Parere 2/94

Parere emesso ai sensi dell'art. 228, n. 6, del Trattato CE

«Adesione della Comunità alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali»

Parere della Corte 28 marzo 1996

Massime dell parere

1. Accordi internazionali – Conclusione – Parere previo detta Corte – Oggetto

   (Trattato CE, art. 228, n. 6)

2. Accordi internazionali – Accordi della Comunità – Parere previo detta Corte – Domanda di parere – Mancanza di precisazioni in ordine al contenuto dell'accordo progettato – Possibilità per L Corte di statuire sutta competenza detta Comunità ad aderire atta Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, ma non sutta compatibilità dell'adesione con le norme del Trattato – Ammissibilità detta domanda in funzione del suo oggetto

   (Trattato CE, art. 228, n. 6)

3. Comunità europee – Poteri attribuiti – Competenze interne ed esterne – Attribuzione esplicita e implicita

   (Trattato CE, art. 3 B)

4. Trattato CE – Art. 235 – Portata – Limiti – Modifica del Trattato – Inammissibilità

5. Diritto comunitario – Principi – Diritti fondamentali – Rispetto garantito dal giudice comunitario – Presa in considerazione della Convenzione europea dei diritti dell'uomo

   (Trattato sull'Unione europea, art. F, n. 2)

6. Accordi internazionali – Conclusione – Adesione atta Convenzione europea dei diritti dell'uomo – Mancanza, allo stato attuale del diritto comunitario, di competenza detta Comunità

   (Trattato CE, art. 235)

1.  Il procedimento eccezionale, previsto dall'art. 228, n. 6, del Trattato, che consente di richiedere il parere della Corte di giustizia sulla compatibilità di un accordo progettato con le norme del Trattato, è un procedimento particolare di collaborazione tra la Corte di giustizia, da un lato, e le istituzioni comunitarie e gli Stati membri, dall'altro, con cui la Corte è chiamata a garantire, ai sensi dell'art. 164 del Trattato, il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del Trattato in una fase precedente la conclusione di un accordo che possa dar luogo a contestazioni circa la legittimità di un atto comunitario di conclusione, di esecuzione o di attuazione. Esso ha la finalità di evitare le complicazioni che possono risultare, sia in sede comunitaria sia in sede internazionale, da un'eventuale decisione giudiziaria che dichiarasse un accordo internazionale, vincolante la Comunità, incompatibile, vuoi per il contenuto, vuoi per la procedura seguita nella stipulazione, con le disposizioni del Trattato.

2.  Al fine di poter stabilire in quale misura la mancanza di un contenuto preciso dell'accordo incida sull'ammissibilità della richiesta presentata alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 228, n. 6, del Trattato, occorre operare una distinzione a seconda dell'oggetto della richiesta medesima.

   Qualora si tratti di risolvere una questione di competenza della Comunità per la stipulazione di un accordo, è nell'interesse delle istituzioni comunitarie e degli Stati interessati, ivi compresi i paesi terzi, che la questione sia chiarita sin dall'avvio dei negoziati e prima ancora che siano stabiliti gli elementi essenziali dell'accordo, con l'unica condizione che l'oggetto dell'accordo sia conosciuto prima dell'avvio dei negoziati.

   Per contro, per quanto riguarda la questione della pronuncia della Corte sulla compatibilità delle disposizioni di un accordo progettato con le norme del Trattato, è necessario che essa disponga di elementi sufficienti in merito al contenuto stesso del detto accordo.

   Per tale motivo, investita della questione se l'adesione della Comunità alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali sia compatibile con il Trattato, la Corte può, ancorché non sia ancora stato deciso l'avvio di negoziati, emettere un parere sulla competenza della Comunità per procedere a tale adesione, in quanto l'obiettivo generale della Convenzione, la materia in essa disciplinata e la portata istituzionale di un'adesione per la Comunità sono perfettamente conosciuti, ma non può, in mancanza di precisazioni circa le modalità dell'adesione e in particolare sulle soluzioni prospettate per quanto riguarda la concreta configurazione dell'assoggettamento della Comunità ai meccanismi attuali e futuri di controllo giurisdizionale istituiti dalla Convenzione, emettere un parere sulla compatibilità dell'adesione alla detta Convenzione con le norme del Trattato.

3.  Dall'art. 3 B del Trattato, ai cui termini la Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal Trattato, emerge come essa disponga unicamente di poteri attribuiti. Il rispetto di questo principio dei poteri attribuiti vale per quanto riguarda l'operato sia interno sia internazionale della Comunità. La Comunità agisce normalmente sulla base di poteri specifici che non devono necessariamente risultare in termini espressi da puntuali disposizioni del Trattato, potendo essere anche dedotti, in modo implicito, dalle disposizioni medesime. Così, la competenza della Comunità ad assumere impegni internazionali non soltanto può essere attribuita direttamente dal Trattato, ma può altresì derivare implicitamente dalle sue disposizioni. Ogniqualvolta il diritto comunitario abbia attribuito alle istituzioni della Comunità determinati poteri sul piano interno, per realizzare un certo obiettivo, la Comunità è competente ad assumere gli impegni internazionali necessari per raggiungere tale obiettivo, anche in mancanza di espresse disposizioni al riguardo.

4.  L'art. 235 del Trattato è diretto a supplire all'assenza di poteri di azione attribuiti espressamente o implicitamente alle istituzioni comunitarie da specifiche disposizioni del Trattato, quando poteri di tal genere dovessero apparire non di meno necessari affinché la Comunità possa svolgere i propri compiti ai fini della realizzazione degli obiettivi fissati dal Trattato.

   Tale disposizione, costituendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio dei poteri attribuiti, non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri della Comunità al di là dell'ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato, ed in particolare di quelle che definiscono i compiti e le azioni della Comunità. Essa non può essere in ogni caso utilizzata quale base per l'adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, con riguardo alle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura all'uopo prevista nel Trattato medesimo.

5.  I diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto dei quali la Corte garantisce l'osservanza. A tal fine, il giudice comunitario si ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell'uomo a cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito. In tale contesto, la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, alla quale è fatto in particolare riferimento nell'art. F, n. 2, del Trattato sull'Unione europea, riveste un significato particolare.

6.  Allo stato attuale del diritto comunitario, la Comunità non ha la competenza per aderire alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in quanto, da un lato, nessuna disposizione del Trattato attribuisce alle istituzioni comunitarie, in termini generali, il potere di dettare norme in materia di diritti dell'uomo o di concludere convenzioni internazionali in tale settore e, dall'altro, una tale adesione non potrebbe essere effettuata facendo ricorso all'art. 235 del Trattato.

   Infatti, se il rispetto dei diritti dell'uomo costituisce un requisito di legittimità degli atti comunitari, l'adesione della Comunità alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo determinerebbe una modificazione sostanziale dell'attuale regime comunitario di tutela dei diritti dell'uomo, in quanto comporterebbe l'inserimento della Comunità in un sistema istituzionale internazionale distinto, nonché l'integrazione del complesso delle disposizioni della Convenzione nell'ordinamento giuridico comunitario. Una tale modifica del regime della tutela dei diritti dell'uomo nella Comunità, le cui implicazioni istituzionali risulterebbero parimenti fondamentali sia per la Comunità sia per gli Stati membri, rivestirebbe rilevanza costituzionale ed esulerebbe quindi, per sua propria natura, dai limiti dell'art. 235. Essa può essere quindi realizzata unicamente mediante modifica del Trattato.