1. 

La presente causa trae origine da una domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal Finanzgericht del Baden-Württemberg (in prosieguo: il «Finanzgericht») relativa all'interpretazione e alla validità dell'art. 12, n. 1, primo comma, e secondo comma, secondo trattino, del regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546/88 ( 1 ). Questo regolamento fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare contemplato all'art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 ed è stato modificato dal regolamento (CEE) della Commissione, 20 aprile 1989, n. 1033 ( 2 ). La questione è sorta nel contesto di una controversia tra il signor Friedrich Schultz e lo Hauptzollamt Heilbronn.

2. 

Al fine di tenere sotto controllo la crescita della produzione lattiera, l'art. 5 quater del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( 3 ), ha istituito un prelievo supplementare a carico dei produttori o degli acquirenti di latte di mucca. Questo prelievo è dovuto per i quantitativi di latte o di altri prodotti lattiero-caseari che sono stati consegnati e «che, nel periodo di 12 mesi in questione superano un quantitativo di riferimento da determinarsi» ( 4 ). Se è vero che nel regolamento (CEE) 31 marzo 1984, n. 857, il Consiglio fissa i quantitativi di riferimento da prendere in considerazione ( 5 ), lascia tuttavia alla Commissione il compito di determinare «le caratteristiche del latte e, in particolare il tenore di materia grassa, considerate rappresentative per fissare i quantitativi di latte consegnati o acquistati» ( 6 ).

3. 

Sulla base di questa disposizione, la Commissione ha emanato l'art. 12 del regolamento n. 1546/88, che è controverso dinanzi al Finanzgericht e che è stato successivamente modificato dall'art. 1 del regolamento n. 1033/89. L'art. 12, n. 1, dispone tra l'altro, quanto segue:

«Le caratteristiche del latte considerate come rappresentative ai sensi dell'art. 11, lettera e), del regolamento n. 857/84 sono quelle constatate sul latte consegnato o acquistato nel secondo periodo di applicazione del regime del prelievo supplementare.

Tuttavia

Il Finanzgerichte le parti concordano sul fatto che «il primo periodo di applicazione del regime del prelievo supplementare», va dal 1o aprile 1984 al 31 marzo 1985 e il «secondo periodo» dal 1o aprile 1985 al 31 marzo 1986 ( 7 ).

4. 

Dalla motivazione delle questioni pregiudiziali sviluppata dal Finanzgericht emerge che la mandria del produttore lattiero signor Schultz veniva colpita a più riprese da malattia durante il periodo 1981-1984, con la conseguenza che un gran numero di vacche doveva essere sostituito da animali più giovani. Siccome un numero anormalmente elevato di giovani vacche veniva così riservato alla produzione lattiera, il tenore medio di grassi del latte calava in misura molto forte. Il Finanzgericht precisa che solo dopo il periodo 1985-1986 il tenore di materia grassa ritornava sui valori normali.

Conformemente all'art. 5 quater del regolamento n. 804/68, veniva liquidato a carico del signor Schultz per il periodo contabile 1989-1990 un prelievo supplementare di 5529 DM. Secondo il Finanzgericht, detto prelievo supplementare è una conseguenza diretta — al pari, del resto, degli analoghi prelievi supplementari imposti nel contesto di precedenti periodi contabili — del tenore medio di materia grassa anormalmente basso durante il periodo 1985-1986, e, quindi, della mortalità anormalmente elevata verificatasi durante il periodo 1981-1984.

Non avendo visto soddisfatte le sue ragioni in sede di reclamo, il signor Schultz proponeva un ricorso dinanzi al Finanzgericht. Sostiene che non deve essere preso in considerazione il debole tenore medio di grassi durante il periodo 1985-1986, bensì il tenore medio di grassi durante il periodo 1988-1990 e che, di conseguenza, il prelievo supplementare non è dovuto.

5. 

