61989J0367

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Libera circolazione delle merci - Transito comunitario - Principio di libertà del transito comunitario - Provvedimenti restrittivi adottati in forza dell' art. 36 del Trattato CEE - Ammissibilità - Transito di merci qualificate come materiale strategico - Necessità di un' autorizzazione speciale - Giustificazione per ragioni di pubblica sicurezza

((Trattato CEE, art. 36; regolamento (CEE) del Consiglio n. 222/77))

L' esistenza - come conseguenza dell' unione doganale - di un principio generale di libertà del transito delle merci all' interno della Comunità come conseguenza dell' unione doganale applicabile a tutti i movimenti di merci non ha l' effetto, come precisa l' art. 10 del regolamento n. 222/77, di vietare agli Stati membri il controllo delle merci in transito, in conformità alle disposizioni del Trattato, e segnatamente dell' art. 36 dello stesso. Detta norma autorizza gli Stati membri ad adottare restrizioni al transito delle merci per ragioni di pubblica sicurezza, che comprende tanto la sicurezza interna dello Stato membro quanto la sua sicurezza esterna, la quale assume manifesta rilevanza nel caso di merci utilizzabili a fini strategici.

Pertanto, il citato regolamento non osta alla normativa di uno Stato membro che, per ragioni di sicurezza esterna, richieda per il transito sul proprio territorio di merci qualificate come materiale strategico il rilascio di un' autorizzazione speciale, indipendentemente dal fatto che un altro Stato membro abbia rilasciato un documento di transito comunitario. Cionondimeno, i provvedimenti adottati dallo Stato membro in conseguenza dell' inosservanza di detta prescrizione non devono essere sproporzionati rispetto allo scopo perseguito.

Nel procedimento C-367/89,

avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE, dalla Cour de cassation del Lussemburgo nel procedimento penale dinanzi ad essa pendente contro

Aimé Richardt,

"Les Accessoires Scientifiques" SNC,

domanda vertente sull' interpretazione delle norme di diritto comunitario relative alla libera circolazione delle merci e al transito comunitario,

LA CORTE,

composta dai signori T.F. O' Higgins, presidente di sezione, facente funzione di presidente, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler, F. Grévisse e M. Zuleeg, giudici,

avvocato generale: F.G. Jacobs

cancelliere: J.A. Pompe, cancelliere aggiunto

considerate le osservazioni scritte presentate:

- per il ministero delle Finanze del Granducato del Lussemburgo e per il direttore delle dogane, dal sig. Alphonse Berns, direttore delle relazioni economiche internazionali e della cooperazione, in qualità di agente, assistito dall' avv. Pierre Bermes, del foro di Lussemburgo;

- per il sig. A. Richardt e la SNC "Les Accessoires Scientifiques", dagli avv.ti Ernest Arendt, del foro di Lussemburgo, e Mireille Abensour-Gibert, del foro di Parigi;

- per il governo francese, dalla sig.ra Edwige Belliard, direttore aggiunto della direzione degli affari giuridici del ministero degli affari esteri, e dal sig. Géraud de Bergues, segretario aggiunto principale della direzione degli affari giuridici dello stesso ministero, in qualità di agenti;

- per il governo del Regno Unito, dal sig. J.E. Collins, dell' ufficio del Treasury Solicitor, in qualità di agente;

- per il governo belga, dal sig. G. Speltincx, direttore degli affari europei presso il ministero degli Affari esteri, del Commercio estero e della Cooperazione allo sviluppo, in qualità di agente;

- per la Commissione, dal sig. Joern Sack, consigliere giuridico, assistito dal sig. Hervé Lehman, funzionario francese messo a disposizione del servizio giuridico della Commissione nell' ambito del regime degli scambi con i funzionari nazionali, in qualità di agenti;

vista la relazione d' udienza,

sentite le osservazioni orali del ministro delle Finanze del Granducato del Lussemburgo e del direttore delle dogane, del sig. A. Richardt, del governo francese, del governo del Regno Unito, rappresentato dal sig. Derrick Wyatt, barrister, in qualità di agente, e della Commissione, all' udienza del 13 marzo 1991,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza dell' 8 maggio 1991,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con sentenza 30 novembre 1989, pervenuta alla Corte il 6 dicembre 1989, la Cour de cassation del Lussemburgo ha sollevato, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sull' interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario (GU 1977, L 38, pag. 1), al fine di accertare la compatibilità con il diritto comunitario delle restrizioni che la normativa lussemburghese impone al transito delle merci di natura strategica.

2 La questione è sorta nel corso di un procedimento penale promosso nei confronti del sig. Aimé Richardt e di altre quattro persone dal ministro delle Finanze del Granducato del Lussemburgo e dal direttore delle dogane, per tentativo di transito illegale di merci in violazione del regolamento granducale 17 agosto 1963, che assoggetta a licenza il transito di talune merci (Mémorial A, n. 47, del 17 agosto 1963, pag. 764). Il combinato disposto degli artt. 1 e 2 di detto regolamento subordina all' esibizione di una licenza il transito delle merci menzionate nell' elenco I, ivi allegato, provenienti, tra gli altri paesi, dagli Stati Uniti d' America e dalla Repubblica francese e dichiarate in transito verso l' Unione Sovietica.

3 Il sig. Richardt, presidente e direttore generale della società "Les Accessoires Scientifiques" (in prosieguo: la "LAS"), con sede in Francia, si era impegnato a consegnare ad un centro di acquisti sovietico, il Technopromimport di Mosca, un' unità di produzione di circuiti per memoria a bolle magnetiche comprendente, tra l' altro, un impianto di fabbricazione Veeco Microetch da dieci pollici che, importato dagli Stati Uniti in Francia, era stato messo in libera pratica nella Comunità.

4 Il sig. Richardt espletava in Francia le formalità necessarie all' esportazione della merce a Mosca per via aerea. A causa dell' annullamento di un volo dell' Aeroflot, la merce non poteva essere imbarcata sull' aereo all' uopo previsto a Roissy, ed era pertanto inoltrata via autocarro, su iniziativa dell' Air France, verso l' aeroporto del Granducato del Lussemburgo e presentata in transito alle dogane lussemburghesi il 21 maggio 1985 per l' uscita dal territorio del Granducato a destinazione Mosca. La merce era accompagnata - a quanto pare per errore, ma senza che ciò sia stato contestato dalle autorità francesi o lussemburghesi - dal modulo T1, previsto dal citato regolamento n. 222/77 per le merci che non si trovano in libera pratica nella Comunità.

5 In esito al controllo doganale effettuato all' aeroporto di Lussemburgo veniva disposto il sequestro - tra l' altro - del citato impianto che, secondo le autorità lussemburghesi, era accompagnato da dichiarazioni inesatte volte a dissimularne la natura strategica e a consentirne il transito verso l' URSS in violazione della normativa lussemburghese, che richiede, in un caso del genere, una speciale licenza di transito. Il sig. Richardt e altre quattro persone venivano pertanto incriminate per tentato transito irregolare di merci soggette a licenza.

6 In primo grado il Tribunal correctionnel assolveva il sig. Richardt e gli altri imputati, disponendo però la confisca dell' impianto.

7 Su appello della LAS e del sig. Richardt contro la parte del dispositivo relativa alla confisca dell' impianto, la Cour d' appel di Lussemburgo dichiarava che detta confisca non avrebbe dovuto essere disposta, in quanto il modulo d' accompagnamento T1 doveva essere considerato un certificato valido di autorizzazione al transito rilasciato dalla Francia, idoneo quindi a dispensare l' interessato dalla produzione di una licenza rilasciata dalle autorità del Granducato del Lussemburgo. Il transito avrebbe quindi avuto luogo, secondo la Cour d' appel, in conformità alla legge.

8 Ricorrendo in cassazione, il ministro delle Finanze del Granducato del Lussemburgo e il direttore delle dogane contestavano alla Cour d' appel di avere attribuito in sentenza al modulo T1 una portata troppo generale ed affermavano in sostanza che l' art. 10 del citato regolamento n. 222/77 riguardava soltanto le merci qualificabili come ordinarie, laddove il transito di merci di natura strategica poteva essere soggetto, oltre che ad altri provvedimenti, ad un' autorizzazione giustificata per ragioni di sicurezza esterna.

9 Ritenendo che l' esito della controversia dipendesse dall' interpretazione del citato regolamento n. 222/77, con sentenza 30 novembre 1989 la Cour de cassation del Lussemburgo decideva di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

"Se il regolamento (CEE) n. 222/77 vada interpretato nel senso che il documento T1 ivi previsto vada necessariamente considerato, e senza alcuna restrizione, come un' autorizzazione di transito valevole sul territorio di ogni Stato della Comunità economica europea, quale che sia la natura della merce trasportata, e anche in caso di sua pericolosità per la sicurezza esterna di tale Stato, o, al contrario, se esso lasci ad ogni Stato membro la facoltà di non ritenere valido il documento T1 in quanto autorizzazione di transito, allorché la legge dello Stato di cui trattasi consideri la merce trasportata come un materiale strategico e assoggetti il transito sul suo territorio ad autorizzazione speciale per esigenze di sicurezza esterna".

10 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, della normativa comunitaria e nazionale pertinente, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni scritte presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.

11 Occorre anzitutto precisare che al momento del sequestro la merce di cui trattasi non era stata importata nel Granducato del Lussemburgo, ma vi si trovava soltanto per essere inoltrata verso un paese terzo, e dunque in transito. Nella fattispecie, il ruolo della dogana lussemburghese corrispondeva quindi a quello di un "ufficio di passaggio" ai sensi dell' art. 11, lett. d), secondo trattino, del citato regolamento n. 222/77. Ne consegue che l' esportazione di cui trattasi deve considerarsi effettuata a partire non dal Granducato del Lussemburgo bensì dallo Stato membro della partenza iniziale, cioè dalla Repubblica francese, ove pare peraltro che tutte le pratiche per l' esportazione siano state compiute, ai sensi del regolamento (CEE) del Consiglio 20 settembre 1977, n. 2102, che istituisce un modello comunitario di dichiarazione d' esportazione (GU L 246, pag. 1). Pertanto il regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1969, n. 2603, relativo all' instaurazione di un regime comune applicabile alle esportazioni (GU L 324, pag. 25), modificato da ultimo con regolamento (CEE) n. 1934/82 (GU L 211, pag. 1), non trova applicazione nel caso di specie, e le sole disposizioni pertinenti sono quelle contenute nel citato regolamento n. 222/77, che è d' altronde l' oggetto della questione pregiudiziale.

12 Il Granducato del Lussemburgo, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la Repubblica francese, il Regno del Belgio e la Commissione ritengono che il regolamento n. 222/77 non osti a che uno Stato membro esiga, oltre al documento di transito che accompagna la merce, un' autorizzazione speciale, qualora detta autorizzazione sia giustificata da ragioni di sicurezza esterna e riguardi merci qualificate come materiale strategico.

13 Il sig. Richardt e la LAS, per contro, ritengono che l' imposizione di una licenza, quale quella prevista dalla normativa lussemburghese, in aggiunta al modulo di transito T1 che accompagnava la merce di cui trattasi, sarebbe in contrasto con il Trattato CEE e con il citato regolamento n. 222/77, in quanto, ai sensi dell' art. 37 dello stesso, il documento T1 costituirebbe un' autorizzazione al transito avente, in tutti gli Stati membri, effetti giuridici identici a quelli attribuiti ai certificati di transito, e ciò indipendentemente dall' eventuale natura strategica della merce.

14 A fronte di queste opinioni contrapposte, si ricordi anzitutto che, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 16 marzo 1983, SIOT, punto 16 della motivazione (causa 266/81, Racc. pag. 731), si deve riconoscere, come conseguenza dell' unione doganale e nel reciproco interesse degli Stati membri, l' esistenza di un principio generale di libertà di transito delle merci nell' ambito della Comunità. Questo principio è d' altronde confermato dalla menzione del "transito" nell' art. 36 del Trattato.

15 Si rammenti inoltre che il regolamento n. 222/77 persegue l' obiettivo, individuato dalla Corte nella sentenza 7 marzo 1990, Trend-Moden Textilhandel, punto 16 della motivazione (causa C-117/88, Racc. pag. I-631), di rendere più semplice il trasporto delle merci all' interno della Comunità tramite l' alleggerimento e l' unificazione delle formalità da adempiere al momento del passaggio delle frontiere interne.

16 Occorre rilevare infine che, secondo il decimo 'considerando' del regolamento n. 222/77, il regime del transito comunitario deve applicarsi, in linea di massima, a tutti i movimenti di merci all' interno della Comunità. Detto regime comprende pertanto tutte le merci, indipendentemente dalla loro eventuale natura strategica.

17 Va tuttavia precisato che ciò non impedisce agli Stati membri di controllare le merci in transito, in conformità alle disposizioni del Trattato. Ai sensi dell' art. 10 del citato regolamento n. 222/77 i divieti o restrizioni all' importazione, all' esportazione o al transito disposti dagli Stati membri sono applicabili, a condizione che siano compatibili con i tre Trattati che istituiscono le Comunità europee.

18 Si deve pertanto accertare se le norme del Trattato, ed in particolare l' art. 36, ostino all' imposizione di un' autorizzazione speciale nonché alle conseguenze, quali i provvedimenti di confisca, connesse all' inosservanza di detto obbligo.

19 Si ricordi in proposito che, per giurisprudenza costante, l' art. 36 del Trattato non si propone di riservare determinate materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma consente soltanto che le discipline nazionali deroghino al principio della libera circolazione delle merci nei limiti in cui la deroga è e resta giustificata per conseguire gli scopi indicati nello stesso articolo (v., in particolare, sentenza 10 luglio 1984, Campus Oil, punto 32 della motivazione, causa 72/83, Racc. pag. 2727).

20 Come la Corte ha più volte dichiarato (v. la citata sentenza Campus Oil, punto 37 della motivazione, relativo alle restrizioni all' importazione), l' art. 36, in quanto costituisce un' eccezione a un principio fondamentale stabilito dal Trattato, dev' essere interpretato in modo da non spiegare i suoi effetti al di là di quanto è necessario per la protezione degli interessi che esso mira a tutelare. Pertanto, i provvedimenti adottati in forza dell' art. 36 possono essere giustificati solo se siano idonei a soddisfare l' interesse tutelato da questa norma e non compromettano gli scambi intracomunitari più di quanto non sia indispensabile.

21 Alla luce di questa giurisprudenza, si deve ritenere che uno Stato membro possa ricorrere all' art. 36 per giustificare un provvedimento restrittivo del transito soltanto allorché non vi sia alcuna altra misura, meno restrittiva dal punto di vista della libera circolazione delle merci, per conseguire il medesimo obiettivo.

22 Va rilevato in proposito, concordemente con quanto sostenuto dalla Commissione e dagli Stati membri che hanno presentato osservazioni, che la nozione di pubblica sicurezza di cui all' art. 36 del Trattato comprende tanto la sicurezza interna degli Stati membri quanto la loro sicurezza esterna. Orbene, è certo che le importazioni, le esportazioni e il transito di merci utilizzabili a fini strategici possono incidere sulla pubblica sicurezza di uno Stato membro, che esso ha pertanto il diritto di tutelare in forza dell' art. 36 del Trattato.

23 Ne consegue che gli Stati membri possono, al fine di controllare merci qualificate come strategiche, assoggettarne il transito - in forza dell' art. 36 del Trattato - ad un' autorizzazione speciale.

24 A proposito delle sanzioni previste in caso di inosservanza dell' obbligo di munirsi di detta licenza, va rilevato - come osservano la Commissione, la LAS e il sig. Richardt - che un provvedimento di sequestro o di confisca si può considerare sproporzionato rispetto allo scopo perseguito, e quindi incompatibile con l' art. 36 del Trattato, qualora possa essere sufficiente respingere la merce verso lo Stato membro di provenienza.

25 Spetta tuttavia al giudice nazionale valutare se il regime instaurato rispetti il principio di proporzionalità, tenendo conto di tutti gli elementi di ogni fattispecie, quali l' attitudine della merce a pregiudicare la sicurezza dello Stato, le circostanze in cui l' infrazione è stata commessa e la buona o mala fede dell' operatore che intendeva effettuare il transito e disponeva all' uopo dei documenti rilasciati da un altro Stato membro.

26 Da quanto sin qui osservato consegue che la questione sollevata dal giudice nazionale dev' essere così risolta: il regolamento n. 222/77 va interpretato nel senso che esso non osta alla normativa di uno Stato membro che, per ragioni di sicurezza esterna, richieda per il transito sul proprio territorio di merci qualificate come materiale strategico il rilascio di un' autorizzazione speciale, indipendentemente dal fatto che un altro Stato membro abbia rilasciato un documento di transito comunitario. Cionondimeno, i provvedimenti adottati dallo Stato membro in conseguenza dell' inosservanza di questa prescrizione non devono essere sproporzionati rispetto allo scopo perseguito.

Sulle spese

27 Le spese sostenute dai governi belga, francese, lussemburghese e del Regno Unito nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Per questi motivi,

LA CORTE,

pronunciandosi sulla questione sottopostale dalla Cour de cassation del Lussemburgo con sentenza 30 novembre 1989, dichiara:

Il regolamento (CEE) del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario, dev' essere interpretato nel senso che esso non osta alla normativa di uno Stato membro che, per ragioni di sicurezza esterna, richieda per il transito sul proprio territorio di merci qualificate come materiale strategico il rilascio di un' autorizzazione speciale, indipendentemente dal fatto che un altro Stato membro abbia rilasciato un documento di transito comunitario. Cionondimeno, i provvedimenti adottati dallo Stato membro in conseguenza dell' inosservanza di detta prescrizione non devono essere sproporzionati rispetto allo scopo perseguito.