61991J0002

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1. Concorrenza ° Norme comunitarie ° Obblighi degli Stati membri ° Normativa diretta a rafforzare gli effetti di intese preesistenti ° Nozione

(Trattato CEE, artt. 5 e 85)

2. Concorrenza ° Norme comunitarie ° Obblighi degli Stati membri ° Normativa che vieta agli intermediari di assicurazione di cedere ai clienti l' integralità o parte delle provvigioni versate dalle compagnie di assicurazione ° Compatibilità

[Trattato CEE, artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85, n. 1]

1. Benché di per sé l' art. 85 del Trattato riguardi unicamente il comportamento delle imprese, non già i provvedimenti di legge o di regolamento degli Stati membri, tuttavia detto articolo, letto congiuntamente all' art. 5 del Trattato, impone agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, sia pure di legge o di regolamento, tali da privare di effetto utile le norme sulla concorrenza che valgono per le imprese. Ciò avviene ad esempio se uno Stato membro ordina o agevola la conclusione d' intese in contrasto con l' art. 85 o ne rafforza gli effetti, ovvero toglie alla propria normativa la natura statuale, delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni d' intervento in materia economica.

2. Gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato non ostano, in mancanza di qualsiasi collegamento con un comportamento di imprese vietato dall' art. 85, n. 1, del Trattato, all' applicazione di una normativa statale che vieti agli intermediari di assicurazione di cedere ai clienti l' integralità o parte delle provvigioni versate dalle compagnie di assicurazioni.

Nel procedimento C-2/91,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, dal Kammergericht di Berlino, nel procedimento penale dinanzi ad esso pendente a carico di

Wolf W. Meng,

domanda vertente sull' interpretazione degli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85, n. 1, del Trattato.

LA CORTE,

composta dai signori O. Due, presidente, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida e M. Diez de Velasco, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, R. Joliet, F.A. Schockweiler, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg e P.J.G. Kapteyn, giudici,

avvocato generale: G. Tesauro

cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale

viste le osservazioni scritte presentate:

° per il signor Meng, dall' avv. Bernd Grueber, del foro di Heidelberg,

° per il governo tedesco, dal signor Ernst Roeder, Ministerialrat presso il ministero federale dell' Economia, e dal signor Joachim Karl, Regierungsdirektor presso lo stesso ministero, in qualità di agenti,

° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Bernhard Jansen, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,

vista la relazione d' udienza,

sentite le osservazioni orali del signor Meng, del governo tedesco e della Commissione, all' udienza dell' 11 febbraio 1992,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza dell' 8 luglio 1992,

vista l' ordinanza di riapertura della fase orale del procedimento, 9 dicembre 1992,

viste le risposte ai quesiti scritti della Corte sottoposte:

° per il signor Meng, dall' avv. Bernd Grueber,

° per il governo belga, dal signor Robert Hoebaer, direttore amministrativo presso il ministero degli Affari esteri, del Commercio con l' estero e della Cooperazione allo sviluppo, in qualità di agente,

° per il governo danese, dal signor Joergen Molde, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,

° per il governo tedesco, dai signori Ernst Roeder e Claus Dieter Quassowski, in qualità di agenti,

° per il governo greco, dal signor Vassileios Kondolainos, viceconsigliere giuridico dell' Avvocatura dello Stato, e dalla signora Maria Bosdeki, procuratore dell' Avvocatura dello Stato, in qualità di agenti,

° per il governo spagnolo, dai signori Alberto Navarro Gonzáles e Miguel Bravo-Ferrer Delgado e Gloria Calvo Díaz, abogados del Estado del contenzioso comunitario, in qualità di agenti,

° per il governo francese, dalle signore Edwige Belliard, vicedirettore per il diritto economico presso il ministero degli Affari esteri, e Catherine de Salins, consigliere presso lo stesso ministero, in qualità di agenti,

° per il governo irlandese, dal signor Michael A. Buckley, Chief state solicitor, in qualità di agente, assistito dal signor John Cooke, S.C., e dalla signora Jennifer Payne, B.L., in qualità di agenti,

