei commissari ed avviare il procedimento formale di esame ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.
115 Conseguentemente, il primo, il terzo e il quarto motivo devono essere respinti.
Sul secondo motivo, relativo a una violazione dell’obbligo di motivazione
Argomenti delle parti
116 La ricorrente sostiene che la decisione impugnata deve essere annullata in ragione di una violazione dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE. Quando si tratta di decisioni che dichiarano insussistente un aiuto di Stato segnalato da un denunciante, la Commissione sarebbe tenuta ad esporre al denunciante le ragioni per le quali gli elementi di fatto e di diritto esposti nella denuncia non sono stati sufficienti per dimostrare la sussistenza di un aiuto di Stato (sentenza Sytraval, punto 64).
117 Nel caso di specie, la motivazione della decisione impugnata non consentirebbe di capire le ragioni per cui gli elementi di fatto e di diritto dedotti dalla ricorrente nella denuncia non dimostrano la sussistenza di un aiuto di Stato illegittimo.
118 La Commissione e il Consiglio non si pronunciano sugli argomenti avanzati dalla ricorrente a sostegno del suo secondo motivo.
Giudizio del Tribunale
119 Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione dev’essere valutata in relazione alle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari dell’atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto si accerta se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’art. 253 CE non solo alla luce del suo tenore, ma anche del suo contesto, e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v. sentenza Sytraval, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
120 Nel caso di specie, dalla decisione impugnata risulta che la Commissione ha respinto la denuncia in quanto l’esenzione menzionata all’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG costituiva un’attuazione della direttiva 92/81 e non un tentativo di concedere un aiuto (v. punto 11 supra). Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, tale motivazione, seppure sommaria, era sufficientemente chiara e comprensibile.
121 Anche il secondo motivo, quindi, dev’essere dichiarato infondato.
Sul quinto motivo, relativo a una violazione dell’art. 307 CE e delle norme del diritto internazionale
Argomenti delle parti
122 La ricorrente sostiene che l’affermazione della Commissione secondo cui l’applicabilità delle disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato sarebbe esclusa dalla convenzione di Chicago sull’aviazione civile internazionale del 7 dicembre 1944 (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 15, pag. 295; in prosieguo: la «convenzione di Chicago») oltre che da numerosi accordi bilaterali relativi al traffico aereo conclusi sulla base della stessa non sarebbe compatibile né con le disposizioni del diritto internazionale né con l’art. 307 CE.
123 Per quanto riguarda il diritto internazionale pubblico, la ricorrente afferma che l’esenzione fiscale del carburante per aerei prevista dagli accordi internazionali non osta affatto a che quella fondata sull’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG sia considerata come violazione dell’art. 87, n. 1, CE. Ai sensi della norma di conflitto prevista dall’art. 30 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969 (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 788, pag. 354), le disposizioni dei trattati internazionali conclusi precedentemente tra gli Stati membri si applicherebbero solamente in quanto siano compatibili con gli obblighi derivanti dalle successive convenzioni, come quelli risultanti dalla loro appartenenza alle Comunità europee.
124 Quanto al diritto comunitario, l’art. 307, primo comma, CE si limiterebbe a garantire i diritti degli Stati terzi in conformità del diritto internazionale pubblico senza obbligare gli Stati membri ad assumersi gli obblighi derivanti da convenzioni anteriori ai Trattati comunitari (sentenza della Corte 13 luglio 1966, cause riunite 56/64 e 58/64, Consten e Grundig/Commissione della CEE, Racc. pag. 457). Di conseguenza, essendo la situazione del caso di specie puramente intracomunitaria, sarebbe il diritto primario ad applicarsi in caso di conflitto (sentenza del Tribunale 10 luglio 1991, causa T‑69/89, RTE/Commissione, Racc. pag. II‑485, punto 103). Pertanto, anche in relazione all’art. 307 CE, né la convenzione di Chicago né gli accordi internazionali bilaterali fondati su di essa osterebbero all’applicazione delle disposizioni del diritto comunitario disciplinanti gli aiuti di Stato all’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG. Peraltro, la Commissione avrebbe più volte constatato che la convenzione di Chicago non aveva forza vincolante per le situazioni intracomunitarie.
125 La Commissione e il Consiglio non si pronunciano sugli argomenti che la ricorrente fa valere a sostegno del quinto motivo.
Giudizio del Tribunale
126 Questo motivo è privo di pertinenza. La decisione impugnata è fondata sul fatto che l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG non viola le norme comunitarie sugli aiuti di Stato in quanto nel caso di specie una misura statale manca (v. punto 11 supra). Conseguentemente, la Commissione non ha applicato le norme del Trattato in materia di aiuti di Stato.
127 Così, contrariamente a quanto lascia intendere la ricorrente, la decisione impugnata non è affatto fondata sul diritto internazionale. La Commissione non ha in alcun modo invocato il diritto internazionale per giustificare l’inapplicabilità delle disposizioni disciplinanti gli aiuti di Stato. Essa ha solamente fatto riferimento al diritto internazionale per spiegare il contesto dell’esenzione di cui si tratta e per affermare che la direttiva 92/81 era conforme alla prassi internazionale (v. punto 11 supra).
128 Tale conclusione non è inficiata dal fatto che la Commissione abbia semplicemente aggiunto, nella decisione impugnata, che la direttiva 92/81 era «conforme alla prassi internazionale, basata sulle politiche stabilite dall’[ICAO] nell’ambito della [convenzione di Chicago]».
