61998C0058

I - Introduzione

1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE), l'Amtsgericht di Heinsberg (Germania) ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale in merito all'interpretazione delle disposizioni comunitarie relative alla libera prestazione dei servizi. In sostanza esso chiede alla Corte se e fino a che punto uno Stato membro può subordinare la prestazione di servizi artigianali (esecuzione di lavori di pavimentazione) sul proprio territorio da parte di un'impresa abilitata ad esercitare un'attività professionale nello Stato membro ove è stabilita all'iscrizione di tale impresa all'albo nazionale degli artigiani.

II - Contesto normativo

A - Disposizioni comunitarie

2. Conformemente all'art. 59, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49, primo comma, CE):

«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione.»

3. Ai sensi dell'art. 60 del Trattato CE (divenuto art. 50 CE):

«Ai sensi del presente trattato, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone.

I servizi comprendono:

(...)

c) attività artigiane

(...)

Senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini».

4. Peraltro, conformemente all'art. 66 del Trattato CE (divenuto art. 55 CE), le disposizioni degli artt. 55-58 del Trattato CE (divenuti artt. 45 CE-48 CE) sono applicabili alla materia regolata dal presente capo.

5. A norma dell'art. 56, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46, n. 1, CE):

«Le prescrizioni del presente capo e le misure adottate in virtù di queste ultime lasciano impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedono un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».

6. Il 18 dicembre 1961, il Consiglio ha adottato, in base agli artt. 54 e 63 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 44 CE e 52 CE), due programmi generali per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi . Per attuare questi programmi, in mancanza del necessario coordinamento delle legislazioni nazionali, il Consiglio, il 7 luglio 1964, ha adottato la direttiva transitoria 64/427/CEE, relativa alle modalità delle misure transitorie nel settore delle attività non salariate di trasformazione delle classi 23-40 C.I.T.I. (Industria e artigianato) . La direttiva in questione, recentemente abrogata dalla direttiva 1999/42/CE , prevedeva un sistema di reciproco riconoscimento delle esperienze professionali acquisite nello Stato membro di provenienza valido sia per lo stabilimento che per la prestazioni di servizi in un altro Stato membro.

7. Più precisamente, l'art. 3 della direttiva 64/427 prevedeva che:

«Qualora, in uno Stato membro, l'accesso a una delle attività di cui all'articolo 1, paragrafo 2 o l'esercizio delle stesse sia subordinato al possesso di conoscenze ed attitudini generali, commerciali o professionali, tale Stato membro riconosce come prova sufficiente di tali conoscenze ed attitudini l'esercizio effettivo in un altro Stato membro dell'attività considerata:

a) per sei anni consecutivi, a titolo indipendente o in qualità di dirigente con incarico di gestire l'impresa;

b) ovvero per tre anni consecutivi, a titolo indipendente o in qualità di dirigente con incarico di gestire l'impresa qualora il beneficiario comprovi di aver ricevuto per l'attività prescelta, una formazione professionale preliminare di almeno tre anni, attestata da certificato riconosciuto dallo Stato o giudicata pienamente valida da un organismo professionale competente;

c) ovvero per tre anni consecutivi a titolo indipendente qualora il beneficiario possa dimostrare di aver esercitato la professione considerata a titolo dipendente per almeno cinque anni;

d) ovvero per cinque anni consecutivi con mansioni direttive di cui almeno tre anni con mansioni tecniche che comportino la responsabilità di almeno un settore dell'impresa, qualora il beneficiario comprovi di aver ricevuto, per l'attività prescelta, una formazione professionale preliminare di almeno tre anni attestata da un certificato riconosciuto dallo Stato o giudicata pienamente valida da un organismo professionale competente.

Nei casi previsti alle precedenti lettere a) e c), questa attività non deve essere terminata da più di 10 anni alla data del deposito della richiesta di cui all'articolo 4, paragrafo 3».

8. Inoltre, ai sensi dell'art. 4 della direttiva 64/427:

«Per l'applicazione dell'articolo 3:

1. Gli Stati membri nei quali l'accesso ad una delle professioni indicate all'articolo 1, paragrafo 2 o l'esercizio di tale attività è subordinato al possesso di conoscenze e attitudini generali, commerciali o professionali, informano gli altri Stati membri con l'aiuto della Commissione, delle caratteristiche essenziali della professione (descrizione dell'attività di queste professioni).

2. L'autorità competente all'uopo designata dal paese di provenienza attesta le attività professionali effettivamente esercitate dal beneficiario, nonché la loro durata. L'attestato viene redatto in funzione della monografia professionale comunicata dallo Stato membro nel quale il beneficiario intende esercitare la professione a titolo permanente o temporaneo.

3. Lo Stato membro ospitante concede l'autorizzazione a esercitare l'attività di cui trattasi su richiesta dell'interessato, allorché l'attività attestata corrisponde nei punti essenziali alla monografia professionale comunicata a norma del paragrafo 1 e siano soddisfatte le altre condizioni eventualmente previste dalla regolamentazione vigente in detto Stato.»