° per il governo italiano, dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal signor Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato,

° per il governo olandese, dal signor A. Bos, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente,

° per il governo portoghese, dai signori Luis Inez Fernandes, direttore dell' ufficio legale della direzione generale delle Comunità europee del ministero degli Affari esteri, e João Alvaro Sousa Fiahlo Lopes, vicedirettore generale presso la direzione generale della concorrenza e dei prezzi del ministero del Commercio, in qualità di agenti,

° per il governo del Regno Unito, dalla signora Lucinda Hudson, del Treasury Solicitor' s Department, in qualità di agente, e dagli avv.ti Stephen Richards e Nicholas Paines, barristers,

° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Bernhard Jansen, in qualità di agente,

sentite le osservazioni orali del signor Meng, dei governi tedesco, greco, spagnolo, francese, irlandese e italiano, del governo olandese, rappresentato dal signor J.W. de Zwaan, viceconsigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo del Regno Unito e della Commissione all' udienza del 27 aprile 1993,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale all' udienza del 14 luglio 1993,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con ordinanza 26 novembre 1990, pervenuta alla Corte il 3 gennaio 1991, il Kammergericht di Berlino ha proposto una questione pregiudiziale a norma dell' art. 177 del Trattato CEE vertente sull' interpretazione degli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85, n. 1, del Trattato, per valutare la compatibilità con le dette disposizioni di una normativa nazionale che ha per effetto di restringere la concorrenza tra operatori economici.

2 Tale questione è stata sollevata nell' ambito di un ricorso presentato dal signor Meng avverso una sentenza con cui l' Amtsgericht di Tiergarten (Repubblica federale di Germania) gli ha inflitto un' ammenda per infrazione alla legge tedesca sulle assicurazioni che vieta le cessioni di commissioni ai clienti.

3 Dall' ordinanza di rinvio emerge che il signor Meng opera come consulente finanziario indipendente, in particolare nel settore dei contratti di assicurazione. Nell' ambito di siffatta attività, in sei casi, tra marzo 1987 e luglio 1988, contestualmente alla stipulazione dei contratti d' assicurazione, cedeva ai clienti la provvigione percepita dalle compagnie di assicurazione. Tra quei contratti tre concernevano l' assicurazione malattia e tre l' assicurazione assistenza legale.

4 La cessione della provvigione è vietata nella Repubblica federale di Germania, per quanto concerne l' assicurazione malattia, dall' Anordnung ueber das Verbot der Gewaehrung von Sonderverguetungen und des Abschlusses von Beguenstigungsvertraegen in der Krankenversicherung (decreto sul divieto di concessione di rimborsi speciali e di stipulazione di contratti agevolati nel settore dell' assicurazione malattia, in prosieguo: l' "Anordnung", pubblicata sul Deutscher Reichsanzeiger und Preussischer Staatsanzeiger n. 129 del 6 giugno 1934, pag. 3), emanata il 5 giugno 1934 dal Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung (ente tedesco competente in materia di assicurazioni, in prosieguo: l' "ente di controllo"). L' art. I dell' Anordnung dispone:

"E' vietato alle società assicuratrici e ai mediatori che hanno facoltà di stipulare contratti d' assicurazione concedere all' assicurato riduzioni speciali di qualsiasi genere".

5 Lo stesso divieto si applica nel settore dell' assicurazione danni nonché in quello dell' assicurazione assistenza legale in virtù della Verordnung ueber das Verbot von Sonderverguetungen und Beguenstigungsvertraegen in der Schadenversicherung (regolamento relativo al divieto di condizioni privilegiate e di contratti di favore nel settore dell' assicurazione danni, in prosieguo: la "Verordnung", pubblicata sul Bundesgesetzblatt I, pag. 1243) che è stata emanata dal Bundesaufsichtsamt fuer das Versicherungswesen il 17 agosto 1982 (ente tedesco competente nel settore delle assicurazioni, che ha ripreso le funzioni del Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung, in prosieguo anche: l' "ente di controllo"). La Verordnung prevede all' art. 2:

"1) E' vietato alle società assicuratrici soggette al controllo federale e a coloro che fungono da mediatori per la stipulazione dei contratti di assicurazione per conto di dette società in materia di danni, infortuni, recupero crediti e cauzioni, concedere agevolazioni agli assicurati.

2) Costituisce agevolazione qualsiasi vantaggio finanziario diretto o indiretto offerto in aggiunta alle prestazioni contemplate dal contratto di assicurazione, in particolare qualsiasi cessione di provvigioni".

6 L' Anordnung e la Verordnung sono state adottate dall' ente di controllo sulla base del Gesetz ueber die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen del 12 maggio 1901 (legge sul controllo delle imprese d' assicurazione, RGB1. S. 139). L' art. 81, n. 2, terza frase di tale legge, quale risulta dalla versione codificata del 13 ottobre 1983 (BGB1. I S. 1261), dispone che l' ente di controllo

"ha facoltà, in via generale o per taluni settori assicurativi, di vietare alle società assicuratrici e ai mediatori del settore assicurativo di concedere vantaggi speciali di qualsiasi genere".

7 L' Amtsgericht di Tiergarten rilevando che il signor Meng, cedendo la sua provvigione ai clienti aveva violato la normativa sopra menzionata, lo condannava ad un' ammenda di 1850 DM. L' interessato si appellava, quindi, dinanzi al Kammergericht di Berlino, deducendo che la normativa era in contrasto con gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85, n. 1, del Trattato.

8 Stando così le cose, il Kammergericht di Berlino, ritenendo che la definizione della causa dipendesse dall' interpretazione del diritto comunitario, ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

"Se le disposizioni, contenute nel punto I del decreto 5 giugno 1934 del Deutsches Reichsaufsichtsamt fuer Privatversicherung (ente tedesco per la vigilanza sulle assicurazioni private), sul divieto di concedere agevolazioni speciali e di stipulare contratti privilegiati nell' assicurazione contro le malattie (n. 129 del Deutscher Reichsanzeiger und Preussischer Staatsanzeiger del 6 giugno 1934) e nell' art. 1 del regolamento 17 agosto 1982 del Bundesaufsichtsamt fuer das Versicherungswesen (ente federale per il controllo sulle assicurazioni) sul divieto di agevolazioni speciali e di contratti privilegiati nell' assicurazione contro i danni (BGBl. I, pag. 1243) ° VerBAV 1982, pag. 456), che vietano ° anche ° agli agenti di assicurazione di concedere agevolazioni speciali mediante abbuono di provvigione, siano incompatibili con gli artt. 3, lett. f), 5 e 85, n. 1, del Trattato CEE e perciò inapplicabili".

9 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della causa principale, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni scritte presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.

10 Va sottolineato anzitutto che non spetta alla Corte pronunciarsi, nell' ambito di un procedimento ex art. 177 del Trattato, sulla compatibilità di norme di diritto interno con le disposizioni di diritto comunitario, ma essa è competente a fornire al giudice nazionale tutti gli elementi di interpretazione del diritto comunitario che gli consentano di valutare la compatibilità delle dette norme con la normativa comunitaria.

11 Alla luce di quanto sopra la questione sollevata dal Kammergericht di Berlino deve, sostanzialmente, intendersi come volta ad accertare se gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato ostino all' applicazione di una normativa statale che vieta agli intermediari di assicurazione di cedere ai loro clienti l' integralità o parte delle provvigioni versate dalle compagnie d' assicurazione.

Sul carattere statale della normativa

12 Si deve rilevare, anzitutto, che l' ente di controllo è un' autorità amministrativa, che esso dipende da un ministero (attualmente dal ministero federale delle Finanze) e che, a norma di legge, è competente a vigilare sull' attività delle imprese d' assicurazione. A tale scopo, l' ente ha in particolare facoltà di adottare provvedimenti normativi diretti a vietare comportamenti atti a pregiudicare gli interessi dei consumatori. In tale prospettiva l' ente ha adottato i provvedimenti controversi nel 1934 e nel 1982.