129 Ne consegue che il quinto motivo non è fondato.
Sul sesto motivo, relativo a una violazione del principio di parità di trattamento
Argomenti delle parti
130 La ricorrente ricorda che il principio di parità di trattamento vieta di trattare in modo diverso situazioni analoghe, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenza della Corte 13 aprile 2000, causa C‑292/97, Karlsson e a., Racc. pag. I‑2737, punto 39; v., altresì, sentenza van Landschoot/Mera, punto 77 supra, punto 9).
131 Nel caso di specie, l’esenzione fiscale del carburante per aerei fondata sull’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva 92/81 e sulla norma che traspone nel diritto interno tale disposizione, cioè l’art. 4, n. 1, punto 3, lett. a), del MinöStG, comporterebbe una disparità di trattamento tra la ricorrente e le compagnie aeree che operano su linee interne tedesche. Dato che la ricorrente e le compagnie aeree offrirebbero, sulle tratte interne tedesche, un servizio che, agli occhi degli utenti, sarebbe fungibile, esse si troverebbero in una situazione comparabile. A questo proposito la ricorrente insiste sul rapporto di concorrenza esistente tra l’aereo e il treno, soprattutto il treno ad alta velocità. Il trattamento discriminatorio della ricorrente rispetto alle compagnie aeree operanti sulle linee interne risulterebbe dunque dal fatto che solo queste ultime sarebbero esentate dalle accise sugli oli minerali. Tale disparità di trattamento non sarebbe obiettivamente giustificata. Inoltre, l’esistenza di una discriminazione ingiustificata sarebbe stata espressamente riconosciuta dalle istituzioni.
132 La ricorrente suggerisce al Tribunale di porre fine alla discriminazione applicando, mutatis mutandis, l’art. 231, secondo comma, CE (sentenza van Landschoot/Mera, punto 77 supra). Tale impostazione consentirebbe in particolare di non applicare l’esenzione fiscale di cui si tratta alle compagnie aeree che si trovino in un rapporto di concorrenza diretta con la ricorrente.
133 Infatti, nella sentenza 13 luglio 2000, causa C‑36/99, Idéal tourisme (Racc. pag. I‑6049), la Corte avrebbe dichiarato che, al fine di eliminare la differenza di trattamento, gli Stati membri potevano assoggettare ad imposta anche il trasporto aereo (punto 33). Peraltro, nel caso di specie, si sarebbe parimenti potuto rimediare alla disparità di trattamento invocata esentando i treni ad alta velocità.
134 La Commissione non si pronuncia sugli argomenti che la ricorrente deduce nell’ambito del motivo in esame.
135 Il Consiglio ritiene che la ricorrente si basi su una premessa errata, vale a dire che il trasporto ferroviario e il trasporto aereo, essendo potenzialmente concorrenti, siano comparabili e debbano essere trattati allo stesso modo.
136 Il Consiglio afferma di aver stimato, in quanto legislatore, che, date le caratteristiche del trasporto aereo, occorresse esentare il carburante per la navigazione aerea diversa dall’aviazione privata da diporto. Nel controllare l’esercizio dell’ampio potere discrezionale del legislatore, il giudice dovrebbe limitarsi a verificare se non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere ovvero se l’autorità interessata non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale. Ebbene, la ricorrente non spiegherebbe in alcun modo perché il Consiglio abbia agito in maniera manifestamente inadeguata nell’esercizio del suo potere discrezionale.
Giudizio del Tribunale
137 Dalla giurisprudenza risulta che il principio di parità di trattamento vieta di trattare in modo diverso situazioni comparabili, causando con ciò un pregiudizio a taluni operatori rispetto ad altri, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (sentenza Karlsson e a., punto 130 supra, punto 39; sentenza del Tribunale 6 marzo 2003, cause riunite T‑228/99 e T‑233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, Racc. pag. II‑435, punto 272).
138 Il Tribunale considera che il principio di parità di trattamento non è stato violato nel caso di specie, giacché la situazione delle imprese di trasporto aereo è manifestamente distinta da quella delle imprese di trasporto ferroviario. Per quanto riguarda le loro caratteristiche operative, la struttura dei loro costi e le disposizioni regolamentari a cui sono soggetti, i servizi di trasporto aereo e ferroviario sono molto diversi e non sono comparabili ai sensi del principio di parità di trattamento.
139 In ogni caso, il Tribunale considera che nel caso di specie la differenza di trattamento è obiettivamente giustificata, tenendo conto dell’ampio potere discrezionale del Consiglio quanto all’obiettiva giustificazione di un eventuale trattamento diverso (sentenza del Tribunale 11 luglio 1997, causa T‑267/94, Oleifici Italiani/Commissione, Racc. pag. II‑1239, punto 47). Infatti, stante la prassi internazionale dell’esenzione dalle accise a favore del carburante per aerei, sancita dalla convenzione di Chicago, nonché da accordi bilaterali conclusi tra Stati, la concorrenza tra gli operatori comunitari del trasporto aereo e gli operatori degli Stati terzi sarebbe alterata se il legislatore comunitario imponesse unilateralmente accise su tale carburante. Conseguentemente, l’esenzione prevista dall’art. 8, n. 1, lett. b), della direttiva era obiettivamente giustificata.
140 Anche il sesto motivo deve quindi essere dichiarato infondato.
141 Da quanto precede risulta che il ricorso deve essere integralmente respinto.
Sulle spese
142 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
143 Il Consiglio sopporterà le proprie spese, ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese.
3) Il Consiglio sopporterà le proprie spese.
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Vesterdorf |
Cooke |
García-Valdecasas |
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Labucka |
Trstenjak |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 5 aprile 2006.
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Il cancelliere |
Il presidente |
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E. Coulon |
B. Vesterdorf |
* Lingua processuale: il tedesco.