CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN-PIERRE WARNER

DEL 5 LUGLIO 1973 ( 1 )

Signor Presidente,

Signori Giudici,

La presente causa, rinviata in via pregiudiziale alla Corte dallo Hessisches Finanzgericht, riguarda due importazioni, rispettivamente di frumento e d'orzo d'origine francese, effettuate dall'attrice nella Repubblica federale nell'autunno 1963. Non è chiaro perché il procedimento si sia protratto così a lungo, ma non sorprende — date le circostanze — il fatto che i regolamenti comunitari che si applicavano alle suddette importazioni siano stati da tempo sostituiti. Ciò non significa che le questioni sollevate nel provvedimento di rinvio siano completamente superate, in relazione all'evolversi del diritto comunitario; questioni simili (anche se non identiche sotto tutti gli aspetti) possono infatti sorgere anche in relazione ai regolamenti attualmente in vigore.

È noto che, prima del 1962, alcuni Stati membri proteggevano la propria agricoltura mediante varie forme di dazi doganali, contingenti ed altri accorgimenti. Il 4 aprile 1962 il Consiglio emanò il regolamento n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'orgnizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, nell'intento di giungere infine alla creazione di un unico mercato comunitario. Quel regolamento e la maggior parte delle relative norme d'attuazione furono abrogati, con effetto dal 1o luglio 1967, dal regolamento del Consiglio n. 120/67/CEE, che diede vita all'organizzazione comune del mercato dei cereali nei suoi lineamenti attuali.

La controversia di cui ci stiamo occupando risale al periodo transitorio (1962-1967), durante il quale era in vigore il regolamento n. 19. Questo testo aveva la seguente caratteristica: esso permetteva a ciascun Stato membro di confinare a proteggere la propria agricoltura, persino dalle importazioni da altri Stati membri (sebbene in misura minore di quanto non fosse concesso rispetto alle importazioni da paesi terzi), purché, per quanto riguardava i cereali, la protezione si concretasse esclusivamente nel sistema di prelievi istituito dallo stesso regolamento.

Nei suoi tratti essenziali e per quanto ci interessa, tale sistema era il seguente: ciascuno Stato membro fissava ogni anno, per ciascun tipo di prodotti indicato nel regolamento ed entro limiti stabiliti dal Consiglio, dei «prezzi indicativi», corrispondenti a quelli che lo stesso Stato intendeva venissero praticati, nella fase dell'acquisto del commercio all'ingrosso, nella zona del suo territorio dove si riscontrava la maggior scarsità di tali prodotti. Nella Repubblica federale veniva presa come punto di riferimento la zona di Duisburg. Ogni Stato fissava poi, pure annualmente, dei «prezzi d'entrata», corrispondenti al prezzo al quale tali prodotti avrebbero dovuto essere importati affinché il loro prezzo non scendesse al disotto del prezzo indicativo nella zone di riferimento. Infine, per le importazioni da altri Stati membri, la Commissione fissava dei prezzi «franco-frontiera», corrispondenti ai prezzi in vigore sul mercato più rappresentativo di ciascun paese esportatore.

Ogni Stato membro era quindi autorizzato a colpire le importazioni con un prelievo pari alla differenza tra prezzi franco-frontiera e prezzi d'entrata, prelievo che, per motivi di preferenzialità, veniva ridotto nel caso di importazioni da Stati membri. Per le importazioni da paesi terzi la Commissione fissava, ai fini del calcolo del prelievo, dei «prezzi cif» anziché dei prezzi franco-frontiera, ma non penso che quest'ultimo punto sia rilevante per là soluzione delle questioni ora in esame.

La controversia verte, nella fattispecie, sul criterio adottato dalla Repubblica federale per determinare i prezzi d'entrata relativi all'annata 1963-64.

I criteri di determinazione dei prezzi d'entrata di cui al regolamento n. 19 costituirono oggetto della causa 76-70 (Ludwig Wünsche & Co contro Hauptzollamt Ludwigshafen/Rhein; Racc. 1971, pag. 393). Alla luce di quanto allora affermato dalla Corte (cfr., in particolare, sentenza pagg. 399-400) e dall'avvocato generale Roemer (cfr., in particolare, conclusioni pagg. 404-407) mi sembrano assolutamente chiari i seguenti punti:

Era implicito nel sistema creato dal regolamento n. 19 che, nel determinare i prezzi d'entrata, dai prezzi indicativi di base si dovessero detrarre le spese che l'importatore avrebbe dovuto presuntivamente sostenere per portare la merce dal luogo d'acquisto franco-frontiera al luogo in cui erano in vigore i prezzi indicativi di base (cioè il luogo della presunta vendita sul mercato all'ingrosso nella zona di riferimento), nonché un margine di profitto lordo per l'importatore.

Il fatto stesso che i prezzi d'entrata dovevano essere fissati, ogni anno, in anticipo ed essere applicati a tutte le importazioni contemplate nel regolamento, da chiunque effettuate, implicava che le spese da tener presenti nel calcolo di tali prezzi si dovessero determinare in base a fattori aventi validità generale, e non invece con riferimento a singoli casi.

Bisognava tener conto solo delle spese che, in ogni caso, avrebbe dovuto sostenere qualsiasi importatore che avesse effettuato l'importazione nel modo più economico. Ciò implicava, tra l'altro, la necessità di adottare come parametro un'ipotetica importazione effettuata attraverso la località di frontiera più conveniente rispetto alla zona di riferimento. Nella Repubblica federale, in cui la zona di riferimento era quella di Duisburg, questa località veniva fissata ad Emmerich.

L'attrice sostiene che, nel presente caso, la Repubblica federale non tenne conto, o non tenne debitamente conto, nel calcolare i prezzi d'entrata per l'annata 1963-64, di determinate spese sostenute dagli importatori, con la conseguenza che i prezzi d'entrata risultarono troppo alti e portarono a prelievi troppo gravosi sulle due importazioni cui ho accennato.

L'ordinanza di rinvio dello Hessisches Finanzgericht espone così la questione:

«Se gli artt. 2 e 4 del regolamento del Consiglio CEE n. 19/1962 (GU delle CC.EE. 1962, pag. 933) vadano interpretati nel senso che, nel calcolare il prelievo, si dovevano detrarre gli elementi di costo addotti dall'attrice, in particolare …»

(segue l'enumerazione di alcuni di questi costi)

«ovvero tale detrazione non fosse necessaria».

Questa formulazione, che si ispira a quella adottata dal Finanzgericht Rheinland-Pfalz nella causa Wünsche, è in un certo senso inesatta, in quanto, a rigor di termini, le spese avrebbero dovuto essere dedotte dal prezzo indicativo di base al momento di calcolare il prezzo d'entrata, non già dal prezzo d'entrata al momento di calcolare il prelievo. Immagino tuttavia che lo Hessisches Finanzgericht intendesse riferirsi al principio affermato dalla Corte nella causa Wünsche, secondo cui, qualora uno Stato membro, nel determinare i prezzi d'entrata, non abbia effettuato le giuste detrazioni, è lecito ai tribunali di quello Stato ristabilire la legalità, ordinando una corrispondente detrazione dal prelievo.

Ora, da un attento esame delle memorie presentate dall'attrice, dalla Commissione e dal governo della Repubblica federale si evince chiaramente che tutti concordano nel considerare alcune delle spese in questione inevitabilmente connesse con l'esercizio di un'attività d'importazione e perciò detraibili. Tali spese possono venir elencate sotto cinque titoli:

1.	Spese relative alla prestazione della garanzia richiesta dall'art. 16, n. 2, del regolamento n. 19, che poteva assumere la forma di un deposito cauzionale o di una fideiussione bancaria.

Spese relative all'ispezione fitosanitaria dei prodotti richiesta dalla legge tedesca per tutte le importazioni di cereali; non rientrano tuttavia fra queste spese quelle relative a determinati trattamenti (ad es. la fumigazione), ordinati in seguito all'ispezione, in quanto — sostengono la Commissione ed il governo federale — tali trattamenti avevano carattere di eventualità.

Spese di sdoganamento (Zollabfertigungskosten), che corrispondono in genere al compenso della persona incaricata di effettuare le relative operazioni. Esse non comprendono certe tasse (Zollüberwachungsgebühren) che — come sostengono la Commissione e il governo federale — venivano riscosse dalle autorità doganali tedesche soltanto allorché l'importatore avesse richiesto che i beni fossero sdoganati fuori degli uffici doganali o al di là del normale orario di servizio.

Tra parentesi, Signori, l'attrice sostiene che tasse di quest'ultimo tipo, cosi come le spese dell'ispezione fitosanitaria dei prodotti, avevano carattere di tasse d'effetto equivalente ai dazi doganali ed erar no, per tale ragione, illegittime. Comunque sia, si tratta di una questione sulla quale la Corte non è stata chiamata a pronunciarsi e, pertanto, mi astengo dall'esprimere il mio parere in proposito.

Le ultime due categorie di spese detraibili sono, secondo l'opinione unanime di tutti gl'interessati:

4.	La tassa di conguaglio istituita in Germania in sostituzione dell'imposta sulla cifra d'affari. La detrazione di detta tassa, che costitutiva oggetto della causa Wünsche, è stata dichiarata legittima da questa Corte.

5.	Le spese di trasporto da Emmerich a Duisburg. In proposito, l'unico problema è quello di accertare il quantum, ma ciò è compito dello Hessisches Finanzgericht, non già — in ogni caso non in questa sede — della nostra Corte.

Ora, è altresì pacifico che, in aggiunta a questi cinque titoli di spese, va compiuta un'ulteriore detrazione per coprire una certa percentuale delle spese generali dell'importatore e per garantire al medesimo un margine di profitto.

A mio parere, Signori, in forza dei principi enunciati nella causa Wünsche, la detrazione dei cinque predetti titoli di spese e del margine di profitto nel calcolo, dei prezzi d'entrata è indubbiamente un metodo corretto.

Le questioni relative ai trattamenti ordinati in seguito all'ispezione fitosanitaria e quelle relative alla tassa riscossa dalle autorità doganali tedesche mi sembrano essere di competenza dello Hessisches Finanzgericht. In ambedue i casi, infatti, il problema consiste nell'accertare se la spesa considerata debba essere inevitabilmente sostenuta per ogni importazione, e la risposta implica l'applicazione del diritto comunitario, non già soltanto la sua interpretazione. Forse, per la prima questione, lo Hessisches Finanzgericht manterrà l'orientamento già seguito nella propria sentenza 19 dicembre 1972 (causa VII 4-67), nella quale — mi risulta — statuì che le spese di fumigazione non potevano venir prese in considerazione nel determinare i prezzi d'entrata, in quanto non ricorrenti in tutte le importazioni.

Vi sono poi altri costi che si possono raggruppare sotto il titolo di spese bancarie: ad esempio quelli relativi alla raccolta dei documenti contrattuali da parte della banca. La Commissione ed il governo federale ammettono che alcune di tali spese erano detraibili, ma sostengono che altre non lo erano, in quanto non inevitabili. Il governo federale argomenta inoltre che le spese di finanziamento per l'acquisto delle merci non dovevano essere detratte, nella parte relativa al periodo precedente il passaggio della frontiera; di questa parte, infatti, si era già dovuto tener conto nei prezzi franco-frontiera fissati dalla Commissione.

Anche su questo punto, Signori, penso che la soluzione delle questioni citate implicherebbe non più l'interpretazione, bensì l'applicazione del diritto comunitario. Ritengo quindi sufficiente che la Corte si limiti ad affermare che, nel calcolo dei prezzi d'entrata, potevano essere detratte soltanto le spese che sarebbero state inevitabilmente sostenute da qualsiasi importatore, anche se avesse operato nella maniera più economica.

Devo, tuttavia, dire ancora qualche parola sulla tesi del governo federale in merito alle spese di finanziamento. In proposito si deve anzitutto ricordare che la questione cui l'argomentazione si riferisce può sorgere solo qualora il Finanzgericht accerti che, nel periodo considerato, la situazione del mercato imponeva ad ogni importatore, nella Repubblica federale, di pagare le merci prima del loro arrivo alla frontiera. In mancanza di tale dato di fatto, non ci si può porre, in via di principio, il problema della detrazione delle spese di finanziamento dell'acquisto prima dell'arrivo delle merci alla frontiera.

Il governo federale parte dall'assunto che la Commissione era tenuta, nel calcolare i prezzi franco-frontiera, a prendere in considerazione tutte le spese sostenute fino al momento dell'arrivo delle merci alla frontiera, e trova un precedente nella causa 17-72 (Gesellschaft für Getreidehandel AG contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; Racc. 1972, pag. 1071). Ma il principio allora enunciato dalla Corte era, per quanto ci interessa, che la Commissione, nel fissare i prezzi franco-frontiera, doveva tener conto delle spese sostenute dall'esportatore. Nulla veniva detto in merito ad eventuali spese sostenute dall'importatore; anzi, alla luce della pura logica commerciale, se in un contratto «franco-frontiera» il pagamento deve essere effettuato prima che le merci giungano alla frontiera, l'unica possibile conseguenza dovrebbe essere una riduzione del prezzo, in quanto l'onere del finanziamento dell'operazione viene trasferito in anticipo a carico dell'importatore. L'equivoco che sta alla base dell'argomentazione del governo federale consiste, a mio avviso, nel supporre che il sistema creato dal regolamento n. 19 imponga di effettuare il calcolo dei prezzi d'entrata con riferimento alle spese che l'importatore deve sostenere nel periodo intercorrente fra l'arrivo delle merci alla frontiera e la loro vendita sul mercato all'ingrosso. A mio parere, l'aspetto decisivo non è la posizione delle merci in un determinato momento. Il sistema di cui si parla era sostanzialmente fondato su due elementi: il prezzo indicativo di base (prezzo a cui si sarebbe desiderato che un ipotetico importatore vendesse il prodotto ad un ipotetico grossista nella zona di Duisburg) e il prezzo d'entrata (prezzo a cui il suddetto importatore avrebbe dovuto comprare da un esportatore estero perché gli fosse impossibile, in base a valutazioni di convenienza commerciale, vendere ad un prezzo inferiore al prezzo indicativo di base). Ne consegue che la differenza fra prezzo indicativo di base e prezzo d'entrata deve riflettere tutte le spese a carico dell'importatore per l'importazione considerata (senza tener conto del momento e del luogo in cui egli ha dovuto sostenerle), nonché — come il governo federale ammette — un margine relativo alle spese generali e al profitto. In conclusione, ammesso che nel 1963 gli importatori tedeschi fossero generalmente obbligati a pagare le merci prima del loro arrivo alla frontiera, le relative spese andavano detratte nel calcolo dei prezzi d'entrata; altrimenti, no.

Vengo da ultimo al punto in cui l'opinione della Commissione e quella del governo federale maggiormente divergono e sul quale, come Lor Signori ricorderanno, ho insistito durante l'udienza per avere chiarimenti dall'avvocato della Commissione. Si tratta dei costi relativi alla pesatura ed al campionamento, per conto dell'importatore, della merce in arrivo, al fine di accertarne la conformità alle clausole contrattuali.

È unanimemente riconosciuto che questo controllo (diverso dalla ispezione fitosanitaria richiesta dalla legge tedesca) era indispensabile e che le relative spese dovevano necessariamente essere sostenute dall'importatore. In base al fascicolo non è possibile stabilire con chiarezza né dove né quando tale controllo avrebbe dovuto aver luogo nei caso dell'ipotetica importazione che, come ho rilevato, doveva costituire la norma nel sistema in esame. Ma ciò è irrilevante, sé è esatta l'opinione da me già espressa, che cioè tutte le spese inevitabilmente a caricò dell'importatore, a prescindere dal momento e dal luogo in cui fossero state sostenute, dovevano essere detratte nel calcolo dei prezzi d'entrata. Conformemente a questo punto di vista, l'attrice e la Commissione si sono trovate d'accordo nel sostenere che i costi del controllo in questione erano detraibili. Il governo federale ha invece sostenuto l'opinione contraria, partendo dal concetto che l'ipotetica vendita al grossista nella zona di Duisburg fosse sottoposta alla condizione «consegna al magazzino, senza scarico» e che il controllo di cui si tratta dovesse avere luogo dopo lo scarico delle merci.

Va osservato che il regolamento n. 19 non. conteneva alcuna disposizione che prevedesse la suddetta clausola, mentre una disposizione in tal senso è ora presente nel regolamento del Consiglio (CEE) n. 120/67, il cui art. 2, n. 3, recita:

«Il prezzo indicativo e il prezzo d'intervento di base sono fissati per Duisburg nella fase del commercio all'ingrosso, merce resa al magazzino, non scaricata».

L'avvocato della Commissione ha ammesso però espressamente, durante l'udienza, che detta norma era implicita nel regolamento n. 19, e si deve supporre che anche l'attrice abbia tacitamente accettato tale punto di vista, dal momento che non ha chiesto l'inclusione delle spese di scarico a Duisburg fra quelle da preridere in considerazione per il calcolo dei prezzi d'entrata.

In ogni caso, mi sembra che si ritrovi qui lo stesso errore che già era insito nell'argomentazione del governo federale circa le spese di finanziamento per l'acquisto delle merci. La considerazione decisiva non riguarda il momento in cui sono state sostenute certe spese, ma l'inevitabilità delle stesse. Se non potevano essere evitate, dette spese dovevano necessariamente riflettersi sul prezzo di vendita all'ingrosso a Duisburg, e dovevano pertanto essere prese in considerazione nel calcolo dei prezzi d'entrata.

Dovrei forse aggiungere, Signori, che nelle memorie della Commissione e del governo federale si fa cenno di altre spese, come quelle di essiccazione del cereale e quelle riguardanti l'eosinazione o altri procedimenti di denaturazione. Di esse non trovo traccia nelle memorie dell'attrice e ne desumo che non siano più in discussione, quale che possa essere stata la situazione nelle precedenti fasi del procedimento. Anche se questa conclusione fosse inesatta, non sorgerebbe tuttavia, in merito, alcun particolare problema; per queste spese valgono gli stessi principi che per le altre di cui s'è discusso.

Ritengo pertanto che la questione rinviata alla Corte dallo Hessisches Finanzgericht vada risolta come segue:

Gli artt. 2 e 4 del regolamento del Consiglio GEE n. 19/62 vanno interpretati nel senso che, nel calcolare i prezzi d'entrata, si doveva tener conto di tutte le spese che avrebbe inevitabilmente dovuto sostenere l'importatore il quale avesse operato nel modo più economico, ad esclusione di altre.

( 1 ) Traduzione dall'inglese.