1.

Se l'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1041/67 (nella versione in vigore nel 1971) — secondo il quale gli Stati membri, tenuto conto, fra l'altro, delle caratteristiche delle merci esportate o dei mercati d'esportazione, in taluni casi possono esigere, oltre alla prova che la merce ha lasciato il territorio geografico della Comunità, la prova che la merce stessa è stata importata in un paese terzo — vada interpretato nel senso che si può considerare come paese terzo anche la destinazione di cui all'art. 4 del regolamento n. 876/68, per la quale è stata fissata una restituzione differenziata.

2.

In caso affermativo:

Se la dizione «che il prodotto in questione è stato importato in un paese terzo», di cui all'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1041/67, significhi che la merce dev'essere stata messa in libera pratica ovvero sia sufficiente che la merce sia stata scaricata in un porto del paese extraeuropeo di destinazione e, dopo essere stata immagazzinata e trasbordata su un'altra nave, sia stata trasportata in un paese terzo europeo.

3.

In caso di soluzione negativa della questione n. 1:

Se l'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68 — secondo il quale, in caso di applicazione dell'art. 4, la restituzione viene pagata alle condizioni di cui al n. 1, «purché venga fornita la prova che il prodotto ha raggiunto la destinazione per la quale è stata fissata la re-stituzione» — vada interpretato nel senso che la merce dev'essere stata messa in libera pratica nel paese di destinazione, ovvero sia sufficiente che la merce sia stata scaricata in un porto dei paese extraeuropeo di destinazione e, dopo essere stata immagazzinata e trasbordata su un'altra nave, sia stata trasportata in un paese terzo europeo.

4.

In caso di soluzione nel senso della seconda alternativa di cui alle questioni n. 2 o n. 3:

Se i presupposti che la merce sia stata importata in un paese terzo (art. 4, n. 1, del regolamento n. 1041/67 e, rispettivamente, che la merce abbia raggiunto la destinazione (art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68) ricorrano pure nel caso in cui la merce — in forza dei contratti di compravendita — già prima dell'adempimento delle formalità doganali ai sensi dell'art. 1, n. 2, del regolamento n. 1041/67 fosse destinata, non già al paese extraeuropeo stabilito a norma dell'art. 6, n. 2, del regolamento n. 876/68, bensì ad un altro paese terzo europeo con tasso di restituzione inferiore, nel quale è stata infine effettivamente trasportata.

5.

Se, per l'interpretazione degli artt. 4, n. 1, del regolamento n. 1041/67, e 6, n. 2, del regolamento n. 876/68, abbia rilevanza

1. 

Prima di affrontare le singole questioni, vorrei esporvi alcune considerazioni di carattere generale sullo spirito e sulla finalità della disciplina delle restituzioni, sugli elementi che la contraddistinguono e sul sistema generale che ne scaturisce. Tale esame è utile per l'interpretazione delle singole disposizioni, anche se esse, a prima vista, non presentano problemi interpretativi.

Dall'art. 17 del regolamento n. 804/68, già citato, risulta che le restituzioni hanno la funzione di facilitare le esportazioni in considerazione della situazione dei prezzi sul mercato internazionale. Come si arguisce dai considerandi del regolamento n. 876/68, lo scopo della disciplina è quello di rendere competitivi sul mercato mondiale i prodotti comunitari e di incentivarne il collocamento. Circa la variabilità delle restituzioni, è determinante la considerazione che la vendita dei prodotti comunitari va favorita in considerazione di particolari situazioni di mercato, poiché la Comunità ha interesse ad essere presente su determinati mercati.

In effetti l'assunto secondo cui la restituzione dipende dalla situazione del mercato, trova fondamento nella finalità principale della disciplina della restituzione, cioè la preoccupazione di allineare i prezzi. Come giustamente ha rilevato la Commissione, non si devono prendere in considerazione prezzi astratti, ma solo quelli realmente praticati o sul mercato comunitario o sul mercato mondiale. Ciò risalta particolarmente se si analizzano le singole disposizioni che disciplinano il calcolo della restituzione. L'art. 3 del regolamento n. 876/68 prescrive che i prezzi praticati sul mercato internazionale vengano rilevati tenendo conto «dei prezzi praticati sui mercati dei paesi terzi» e dei «prezzi più favorevoli all'importazione in provenienza dai paesi terzi». Inoltre costituiscono parametri di giudizio i prezzi alla produzione rilevati nei paesi terzi esportatori, eventualmente tenendo conto delle sovvenzioni, cioè dei provvedimenti miranti ad incentivare le vendite. Quanto alla differenziazione della restituzione a seconda delle destinazioni della merce, nell'art. 4 si sottolinea espressamente che la differenziazione si opera «quando … le esigenze specifiche di taluni mercati lo rendano necessario». Mi pare sia indiscutibile che a questo proposito non abbiano soltanto rilevanza — come sostiene l'attrice — le spese di spedizione.

A questo orientamento corrispondono anche i considerandi del regolamento 14 agosto 1970, n. 1662 (GU n. L 181, pag. 14), cioè il regolamento nel quale si determinano le restituzioni su cui verte la presente controversia. Essi sottolineano altrettanto chiaramente che in questo ambito raffronti di mercato, valutazioni di dati, ecc. hanno importanza capitale.

2. 

Se interpretiamo sotto questa luce le disposizioni di diritto comunitario che il giudice a quo deve applicare, si deve stabilire anzitutto quali riflessi abbia l'art. 6 del regolamento n. 876/68. Ai sensi di questa disposizione, qualora venga applicato l'art. 4, cioè se l'entità della restituzione si determina in funzione della destinazione della merce, la restituzione viene versata «quando è fornita la prova che il prodotto ha raggiunto la destinazione per la quale è stata fissata la restituzione».

«Ha raggiunto», almeno secondo il senso letterale, significa «è arrivato». Dopo quanto è stato premesso circa senso e finalità della disciplina della restituzione, circa la sua struttura e circa gli interessi comunitari in gioco, non ho più dubbi che non ci si debba fermare a questa interpretazione semplicistica, ma si debba andare oltre: il «raggiungere» va posto in relazione con la nozione di mercato. Si deve cioè esigere che il prodotto abbia ripercussioni sul mercato, venga commerciato e assoggettato alle leggi di quel mercato, in funzione delle quali è stata concessa la restituzione. Un semplice trasbordo da molo a molo non consente di affermare che la merce «ha raggiunto» il mercato, giacché nella migliore ipotesi la spedizione era in transito. Anzi, bisogna riconoscere che la Commissione non ha torto allorché afferma che il presupposto determinante è l'importazione nel paese di cui trattasi.

A questo proposito — come vedremo in seguito — si può far richiamo all'art. 3 del regolamento n. 876/68, in virtù del quale la restituzione dipende «dai prezzi più favorevoli all'importazione in provenienza dai paesi terzi». È pure interessante il fatto che nei considerandi di tale regolamento, a proposito della differenziazione dell'entità della restituzione a seconda della destinazione, si fa cenno alle «condizioni particolari d'importazione di taluni paesi di destinazione».

È chiaro che un prodotto è immesso sul mercato solo dopo l'espletamento delle formalità d'importazione. Esse costituiscono perciò un importante indizio che serve ad accertare l'immissione sul mercato del prodotto. Giustamente la Commissione ha fatto osservare che si tratta solo di un indizio, contro il quale si ammette la prova contraria. È peraltro esatto che non si può definire in modo generale e astratto quali siano i presupposti in base ai quali si debba ritenere che un prodotto «ha raggiunto il mercato». Di volta in volta la situazione può mutare, ad esempio può essere rilevante il fatto che destinataria dell'esportazione è una ditta con sede nel paese di destinazione.

L'assunto della prevalenza dell'elemento importazione e immissione sul mercato, conclusione logica delle considerazioni suesposte, non viene scalfito — e l'attrice ha invano tentato di farlo — nemmeno dalla risposta fornita dalla Commissione ad una interrogazione parlamentare sulle frodi connesse all'esportazione nei paesi extracomunitari (GU 1970, n. C 38, pag. 1). In detta risposta si esamina proprio il problema del «raggiungimento» effettivo del paese di destinazione e si giunge alla conclusione che «più in là la Commissione non può seguire la sorte della merce esportata». L'attrice ravvisa in questa affermazione un'interpretazione autentica delle norme sulla restituzione di cui è causa. Essa conclude che nella situazione allora vigente lo sdoganamento e l'immissione della merce sul mercato locale, nonché le relative prove, non avrebbero avuto valore essenziale proprio perché la Commissione non vi ha fatto riferimento. È difficile condividere questo atteggiamento. In questo modo si sopravaluta una laconica risposta della Commissione ad una tra le molte interpellanze proposte, risposta che non può avere una portata tale da risolvere esaurientemente tutte le questioni sollevate in questa sede.

Sarà per contro utile un richiamo alla sentenza 6-71 (Rheinmühlen Düsseldorf c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel del 28 ottobre 1971, Racc. 1971, pag. 836), vertente sulla disciplina comunitaria allora vigente in materia di restituzioni e sulla definizione delle nozioni di «esportazione nei paesi terzi» e «esportazione in altri Stati membri». La sentenza recita:

«Come si desume tanto dalle disposizioni quanto dalla motivazione del regolamento n. 19, le restituzioni erano destinate a compensare le differenze di prezzo esistenti fra i mercati di cui trattasi. L'esportazione verso paesi terzi, ai sensi di detto regolamento, presupponeva perciò che la merce fosse posta in commercio sul mercato di uno Stato terzo, cioè vi fosse per lo meno posta in libera pratica».

In verità — come ha sottolineato l'amministrazione doganale — è strano che già allora per la nozione di «esportazione nei paesi terzi», che si impernia sul fatto che la merce esca dall'area comunitaria, si sia assunto come parametro lo sdoganamento e l'immissione sul mercato nel paese destinatario. Se questo è l'atteggiamento assunto di fronte al testo allora vigente, non si vede perché, nei confronti della legislazione del 1971, che si ispira allo stesso principio, ma che per di più contempla il «raggiungimento» della destinazione, si dovrebbero ammettere presupposti meno rigorosi.

3. 

Hanno rilevanza per il procedimento principale anche gli artt. 4 e 8 del regolamento n. 1041/67, che disciplinano la produzione delle prove in materia di restituzioni.

4. 

Questa disamina dovrebbe avervi fornito elementi di giudizio sufficienti. Dovrebbe cioè risultare evidente che la soluzione della questione principale, cioè se la merce è stata importata e immessa sul mercato, si fonda solo su elementi obiettivi. È quindi superfluo indagare oltre su quei punti del provvedimento di rinvio in cui si tratta di informazione e intenzioni dell'esportatore, nonché di accordi presi dall'esportatore.

5. 

Rimane comunque un ultimo punto, cioè la validità dell'art. 4 del regolamento n. 1041/67, sul quale però non vi è molto da dire, in quanto il problema è stato sollevato solo dall'attrice nelle sue osservazioni, mentre lo ha ignorato il giudice proponente, forse ritenendolo insignificante alla luce degli elementi esposti in precedenza.

L'attrice ravvisa varie cause di invalidità della norma: anzitutto l'autorizzazione conferita dall'art. 4 non è sufficientemente precisa e determinata; inoltre la Commissione non avrebbe dovuto affidare agli Stati membri la soluzione del problema tratteggiato nell'art. 4, bensì avrebbe dovuto emanare essa stessa un regolamento. Non è poi chiaro — e ciò implica la nullità — se l'autorizzazione riguardi gli enti nazionali competenti per le restituzioni o i governi nazionali, quindi non è certo a chi sia attribuita la competenza normativa in materia. Infine non è stabilito fino a quando si possono richiedere prove supplementari. Per di più, il richiamo all'art. 8 contenuto nell'art. 4 si può intendere nel senso che, in caso di richiesta di prove supplementari, la Commissione ne deve venir informata. Non è però chiaro — altro vizio inficiante — se l'informazione della Commissione rappresenti un altro presupposto essenziale.

A questi argomenti si può apporre quanto segue: circa «l'imprecisione» dell'art. 4, non è il caso di stabilire se si debbano adottare i criteri posti dalla corte costituzionale tedesca per il conferimento della potestà legislativa. Per le norme come l'art. 4 è essenziale il fatto che le ipotesi contemplate non erano descrivibili né individuabili con precisione. D'altro canto è sufficiente, per l'applicazione della norma, lo specifico richiamo che essa contiene ai tipici casi di abuso e la conoscenza dei limiti sistematici in cui la norma è posta.

Quanto alla facoltà della Commissione di affidare agli Stati la disciplina della produzione delle prove, è erroneo invocare l'art. 4, n. 2, che disciplina indiscutibilmente solo la procedura per imporre la produzione delle prove di cui al n. 1. Altrettanto privo di pertinenza è il richiamo alla sentenza 23-75 (Rey Soda c/ Cassa conguaglio zucchero, 30 ottobre 1975, Racc. 1975, pag. 1279). Non si deve in realtà dimenticare che tali precedenti riguardavano casi più specifici, cioè la determinazione del soggetto debitore e il calcolo dell'entità di un contributo, procedimenti per i quali inoltre era espressamente prevista la soluzione secondo la procedura del comitato di gestione. Per contro nell'art. 4 è contemplato solo il problema della strutturazione pratica del sistema di prove nei casi dubbi di restituzione; dette prove vanno per di più fornite in forza di una disciplina il cui spirito dissipa ogni dubbio circa l'indispensabilità dell'immissione sul mercato quale presupposto dell'acquisto del diritto alla restituzione.

Contrariamente a quanto sostiene l'attrice, non mi pare che sia un grande inconveniente (comunque è escluso che implichi l'invalidità della norma) il fatto che l'art. 4 non specifichi a chi viene delegato il potere normativo, agli Stati o agli enti. Lo stesso dicasi per la presunta lacuna costituita dalla mancanza di un termine per la richiesta di prove supplementari.

Secondo l'evidente spirito del regolamento, è pacifico che gli esportatori che richiedono una restituzione, devono dimostrare di possedere tutti i requisiti, ivi compresa l'immissione in commercio del prodotto, per riscuotere una restituzione speciale per un determinato paese.

Se l'operazione è stata perfettamente regolare, la produzione della prova sarà sempre possibile, cioè anche dopo la conclusione dell'operazione stessa, vale a dire allorché l'esportatore non è più in possesso della merce.

Anche il problema dell'informazione della Commissione, supposto che l'art. 8 implichi tale obbligo, non presenta difficoltà. Essa ha semplicemente la funzione di mettere la Commissione al corrente dei particolari tecnico-amministrativi dell'operazione, onde consentirle eventualmente di uniformare le pratiche. È completamente erroneo pensare che tale informazione sia un presupposto essenziale per la richiesta di prove supplementari. Non comprendo come da una presunta nebulosità su tale punto si possa trarre argomento per affermare che la norma è nulla.

Qualora la Corte decidesse di approfondire la questione, si dovrebbe rilevare che nel corso di causa non sono emersi elementi che inducano a dubitare della validità dell'art. 4.

6. 

Propongo quindi di dare le seguenti soluzioni alle varie questioni proposte dal Finanzgericht di Amburgo: