61990J0033

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1. Stati membri - Obblighi - Missione di vigilanza affidata alla Commissione - Doveri degli Stati membri - Cooperazione nelle indagini concernenti l' applicazione delle direttive

(Trattato CEE, artt. 5 e 155)

2. Stati membri - Obblighi - Attuazione delle direttive - Inadempimento - Giustificazione fondata sull' imputabilità dell' inadempimento ad autorità decentrate - Inammissibilità

(Trattato CEE, art. 169)

1. Gli Stati membri sono tenuti, ai sensi dell' art. 5 del Trattato, a facilitare alla Commissione lo svolgimento del suo compito, che consiste in particolare, a norma dell' art. 155 del Trattato CEE, nel vigilare sulle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza dello stesso Trattato. Perché questo compito possa essere svolto, è indispensabile che la Commissione sia informata in modo esauriente circa i provvedimenti emanati dagli Stati membri per attuare tali norme. Lo Stato membro che non risponda alle domande postegli dalla Commissione nell' esercizio dei suoi compiti di vigilanza sull' applicazione di una direttiva, senza neppure giustificare il proprio comportamento, come avrebbe almeno dovuto fare in forza del dovere di collaborazione leale, viene quindi meno al rispetto dei propri obblighi.

2. Uno Stato membro non può richiamarsi a situazioni del proprio ordinamento interno per giustificare l' inosservanza degli obblighi e dei termini stabiliti dalle direttive comunitarie. Esso resta il solo responsabile, nei confronti della Comunità, del rispetto degli obblighi derivanti dal diritto comunitario, quale che sia l' uso che esso ha fatto della libertà di ripartire le competenze normative sul piano interno. Di conseguenza, quando una direttiva prevede, da una parte, l' obbligo per gli Stati membri di designare le autorità incaricate della sua attuazione e, dall' altra, obblighi precisi a carico di dette autorità, come l' elaborazione o l' aggiornamento di piani o di programmi, il fatto che uno Stato membro, dopo aver designato tali autorità, ometta di emanare i provvedimenti necessari affinché queste rispettino i propri obblighi, integra un inadempimento ai sensi dell' art. 169 del Trattato.

Nella causa C-33/90,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dal sig. Sergio Fabro, quindi dal sig. Guido Berardis e infine dal sig. Lucio Gussetti, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto presso il sig. Roberto Hayder, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

ricorrente,

contro

Repubblica italiana, rappresentata dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal sig. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie Adélaïde,

convenuta,

avente ad oggetto un ricorso inteso a far dichiarare, a norma dell' art. 169 del Trattato CEE, che la Repubblica italiana, non avendo adottato i provvedimenti necessari a garantire, nella regione Campania, la pianificazione, l' organizzazione e il controllo delle operazioni di smaltimento dei rifiuti, né l' elaborazione di programmi per lo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi e non avendo comunicato tali programmi alla Commissione, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 5 del Trattato CEE, degli artt. 5 e 6 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), e degli artt. 6 e 12 della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43),

LA CORTE,

composta dai signori O. Due, presidente, R. Joliet, F.A. Schockweiler e F. Grévisse, presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg e J.L. Murray, giudici,

avvocato generale: M. Darmon

cancelliere: H.A. Ruehl, amministratore principale

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali delle parti all' udienza del 9 ottobre 1991, nel corso della quale la Repubblica italiana è stata rappresentata dal sig. Francesco Guicciardi, avvocato dello Stato,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 5 novembre 1991,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 31 gennaio 1990, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno ad alcuni obblighi impostile dalla direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39, in prosieguo: la "direttiva sui rifiuti"), dalla direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43, in prosieguo: la "direttiva sui rifiuti tossici e nocivi") nonché dall' art. 5 del Trattato CEE.

2 Con le citate direttive il Consiglio ha prescritto l' armonizzazione delle normative nazionali in materia di smaltimento di taluni rifiuti. Come emerge dai 'considerando' , dette direttive perseguono un duplice obiettivo. In primo luogo, esse sono volte ad eliminare gli ostacoli agli scambi intracomunitari e la disuguaglianza nelle condizioni di concorrenza che deriva dalle disparità tra le disposizioni nazionali in materia di rifiuti. In secondo luogo, intendono assicurare la protezione della salute umana e la salvaguardia dell' ambiente contro gli effetti dannosi provocati dallo scarico di determinati rifiuti.

3 Al fine di garantire il perseguimento di questi obiettivi, le direttive impongono agli Stati membri l' emanazione di determinati provvedimenti.

4 Essi devono anzitutto stabilire o designare "le autorità competenti incaricate, in una determinata zona, di programmare, organizzare, autorizzare e controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti". Quest' obbligo è sancito dall' art. 5 della direttiva sui rifiuti e dall' art. 6 della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi.

5 Dette autorità devono poi elaborare piani o programmi relativi allo smaltimento dei rifiuti, che contemplino in particolare i tipi e i quantitativi di rifiuti da smaltire, i metodi di smaltimento e i luoghi di deposito adeguati. Questi obblighi derivano dall' art. 6 della direttiva sui rifiuti e dall' art. 12, n. 1, della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi.