B - Disposizioni nazionali

9. Com'è indicato nell'ordinanza di rinvio, in Germania qualsiasi persona che eserciti professionalmente una attività artigianale è tenuta ad iscriversi all'albo degli artigiani (art. 1, n. 1, prima frase, della Handwerksordung, in prosieguo: la «HandwO»).

10. Conformemente all'art. 7 della HandwO, è iscritta all'albo degli artigiani qualsiasi persona che abbia superato gli esami previsti (Meisterprüfung) per l'attività che esercita o per un'attività simile o che abbia ottenuto l'autorizzazione accordata a titolo eccezionale in conformità agli artt. 8 o 9 della HandwO.

11. L'art. 8 della HandwO prevede che eccezionalmente è concessa un'autorizzazione all'iscrizione all'albo degli artigiani (iscrizione a titolo eccezionale) qualora il richiedente dimostri di possedere le cognizioni e le attitudini necessarie per l'esercizio a titolo indipendente dell'attività artigianale svolta.

12. Inoltre, conformemente all'art. 9 della HandwO, in sede di applicazione delle direttive della Comunità europea relative alla libertà di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi, il Ministro federale dell'Economia è competente a stabilire le condizioni a cui i cittadini di altri Stati membri possono beneficiare di tale autorizzazione eccezionale all'iscrizione all'albo degli artigiani al di fuori dei casi di cui all'art. 8, n. 1.

13. Il 4 agosto 1966 è stato adottato, ai sensi dell'art. 9 della HandwO, un regolamento (Verordnung) che attuava nel diritto tedesco le disposizioni degli artt. 3 e 4, nn. 2 e 3, della direttiva 64/427.

14. Come è indicato nell'ordinanza di rinvio, il menzionato regolamento prevede che, per le imprese straniere stabilite negli Stati membri della Comunità europea, i requisiti per l'iscrizione all'albo degli artigiani sono i seguenti:

Se l'imprenditore straniero ha ricevuto una formazione professionale qualificata, sanzionata da una Meisterprüfung, o ha ottenuto un diploma professionale (Fachdiplom), deve dimostrare di aver esercitato per tre anni a titolo indipendente o per cinque anni in qualità di dirigente d'impresa nel suo paese d'origine. Qualora l'imprenditore straniero, nel suo paese d'origine, non sia tenuto a dar prova di qualifiche ovvero a superare un esame per poter svolgere la sua attività professionale, questi deve provare di aver esercitato la sua attività professionale per almeno sei anni ininterrottamente. In nessun caso l'attività professionale può essere cessata da più di dieci anni.

15. Com'è altresì indicato nell'ordinanza di rinvio, la procedura che deve seguire l'impresa straniera che intenda iscriversi all'albo degli artigiani tedesco sulla base dei detti requisiti è la seguente:

La durata dell'attività professionale e le qualifiche ottenute devono essere attestate da un organismo specifico del paese d'origine (per i Paesi Bassi: Hoofdbedrijfschap Ambachten). L'imprenditore deve fornire personalmente alla competente camera di commercio tedesca tale attestato, all'occorrenza tradotto in tedesco. La camera di commercio verifica se le condizioni menzionate nel regolamento CE artigianato sono soddisfatte e trasmette l'attestato al Regierungspräsident, accompagnato dalla domanda di autorizzazione eccezionale compilata dall'imprenditore. Questa autorizzazione eccezionale è subordinata al versamento di una tassa di importo compreso tra DEM 300 e DEM 500. Una volta rilasciata, l'autorizzazione viene inviata all'indirizzo privato dell'imprenditore, dopo il pagamento della tassa. Munito della suddetta autorizzazione, l'imprenditore deve richiedere l'iscrizione all'albo degli artigiani presso la camera di commercio competente. A tal fine, egli è ancor tenuto a produrre un estratto recente del registro di commercio e a pagare una tassa d'iscrizione. Una tessera tedesca di artigiano viene quindi spedita all'indirizzo professionale dell'imprenditore straniero. Da tale data, l'imprenditore straniero è autorizzato ad esercitare un'attività artigianale in Germania.

Come la Commissione sottolinea nelle sue osservazioni scritte, la procedura sopra descritta sembra applicarsi indipendentemente dall'intenzione dell'impresa artigiana di svolgere in Germania un'attività in modo duraturo o solamente provvisorio.

III - I fatti

16. Nell'ambito di un progetto di costruzione in Germania, il signor Corsten, architetto indipendente, ha affidato l'esecuzione di lavori di pavimentazione ad una impresa olandese, che ha la propria sede nei Paesi Bassi ed ivi svolge legalmente lavori di questo tipo a titolo professionale, ma che non è iscritta all'albo degli artigiani in Germania.

17. Quest'impresa olandese propone per le sue prestazioni prezzi (per metro quadro di pavimentazione) nettamente inferiori a quelli offerti da imprese tedesche per le medesime prestazioni.

18. Con decisione del 2 gennaio 1996, l'autorità tedesca competente ha inflitto al signor Corsten un'ammenda (Bugeldbescheid) di DEM 2000 per aver violato l'art. 2 del Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (legge per lotta al lavoro nero, in prosieguo: lo «SchwArbG»). Questa legge (combinato disposto dell'art. 2, n. 1, punto 1, e dell'art. 1, n. 1, punto 3) prevede l'applicazione di un'ammenda amministrativa a chiunque affidi lavori ad un'impresa non iscritta all'albo degli artigiani tedesco. In proposito, va segnalato che in Germania i lavori di pavimentazione costituiscono attività artigiana.