13 Dallo statuto e dai poteri dell' ente si deduce che quei provvedimenti hanno carattere statale. Occorre, quindi, analizzare se l' art. 85, come sostiene il signor Meng, letto congiuntamente agli artt. 3, lett. f), e 5, secondo comma, del Trattato, osti a siffatta normativa.

Sull' interpretazione degli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato

14 Per quanto attiene all' interpretazione degli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato, occorre ricordare che l' art. 85 del Trattato, di per sé, riguarda unicamente il comportamento delle imprese, non già i provvedimenti di legge o di regolamento degli Stati membri. Tuttavia, risulta da una giurisprudenza costante che l' art. 85, letto congiuntamente all' art. 5 del Trattato, impone agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, sia pure di legge o di regolamento, tali da privare di effetto utile le norme sulla concorrenza da applicarsi alle imprese. Ciò avviene, secondo la medesima giurisprudenza, quando uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l' art. 85, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero tolga alla propria normativa la natura statuale, delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di intervento in materia economica (v. sentenza 21 settembre 1988, causa 267/86, Van Eycke, Racc. pag. 4769, punto 16 della motivazione).

15 A tal riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che la normativa tedesca sulle assicurazioni non impone né agevola la conclusione di un' intesa illecita da parte degli intermediari del settore assicurativo, poiché il divieto che essa prevede è sufficiente di per sé stesso.

16 Occorre indi verificare se la normativa abbia avuto come conseguenza il rafforzamento di un' intesa anticoncorrenziale.

17 A tal riguardo è indubbio che tale normativa non è stata preceduta da alcun accordo nei settori su cui verte, vale a dire l' assicurazione malattia, l' assicurazione danni e l' assicurazione assistenza legale.

18 La Commissione ha tuttavia affermato che talune imprese avevano concluso un accordo inteso a vietare le cessioni di provvigioni nel settore dell' assicurazione vita e che, consentendo l' applicazione di tale accordo ad altri settori, la normativa ne ha rafforzato la portata.

19 Questa tesi non può essere condivisa. Una normativa applicabile ad un determinato settore dell' assicurazione può essere considerata atta a rafforzare gli effetti di un' intesa preesistente soltanto se si limita a riprendere gli elementi di un accordo concluso tra gli operatori economici di quel settore.

20 Infine, occorre rilevare che la normativa stessa vieta la concessione di agevolazioni agli assicurati e non delega ad operatori privati la responsabilità di adottare le decisioni d' intervento in materia economica.

21 Alla luce delle considerazioni che precedono, emerge che una normativa come quella di cui alla causa principale non rientra nelle categorie di norme statali che, secondo la giurisprudenza della Corte, pregiudicano l' effetto utile degli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato.

22 Si deve pertanto risolvere la questione sollevata dal giudice nazionale nel senso che gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato CEE non ostano, in mancanza di qualsiasi collegamento con un comportamento di imprese vietato dall' art. 85, n. 1, del Trattato, all' applicazione di una normativa statale che vieti agli intermediari del settore assicurativo la cessione ai clienti dell' integralità o di parte delle provvigioni versate dalle compagnie di assicurazione.

Sulle spese

23 Le spese sostenute dai governi belga, danese, tedesco, greco, spagnolo, francese, irlandese, italiano, olandese, portoghese e del Regno Unito, nonché quelle sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Per questi motivi,

LA CORTE

pronunciandosi sulla questione sottopostale dal Kammergericht di Berlino con ordinanza 26 novembre 1990, dichiara:

Gli artt. 3, lett. f), 5, secondo comma, e 85 del Trattato CEE non ostano, in mancanza di qualsiasi collegamento con un comportamento di imprese vietato dall' art. 85, n. 1, del Trattato, all' applicazione di una normativa statale che vieti agli intermediari del settore assicurativo la cessione ai clienti dell' integralità o di parte delle provvigioni versate dalle compagnie d' assicurazione.