6 Inoltre, al fine di consentire alla Commissione di accertare se gli Stati membri abbiano correttamente adempiuto i propri obblighi, essi devono comunicare alla Commissione i programmi nonché le relazioni triennali sulla situazione dello smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi. Questi obblighi d' informazione sono previsti in particolare dagli artt. 12, n. 2, e 16 della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi.

7 Avendo avuto notizia di alcuni problemi relativi allo smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, la Commissione, con lettera 29 giugno 1987 recante espresso riferimento alle citate direttive, ha invitato il governo italiano a fornire chiarimenti sulla situazione. In particolare, ha richiesto informazioni sulla produzione di rifiuti in Campania, sui provvedimenti adottati dalla regione in relazione al loro smaltimento e sull' esistenza di un accordo con gli Stati Uniti in merito all' importazione di rifiuti.

8 Poiché il governo italiano non ha fornito alcuna risposta, il 20 giugno 1988 la Commissione gli ha inviato una lettera di diffida.

9 In questa lettera, la Commissione ha fatto presente che l' Italia, non avendo risposto alla richiesta di informazioni, era venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 5, primo comma, del Trattato. Aggiungeva che, non avendo vigilato sull' attuazione delle citate direttive in Campania, lo Stato membro era venuto meno anche agli obblighi posti dagli artt. 5 e 6 della direttiva sui rifiuti nonché 6 e 12 della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi.

10 Rimasta senza risposta anche la lettera di diffida, il 23 maggio 1989 la Commissione ha emesso un parere motivato. Neppure a tale parere il governo italiano ha dato risposta.

11 Ritenendo che il governo italiano fosse inadempiente ai propri obblighi, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.

12 Nel corso della fase scritta del procedimento, in risposta ad un quesito della Corte, la Commissione ha tuttavia dichiarato di rinunciare alle proprie conclusioni in merito alla violazione dell' art. 5 della direttiva sui rifiuti e dell' art. 6 della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi. Ha infatti preso atto che, con l' art. 6 del DPR 10 settembre 1982, n. 915 (GURI 15 dicembre 1982, n. 343, pag. 9071, in prosieguo: il "decreto"), la Repubblica italiana aveva designato le regioni quali autorità competenti incaricate dell' elaborazione dei piani e programmi previsti da detti articoli. Ha peraltro aggiunto che l' inadempimento all' art. 12, n. 2, della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi, ossia all' obbligo di comunicare i programmi, era già stato constatato nella sentenza 14 giugno 1990, Commissione/Italia (causa C-48/89, Racc. pag. I-2425) e che pertanto non occorreva più che la Corte si pronunciasse nuovamente su questo punto.

13 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.

Procedimento

14 Il governo italiano obietta anzitutto che non vi è corrispondenza tra le censure formulate dalla Commissione nella lettera di diffida, che concernerebbe esclusivamente la mancata risposta alla lettera 29 giugno 1987, e gli inadempimenti dedotti nel presente procedimento.

15 Questa obiezione non può essere accolta. Basti rilevare infatti che sia la lettera di diffida sia il parere motivato hanno ad oggetto, esattamente come il ricorso, non solo la violazione dell' art. 5 del Trattato CEE, ma anche quella degli artt. 5 e 6 della direttiva sui rifiuti e 6 e 12 della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi. La Repubblica italiana era dunque in condizione di sapere fin dall' inizio della fase amministrativa preliminare che le critiche della Commissione non vertevano soltanto sulla mancata risposta alla sua lettera ma anche sull' attuazione delle direttive. Lo Stato membro era pertanto in grado di giustificare in tempo utile il proprio punto di vista o, nel caso, di conformarsi ai propri obblighi.

Violazione dell' art. 5, primo comma, del Trattato

16 La Commissione ritiene che la mancata risposta da parte del governo italiano alla lettera 29 giugno 1987 costituisca una violazione dell' art. 5, primo comma, del Trattato.

17 La Repubblica italiana replica che non era tenuta a fornire alla Commissione le precisazioni richieste. Secondo la convenuta, nell' ambito delle citate direttive, gli Stati membri non avrebbero altri obblighi di informazione oltre a quelli previsti all' art. 12 della direttiva sui rifiuti e agli artt. 12, n. 2, e 16 della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi. Le informazioni sollecitate dalla Commissione sarebbero estranee al campo d' applicazione di queste norme.

18 Occorre rilevare in proposito che, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 22 settembre 1988, Commissione/Grecia (causa 272/86, punto 30 della motivazione, Racc. pag. 4875), gli Stati membri sono tenuti, ai sensi dell' art. 5 del Trattato CEE, a facilitare alla Commissione lo svolgimento del suo compito, che consiste in particolare, a norma dell' art. 155 del Trattato CEE, nel vigilare sull' applicazione delle disposizioni adottate dalle istituzioni in forza dello stesso Trattato. Perché questo compito possa essere svolto, è indispensabile che la Commissione sia informata in modo esauriente circa i provvedimenti emanati dagli Stati membri per attuare dette norme.