19. Il signor Corsten ha proposto ricorso (Einspruch, opposizione) davanti al giudice remittente contro la decisione che gli infliggeva l'ammenda.

IV - Questione pregiudiziale

20. L'Amtsgericht di Heinsberg, nutrendo dubbi in ordine alla compatibilità tra le citate disposizioni del diritto tedesco e le disposizioni comunitarie relative la libera prestazione dei servizi, ha sospeso il giudizio e, con ordinanza del 13 febbraio 1998, completata il 22 giugno 1998, ha adito la Corte a titolo pregiudiziale, sollevando la questione se «sia compatibile con la normativa comunitaria in materia di libera prestazione di servizi il fatto che un'impresa olandese, che nei Paesi Bassi possiede tutti i requisiti per esercitare un'attività professionale, debba soddisfare ulteriori requisiti - sia pure solo formali - (nella fattispecie: iscrizione all'albo degli artigiani) per esercitare tale attività in Germania».

V - Soluzione della questione pregiudiziale

21. Esaminerò il merito della questione pregiudiziale (B) dopo aver fatto alcune osservazioni preliminari riguardanti la sua formulazione (A).

A - Formulazione della questione pregiudiziale

22. Considerata la formulazione della domanda pregiudiziale, desidero ricordare che, nell'ambito dell'art. 177 del Trattato, la Corte non si pronuncia sull'interpretazione o sulla validità delle disposizioni nazionali, né sulla compatibilità di queste disposizioni con le disposizioni di diritto comunitario, ma fornisce alla giudice del rinvio tutti gli elementi d'interpretazione necessari a giudicare da sé la compatibilità tra le disposizioni nazionali e quelle comunitarie .

23. Di conseguenza, occorre ritenere che la questione pregiudiziale dell'Amtsgericht Heinsberg verta sulla questione se le norme del diritto comunitario relative alla libera prestazione dei servizi, più specificamente gli artt. 59 e seguenti del Trattato e la direttiva 64/427, ostino ad una disposizione nazionale di uno Stato membro (Stato membro ospitante) in forza della quale un'impresa che possiede tutti i requisiti per esercitare un'attività professionale nello Stato membro in cui è stabilita deve anche soddisfare le condizioni - sia pure solo formali - (nella specie, l'iscrizione all'albo degli artigiani) per poter svolgere tale attività nello Stato membro ospitante.

B - Merito

24. La soluzione della questione pregiudiziale presuppone innanzitutto l'analisi dell'obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani previsto dalle contestate disposizioni del diritto tedesco (a). Questa analisi definirà i limiti nei quali deve collocarsi, in un secondo tempo, l'interpretazione richiesta alla Corte delle pertinenti disposizioni comunitarie che sanciscono la libera prestazione dei servizi, vale a dire la direttiva 64/427 (b) e gli artt. 59 e seguenti del Trattato (c).

a) Obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani previsto dal diritto tedesco

25. Affinché l'interpretazione delle disposizioni comunitarie richiesta sia adeguata ed utile, conviene determinare con esattezza il contenuto, l'estensione e, in maniera più generale, l'onerosità di questo obbligo per le imprese di iscriversi all'albo dello Stato membro ospitante, come previsto dalle disposizioni di legge in discussione nella causa a qua. Nonostante l'impressione contraria che a prima vista si potrebbe avere su questo punto, la determinazione degli aspetti in questione non è incompatibile con il difetto di competenza della Corte a interpretare le disposizioni nazionali , poiché, da un punto di vista teleologico, il suo scopo non è quello di formulare un'interpretazione di queste disposizioni che sia obbiettivamente corretta e vincolante per il giudice nazionale quanto alla loro applicazione nell'ambito del procedimento principale, ma semplicemente di procedere alla necessaria delimitazione del contesto di fatto e di diritto, preso come esempio, rispetto al quale è richiesta l'interpretazione delle disposizioni comunitarie.

26. L'obbligo per le imprese degli altri Stati membri che intendono esercitare la propria attività in Germania di iscriversi all'albo degli artigiani in questo paese deve essere interpretato nell'ambito del sistema più generale delle disposizioni della HandwO e del regolamento CE artigianato, che disciplinano la procedura di riconoscimento dell'esperienza professionale acquisita in altri Stati membri.

27. Questo sistema, come descritto nell'ordinanza di rinvio , comporta un procedimento che si svolge in due fasi. Nella prima fase, le autorità tedesche competenti (la camera di commercio interessata ed il Regierungspräsident) verificano se ricorrano i requisiti sostanziali imposti dal regolamento CE artigianato, requisiti che corrispondono a quelli enunciati nell'art. 3 della direttiva 64/427, in modo da poter accordare l'autorizzazione eccezionale all'imprenditore interessato. Tuttavia, l'eventuale rilascio di questa autorizzazione da parte del Regierungspräsident non autorizza affatto l'imprenditore ad esercitare le attività di cui trattasi. Nella seconda fase del procedimento, l'imprenditore interessato deve, con una nuova domanda indirizzata alla camera di commercio competente, richiedere la propria iscrizione all'albo degli artigiani, producendo l'autorizzazione, un estratto recente del registro di commercio e pagando una nuova tassa . È solo alla fine di questa seconda fase, vale a dire dopo l'iscrizione ed il rilascio della tessera tedesca di artigiano all'imprenditore straniero, che quest'ultimo può esercitare attività artigianali in Germania.

