CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

SIR GORDON SLYNN

dell'8 luglio 1986 ( *1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

Nel 1984 la produzione di latte nella Comunità era aumentata e continuava ad aumentare ad un ritmo tale da suscitare viva preoccupazione. Di conseguenza il Consiglio emanava il regolamento 31 marzo 1984, n. 856 (GU L 90, pag. 10) che istituiva un prelievo, supplementare rispetto al prelievo di corresponsabilità, gravante sui quantitativi di latte raccolti oltre un limite di garanzia, durante cinque anni consecutivi a decorrere dal 1o aprile 1984. Il regolamento (che introduceva un nuovo articolo 5 quater nel regolamento n. 804/68, GU L 148, pag. 13, il regolamento base relativo alla organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari), dava agli Stati membri la possibilità di scegliere fra due formule. La prima (« formula A ») impone ai produttori di latte il pagamento di un prelievo per i quantitativi di latte consegnati ad un acquirente che, nel relativo periodo di 12 mesi, superino un quantitativo di riferimento da determinarsi. La seconda (« formula B ») esige dagli acquirenti il pagamento di un prelievo per i quantitativi di latte ad essi consegnati da un produttore e che, nel medesimo periodo, superino un quantitativo di riferimento da determinarsi; l'acquirente è tenuto a trasferire l'onere sul prezzo pagato ai produttori che hanno aumentato le loro consegne, proporzionalmente al loro contributo al superamento del quantitativo di riferimento dell'acquirente. Al Consiglio è stato demandato di fissare le norme generali per l'applicazione di questo articolo ed in particolare quelle concernenti la determinazione dei quantitativi di riferimento, nonché l'importo dei prelievi.

Dette norme venivano emanate con regolamento 31 marzo 1984 (GU L 90, pag. 13). Secondo l'art. 2 del regolamento n. 857/84:

Gli artt. 3 e 4 disciplinano particolari situazioni che richiedono modifiche dei quantitativi da assegnare a talune categorie di produttori, specialmente nel caso di produttori che realizzino un piano di sviluppo approvato prima o dopo l'entrata in vigore del nuovo prelievo; di investimenti effettuati senza piano di sviluppo; di giovani agricoltori e di produttori la cui produzione ha risentito sensibilmente di catastrofi naturali o malattie del bestiame durante l'anno di riferimento. Si consente inoltre agli Stati membri di pagare un'indennità ai produttori che s'impegnano ad abbandonare definitivamente la produzione.

L'art. 5 contempla:

« Ai fini dell'applicazione degli articoli 3 e 4 possono essere concessi quantitativi supplementari di riferimento solo nei limiti del quantitativo garantito di cui all'articolo 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68. Detti quantitativi supplementari sono prelevati su una riserva costituita dallo Stato membro nell'ambito del suddetto quantitativo garantito ».

In base all'art. 7, nel caso di vendita di un'azienda il corrispondente quantitativo di riferimento è trasferito in tutto od in parte all'acquirente; e « nell'ambito della formula B, se un acquirente sostituisce, totalmente o in parte, uno o più acquirenti, il suo quantitativo annuo di riferimento viene fissato » nel modo stabilito.

L'art. 8 recita:

« Fatto salvo l'articolo 7, paragrafo 1 :

L'art. 10 disciplina l'ipotesi in cui uno Stato membro opti per la formula B. Gli acquirenti sono tenuti a ripercuotere il prelievo sul prezzo pagato ai produttori, in funzione della quantità di cui questi hanno superato « un quantitativo trimestrale corrispondente a quello preso in considerazione ai fini della fissazione del quantitativo di riferimento dell'acquirente ».

La Commissione emanava in seguito il regolamento n. 1371/84 (GU L 132, pag. 11) che fissa dettagliate norme di applicazione del regime del prelievo supplementare.

Il granducato del Lussemburgo procurava di dare attuazione a detti regolamenti, tra l'altro con il regolamento granducale 3 ottobre 1984, relativo all'applicazione nel granducato del Lussemburgo del regime del prelievo supplementare sul latte (« Règlement Grand Ducal du 3 octobre 1984 concernant l'application, au Grand Duché de Luxembourg, du régime du prélèvement supplementaire sur le lait»: Mémorial, 8 octobre 1984, pag. 1486).

Esso adottava la formula B (prelievo sugli acquirenti) (Art. 1) e stabiliva che il quantitativo di riferimento venisse calcolato sulla base dei quantitativi di latte acquistati dagli acquirenti nel 1981, aumentati del 2% per i primi 12 mesi di applicazione del prelievo supplementare e dell'1% per ogni successivo periodo di 12 mesi della sua applicazione. Ai quantitativi così ottenuti si applicava un coefficiente che tenesse conto dell'andamento delle consegne di latte nel granducato fra il 1981 ed il 1983 (Art. 2). A sua volta l'acquirente è tenuto ad applicare un sistema analogo ai quantitativi di riferimento da esso attribuiti a ciascuno dei suoi fornitori (Art. 3). È costituita una riserva nazionale in conformità con l'art. 5 del regolamento n. 857/84 (Art. 4). Se un produttore cessa di rifornire una latteria (acquirente) per passare ad un'altra, il quantitativo di riferimento corrispondente viene trasferito dal primo acquirente al nuovo acquirente; qualora un fornitore cessi del tutto di effettuare consegne, il corrispondente quantitativo di riferimento è attribuito alla riserva dell'ultimo acquirente cui il fornitore ha consegnato latte per un periodo di almeno due anni consecutivi (Art. 7).

Dinanzi al Conseil d'État del Lussemburgo venivano presentati contro il secrétaire d'Etat à l'Agriculture et à la Viticulture due ricorsi diretti ad impugnare i decreti di fissazione dei quantitativi di riferimento del latte, emanati in applicazione del regolamento granducale, il primo ricorso era inoltrato da tre latterie (Marthe Kipgen, nata Klenšch, commerciante sotto la ditta Laiterie Ekabe, la Procola e la Corelux) ed il secondo da una società agricola (société civile d'exploitation agricole de Niederterhaff, Bertrange). Tutti i ricorrenti adducevano che il regolamento granducale creava discriminazioni fra vari produttori ed acquirenti di latte nel Granducato e che il governo lussemburghese, adottando detto regolamento, aveva commesso uno sviamento di potere cercando di favorire la latteria Luxlait a scapito di altri acquirenti.

Sembra che a parte i tre ricorrenti nella prima causa, l'unica impresa di pastorizzazione e trattamento del latte nel granducato sia la Luxlait che, sebbene non sia di proprietà dello Stato, è collegata alla Centrale paysanne, un ente parastatale cui sono affiliati un gran numero di piccoli agricoltori. La maggior parte dei produttori che vendono latte alla Luxlait sono membri della Centrale paysanne. La Central Marketing Sari, che cura il ramo commerciale della Centrale paysanne, distribuisce e vende i prodotti della Luxlait. Pare, tuttavia, che molti agricoltori che avevano ristrutturato le loro aziende fossero passati alle ricorrenti a causa dei prezzi più favorevoli rispetto alla Luxlait. Altri agricoltori che figuravano formalmente come fornitori della Luxlait, avevano cessato la produzione. E quindi pacifico che a partire dal 1981 i quantitativi consegnati alla Luxlait erano diminuiti, mentre erano aumentate le consegne alle ricorrenti. D'altro canto agli agricoltori che, come la ricorrente nella seconda causa, non nell'ambito di un piano di sviluppo, ma pur sempre con le debite autorizzazioni, dal 1981 avevano investito somme considerevoli nella produzione lattiera, era attribuito un quantitativo di riferimento che rappresentava solo una frazione di quanto sarebbe stato loro necessario per ammortizzare detti investimenti. Il regolamento granducale, a quanto si afferma, aveva come effetto di favorire i produttori minori associati alla Luxlait mentre i produttori maggiori, che rifornivano le ricorrenti, ne risultavano svantaggiati.

Inoltre le norme che assegnavano al quantitativo di riferimento dell'ultimo acquirente i quantitativi dei produttori che cessavano l'attività, giuocavano a favore della Luxlait che acquisiva in tal modo una riserva che poteva trasferire ai suoi fornitori, consentendo loro di aumentare la produzione. Le ricorrenti nella prima causa, i fornitori delle quali non erano propensi a cessare la produzione ma al contrario avrebbero voluto accrescerla (come nel caso della Niederterhaff, ricorrente nella causa 202/85), non disponevano di tale riserva cui attingere per aiutarli.

Il Conseil d'Etat sembra condividere l'assunto che dal regolamento granducale derivano effetti più favorevoli alla Luxlait che alle ricorrenti, ma ritiene non sia provato che il governo lussemburghese avesse l'intenzione di porre la Luxlait in una situazione più favorevole, in particolare con la scelta del 1981 come anno di riferimento. Inoltre, nonostante il sistema di controlli adottato comportasse necessariamente talune disparità, il governo aveva constatato che si erano avute variazioni nell'evoluzione delle consegne agli acquirenti tra il 1981 ed il 1983 ed in conseguenza di ciò i quantitativi fissati erano stati ponderati tenendo conto di dette variazioni. Le percentuali applicate riducevano leggermente i quantitativi assegnati alla Luxlait e aumentavano quelli assegnati agli altri acquirenti.

Il Conseil d'Etat decideva di sottoporre alla Corte alcune questioni insorte nel corso dei procedimenti. Poiché esse erano identiche nella causa promossa dalle latterie (201/85) ed in quella promossa dalla società agricola (202/85) i procedimenti sono stati riuniti.

Le questioni sono le seguenti:

Prima di considerare il problema generale di principio posto nella prima questione, è opportuno esaminare le ultime quattro, che attengono alla dettagliata disciplina d'attuazione del regime di prelievo, emanata dal Lussemburgo.

L'art. 2 del regolamento n. 857/84 contempla il 1981 come anno di riferimento, salva la possibilità lasciata, agli Stati membri di adottare il 1982 od il 1983, nel qual caso l'importo relativo deve essere ponderato « in modo da non superare il quantitativo garantito di cui all'art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 ». Detta disposizione non è contemplata per il 1981, né c'era da attendersi il contrario, dal momento che si mirava chiaramente a rifarsi ai quantitativi del 1981 maggiorati dell'1 % (o del 2% nel primo anno del regime instaurato); per cui, salvo eccezioni, gli sviluppi successivi non potevano essere presi in considerazione. Se si sceglieva come anno di riferimento il 1982 od il 1983, il relativo ammontare doveva essere modificato tenendo conto di eventi posteriori. Gli Stati membri avevano facoltà di scelta fra le due vie ma, ai sensi del regolamento, non potevano percorrere l'una e l'altra assieme. Penso inoltre che la scelta del 1981 non implichi l'attribuzione ad essi del potere di modificare gli importi reali onde raggiungere il risultato ritenuto più equo o migliore. Il secondo quesito deve perciò essere risolto nel senso che uno Stato membro che abbia scelto il 1981 non può ponderare il quantitativo di riferimento con una percentuale modulata in funzione del livello delle consegne effettuate a talune categorie dei soggetti passivi del prelievo. Tale conclusione non è inficiata dal fatto che, come ha affermato la Corte, erano contemplati degli emendamenti al regolamento che consentirebbero di modificare le quantità relative al 1981.

La terza questione concerne a mio parere la fissazione dei quantitativi di riferimento da parte degli Stati membri, all'atto dell'entrata in vigore del sistema del prelievo. Essa è insorta perché il sistema lussemburghese, che ha adottato la formula B, secondo la quale il prelievo è dovuto per i quantitativi consegnati ad un acquirente, contempla il trasferimento del quantitativo di riferimento di un produttore che cessa l'attività, alla riserva del suo acquirente. Le ricorrenti sostengono che ciò favorisca la Luxlait che può riassegnare ad altri produttori detto quantitativo di riferimento. Questo, si afferma, dovrebbe invece essere trasferito alla riserva nazionale per essere poi equamente distribuito fra le varie latterie acquirenti.

Il regolamento del Consiglio non menziona «una riserva dell'acquirente». Mi sembra tuttavia che, come sostiene la Commissione, nel caso di scelta della formula B e del 1981 come anno di riferimento, la situazione sia chiara. I quantitativi di riferimento dell'acquirente sono fissati sulla base del latte o di equivalente latte da esso acquistato nel 1981, maggiorato dell'1% (o del 2% nel primo anno di operatività del sistema). Non vi è una norma secondo la quale si debba procedere ad una riduzione corrispondente al volume delle consegne precedentemente effettuate da ogni fornitore che ha volontariamente cessato o diminuito la sua produzione. Neppure esiste una norma del regolamento che imponga di trasferire alla riserva nazionale un importo pari a detto volume, in ogni caso di volontaria cessazione della produzione da parte di un fornitore. La riserva nazionale comprende importi tratti dal quantitativo di riferimento globale di cui all'art. 2, ai fini dell'applicazione dell'art. 3 del regolamento n. 857/84 ovvero ad essa assegnati nel caso di un trasferimento ex art. 7. Quando non si tratti di vendita o trasferimento, ma di cessazione dell'attività, il quantitativo di riferimento reso disponibile è assegnato alla riserva nazionale solo nell'ipotesi di cui all'art. 4, n. 1, leu. a) del regolamento n. 857/84, ossia quella di un produttore che s'impegna ad abbandonare definitivamente la produzione lattiera, dietro pagamento di un'indennità. La terza questione deve essere quindi risolta in senso affermativo.

La quarta questione mi sembra non si riferisca all'introduzione del sistema del prelievo, ma alla sua applicazione ai quantitativi di riferimento di produttori che cessino l'attività nel periodo di vigenza del sistema stesso. Le ricorrenti sostengono che anche questi importi debbono essere aggiunti alla riserva nazionale soprattutto quando parte di essi possono provenire dalla riserva nazionale. Anche in questo caso mi sembra chiaro che non vi è alcuna norma in tal senso. Nell'ambito della formula B è il quantitativo di riferimento dell'acquirente che viene preso in considerazione e su di esso non incide il volontario abbandono dell'attività da parte di un fornitore. Da questo punto di vista è irrilevante che una quota del quantitativo di riferimento del produttore provenga dalla riserva nazionale. Che non si possa procedere ad una riduzione per il solo fatto che una parte del quantitativo assegnato all'acquirente provenga dalla riserva nazionale, mi sembra dimostrato dall'art. 6 del regolamento della Commissione n. 1371/84 (GU L 132, pag. 11) il quale dispone espressamente che il quantitativo di riferimento dell'acquirente viene modificato per tener conto dei quantitativi supplementari assegnati ai produttori in base agli artt. 3 e 4 del regolamento n. 857/84, importi, cioè, provenienti dalla riserva nazionale. È mia opinione che la quarta questione, alla pari della terza, debba essere risolta in senso affermativo.

In relazione al quinto quesito il governo lussemburghese sostiene che allo scopo di evitare che i quantitativi di riferimento divenissero oggetto di mercimonio, si era disposto che il quantitativo di riferimento di un fornitore che aveva cessato la produzione, dovesse essere attribuito all'acquirente che per ultimo si era da questi rifornito per un periodo di due anni, piuttosto che all'ultimo acquirente cui detto produttore non avesse però effettuato consegne per due anni. Altrimenti, si afferma, un acquirente potrebbe indurre un produttore che rifornisce un altro acquirente e che intende cessare l'attività, a passare al primo acquirente cosi' che il nuovo acquirente otterrebbe l'attribuzione del quantitativo oggetto delle consegne effettuate, che potrebbe poi essere assegnato ad altri fornitori al momento della cessazione della produzione.

Nessuna disposizione del regolamento osterebbe all'adozione di una tale norma di salvaguardia da parte di uno Stato membro.

A mio parere il regolamento non consente l'imposizione di una simile condizione. Se un fornitore cessa la produzione, il quantitativo di riferimento dell'acquirente non viene ridotto; nulla giustifica l'attribuzione ad un diverso e precedente acquirente, del quantitativo consegnato dal fornitore che esce dal mercato. Il combinato disposto dell'art. 6, n. 1, lett. d), del regolamento n. 1371/84 e dell'art. 7, n. 1, del regolamento n. 857/84, chiarisce che nel caso di passaggio di un produttore da un acquirente ad un altro, il quantitativo di riferimento del primo acquirente viene ridotto e quello del secondo viene aumentato, con effetto immediato, salvo che qualche importo venga assegnato alla riserva nazionale. Affinché i quantitativi consegnati vengano calcolati nel suo quantitativo di riferimento, non è necessario che un determinato acquirente sia stato rifornito dal produttore per un certo periodo di tempo. Concordo con la Commissione sulla soluzione negativa da dare alla quinta questione.

Torno ora sulla prima questione, la quale sembra presupporre che uno Stato membro abbia scelto il 1981 ed abbia osservato le relative disposizioni del regolamento. Per i motivi esposti, non ritengo sia questo il caso, la prima questione così come è stata formulata non ha quindi attinenza con i fatti in causa. Ritengo tuttavia che essa sia tale da esigere una considerazione in termini generali.

E pacifico che il Consiglio e la Commissione, nell'emanare un regolamento nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato, debbano conformarsi all'art. 40, n. 3, del trattato CEE, escludendo perciò qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità. Se si fosse sostenuto che le soluzioni adottate comportavano una discriminazione, la via corretta sarebbe stata l'impugnazione del regolamento in quanto illegittimo. Ma in questo caso non si è avanzata l'ipotesi che i regolamenti del Consiglio siano in contrasto con l'art. 40, n. 3, o che le soluzioni normative adottate comportino una discriminazione; non è sorta alcuna questione sulla legittimità dei regolamenti stessi.

Dal momento della creazione dell'organizzazione comune del mercato, gli Stati membri sono obbligati a non adottare provvedimenti che possano indebolirla o introdurvi deroghe. È quindi chiaro che nel dare attuazione ai presenti regolamenti, gli Stati membri non debbono mettere in pericolo gli obiettivi od il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato. In questo contesto, l'avvocato generale Reischl ha sostenuto nella causa 52/76 (Benedetti/Munari, Race. 1977, pag. 163) che « non vi è dubbio (...) che l'art. 40 vincola non solo il legislatore comunitario, ma anche gli Stati membri nella misura in cui essi agiscono, tramite gli enti d'intervento, nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato » (ibidem, pag. 187).

Non faccio mia l'opinione che « non vi è dubbio » che l'art. 40, n. 3, si riferisca all'attuazione da parte degli Stati membri delle disposizioni comunitarie in materia di organizzazione comune del mercato. Nella causa 51/74 (Van der Hulst, Race. 1975, pag. 79), la Corte non ha considerato ovvio che l'art. 40, n. 3, si applichi alla legislazione nazionale che dà attuazione ad uno schema normativo comunitario. Al punto 35 si afferma che la disciplina nazionale è incompatibile con i divieti insiti, tra l'altro, nell'art. 40, n. 3 « se non altro per analogia », quando merci esportate siano gravate in misura maggiore di quelle poste in vendita sul mercato nazionale od allorquando il gettito della tassa venga destinato a favorire i prodotti nazionali.

A mio avviso l'art. 40, n. 3, se rettamente interpretato, pone direttive alle istituzioni comunitarie che legiferano al fine di creare l'organizzazione comune del mercato, non agli Stati membri che adottano misure per attuare tale legislazione.

L'art. 40, n. 3, tuttavia, esprime solo l'applicazione ad uno specifico contesto di una regola generale di diritto comunitario, secondo la quale il comportamento degli Stati membri nella gestione dell'organizzazione comune di mercato deve essere improntato ad equità, nell'osservanza dei principi di proporzionalità e di non discriminazione.

Il modo in cui dette norme comunitarie vengono applicate dipende dal contesto dei regolamenti e deve essere valutato tenendo conto che gli Stati membri hanno l'obbligo di non mettere in pericolo gli obiettivi od il funzionamento dell'organizzazione comune del mercato. Nel caso di specie è chiaro che le istituzioni comunitarie hanno ritenuto'necessario ridurre la produzione di latte o perlomeno non consentirne l'aumento oltre un certo limite. Di conseguenza, agricoltori intenzionati ad aumentare la produzione, si vedrebbero porre dei limiti; altri potrebbero essere obbligati a ridurla. Costoro non possono contestare questo regime normativo in quanto tale. Varie disposizioni cercano di garantirne l'effettivo ed equo funzionamento, autorizzando ad esempio l'assegnazione di quantitativi supplementari ed il trasferimento di quantitativi di riferimento nel caso di vendita di un'azienda.

Inoltre, da quando è in vigore il regime attuale che attribuisce la facoltà di scegliere anni e metodi da adottare, non è mai stata dichiarata illegittima la discrezionalità lasciata agli Stati membri in ordine all'anno di riferimento, purché essi attuassero esattamente la soluzione prescelta. Non può sussistere a priori un obbligo di scegliere l'anno che assegna l'importo più elevato a particolari gruppi di produttori od acquirenti.

Tuttavia, anche se dovessero essere imposti dei controlli, questa discrezionalità ritengo debba essere esercitata equamente da parte degli Stati membri, adottando punti di vista non rigidi e bilanciando esigenze contrastanti. Ne può ancora risultare che alcuni acquirenti o fornitori debbano sopportare riduzioni maggiori di altri, ma se la discrezionalità viene esercitata equamente e su una base generale, non si può contestare la legittimità del regime attuato. E chiaro d'altro canto che la flessibilità adottata ha lo scopo di consentire che si tenga conto delle diverse situazioni esistenti negli Stati membri, dato che l'attività agricola non ha un'organizzazione uniforme. Le dimensioni delle aziende, il grado di modernizzazione, l'organizzazione della distribuzione, variano da uno Stato membro all'altro. Questi elementi possono essere presi in considerazione. E altresì rilevante considerare in che misura lo Stato ha favorito o consentito investimenti o incrementi produttivi da parte degli agricoltori negli anni tra il 1981 ed il 1983.

Nell'ordinanza di rinvio mi sembra che, implicitamente, il Conseil d'Etat non ritenga decisivo al fine di escludere discriminazioni o mancanza di equità, il fatto che lo Stato non intendesse discriminare a favore di un acquirente o gruppo di acquirenti o fornitori. Sono anch'io della stessa opinione. È importante, e così è stato per lo Stato membro al momento della sua scelta, considerare se da un punto di vista generale gli effetti di detta scelta avrebbero posto un gruppo in una situazione di iniquo svantaggio in relazione ad un altro oppure fossero sproporzionati. Spetta al giudice nazionale decidere su questa base in relazione ai punti controversi. Non penso che competa alla Corte decidere su di essi o darne una valutazione dettagliata.

Propongo perciò che le questioni poste siano risolte nel modo seguente:

Spetta al giudice nazionale pronunziarsi sulle spese sostenute dalle parti nella causa principale; le spese della Commissione non possono dar luogo a rifusione.

( *1 ) Traduzione dall'inglese.