19 Orbene, nell' ambito dell' indagine condotta dalla Commissione preliminarmente al procedimento sfociato nel presente ricorso, il governo italiano si è astenuto dal fornirle chiarimenti sulla produzione, sul trattamento e sull' importazione dei rifiuti nella regione Campania nonché sulle misure adottate a livello regionale o comunale in detta regione, sebbene la legge italiana abbia designato quest' ultima come autorità competente incaricata dell' attuazione delle citate direttive. La richiesta di informazioni, vertente in particolare sullo smaltimento dei rifiuti di cui alla direttiva sui rifiuti ed a quella sui rifiuti tossici e nocivi, nonché sull' autorità competente incaricata delle operazioni di smaltimento, rientra nell' ambito di sorveglianza della Commissione.

20 L' omissione del governo italiano, che ha così impedito alla Commissione di conoscere con esattezza la situazione in Campania, va considerata come un rifiuto di collaborare con l' istituzione. Occorre aggiungere che, anche non volendo fornire le informazioni richieste, la Repubblica italiana era comunque tenuta, in forza del dovere di leale collaborazione di cui all' art. 5, primo comma, del Trattato, a giustificare il proprio comportamento.

21 Si deve pertanto dichiarare che, non avendo fornito i chiarimenti richiesti dalla Commissione con lettera 29 giugno 1987, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 5, primo comma, del Trattato CEE.

Violazione dell' art. 6 della direttiva sui rifiuti e dell' art. 12, n. 1, della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi

22 La Commissione sostiene che, non avendo la regione Campania predisposto i piani previsti dall' art. 6 della direttiva sui rifiuti, né elaborato ed aggiornato i programmi previsti dall' art. 12, n. 1, della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di dette disposizioni.

23 Il governo italiano contesta che gli si possa imputare un inadempimento. Sostiene in proposito di aver trasposto le due direttive per mezzo del citato decreto. Pertanto, in caso di violazione da parte delle autorità regionali delle norme nazionali di attuazione delle direttive, soltanto nell' ambito del diritto nazionale potrebbero cercarsi le adeguate sanzioni.

24 Questo argomento non può essere accolto. La circostanza che uno Stato membro abbia affidato alle proprie regioni l' attuazione di direttive non può avere alcuna influenza sull' applicazione dell' art. 169. Risulta infatti da una giurisprudenza costante che gli Stati membri non possono richiamarsi a situazioni del loro ordinamento interno per giustificare l' inosservanza degli obblighi e dei termini stabiliti dalle direttive comunitarie. Sebbene ogni Stato membro sia libero di ripartire come crede opportuno le competenze normative sul piano interno, tuttavia a norma dell' art. 169 esso resta il solo responsabile, nei confronti della Comunità, del rispetto degli obblighi derivanti dal diritto comunitario.

25 Nel caso di specie, le direttive prevedono in primo luogo l' obbligo per gli Stati membri di designare le autorità incaricate dell' attuazione e in secondo luogo obblighi precisi a carico di dette autorità, come l' elaborazione e l' aggiornamento di piani o programmi. Pertanto, il fatto che uno Stato membro, dopo aver designato dette autorità, ometta di emanare i provvedimenti necessari affinché queste rispettino i propri obblighi, integra un inadempimento ai sensi dell' art. 169 del Trattato.

26 Occorre rilevare in proposito che, malgrado l' espresso invito formulato dalla Corte, la Repubblica italiana non ha fornito la prova che la regione Campania abbia predisposto, entro la scadenza del termine imposto dal parere motivato, i piani di cui all' art. 6 della direttiva sui rifiuti e i programmi di cui all' art. 12, n. 1, della direttiva sui rifiuti tossici e nocivi. Non ha neppure chiarito quali misure concrete abbia adottato entro detto termine per l' effettiva elaborazione in Campania di tali piani e programmi.

27 Si deve pertanto dichiarare che, non avendo la regione Campania predisposto piani che stabiliscano in particolare i tipi e i quantitativi di rifiuti da smaltire, i requisiti tecnici generali, i luoghi adatti allo smaltimento e tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare, né elaborato o aggiornato programmi per lo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 6 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442, relativa ai rifiuti, e dell' art. 12, n. 1, della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319, relativa ai rifiuti tossici e nocivi.

Sulle spese

28 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica italiana è rimasta soccombente e va pertanto condannata alle spese.

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Non avendo fornito i chiarimenti richiesti dalla Commissione con lettera 29 giugno 1987, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 5, primo comma, del Trattato CEE.

2) Non avendo la regione Campania predisposto piani che stabiliscano in particolare i tipi e i quantitativi di rifiuti da smaltire, i requisiti tecnici generali, i luoghi adatti allo smaltimento e tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare, né elaborato o aggiornato programmi per lo smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art. 6 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, e dell' art. 12, n. 1, della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi.

3) La Repubblica italiana è condannata alle spese.