Il Finanzgericht sottopone alla Corte due questioni pregiudiziali. Detto giudice vuole in primo luogo sapere se le disposizioni dell'art. 12, n. 1, primo comma, e secondo comma, secondo trattino, citato, del regolamento n. 1546/88, come modificato dal regolamento n. 1033/89:

«siano (...) invalide, o vadano (...) interpretate nel senso che uno Stato membro può prevedere d'indicare in via eccezionale come rappresentativo il tenore di grassi durante il periodo di applicazione in cui il tenore di grassi medio del latte consegnato

La seconda questione pregiudiziale è così formulata:

«In caso di soluzione negativa della prima questione, se le disposizioni dell'art. 12, nn. 1 e 2, del regolamento soprammenzionato siano invalide, in quanto non cambiano il periodo di applicazione (1985-1986) che serve, in via di principio, da periodo di riferimento».

6. 

Siccome le due questioni in parte si sovrappongono, ritengo opportuno suddividere il seguito delle mie conclusioni nel seguente modo. In primo luogo procedo ad esaminare (paragrafo 7) se le disposizioni considerate possono essere interpretate nel senso indicato dal Finanzgericht nella prima questione pregiudiziale. Mi interrogherò poi (paragrafo 8 e seguenti), sia in risposta alla prima questione pregiudiziale che alla seconda, sulla validità dell'art. 12, nn. 1 e 2.

7. 

Nella prima questione pregiudiziale il Finanzgericht si chiede se le norme controverse non possano essere interpretate in un senso più favorevole per il signor Schultz. Su questo punto posso essere breve. Il testo dell'art. 12, n. 1, mi pare chiaro e non penso che sia suscettibile d'interpretazione.

Infatti, come osservato dal Finanzgericht nella motivazione delle questioni pregiudiziali, l'art. 12, n. 1, contiene solo un'unica «norma mitigatoria» (cioè una clausola destinata ad impedire che l'applicazione integrale del prelievo supplementare abbia effetti iniqui). Orbene, questa norma, prevista all'art. 12, n. 1, secondo comma, secondo trattino, e più sopra citata (v. supra, paragrafo 3) non può essere di alcuna utilità per il signor Schultz e non potrebbe pertanto, secondo il Finanzgericht, essere soddisfacente:

«Questa norma mitigatoria non risulta utile per niente per un produttore il cui latte non solo nel normale periodo di riferimento 1985-1986, ma anche nel periodo eccezionale 1984-1985, presenta un tenore di grassi almeno egualmente ridotto. Il ricorrente si trova in questa situazione. (...) Questa sezione propende per la tesi secondo cui una norma mitigatoria è necessaria in via di principio nell'ambito dell'art. 12 del regolamento di attuazione, ma la norma prevista nel n. 1, secondo comma, secondo trattino (ricorso al più alto tenore di grassi medio 1984-1985) è arbitrariamente inadeguata».

Tale dubbio del Finanzgericht circa il carattere non arbitrario della «norma mitigatoria» contemplata nell'art. 12, n. 1, solleva certamente il problema della validità di questa disposizione, che esaminerò in seguito, ma non può dar luogo ad una interpretazione «contra legem» della stessa. Del resto il fatto che né le parti della controversia, né il giudice a quo, si siano posti interrogativi sul tenore o sulla portata dell'art. 12, n. 1, rafforza la mia convinzione che questa disposizione, essendo assolutamente chiara, non deve essere soggetta ad interpretazione e che non può pertanto essere interpretata nel senso indicato nella prima questione pregiudiziale.

8. 

Con ciò passo alla seconda questione, relativa alla validità della disposizione considerata. Il Finanzgericht ritiene l'attuale art. 12 iniquo per i produttori, il cui tenore medio di materia grassa del latte è sceso, sia durante il periodo 1984-1985, sia durante il periodo 19S5-1986, a causa di circostanze impreviste. In effetti, «rispetto agli altri produttori di latte che non hanno subito abbassamenti del tenore di grassi del latte durante il periodo normale di riferimento 1985-1986», detti produttori vengono, in questo modo, trattati «ogni anno più sfavorevolmente, senza ragione obiettiva apparente».