28. Da quanto precede risulta che l'iscrizione all'albo degli artigiani, prevista, stando all'ordinanza di rinvio, dal diritto tedesco, e rispetto alla quale la Corte è invitata ad interpretare la normativa comunitaria relativa alla libera prestazione dei servizi, presenta le seguenti caratteristiche:

In primo luogo, questa iscrizione costituisce una formalità essenziale alla quale è subordinato il diritto ad esercitare un'attività artigianale in uno Stato membro come la Germania.

In secondo luogo, questa iscrizione non è una conseguenza automatica del rilascio dell'autorizzazione eccezionale ad esercitare un'attività artigiana, in quanto l'autorità che rilascia l'autorizzazione eccezionale non comunica direttamente i dati relativi al beneficiario dell'autorizzazione alla camera di commercio competente, in modo tale che questi venga iscritto all'albo degli artigiani senza ulteriori formalità; al contrario, tale iscrizione richiede un distinto procedimento che comporta un'istanza dell'imprenditore straniero .

b) Direttiva 64/427

29. La direttiva 64/427 mirava «ad agevolare la realizzazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, in un'ampia gamma di attività lavorative rientranti nell'industria e nell'artigianato, in attesa dell'armonizzazione delle condizioni di accesso alle attività di cui trattasi nei diversi Stati membri, presupposto indispensabile per una completa liberalizzazione in tale settore» .

30. Avuto riguardo a tale obiettivo, la direttiva 64/427 ha istituito un sistema di regole che prevedono che l'esercizio di una attività professionale in un dato Stato membro sia riconosciuta in un altro Stato membro nell'ambito della libera prestazione dei servizi. Più precisamente, conformemente all'art. 4 della direttiva, il riconoscimento dell'esperienza professionale acquisita all'estero si basava sui seguenti principi:

In primo luogo, lo Stato membro ospitante poteva subordinare ad un'autorizzazione preventiva l'esercizio di tali attività da parte delle imprese provenienti da altri Stati membri.

In secondo luogo, una volta soddisfatte le condizioni enunciate all'art. 3 della direttiva 64/427 e qualsiasi altra condizione eventualmente prevista dallo Stato membro ospitante, questi doveva concedere detta autorizzazione. Al momento della verifica di tali condizioni, lo Stato membro ospitante era vincolato dalle constatazioni contenute nell'attestato rilasciato dallo Stato membro di provenienza .

In terzo luogo, gli Stati membri si informavano vicendevolmente circa le caratteristiche essenziali delle professioni legalmente protette, comunicando una descrizione della professione. Lo Stato membro ospitante forniva allo Stato membro di provenienza una descrizione della professione su cui quest'ultimo Stato avrebbe dovuto basarsi per rilasciare l'attestato. Se l'attività attestata coincideva con i punti essenziali della descrizione della professione e se ricorrevano anche gli altri requisiti previsti nello Stato membro ospitante, quest'ultimo doveva concedere l'autorizzazione alla prestazione dei servizi.

31. Occorre qui segnalare che da nessun elemento del sopra descritto sistema di regole disciplinanti la procedura di riconoscimento dell'esperienza professionale negli altri Stati membri sembra risultare che tale sistema creasse problemi di incompatibilità con le norme di diritto comunitario primario che sanciscono la libera prestazione dei servizi. Inoltre, in nessuna delle rare sentenze in cui la Corte ha interpretato il testo della direttiva 64/427 si sono manifestati problemi di questo genere.

32. Se si confronta il procedimento di riconoscimento dell'esperienza professionale in un altro Stato membro, come regolato in Germania, con il corrispondente procedimento previsto dalla direttiva 64/427, si deve ammettere che, per quel che concerne gli elementi sostanziali della prima fase della procedura prevista dal diritto tedesco, non sembra sussistere alcun problema di compatibilità. La descrizione del diritto tedesco fatta dal giudice remittente non evidenzia alcun elemento che possa farmi supporre che il combinato disposto della HandwO e del regolamento CE artigianato si discosti dai menzionati tre principi della direttiva, che determinavano il quadro procedurale per il riconoscimento dei requisiti sostanziali ai quali era subordinato l'esercizio di un'attività artigianale nello Stato membro ospitante. Più precisamente, sembra che le disposizioni del diritto tedesco fondino di fatto il riconoscimento in questione sul rilascio di un'autorizzazione amministrativa, la quale tiene conto dell'attestato rilasciato dallo Stato membro di provenienza, quale elemento comprovante l'esperienza professionale e le conoscenze specifiche acquisite.

33. Al contrario, per quanto riguarda gli elementi formali della prima fase del procedimento, ritengo si possano individuare alcuni punti problematici. Più precisamente, come la Commissione ha evidenziato, un controllo formale, basato sull'attestato rilasciato dallo Stato membro di provenienza, non sembra giustificare né il fatto che l'interessato depositi personalmente un'istanza, né che la camera di commercio competente ed il Regierungspräsident procedano ad un duplice controllo di tale attestato . Queste prescrizioni appesantiscono l'intero procedimento e potrebbero anche mettere a rischio l'effetto utile delle disposizioni della direttiva 64/427, come si constaterà di seguito quando si analizzerà la seconda fase del procedimento previsto dal diritto tedesco, riguardante direttamente il controverso obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani.

34. Per quel che riguarda questa seconda fase, il problema della compatibilità con la direttiva 64/427 si rivela più complesso.

35. Giova innanzi tutto sottolineare che la direttiva 64/427, che definiva i principi fondamentali del procedimento di riconoscimento dell'esperienza professionale in un altro Stato membro, non vietava, in linea di principio, allo Stato membro ospitante di subordinare la concessione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività controversa ad altri requisiti diversi da quelli menzionati dalla stessa direttiva. Anzi, l'art. 4, n. 3, della direttiva 64/427 prevedeva chiaramente la possibilità per lo Stato membro ospitante di imporre siffatti requisiti.

36. Su questo punto va segnalato che, in ogni caso, la direttiva non potrebbe escludere, in linea di principio, la possibilità per lo Stato membro ospitante di subordinare il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio delle attività in questione a requisiti ulteriori, si tratti di condizioni sostanziali per il riconoscimento del diritto di esercitare le suddette attività o di condizioni relative al procedimento di riconoscimento. Per quel che riguarda le condizioni sostanziali, la Corte ha già fatto proprio questo punto di vista nella sentenza De Castro Freitas e Escallier , dichiarando che, in assenza di un'armonizzazione delle condizioni di accesso e di esercizio delle attività in questione, «gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le cognizioni e le attitudini generali, commerciali o professionali necessarie per l'esercizio delle attività di cui trattasi ed a chiedere la produzione di un diploma, certificato o altro titolo attestante che gli interessati sono in possesso di tali cognizioni e attitudini» . A tal riguardo, quanto alle condizioni relative al procedimento di riconoscimento dell'esistenza delle conoscenze e delle attitudini necessarie per l'esercizio delle attività in questione, come nella specie l'iscrizione all'albo degli artigiani, ritengo che a fortiori si debba adottare una posizione simile, ammettere cioè che, in considerazione del carattere transitorio della direttiva 64/427 ed in assenza di armonizzazione dell'accesso alle diverse attività e del loro esercizio negli Stati membri, detti Stati erano in linea di principio competenti a fissare i requisiti procedurali per la concessione dell'autorizzazione all'esercizio delle attività in discorso, anche nel caso di requisiti estranei alla sfera d'applicazione dell'art. 56 del Trattato relativo alla protezione dell'ordine pubblico, della pubblica sicurezza e della sanità pubblica .

37. E' tuttavia fuor di dubbio che gli Stati membri non potrebbero esercitare la competenza di cui sopra senza controllo, cioè senza che siano previste restrizioni dal diritto comunitario. Come indicato dalla Corte nella sentenza De Castro Freitas e Escallier , quanto ai requisiti sostanziali per riconoscere il diritto di fornire servizi negli Stati membri ospitanti, questi ultimi dovevano esercitare i loro poteri in tale settore «nel rispetto sia delle libertà fondamentali garantite dagli artt. 52 e 59 del Trattato CE sia dell'effetto utile delle disposizioni di una direttiva che contiene misure transitorie» .

38. Tenuto conto di quanto precede, si deve dunque ammettere che la competenza di cui dispone in linea di principio uno Stato membro, come la Repubblica federale di Germania, di prevedere l'obbligo per un'impresa che intenda esercitare un'attività artigianale sul suo territorio d'iscriversi all'albo nazionale degli artigiani dovrebbe essere esercitata in modo conforme ai principi che reggono la libera prestazione dei servizi, di cui agli artt. 59 e seguenti del Trattato CE e in modo da garantire l'effetto utile delle disposizioni della direttiva 64/427. Nel seguito delle presenti conclusioni esaminerò la compatibilità delle modalità di esercizio di questa competenza con gli artt. 59 e seguenti del Trattato. Su questo punto, mi limiterò a verificare la loro compatibilità con l'effetto utile delle disposizioni della direttiva 64/427 e, più precisamente, del procedimento di riconoscimento dell'esperienza professionale regolato dall'art. 4 della suddetta direttiva.

39. Nei limiti in cui costituisce una fase distinta del procedimento di riconoscimento del diritto di esercitare attività artigianali in Germania, che è indipendente e successiva rispetto alla fase durante la quale viene verificata l'osservanza dei requisiti sostanziali del riconoscimento del diritto in questione, l'obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani non sembra, a prima vista, incidere negativamente sulla generale applicazione dei principi procedurali enunciati nell'art. 4 della direttiva, principi che sembrano rispettati durante la prima fase del procedimento regolato dalle disposizioni della HandwO e del regolamento CE artigianato . Tuttavia ritengo che l'effetto utile di questi principi possa essere compromesso dalle specifiche caratteristiche dell'iscrizione all'albo degli artigiani, come prevista dal diritto tedesco. Più precisamente, questo obbligo di iscrizione, che costituisce una formalità essenziale alla quale è subordinato il diritto di esercitare un'attività artigianale in Germania e che può essere soddisfatto dall'impresa interessata solo tramite la presentazione di una nuova istanza, sebbene sia già stato accertato che l'impresa soddisfa tutti i requisiti sostanziali ai quali è subordinato l'esercizio regolare dell'attività artigianale e che dunque non vi è - sulla base del sistema predisposto dall'art. 4 della direttiva 64/427 - nessuna necessità di procedere ad un controllo ulteriore, appesantisce notevolmente - sul piano della durata e dei costi - il procedimento di rilascio dell'autorizzazione indispensabile, la cui prima fase è già onerosa . Questa pesantezza globale può ridurre - e, in ogni caso, non favorisce - l'effetto utile dei principi procedurali enunciati nell'art. 4 della direttiva, perché in pratica sarebbe irrilevante che questi principi fossero rispettati sul piano formale, se alla fine la domanda d'autorizzazione di cui trattasi non andasse a buon fine per il fatto che, nella sua globalità, il procedimento è lungo, eventualmente costoso e in linea generale gravoso, soprattutto per le imprese che desiderano esercitare attività puntuali o in genere provvisorie nello Stato membro ospitante. Come spiegherò dettagliatamente nel seguito delle presenti conclusioni, questa onerosità sembra altresì sproporzionata rispetto a qualsiasi superiore interesse generale capace di giustificare l'obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani.

40. Risulta da quanto detto finora che la necessità di garantire l'effetto utile delle disposizioni della direttiva 64/427 osta a una disposizione nazionale di uno Stato membro la quale esiga che, per poter fornire servizi nello Stato membro in questione, un'impresa stabilita in un altro Stato membro si iscriva all'albo degli artigiani dello Stato membro ospitante, se ad essa è già stata concessa un'autorizzazione eccezionale che ha accertato che detta impresa possiede tutti i requisiti sostanziali previsti dalle disposizioni nazionali di attuazione dell'art. 3 della direttiva 64/427, e il procedimento imposto per l'iscrizione all'albo è fonte di obblighi e spese ulteriori per tale impresa.

c) Artt. 59 e seguenti del Trattato

41. Come la Commissione ha correttamente sottolineato nelle proprie osservazioni, quando ha ideato il procedimento di autorizzazione previsto all'art. 4, n. 3, della direttiva 64/427, lo Stato membro ospitante doveva prendere in considerazione i principi generali delineati dalla Corte a proposito degli artt. 59 e seguenti del Trattato, relativi alla libera prestazione dei servizi, nei quali sono incluse le attività artigianali .

42. Secondo detta giurisprudenza, l'art. 59, che è direttamente applicabile dalla scadenza del periodo transitorio , «prescrive non solo l'eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, allorché essa sia tale da vietare, da ostacolare o da rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi» .

43. Del pari, secondo una costante giurisprudenza «la libera prestazione di servizi, in quanto principio fondamentale sancito dal Trattato, può essere limitata solo da norme giustificate dall'interesse generale e valevoli per tutte le persone e le imprese che esercitino un'attività nel territorio dello Stato destinatario, qualora tale interesse non sia tutelato dalle norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito» .

44. Infine, secondo la giurisprudenza della Corte, tali disposizioni restrittive devono essere conformi al principio di proporzionalità. «L'applicazione delle normative nazionali ai prestatori stabiliti in altri Stati membri dev'essere atta a garantire il conseguimento dello scopo con esse perseguito e non può eccedere quanto necessario a tal fine; in altre parole, occorre che lo stesso risultato non possa essere ottenuto mediante provvedimenti meno incisivi» . Su questo punto, la Corte ha più volte dichiarato che «uno Stato membro non può subordinare l'esecuzione della prestazione di servizi sul suo territorio all'osservanza di tutte le condizioni prescritte per lo stabilimento, perché altrimenti priverebbe di qualsiasi effetto utile le disposizioni dirette a garantire la libera prestazione di servizi» .

45. Tenuto conto della giurisprudenza della Corte, l'obbligo, imposto all'impresa di uno Stato membro che intenda esercitare un'attività artigianale in Germania, di iscriversi all'albo degli artigiani di tale ultimo Stato, sembra costituire una restrizione tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore di servizi nel paese ospitante, anche se il detto obbligo incombe indistintamente sia sui prestatori di servizi nazionali, sia su quelli degli altri Stati membri . Questa conclusione si fonda sulle caratteristiche dell'obbligo di iscrizione all'albo tedesco degli artigiani e soprattutto sul fatto che il diritto tedesco non solo esige l'iscrizione di ogni impresa all'albo in questione, ma subordina inoltre a tale iscrizione l'accesso alla libera prestazione dei servizi artigianali. Se, oltre al carattere essenziale dell'iscrizione, si tiene anche conto del fatto che l'obbligo di presentare una nuova istanza ai fini dell'iscrizione allunga la procedura e la rende più onerosa, diventa chiaro che l'obbligo d'iscrizione all'albo degli artigiani, come previsto in Germania, può rendere meno attraente l'esercizio di una attività in tale Stato membro ospitante. Come la Commissione ha giustamente sottolineato, questo carattere restrittivo dell'obbligo di cui trattasi diventa più evidente nel caso di imprese che intendono operare in Germania occasionalmente ovvero anche una sola volta. In questo caso, l'obbligo di presentare una nuova istanza e di pagare una tassa supplementare può ridurre il profitto perseguito, almeno per i progetti di dimensione limitata, al punto che l'esercizio di attività in Germania da parte di imprese stabilite in altri Stati membri diventerebbe ormai meno attraente.

46. Tuttavia, sebbene questo obbligo d'iscrizione sembri costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi, per decidere se sia in contrasto con l'art. 59 del Trattato occorre verificare: in primo luogo, se quest'obbligo è necessario, ossia se è giustificato da ragioni imperative di interesse generale che non sono considerate dalle disposizioni dello Stato in cui l'impresa è stabilita; in secondo luogo, se è idoneo, ossia se è realmente in grado di assicurare la realizzazione dell'obiettivo di interesse generale in discorso; in terzo luogo, se è ragionevole (proporzionato in senso stretto), cioè se è restrittivo nella misura realmente necessaria a raggiungere l'obiettivo summenzionato e se i vantaggi connessi a quest'obbligo sono superiori rispetto ai suoi inconvenienti o, almeno, equivalenti.

47. Benché spetti al giudice nazionale, il quale meglio conosce il diritto nazionale ed i problemi fattuali sollevati dalla causa a qua, verificare se sono soddisfatte le tre componenti del principio di proporzionalità in senso lato , penso che occorra evidenziare alcuni elementi che risaltano nettamente dal confronto tra i criteri enunciati dalla giurisprudenza e le caratteristiche dell'obbligo di iscrizione all'albo tedesco degli artigiani, così come tale obbligo è descritto nell'ordinanza di rinvio.

48. Quanto alla necessità per le imprese che intendono esercitare un'attività artigianale nello Stato membro ospitante di iscriversi all'albo degli artigiani, è fuor di dubbio che, benché il giudice nazionale non lo menzioni affatto, esistono evidenti e legittime ragioni di interesse generale capaci di giustificare una restrizione all'accesso alla libera prestazione dei servizi. Più precisamente, la registrazione dei dati riguardanti tutte le imprese operanti sul territorio di uno Stato membro è una condizione incontestabilmente indispensabile sia per la protezione dei destinatari dei servizi di cui trattasi, grazie alla comunicazione di informazioni relative a tale impresa , sia per un'efficace applicazione di altre disposizioni dello Stato membro ospitante (per esempio disposizioni regolamentari, disciplinari o di altra natura, come quelle della legge sulla lotta al lavoro nero, applicata nell'ambito della causa a qua ). Per questo motivo, l'obbligo di registrare in un albo i dati relativi alle imprese operanti sul territorio, che esiste in molti Stati membri, come il Kreis di Heinsberg ha sottolineato nelle sue osservazioni scritte , è ragionevole. Inoltre, la protezione dei destinatari dei servizi e la garanzia di una efficace regolamentazione dell'esercizio delle attività corrispondenti contribuisce indirettamente ad un generale miglioramento dei servizi artigianali forniti nello Stato membro ospitante .

49. Ritengo che la necessità di considerare le menzionate esigenze d'interesse generale esista non solamente nel caso dello stabilimento di un'impresa nello Stato membro ospitante, ma anche nel caso di semplice prestazione di servizi non accompagnata dallo stabilimento in tale Stato. Contrariamente a quanto sostiene il governo austriaco, a mio avviso è fuor di dubbio che sia la protezione dei destinatari dei servizi, tramite la raccolta, la registrazione e la messa a disposizione dei dati riguardanti le imprese che forniscono questi servizi, sia la possibilità di controllare le modalità di prestazione di tali servizi devono essere garantite anche se l'attività in questione è esercitata provvisoriamente o in un'unica occasione. In particolare, bisogna tener conto del fatto che basta una sola prestazione di servizi di cattiva qualità perché né risulti un grave danno ai legittimi interessi dei destinatari dei servizi.

50. A tal proposito, occorre segnalare che le citate esigenze di interesse generale non potrebbero essere prese in considerazione da eventuali disposizioni dello Stato membro in cui l'impresa interessata è stabilita, da una parte, perché, per loro natura, queste esigenze riguardano un regime giuridico e sostanziale specifico che può valere nello Stato membro ospitante per l'accesso e l'esercizio di talune attività, combinato con le specificità di tale Stato nei settori della pubblica sicurezza, della sanità pubblica e dell'ordine pubblico e, d'altra parte, perché, in mancanza di una armonizzazione delle condizioni di accesso a dette attività ed delle relative condizioni di esercizio e in mancanza di un albo comunitario delle imprese, sarebbe impossibile assicurare in uno Stato membro la realizzazione degli obiettivi di interesse generale in questione applicando all'occorrenza norme di un altro Stato membro.

51. Quanto al carattere adeguato o meno dell'obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani tenuto dalla competente camera di commercio tedesca, ritengo che tale iscrizione sia realmente in grado di assicurare la realizzazione degli obiettivi specifici consistenti nel garantire l'informazione degli interessati, nel controllare le modalità di esercizio dell'attività in oggetto e nel proteggere i destinatari di servizi artigianali forniti da imprese stabilite in altri Stati membri. Quest'obbligo di iscrizione sembra una misura efficace per assicurare la realizzazione dei menzionati obiettivi, dal momento che appare difficile immaginare un altro sistema per mettere a disposizione degli interessati in un solo luogo i dati indispensabili relativi ad una impresa.

52. Ciò nonostante, per quel che riguarda il suo carattere proporzionato in senso stretto, è evidente che quest'obbligo di iscrizione all'albo degli artigiani, così come previsto dalle disposizioni del diritto tedesco, non corrisponde alla scelta più ragionevole che si possa fare.

53. Più in particolare, la procedura d'iscrizione prevista dal diritto tedesco sembra comportare restrizioni alla prestazione dei servizi - nel senso che la rende meno attraente - nei limiti in cui non è veramente necessaria per salvaguardare il superiore interesse generale che consiste nella possibilità di regolamentare la prestazione dei servizi artigianali e nella protezione dei destinatari di tali servizi. In effetti, non si comprende perché, per ottenere questa indispensabile iscrizione all'albo, sia necessario dar inizio ad un nuovo procedimento, implicante l'introduzione di una nuova domanda, la produzione di documenti giustificativi ed il pagamento di una tassa. Questo nuovo procedimento non sembra contribuire affatto alla salvaguardia del superiore interesse generale di cui trattasi, mentre, parallelamente, appesantisce l'insieme del procedimento che permette di far valere il diritto ad esercitare attività artigianali nello Stato membro ospitante. L'interesse generale in questione ben potrebbe essere salvaguardato se si prevedesse un'iscrizione effettuata automaticamente, per via amministrativa, sulla base dei dati raccolti nella fase di rilascio dell'autorizzazione eccezionale, senza differire né subordinare a complesse formalità la possibilità di fornire servizi né imporre obblighi e spese ulteriori ai prestatori di servizi .

54. A questo proposito, il Kreis di Heinsberg, sottolineando le lacune della descrizione del contesto giuridico nazionale di cui all'ordinanza di rinvio, fa osservare che, per motivi connessi alla persona del richiedente o in ragione di particolari difficoltà (per esempio, se una grande distanza separa la sede dell'impresa da quella della camera di commercio), l'iscrizione all'albo ed il rilascio della tessera possono avvenire il medesimo giorno, dietro semplice presentazione di un attestato dell'autorizzazione eccezionale.

55. Per quel che riguarda l'osservazione che precede, si deve ovviamente ricordare che l'interpretazione e la precisa determinazione del contesto giuridico nazionale tedesco sono di competenza del giudice di rinvio e che la Corte non è in grado di pronunciarsi sulle contestazioni sollevate dal Kreis di Heinsberg per quel che riguarda la descrizione delle disposizioni nazionali che regolano l'iscrizione all'albo degli artigiani. Tuttavia, atteso che in sostanza non è contestato che l'iscrizione all'albo non è automatica, in quanto necessita di una nuova istanza da parte dell'impresa interessata, ritengo che non sia possibile rimediare al carattere sproporzionato del procedimento prevedendo a titolo eccezionale - vale a dire in specifiche condizioni - procedure molto rapide, ovvero riducendo o eventualmente sopprimendo alcuni documenti giustificativi o certe tasse. Poiché l'iscrizione è una formalità essenziale alla quale è subordinato l'accesso alla prestazione dei servizi, in tutti i casi di iscrizione non automatica gli inconvenienti esistenti non sembrano in linea di principio giustificati dai vantaggi attinenti al perseguimento delle superiori esigenze di interesse generale in gioco e, per questo motivo, l'obbligo d'iscrizione all'albo degli artigiani, quale previsto dal diritto tedesco, è contrario agli artt. 59 e seguenti del Trattato, che garantiscono la libera prestazione dei servizi.

IV - Conclusione

56. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sollevata dall'Amtsgericht di Heinsberg nei seguenti termini:

«L'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e l'art. 4 della direttiva del Consiglio 7 luglio 1964, 64/427/CEE, relativa alle modalità delle misure transitorie nel settore delle attività non salariate di trasformazione delle classi 23-40 C.I.T.I. (Industria ed artigianato), devono essere interpretati nel senso che ostano alla disposizione nazionale di uno Stato membro che subordini la prestazione dei servizi artigianali nel proprio territorio da parte di un'impresa stabilita in un altro Stato membro all'iscrizione di tale impresa all'albo degli artigiani dello Stato membro ospitante, qualora sia già stata rilasciata un'autorizzazione eccezionale a tale impresa, nell'ambito della quale è stato constatato che essa possiede tutti i requisiti sostanziali previsti dalle disposizioni nazionali che danno attuazione all'art. 3 della direttiva 64/427, e qualora il procedimento richiesto per l'iscrizione all'albo non sia automatico, ma implichi obblighi e spese ulteriori per l'impresa di cui trattasi e, ad ogni modo, ritardi o complichi la prestazione dei servizi».