CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

del 27 marzo 1980 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

I —

Prima di esaminare il merito della presente controversia, è opportuno ricordare brevemente alcune fasi della carriera della ricorrente presso le istituzioni della Comunità.

In esito ad un concorso, essa era promossa dal grado C 2 al grado Β 5 a decorrere dal 1° gennaio 1967 e veniva nominata «assistente aggiunta» presso la direzione generale dell'amministrazione, direzione «Affari interni», divisione «Biblioteca, documentazione». In seguito essa veniva trasferita con frequenza.

Allorché prestava servizio presso la divisione VII A 4, «Armonizzazione sociale», anteriormente al 1° giugno 1975, veniva assegnata per un periodo di prova di 6 mesi, a decorrere dal 1° giugno stesso, al «Servizio condizioni ambientali e tutela dei consumatori».

Questa destinazione «provvisoria» veniva ancora modificata dal 1° ottobre 1975: l'interessata veniva distaccata per un nuovo semestre di prova presso la direzione V-B «Fondo sociale europeo».

Il 1o dicembre 1976 la ricorrente — curiosamente definita «agente temporaneo» — cessava di prestare servizio presso la direzione V-B «Impiego e formazione professionale» (il provvedimento precedente parlava di «Fondo sociale europeo») e veniva destinata, con il suo posto, alla direzione generale VII, «Trasporti», segreteria del direttore generale.

Ma le peregrinazioni dell'interessata non erano ancora finite: con decisione del direttore del personale del 13 dicembre 1978, avente però effetto dal 1° dicembre 1976, si poneva retroattivamente termine alla «provvisorietà» della destinazione della ricorrente; questo provvedimento — con un certo ritardo — accoglieva un reclamo che l'interessata aveva promosso il 28 febbraio 1977 ed era stato respinto il 4 ottobre dello stesso anno.

II —

Questi trasferimenti, imposti a quanto pare dalle condizioni di salute dell'interessata, hanno influito sui rapporti informativi circa l'attività dell'interessata e non sono estranei alle difficoltà da essa incontrate nel corso della sua carriera.

La ricorrente, che era inquadrata nel grado Β 3 dal 1o giugno 1972 ed aveva compiuto 48 anni, veniva inclusa nell'elenco meccanografico pubblicato il 10 marzo 1978 dalla direzione del personale, elenco nel quale erano riportati i nomi di non meno di 269 dipendenti della categoria Β 3, retribuiti attingendo agli stanziamenti di gestione e che avevano maturato il minimo di anzianità necessario per aspirare alla promozione al grado Β 2 nel corso dell'esercizio 1978. Si trattava di una promozione «nell'ambito della carriera». In totale, le disponibilità di bilancio consentivano solo 40 promozioni al grado Β 2.

L'interessata non era però compresa nella rosa dei tre nominativi di dipendenti della direzione generale VII segnalati dai direttori generali come più meritevoli di promozione in una comunicazione pubblicata il 26 aprile 1978.

Al competente comitato di promozione furono tuttavia trasmessi non solo i tre nominativi di cui sopra, ma anche l'elenco di tutti i dipendenti idonei alla promozione, che comprendeva dunque anche il nome dell'interessata, e — secondo la risposta del 13 novembre 1978, fornita al reclamo della ricorrente del 20 luglio 1978 — il suo caso «era stato esaminato con particolare attenzione dal comitato di promozione per la categoria ”B”, come peraltro era stato fatto per tutti gli altri dipendenti idonei alla promozione, non segnalati dalle direzioni generali, ma che possedevano requisiti degni di nota quanto a età, anzianità di servizio e di grado».

In definitiva, fra i tre nominativi di cui è questione, solo quello della sig.ra J. S. — tra quelli segnalati dalla direzione generale VII — era compreso nell'elenco dei 40 dipendenti in predicato per la promozione al grado Β 2, elenco comunicato al personale fin dal 17 luglio 1978. Risultava da questa pubblicazione che l'autorità che ha il potere di nomina aveva redatto detto elenco conformandosi alle conclusioni del competente comitato di promozione e che questo non si era servito della facoltà di includere nel suo progetto di elenco un numero di dipendenti superiore del 25 % alla «disponibilità per le promozioni» al grado Β 2, cioè non aveva elencato 50 nominativi.

La decisione formale è stata adottata il 24 luglio 1978 ed è stata comunicata al personale il successivo 23 agosto. Nella presente causa si impugna il rifiuto opposto il 13 novembre 1978, dal membro della Commissione competente per le questioni del personale, al reclamo presentato dall'interessata il 20 luglio 1978 contro gli elenchi comunicati al personale il 26 aprile 1978 e il 17 luglio 1978.

III —

La decisione 24 luglio 1978 si fonda, tra l'altro, su queste considerazioni:

«Essi (il direttore del personale, il direttore del personale e dell'amministrazione (Lussemburgo), il direttore dell'ufficio pubblicazioni) hanno avuto modo di consultare i fascicoli personali e di esaminare in particolare i rapporti informativi di tutti i dipendenti in predicato per la promozione».

«Essi hanno comparativamente esaminato i meriti di tutti i dipendenti promuovi-bili».

Quanto ai rapporti informativi sulla ricorrente, è d'uopo constatare, come rileva la stessa interessata, che quest'ultima affermazione, per quel che la riguarda, non è esatta: né i servizi, né il competente comitato di promozione, né l'autorità che ha il potere di nomina disponevano degli ultimi due rapporti biennali sulla ricorrente relativi agli anni 1973—1975 e 1975—1977.

Questa carenza era stata rilevata nel verbale delle riunioni del 7 e 13 giugno, a Lussemburgo e a Bruxelles, del comitato di promozione per la categoria B: «il comitato ha infine rilevato l'assenza, nel fascicolo personale di vari dipendenti, dell' ultimo rapporto biennale (1975—1977). I rappresentanti dei direttori generali e i capi servizio sono stati invitati a integrare i fascicoli lacunosi per la prossima riunione del comitato». Questa riunione si è svolta il 26 giugno, ma in questa occasione, come già nelle occasioni precedenti, non sono stati prodotti i due rapporti relativi alla ricorrente.

Il rapporto informativo, contemplato dall'art. 43 dello Statuto e redatto ogni due anni, rappresenta un elemento di valutazione insostituibile ogniqualvolta l'autorità che ha il potere di nomina prende in esame la carriera del dipendente, specie allorché deve decidere della sua promozione.

A norma dell'art. 45, n. 1, primo capoverso, «la promozione è conferita con decisione dell'autorità che ha il potere di nomina ... è fatta esclusivamente a scelta, tra i funzionari che abbiano maturato un minimo di anzianità nel loro grado, previo scrutinio per merito comparativo dei funzionali che hanno i requisiti per essere promossi, nonché esame dei rapporti informativi di cui sono stati oggetto».

È indubbiamente escluso che il giudice sostituisca la sua valutazione a quella dell'autorità amministrativa in questo campo, però esso è competente a sindacare i mezzi e i criteri su cui è impostata detta valutazione. Se non dispone dei rapporti informativi, l'autorità non è in grado di esercitare correttamente il suo potere di valutazione. In caso di promozione, le note caratteristiche hanno ancor maggior rilievo, poiché in caso di concorso, quanto meno nei concorsi per esami, esse rappresentano il parametro fondamentale. L'art. 45 dello Statuto può venire applicato solo se è osservato pure l'art. 43.

Come già ho sostenuto nelle conclusioni presentate nella causa Macevičius (Racc. 1977, pag. 894) si tratta di «atti che, nell'ambito delle istituzioni, le autorità incaricate di redigere i rapporti devono effettivamente compiere e che sono quindi obbligatori per tali autorità ed hanno certamente, anzi evidentemente, importanza per lo sviluppo della carriera dei dipendenti, in particolare al fine di eventuali promozioni ...».

E a pag. 897 aggiungevo: «Voi avete, infatti, posto in risalto non solo l'importanza dei rapporti informativi biennali ai fini dello svolgimento della carriera dei dipendenti, ma anche il carattere obbligatorio della redazione periodica e regolare dei rapporti. E palese che, nella misura in cui è principalmente in base a questi rapporti che vengono esaminate le possibilità di promozione e di accesso ai concorsi interni, l'obbligo di rispettare detta periodicità imposto alle istituzioni dall'art. 43 dello Statuto è una norma fondamentale, la cui violazione è atta a viziare il procedimento di redazione del rapporto stesso, a recare pregiudizio ai diritti dei dipendenti e ad esercitare una influenza sfavorevole sullo svolgimento della loro carriera».

In questa occasione ricordavo (pag. 898) che, come già diceva l'avvocato generale Dutheillet de Lamothe «il rapporto informativo annuale o biennale e la relativa comunicazione non sono altro che una commedia ... se non è sul rapporto che si basa l'esame dei titoli del dipendente» (conclusioni in causa 21/70, Rittweger, Race. 1971, pag. 21; sentenza 3 febbraio 1971, Racc. pag. 7).

Voi stessi avete dichiarato (sentenza 12 maggio 1977, Macevicius, Racc. pag. 883): «È certo che i rapporti informativi hanno in genere maggiore o minore importanza come elemento di valutazione per la promozione dell'interessato o per la sua partecipazione ai concorsi ai sensi dell'art. 29 dello Statuto»..

Quanto all' «esame comparativo dei meriti di tutti i dipendenti promuovibili» mi par di ravvisare un indizio che potrebbe provare che il caso della ricorrente non è stato esaminato con la debita attenzione nel fatto che solo il 1° dicembre 1978 il membro della Commissione competente per i problemi del personale, che aveva respinto il reclamo della ricorrente il 13 novembre precedente, si è reso conto che l'interessata non era alle dipendenze della direzione generale VII A 4, bensì della direzione generale VII trasporti, segreteria del direttore generale e che — come ho detto all'inizio — il 13 dicembre 1978, il direttore del personale ha posto retroattivamente fine, al 1° dicembre 1976, alla precedente assegnazione «provvisoria» della ricorrente alla direzione V-B «Fondo sociale europeo», comunicata all'interessata il 17 ottobre 1975.

Senza voler ipotecare la sorte del rapporto informativo per il biennio 1975—1977, osserverò ancora che risulta dal fascicolo che il comitato paritetico per i rapporti informativi, cui era stato sottoposto il rapporto relativo al periodo 1973—1975 e di cui faceva parte l'agente che rappresenta la Commissione nella presente controversia, «rilevando che tutti gli organi interessati hanno frainteso e — quindi — erroneamente applicato le norme vigenti», il 17 febbraio 1978 dichiarava che detto rapporto era viziato.

Così stando le cose, oserei dire che né il comitato di promozione, né l'autorità che ha il potere di nomina avevano idee precise sull'assegnazione e sulle mansioni effettive svolte dalla ricorrente. La descrizione di dette mansioni è contenuta in una rubrica particolare del rapporto informativo; orbene, sappiamo che al momento opportuno né il comitato né l'autorità che ha il potere di nomina disponevano dei due ultimi rapporti riguardanti la ricorrente.

2.	Se venisse dichiarato fondato, questo primo mezzo sarebbe sufficiente a far annullare il rifiuto espresso opposto alla ricorrente.

Questa fa inoltre carico al competente comitato di promozione di non aver applicato il § 6 delle «Disposizioni generali d'esecuzione relative alla procedura di promozione nell'ambito della carriera» (decisione della Commissione 21 dicembre 1970, modificata con decisione 21 luglio 1971), secondo il quale i progetti di elenco (dei dipendenti ritenuti più meritevoli di promozione) dovranno contenere un numero di funzionari superiore del 25 % circa al numero delle possibilità di promozione in ciascun grado.

Questo fatto è invocato solo nella replica, però è già stato posto sul tappeto durante la riunione del 26 giugno 1978, perché a questa data il comitato di promozione aveva raccomandato all'unanimità alle autorità che hanno il potere di nomina «di decidere per ogni grado il massimo di promozioni, in considerazione delle informazioni trasmesse al personale». Si tratta delle «informazioni amministrative» del 26 aprile 1978, n. 196, ulteriormente modificate in modo poco chiaro dalle «informazioni amministrative» del 17 luglio 1978, n. 205, prodotte in allegato al controricorso.

Quanto alla pretesa «novità» di detto mezzo, condivido, come ha già fatto il primo avvocato generale Warner nelle sue conclusioni nella causa 30/78 (The Distillers Company Limited) del 12 marzo 1980 (pag. 55 del testo provvisorio), il parere espresso dell'avvocato generale Capotorti nella causa 112/78, Kober c/Commissione (Racc. 1979, pag. 1581), parere che è stato implicitamente accolto dalla Corte in quella causa. L'avvocato generale ha sostenuto che «un'interpretazione troppo rigida dell'art. 42, paragrafo 2 (del regolamento di procedura) non sembra giustificata: l'importante è stabilire se la parte contro cui il nuovo mezzo è stato fatto valere abbia subito pregiudizio nella sua difesa per effetto della condotta processuale della controparte». Nella fattispecie, la Commissione aveva modo di presentare osservazioni, scritte e orali ( e non ha mancato di farlo), su questo aspetto della situazione. Gli argomenti addotti dalla Commissione per eccepire l'irricevibilità del mezzo mi paiono tutti mal impostati, anche sotto il profilo di un'interpretazione restrittiva dell'art. 42, n. 2. Quindi considererò ricevibile questo mezzo.

Per di più mi pare anche fondato.

L'ultimo comma del n. 6 delle «Disposizioni generali di esenzione» summenzionate recita inoltre:

«I comitati sono tuttavia autorizzati a formulare, motivandola, qualsiasi proposta che si allontani per eccesso o per difetto da detto contingente di previsione».

Orbene, non vedo alcuna ragione che possa giustificare il fatto che il comitato non ha incluso un numero di nominativi superiore del 25 % nell'elenco comunicato al personale il 17 luglio 1978, al quale l'autorità che ha il potere di nomina non poteva aggiungere alcun nome e dal quale, in definitiva, non si è scostata. In questo modo il comitato ha limitato il potere discrezionale di cui dispone l'autorità che ha il potere di nomina in virtù dell'art. 45 e questo fatto pregiudica la ricorrente che, anche se in realtà non sarebbe rientrata automaticamente nei dieci nominativi indicati a complemento dell'elenco, avrebbe però sempre potuto venirvi ipoteticamente compresa: sotto questo aspetto essa è dunque stata pure privata di una possibilità di promozione.

IV —

Se accoglierete questi due mezzi, o quanto meno uno di essi, dovrete annullare il rifiuto espresso opposto al reclamo della ricorrente. Resta da vedere quali sarebbero le conseguenze di una sentenza in questo senso. Pur se questo costituisce essenzialmente un problema che va risolto dall'istituzione che ha emanato l'atto annullato, voglio esporre alcune considerazioni in merito, dato che la Commissione dichiara che un siffatto annullamento avrebbe indole catastrofica.

Nella sentenza De Dapper del 23 gennaio 1975 (Racc. pag. 35) la II Sezione ha puramente e semplicemente stabilito, uniformandosi alle conclusioni dell'avvocato generale Warner, che non può considerarsi valido esame comparativo, come contemplato dall'art. 45, l'esame dei meriti di candidati il cui rapporto informativo sia già stato redatto, come previsto dall'art. 43, e dei meriti di altri per cui il rapporto non sia ancora stato stilato.

La II Sezione ha stabilito (sentenza Geist del 14 luglio 1977, Race. pag. 1435) che il dipendente subisce «innegabilmente» un danno morale per il fatto di avere un fascicolo personale irregolare ed incompleto, mentre il rapporto informativo rappresenta una garanzia del funzionario per il regolare svolgimento della sua carriera.

La causa Ditterich, sulla quale la I Sezione si è pronunziata il 12 ottobre 1978 (Racc. pag. 1855), verteva sull'annullamento di una decisione di tramutamento e nel contempo, sulla procedura di promozione di un dipendente di grado A 5 retribuito mediante gli stanziamenti per le ricerche.

Nelle sue conclusioni in quella causa (Racc. pag. 1871), l'avvocato generale Warner vosì si esprimeva: «confesso tuttavia di nutrire qualche dubbio quanto alla compatibilità, sotto altri aspetti, di tali disposizioni (cioè le disposizioni generali di esecuzione relative alla procedura di promozione del personale retribuito mediante gli stanziamenti per le ricerche) con lo Statuto del personale. L'art. 45 va letto in relazione con gli artt. 4, 27 e 29 dello Statuto. Nel loro complesso questi articoli mi sembrano fissare un procedimento inteso a coprire ciascun posto vacante attribuendolo, mediante promozione o altrimenti, alla persona per esso più qualificata. Una selezione annuale in massa delle persone da promuovere, senza alcun rapporto con le esigenze di determinati posti, sembra costituire una variante rispetto al procedimento suddetto». Aggiungo che un necessario correttivo all'indole massiccia e indifferenziata di siffatte operazioni è appunto costituito dalla consultazione dei rapporti informativi; in caso contrario si rischia di sconfinare nell'arbitrio.

Il motivo per cui l'avvocato generale Warner non ha proposto d'annullare le promozioni litigiose, come invece aveva fatto nella causa De Dapper, è che un annullamento del genere «potrebbe costituire, nei confronti dei dipendenti che ... erano inclusi (nell'elenco dei promossi) un'iniquità in complesso sproporzionata al torto subito] dal ricorrente». Poiché il ricorrente non aveva chiesto il risarcimento del danno, il suo ricorso è stato in definitiva respinto. Tuttavia, nella causa Fiddelaar (sentenza 16 dicembre 1960, Racc. pag. 1047) la Corte si era preoccupata, anche se non era stata formulata una rituale domanda, di condannare d'ufficio l'amministrazione a versare un'indennità.

Mi permetterò di sottolineare che il Consiglio di Stato francese non ha esitato — e non è stato un caso unico — ad annullare (5 maggio 1961, Juste, Racc. pag. 302) tutte le nomine di amministratori di categoria straordinaria del Ministero delle finanze per il 1958 in quanto i voti attribuiti ad un amministratore non promosso non erano stati comunicati all'interessato.

Insisto nel ritenere che l'unico rimedio efficace contro una prassi che pare sfortunatamente diffusa non è quello di indennizzare l'interessato — sempre che egli lo abbia richiesto — ma è quello di ripristinare le sue possibilità di carriera. Non si risolve sempre tutto con il versamento di una somma di denaro e il miglior mezzo per moralizzare il funzionamento dell'amministrazione non è quello di quantificare pecuniariamente il danno.

Nella fattispecie non è il caso di rimettere sul tappeto 40 promozioni in Β 2, ma al massimo quella conferita dalla direzione generale VII «Trasporti», che è già una soluzione abbastanza penosa. Poiché è ormai escluso che si possa includere il nome della ricorrente nell'elenco dei dipendenti meritevoli di promozione nell'esercizio 1978, giacché la validità di detto elenco è venuta meno il 31 dicembre 1978, penso che la miglior restitutio in integrum delle possibilità di promozione della ricorrente sia il riconoscimento del suo diritto all'inclusione d'ufficio del suo nome nella lista che verrà pubblicata prossimamente.

Questa soluzione è corroborata da alcuni precedenti: nella causa Richez-Parise (sentenza 28 maggio 1970, Racc. pag. 326) la I Sezione non ha esitato a ripristinare un termine scaduto; la stessa Sezione ha proceduto in modo identico nella causa Fiehn (sentenza 9 luglio 1970, Racc. pag. 548).

Tuttavia mi rimetto al vostro prudente apprezzamento per quel che riguarda l'uso di questo potere d'ingiunzione e concludo, per quel che mi riguarda, proponendo l'annullamento del rifiuto espresso opposto il 13 novembre 1978 al reclamo della ricorrente e la condanna alle spese della Commissione.

( 1 ) Traduzione dal francese.