Il Finanzgericht osserva altresì che, in precedenza, nessuna categoria di produttori subiva nella stessa misura siffatto arbitrario svantaggio. Infatti l'art. 9, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371 ( 8 ), disponeva quanto segue:

«Le caratteristiche del latte considerate rappresentative ai sensi dell'art. 11, lett. e), del regolamento (CEE) n. 857/84 sono quelle constatate nel latte consegnato o acquistato durante i dodici mesi precedenti».

Grazie a questo sistema dei periodi di riferimento variabili, gli effetti negativi di un abbassamento imprevisto del tenore medio di materia grassa del latte sono spariti progressivamente e automaticamente. Orbene, esso è stato sostituito, a partire dal 1o ottobre 1986, dal sistema attuale, il quale utilizza i periodi di riferimento 1985-1986 e, in subordine, 1984-1986 come periodi di riferimento fissi ( 9 ). La Commissione ha motivato all'epoca questa modifica col fatto che «l'obiettivo di controllo della produzione lattiera, perseguito dal regime del prelievo supplementare, può essere raggiunto più facilmente (...) procedendo alla determinazione di un periodo di riferimento fisso» ( 10 ). Il Finanzgericht si chiede se siffatto obiettivo giustifichi il provvedimento adottato.

9. 

Non vi è effettivamente alcun dubbio che il sistema dei periodi di riferimento, così come attualmente in essere, colpisce molto pesantemente produttori di latte come il signor Schultz, che hanno prodotto, sia nel periodo 1984-1985, sia nel periodo 1985-1986, latte il cui tenore medio di materia grassa era, per ragioni imprevedibili, particolarmente basso.

Orbene la questione che si pone è quella di sapere se tale circostanza sia sufficiente per concludere per l'invalidità di tale sistema. Talune indicazioni per risolverla possono trovarsi in tre precedenti sentenze della Corte in cause relative al latte. Proprio come nella presente causa, nelle dette sentenze si trattava di stabilire se fosse valida la presa in considerazione di periodi di riferimento fìssi per determinare il prelievo supplementare ai sensi dell'art. 5 quater del regolamento n. 804/68. La sola differenza rispetto alla causa di cui oggi mi occupo consiste nel fatto che queste sentenze non riguardavano la determinazione del tenore medio di grassi del latte prodotto, bensì la determinazione, in virtù del regolamento n. 857/84, dei quantitativi di riferimento esentati dal prelievo supplementare.

10. 

Mi sembra utile esporre succintamente le norme considerate in dette sentenze. In virtù dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 857/84, il quantitativo di riferimento contemplato all'art. 5 quater del regolamento n. 804/68 è, in principio, pari alla quantità di latte (o di equivalente latte) consegnato dal produttore durante l'anno civile 1981, aumentato dell'1%. Tuttavia in virtù del n. 2 dello stesso articolo, gli Stati membri possono anche decidere di prendere l'anno civile 1982 o l'anno civile 1983 come periodo di riferimento fisso. Gli artt. 3, 4 e 4 bis del regolamento n. 857/84 prevedono deroghe a queste norme in talune situazioni particolari. L'art. 3, punto 3, primo comma, dispone:

L'art. 3, punto 3, secondo comma, enumera in seguito un certo numero di situazioni idonee a giustificare l'applicazione del primo comma ( 11 ). Una di queste situazioni è una «epizoozia che colpisce tutta o parte della mandria lattiera».

11. 

La sentenza Erpelding del 17 maggio 1988 ( 12 ) riguardava un produttore di latte la cui mandria era stata colpita da malattie a ripetizione durante il periodo 1980-1985. Al Conseil d'État del Lussemburgo, che aveva chiesto in via pregiudiziale se, in siffatte circostanze, non si potesse prendere in considerazione la produzione di un anno anteriore al 1981 o una produzione teorica «per ragioni di equità e di non discriminazione tra produttori», la Corte rispondeva in senso negativo. Tenuto conto della particolare importanza del ragionamento della Corte ai fini della presente causa, vorrei citare un buon numero di punti della motivazione di detta sentenza.

Nella sentenza la Corte colloca il regolamento n. 857/84 nel contesto delle eccedenze di latte strutturali e quindi afferma:

«Si deve dichiarare che da un esame della normativa in causa, sotto il profilo sistematico e teleologico, emerge che essa elenca in modo tassativo le situazioni in cui è consentito attribuire quantitativi di riferimento o quantitativi individuali e che detta regole precise sulla determinazione di tali quantitativi. Poiché nessuna di queste disposizioni contempla la facoltà, per i produttori, di ottenere la presa in considerazione delle loro consegne di latte effettuate al di là del periodo 1981-1983, detta facoltà deve essere esclusa, anche nel caso in cui gli interessati non potessero far valere, durante tutto questo periodo, una produzione rappresentativa» (punto 18 della motivazione) (il corsivo è mio).

«All'interpretazione così adottata, non si può opporre un'incompatibilità con quanto imposto dal concetto di forza maggiore (...). E vero, infatti, che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, un caso di forza maggiore può liberare l'operatore interessato da talune conseguenze giuridiche che la regolamentazione fa discendere dal mancato verificarsi di un evento o dall'inadempimento di un'obbligazione, ma in nessun caso esso può far sorgere in capo a tale operatore un diritto non contemplato dalla regolamentazione in causa» (punto 20 della motivazione).

La Corte respinge quindi anche la tesi avanzata dall'Erpelding, secondo cui la regolamentazione considerata sarebbe invalida per violazione degli obiettivi della politica agricola comune, del principio di proporzionalità e del principio di parità. Afferma a questo proposito quanto segue:

«Quanto poi alla censura di violazione del principio di proporzionalità, è giurisprudenza costante che in una situazione implicante l'esigenza di valutare una complessa realtà economica, come in materia di politica agricola comune, il legislatore comunitario gode di un ampio potere discrezionale in relazione alla natura e alla portata dei provvedimenti da adottare. Le circostanze particolari menzionate nella sentenza di rinvio non consentono di constatare, nel caso di specie, un superamento dei limiti di tale potere» (punto 27 della motivazione).

«Conferendo, infatti, ai produttori, la cui produzione lattiera è diminuita sensibilmente a causa di un evento eccezionale durante l'anno di riferimento fissato dallo Stato membro interessato, la facoltà di scegliere un altro anno di riferimento, pur limitando tale scelta agli anni compresi nel periodo 1981-1983, il legislatore comunitario ha preso in debita considerazione la situazione particolare di questi operatori, rispettando al contempo le imperative esigenze della certezza del diritto e dell'efficacia del regime di prelievo supplementare. Esso ha inoltre autorizzato gli Stati membri a riassegnare, date certe condizioni, i quantitativi di riferimento non utilizzati a dei produttori che si trovino in particolari situazioni ( 13 ). Non gli si può dunque addebitare di avere imposto agli operatori oneri sproporzionati rispetto alle finalità perseguite senza tener conto di tutte le eventuali specificità del caso, in particolare quelle menzionate nella sentenza di rinvio» (punto 28 della motivazione) (il corsivo è mio).

«Nel caso in esame sembra che la disparità di trattamento lamentata dal ricorrente nella causa principale risulti dal fatto che la regolamentazione in causa colpisce maggiormente questa categoria di produttori rispetto a coloro che possono far valere una produzione rappresentativa in tale periodo. Ora, una simile conseguenza è giustificata dalla necessità di prevedere una limitazione del numero degli anni suscettibili di essere presi in considerazione come anni di riferimento, nel contestuale interesse della certezza del diritto e dell'efficacia del regime di prelievo supplementare. La disparità di trattamento che ne risulta è quindi oggettivamente giustificata e, di conseguenza, non può essere considerata discriminatoria ai sensi della giurisprudenza della Corte» (punto 30 della motivazione) (il corsivo è mio).

12. 

Tale giurisprudenza è stata successivamente confermata dalla Corte nella sentenza Leukhardt del 27 giugno 1989 ( 14 ), che riguardava una causa pressoché identica per quanto riguarda i fatti. La Corte ripete le considerazioni della sentenza Erpelding e aggiunge, di nuovo sulla base della considerazione che il legislatore comunitario dispone di un ampio margine di potere discrezionale in materia di politica agricola comune, che le disposizioni considerate non costituiscono un'infrazione al diritto di proprietà e alla libertà professionale come pure ai principi generali della certezza del diritto o di tutela del legittimo affidamento ( 15 ).

13. 

A mio parere, è evidente che questa giurisprudenza deve essere applicata per analogia nella presente causa. Anche qui, infatti, la normativa considerata contiene una enumerazione tassativa in questo caso delle caratteristiche del latte da considerarsi rappresentative, e dispone altresì regole rigorose per la determinazione di tali caratteristiche. Dato che tale normativa non prevede la possibilità di tener conto di tenori di materia grassa al di fuori dei periodi 1984-1986, occorre senz'altro partire dall'idea che tale possibilità non esiste per i produttori che non hanno avuto produzione rappresentativa durante tutto tale periodo. Gli effetti dannosi che possono derivarne trovano — anche qui nell'interesse della certezza del diritto e del corretto funzionamento del sistema di prelievo supplementare — la loro giustificazione nella necessità di limitare il numero di anni che possono essere presi in considerazione come anno di riferimento.

14. 

Si potrebbe opporre all'applicazione per analogia della giurisprudenza relativa ai quantitativi di riferimento esentati nella presente causa, da me qui preconizzata, che le disposizioni considerate nelle sentenze Erpelding e Leukhardt tenevano maggiormente conto degli interessi dei produttori lattieri svantaggiati che le disposizioni in esame nella presente causa. Orbene, un siffatto argomento non mi convince.

È certamente esatto che l'art. 3, n. 3, del regolamento n. 857/84 lascia agli Stati membri la scelta fra tre periodi di riferimento fissi (gli anni civili 1981, 1982 o 1983) mentre l'art. 12, n. 1, del regolamento n. 1546/88 non ne prevede che due (periodi di applicazione 1984-1985 e 1985-1986). È altresì esatto che la gamma delle norme mitigatone è più estesa nel regolamento n. 857/84. Essa comprende, tra l'altro, quella prevista dal sopra menzionato art. 4 bis ( 16 ) che autorizza gli Stati membri a concedere, per un periodo determinato, i quantitativi di riferimento non utilizzati dai produttori e dagli acquirenti ad altri operatori.

Tuttavia, la norma mitigatoria contemplata all'art. 12, n. 1, secondo comma, secondo trattino, del regolamento n. 1546/88 non è a tutti gli effetti più rigorosa della norma mitigatoria di cui all'art. 3, punto 3, del regolamento n. 857/84. Così la Commissione osserva a ragione, nelle osservazioni scritte presentate alla Corte, che la norma per ultima menzionata enumera in modo tassativo le situazioni particolari che gli Stati membri possono prendere in considerazione, mentre altrettanto non fa la norma mitigatoria contemplata all'art. 12.

15. 

Questo in sostanza, rimanda nuovamente alla problematica della natura e della portata del controllo giurisdizionale sulla valutazione degli interessi operata dal legislatore nel contesto del suo ampio potere discrezionale di valutazione. Invece di basarsi sulla propria scala di valori, il giudice deve esaminare a questo proposito se il legislatore non abbia valutato gli interessi in causa in un modo manifestamente irragionevole. Da parte mia avrei forse dato un po' più peso agli interessi dei produttori lattieri considerati, per esempio, optando per un sistema di periodi di riferimento variabili, come avveniva in precedenza (v. supra, paragrafo 8). Non posso tuttavia considerare manifestamente irragionevole la valutazione degli interessi effettuata dal legislatore comunitario, e questo, tenuto anche conto della giurisprudenza della Corte. Non vedo pertanto alcuna ragione di dichiarare invalide le disposizioni considerate per violazione del principio di proporzionalità o di parità.

16. 

In conclusione suggerisco alla Corte di risolvere le questioni sollevate dal Finanzgericht come segue: