Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand

presentate il 18 maggio 1966 ( 1 )

Signor Presidente, signori Giudici,

La pronunzia pregiudiziale che oggi vi viene richiesta attiene all'interpretazione di alcune disposizioni del regolamento n. 3, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori migranti; ma, prima di affrontare i quesiti propostivi, dovrete stabilire se nella specie ricorrono i presupposti di una valida applicazione dell'articolo 177 del trattato.

Nel ricordare gli antefatti, mi limiterò solo a quanto è necessario per la comprensione del problema giuridico.

La sig.ra Vaassen, vedova di un impiegato minerario olandese, fruisce in quanto tale di una pensione che le viene corrisposta dalla cassa pensioni del Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf (B.F.M.). Come vi è stato ricordato nella discussione orale, tale organismo è stato costituito nel 1952, dalle organizzazioni di impiegati e lavoratori subordinati della categoria professionale, come fondazione di diritto privato olandese e il suo regolamento è sottoposto all'approvazione del Ministro da cui dipende l'industria mineraria. Trattandosi di una pensionata residente nei Paesi Bassi, la sig.ra Vaassen venne iscritta alla cassa malattia, anch'essa dipendente dal Bembtenfonds. Ritiratasi nel 1963 in Germania, ella chiese in un primo momento di essere cancellata dai registri della cassa malattia; le fu risposto che la cancellazione avveniva automaticamente, dato che solo i pensionati residenti nei Peasi Bassi potevano, a norma dell'articolo 18 del regolamento del B.F.M. beneficiare dell'iscrizione. In un secondo tempo, avendo cambiato parere, l'interessata chiese invece di essere nuovamente iscritta, ma tale richiesta venne respinta in base al già menzionato articolo 18.

La sig.ra Vaassen ricorse allora allo Scheidsgerecht (tribunale arbitrale) che, a norma dell'articolo 89 dello stesso regolamento, è competente a decidere i ricorsi aventi ad oggetto le decisioni della direzione del Beambtenfonds relative ai diritti dei membri e degli ex membri. La tesi da lei sostenuta è che, in virtù dei regolamenti n. 3 e n. 4 del Consiglio, essa aveva conservato il diritto alle prestazioni del tipo di quelle fornite dalla cassa malattia del B.M.F. ; quest'ultimo invece ritiene che la cassa, essendo una semplice mutua assicuratrice di diritto privato, non poteva rientrare nell'ambito di applicazione dei regolamenti invocati, che opererebbero solo nei confronti di «legislazioni» concernenti un certo numero di assicurazioni nominativamente indicate.

La richiesta di interpretazione presentatavi dallo Scheidsgerecht tende a risolvere tale questione. Prima di ricorrere a voi, lo Scheidsgerecht si è anzitutto chiesto se aveva il potere, o il dovere, di farlo, e l'ha risolto affermando che, pur non potendo essere considerato come un organo giurisdizionale «ai sensi della legge olandese», esso tuttavia rientra nel concetto di giurisdizione «di cui all'articolo 177» del trattato. Esso infatti, a norma dell'articolo 89 del regolamento del Beambtenfonds, rappresenta l'organismo al quale sono deferrite in unica istanza determinate controversie. Spetta comunque alla Corte di Giustizia stabilire se esso rientri o no nella previsione dell'articolo 177.

Soffermiamoci anzitutto su questo punto, che ha carattere preliminare rispetto all'esame delle questioni propostevi, dato che solo se vi riterrete validamente aditi potrete prenderle in considerazione. Le vostre pronunzie pregiudiziali sull'interpretazione del trattato o degli atti emanati dalle istituzioni della Comunità possono infatti venire emesse solo nell'ambito dell'articolo 177 e in presenza dei presupposti da esso indicati, e solo voi siete competenti a interpretare lo stesso articolo 177, qualora ciò sia necessario.

L'articolo 177 è così formulato :

«Quando una questione del genere (d'interpretazione) è sollevata dinanzi a una giurisdizione di uno degli Stati membri, tale giurisdizione può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di Giustizia di pronunciarsi sulla questione.

Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale giurisdizione è tenuta a rivolgersi alla Corte di Giustizia».

L'articolo 164 del trattato vi affida il compito di assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato. L'articolo 177 ve ne fornisce il mezzo, istituendo una diretta cooperazione con gli organi giurisdizionali nazionali, che sono anch'essi tenuti ad applicare il diritto comunitario. Ma il meccanismo da tale norma previsto può essere messo in moto solo dai suddetti organi giurisdizionali, e non dalle parti della controversia, né dagli Stati membri o dai loro servizi, e nemmeno dalle istituzioni della Comunità.

È quindi per accertare la vostra competenza che dovete stabilire se lo Scheidsgerecht è effettivamente, ai sensi dell'articolo 177, una «giurisdizione di uno Stato membro» o una «giurisdizione nazionale» legittimata a rivolgersi a voi. E, nell'ambito esclusivo di tale articolo, come rileva lo stesso Scheidsgerecht, la vostra interpretazione potrebbe anche non coincidere, in certi casi, con quella della legge nazionale, le due sfere essendo distinte. L'organizzazione giudiziaria e amministrativa degli Stati membri, pur essendo nel suo complesso ispirata a principi comuni, ha subito l'influsso di contingenze storiche o di concezioni giuridiche diverse. È quindi possibile che la necessità d'interpretare e di applicare uniformemente il trattato vi porti a riconoscere natura di «giurisdizione», ai sensi dell'articolo 177, a un organismo che la legge del paese cui esso appartiene non considera esplicitamente come tale.

Nel caso specifico, come giustamente osserva la Commissione, si tratta di stabilire se, tenuto conto dei principi generali applicabili nei vari Stati membri in tema di organizzazione giudiziaria, lo Scheidsgerecht presenti le caratteristiche essenziali degli organi cui spetta decidere le controversie e, più specificamente, le controversie relative all'applicazione dei sistemi di previdenza sociale.

Dirò subito che la questione, pur dovendo a mio parere essere risolta in senso affermativo, non incide minimamente — in ciò sono d'accordo con il Governo olandese e con la Commissione — sul punto, molto dibattuto in dottrina, se sia possibile considerare ricompreso in via generale nell'ambito di applicazione dell'articolo 177 anche l'arbitrato. Infatti, pur essendo indicato come tribunale arbitrale, lo Scheidsgerecht ha ben scarsi punti di contatto con tale istituto.

Per delineare le caratteristiche e la natura dell'organo in questione, mi baserò sul suo regolamento e su quello del Beambtenfonds, considerandoli come dati che non devono essere né discussi né interpretati, ma che devono servire solo per trarne delle conseguenze ai fini dell'articolo 177. Lo Scheidsgerecht non consiste in un gruppo di persone alle quali le parti di una controversia decidano occasionalmente di deferire la soluzione della controversia stessa; esso è un organismo previsto in via permanente dal regolamento del B.F.M., sia pure come istituzione di diritto privato, ma il cui regolamento dev'essere approvato dal ministro da cui dipende l'industria mineraria, e ciò sia nel suo testo iniziale sia per quanto riguarda eventuali successive modificazioni. Lo stesso ministro approva il regolamento di procedura dello Scheidsgerecht, la nomina del presidente e dei membri di quest'ultimo, che sono quindi completamente indipendenti sia dal Beambtenfonds, sia dai suoi affiliati.

La procedura che viene seguita, come risulta dagli estratti del regolamento riprodotti nella relazione d'udienza, ha natura giurisdizionale: vi opera il principio del contraddittorio, vi sono udienze e, se ne è il caso, si procede all'audizione di testi e di periti.

Questi rilievi da soli non sarebbero determinanti, se non vi fosse soprattutto il fatto che lo Scheidsgerecht ha il compito di statuire in merito alle decisioni della direzione del B.F.M. relative ai diritti dei membri e degli ex membri o dei loro superstiti. Esso rappresenta l'organo cui è deferito tutto il contenzioso dell'assicurazione spese di malattia degli impiegati delle miniere, che risolve cioè delle controversie e lo fa secondo diritto. Quest'ultimo punto è contestato dal Beambtenfonds, in quanto ne deriverebbe per lo Scheidsgerecht l'obbligo di applicare eventualmente i regolamenti del Consiglio; tale conseguenza è ammessa anche dall'organismo che vi ha adito, il quale interpreta allo stesso modo l'articolo 89 del regolamento del B.F.M., che gli vieta di decidere semplicemente secondo equità. Ciò però attiene all'interpretazione di una disposizione del diritto olandese, che in quanto tale sfugge alla vostra competenza. Fino a quando un'altra giurisdizione nazionale non esprima su tale punto un parere diverso da quello dello Scheidsgerecht, voi dovete ritenere come acquisita l'opinione di quest'ultimo.

Altri punti però appaiono meno chiari. Secondo l'articolo 89 del regolamento da me or ora citato, lo Scheidsgerecht «decide in ultima istanza». Il Beambtenfonds, nelle sue osservazioni, fa presente che le parti conservano pur sempre il diritto di sottoporre la controversia al tribunale civile, sì che la decisione dello Scheidsgerecht non sarebbe altro che un «parere obbligatorio» sottoposto a un controllo «di carattere marginale» da parte del giudice ordinario.

Senza impegnarmi in questa discussione di diritto interno, mi limiterò a rilevare che il fatto di essere sottoposto al controllo di un organo giurisdizionale non esclude necessariamente che l'organismo nei cui confronti tale controllo viene esercitato sia una giurisdizione; ciò che viene escluso è che si tratti di una giurisdizione di ultimo grado.

È evidente che lo Scheidsgerecht non rientra nella categoria delle giurisdizioni tradizionali; ciò però non rappresenta nulla di strano, dato che la materia della previdenza sociale è in tutti i paesi una di quelle in cui le giurisdizioni speciali si allontanano maggiormente dai tipi classici, mantenendo ciononostante natura giurisdizionale. Gli elementi da me posti in luce dimostrano che ci troviamo in presenza di un organismo di diritto pubblico il quale decide secondo diritto le controversie relative all'applicazione del regime assicurativo gestito dal B.F.M., regime che sarà necessario definire per rispondere ai quesiti proposti. Condivido quindi l'opinione del governo olandese e della Commissione, che in tali caratteristiche ravvisano elementi sufficienti per considerare lo Scheidsgerecht come una «giurisdizione» ai sensi dell'articolo 177, e in quanto tale legittimato a rivolgervi una domanda di interpretazione.

Si tratta ora di prendere in esame il primo quesito, formulato nei seguenti termini :

«Se la disciplina contenuta nel capo II del regolamento del Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf rientri nel concetto di legislazione, quale precisato nell'articolo 1, lettera b, del regolamento n. 3 e contemplato nell'articolo 4 di detto regolamento, e la disciplina delle spese di malattia possa considerarsi ricompresa nell'allegato B (richiamato dall'articolo 3 del regolamento citato), il quale menziona «l'assicurazione contro le malattie dei lavoratori delle miniere (prestazioni in denaro e in natura in caso di malattia e di maternità)», con la conseguente applicabilità del regolamento n. 3 (come pure del regolamento n. 4) ai dipendenti delle miniere olandesi nei cui confronti opera la disciplina delle spese per malattia di cui sopra?

Per prima cosa si deve allora stabilire se il termine «legislazione» comprenda regolamenti del tipo di quello oggetto della controversia pendente dinanzi allo Scheidsgerecht.

Dal testo dell'articolo 1, lettera b, risulta che tale norma si riferisce col termine suddetto a «le leggi, i regolamenti e le disposizioni statutarie, esistenti e future, di ciascuno Stato membro, che concernono i regimi e i rami della sicurrezza sociale previsti ai paragrafi 1 e 2 dell'articolo 2 del regolamento», enunciazione questa che ricomprende sia i regimi generali sia quelli speciali.

Ai nostri fini ciò che viene in rilievo — e il Beambtenfonds sembra non accorgersene — è il termine «disposizioni statutarie». Introdotto durante l'elaborazione della Convenzione europea sulla sicurezza sociale, la sua funzione è chiaramente quella di tener conto del fatto che, in tutti gli Stati membri, e a diversi livelli, vi è un certo decentramento dell'amministrazione della previdenza sociale. Leggi e regolamenti non esauriscono la «legislazione» in senso ampio; un certo ruolo è affidato anche agli enti che hanno la gestione dei vari sistemi previdenziali, e che operano adattandone o completandone il quadro tracciato dallo Stato; la Commissione ha fornito su tale punto numerosi esempi nelle sue osservazioni.

Detti enti possono anche essere organismi di diritto privato, come il B.F.M. È noto infatti che, sia per ragioni storiche sia come conseguenza di determinate impostazioni dottrinali, spesso organismi di tale natura sono a capo di certi rami della legislazione sulla previdenza sociale; e anche a questo proposito si possono trovare nel fascicolo degli esempi relativi a parecchi Stati membri. L'articolo 1 e) del regolamento n. 3 designa con il termine «istituzione» per ogni Stato «l'organismo o l'autorità incaricata di applicare, in tutto o in parte, la legislazione», ma non richiede per tale organismo natura pubblicistica.

Invece — e la Commissione giustamente lo sottolinea — l'enumerazione «legge, regolamento, disposizioni statutarie» evoca l'idea di una gerarchia e di un rapporto tra queste varie fonti, nel senso che le disposizioni statutarie contemplate sarebbero solo quelle che, in conformità alla legge o al regolamento, li completano o si sostituiscono ad essi. Fra queste rientra certamente l'ipotesi di un'assicurazione contro le malattie istituita dal regolamento di un organismo, sia pure privato, ma controllato dallo Stato; tale assicurazione infatti costituisce uno dei «regimi speciali» cui si applica il regolamento n. 3 se, in virtù della legge nazionale, sottrae coloro che ne fruiscono all'obbligo di iscriversi al regime generale.

A ciò veramente si obietta che, quando il regime generale condiziona l'obbligatorietà dell'assicurazione a un determinato ammontare dei redditi, un regolamento quale quello sopra citato si potrà sostituire al regime generale in questione solo entro i limiti in cui il lavoratore interessato sarebbe soggetto all'assicurazione obbligatoria prevista da detto regime se non fosse assicurato con forma speciale; qualsiasi sostituzione sarebbe invece esclusa in caso di assicurazione generale facoltativa. In tal modo però non si tiene conto del fatto che una determinata legislazione non può essere esclusa dall'ambito di applicazione del regolamento n. 3 solo perché prevede un'assicurazione esclusivamente facoltativa: in tal senso si veda, in particolare, la sentenza 75-63, Unger, del 19 marzo 1964 (voi. X, pag. 367). Così, quando un'assicurazione volontaria fa parte di un regime nel suo complesso soggetto all'approvazione ministeriale, si deve ritenere che sia il complesso di tale regime a sostituirsi alla disciplina generale e ad assumere così la natura di «disposizione statutaria» ai sensi del regolamento n. 3.

Per rispondere alla prima parte della questione che vi è stata sottoposta, era già difficile determinare il concetto di legislazione senza interpretare; o quasi, il regolamento del B.F.M. ola disciplina normativa olandese, cioè senza esorbitare dalla vostra competenza. E ora mi chiedo come risolvere con l'astrazione richiesta dalla procedura di cui all'articolo 177, il problema sottopostovi dallo Scheidsgerecht: se la disciplina delle spese per malattia, contenuta nel capo II del regolamento del Beambtenfonds, possa ritenersi compresa nell'allegato B di cui all'articolo 3 del regolamento n. 3.

A norma di tale articolo, come sapete, l'allegato B precisa, per ciascuno Stato membro, le legislazioni relative alla previdenza sociale alle quali si applica il regolamento del Consiglio e vigenti nel suo territorio all'entrata in vigore del testo comunitario.

Per quanto attiene ai Paesi Bassi, l'allegato B indica, alla lettera) i«l'assicurazione malattia dei lavoratori delle miniere (prestazioni in denaro e in natura in caso di malattia e di maternità») e, durante il procedimento dinanzi allo Scheidsgerecht, il ministro olandese degli affari sociali ha espresso l'opinione che detta formula «fosse comprensiva» della disciplina speciale dell'assicurazione contro le malattie degli impiegati delle miniere.

Si può condividere il parere della Commissione che, una volta stabilito il senso e la portata del termine «legislazione», la questione dell'inserimento nell'allegato B diventa sussidiaria, dato che questo ha semplicemente valore dichiarativo; esso infatti prova soltanto che si è inteso applicare il regolamento n. 3 a una legislazione del tipo di quella oggetto di controversia dinanzi allo Scheidsgerecht.

Senza dubbio — e su ciò il Beambtenfonds insiste nelle sue osservazioni — il testo dell'allegato nella versione olandese non contempla i «werknemers» (lavoratori), ma i «mijnwerkers» (minatori), espressione che, nell'ordinamento di tale paese, esclude spesso gli impiegati. Se ciò valesse anche per il caso di specie, tali impiegati rientrerebbero nella rubrica a), che contempla in via generale l'assicurazione contro le malatite, e nell'ambito di applicazione del regolamento n. 3.

Ma, qualunque sia la tesi che su tale punto si voglia seguire, l'allegato è parte integrante del regolamento; e ciò presuppone l'intenzione degli autori di quest'ultimo di applicarlo a un tipo di regolamentazione per lo meno analogo, dato che il regolamento sull'assicurazione contro le malattie degli operai minerari, previsto dall'Algemeen Mijnwerkersfonds ha la stessa natura di quello previsto dal Beambtenfonds per gli impiegati.

Infine — e su questo punto non intendo indugiare — è d'uopo notare che, fra le norme contenute in convenzioni sulla previdenza sociale che sono rimaste applicabili nonostante il regolamento n. 3, vi sono gli articoli 8 e 9 dell'accordo complementare, n. 2 del 29 marzo 1951, tra la Repubblica federale tedesca e il Regno dei Paesi Bassi sull'assicurazione dei lavoratori delle miniere e assimilati. Ammettiamo pure che le disposizioni citate riguardino esclusivamente l'assicurazione pensioni, che come l'assicurazione contro le malattie costituisce un regime speciale; è chiaro che in tanto ha senso un'esclusione di tale regime speciale con un accordo bilaterale in quanto si riconosca che gli autori del regolamento n. 3 hanno considerato il termine «disposizioni statutarie» di cui all'articolo 1 b) come tale da ricomprendere il regime speciale stesso. Il che costituisce un ulteriore argomento per risolvere affermativamente la prima questione.

Il secondo quesito, condizionato al fatto che la prima questione venga risolta in senso affermativo, è così formulato :

«Se si possa allora risolvere la controversia in questione riconoscendo alla ricorrente il diritto alle prestazioni contemplate dall'articolo 22 del regolamento n. 3 ed indicate alla fine dell'articolo 22, paragrafo 2, sebbene a norma dell'articolo 18 b), paragrafo 1 del regolamento del Beambtenfonds, come in precedenza formulato, vi sia solo il diritto di beneficiare dell'assicurazione avente ad oggetto il rimborso da parte della cassa malattia delle spese per trattamenti e cure mediche e per fornitura di medicinali?»

Non si tratta certo di una formulazione felice. Intanto, vo i non siete competenti a stabilire se la sig.ra Vaassen abbia diritto a prestazioni di previdenza sociale, ma potete pronunciarvi solo sull'interpretazione del regolamento del Consiglio. E in secondo luogo lo Scheidsgerecht, facendo riferimento al requisito della residenza previsto dal regolamento del B.F.M., mostra di voler sapere se l'articolo 22 del regolamento n. 3, che attribuisce il beneficio delle prestazioni in natura dell'assicurazione contro le malattie ai pensionati residenti fuori dal territorio del paese debitore della pensione, sia applicabile nonostante la disposizione restrittiva da me ricordata. È su questo terreno quindi che bisogna porsi per risolvere la questione che vi è stata sottoposta.

Devo subito precisare che, contrariamente a quanto sostiene il Beambtenfonds, le prestazioni in natura contemplate dall'articolo 22 comprendono anche le cure mediche, solo che queste vengono fornite sotto forma di rimborso spese. È vero che il significato di quest'ultima espressione non è stato definito dal regolamento, ma i paesi (Belgio e Francia) che seguono tale sistema non hanno mai posto in dubbio che l'articolo 22 si applichi a tale modo di assunzione dell'onere delle spese mediche.

Stabilito ciò, è certo che non si può imporre ai lavoratori in servizio un requisito di residenza come condizione per l'iscrizione a una cassa di assicurazione contro le malattie, dato che, per l'articolo 12 del regolamento n. 3, essi sono assoggettati alla legislazione dello Stato membro sul cui territorio lavorano, «anche se risiedono nel territorio di un altro Stato membro». La soluzione è la stessa, per il combinato disposto degli articoli 12, 10 e 22, quando il pensionato è automaticamente assicurato contro le malattie. Essa non risulta invece con immediata evidenza quando l'assicurazione contro le malattie non è necessariamente connessa con l'assicurazione pensione. L'articolo 12 infatti riguarda solo i lavoratori in servizio attivo e l'articolo 22 contempla espressamente solo il diritto alle prestazioni del pensionato beneficiario dell'assicurazione contro le malattie e non anche il diritto ad essere assicurato presso una cassa di assicurazione contro le malattie.

Ma, per interpretare l'articolo 22 bisogna considerarlo inserito nel sistema generale del regolamento n. 3. Non è infatti sufficiente notare che l'articolo in questione, il quale fa parte del capo relativo all'assicurazione «malattia, maternità», ha lo scopo di adattare detto regime alla situazione dei titolari di pensioni o di rendite. Né si può dedurne che è d'uopo estendere a questi ultimi la soluzione prevista dall'articolo 17 per i lavoratori in servizio attivo.

Più in generale, si può sostenere che l'articolo 4 (disposizioni generali), statuendo l'applicabilità del regolamento «ai lavoratori subordinati o assimilati — che sono o sono stati sottoposti alla legislazione di uno o più Stati membri», ha inteso assimilare il pensionato al lavoratore in attività di servizio, e ciò a maggior ragione in quanto i diritti del pensionato gli sono attribuiti in conseguenza della sua assicurazione presso la previdenza sociale durante il periodo di attività lavorativa.

Un argomento mi sembra decisivo: quando gli autori del regolamento hanno inteso abolire il diritto alle prestazioni in caso di trasferimento della residenza all'estero, lo hanno detto espressamente, come dimostra l'articolo 10, paragrafo 2; dal fatto quindi che l'articolo 22 non contenga alcuna espressa menzione di una qualsiasi eccezione in tema di assicurazione contro le malattie, si può dedurre che le legislazioni nazionali non possono imporre il requisito della residenza alle persone nei cui confronti opera il regolamento n. 3.

Mi sembra allora che anche alla seconda questione a voi sottoposta debba essere data una soluzione affermativa. È vero che nella specie si finisce con l'applicare il regolamento n. 3 relativo ai lavoratori migranti alla vedova di un lavoratore che personalmente non ha mai svolto attività lavorativa e che, ottenuta una pensione di reversibilità, ha trasferito la propria residenza in un altro Stato membro per un motivo diverso da quello di svolgere in tale Stato un lavoro subordinato. Il Beambtenfonds si è chiesto se una soluzione del genere sia ragionevole. Ma a ciò si può rispondere che, in base all'articolo 4, le disposizioni del regolamento sono applicabili ai superstiti dei lavoratori subordinati o assimilati. È questa una concezione molto ampia, il cui scopo è quello di sopprimere tutto ciò che, anche eventualmente, potrebbe limitare la libera circolazione dei lavoratori; né è il caso di temere, contrariamente a quanto sembra credere il Beambtenfonds, che il vantaggio che potrebbe risultare da più larghe prestazioni mediche possa da solo indurre il superstite di un lavoratore a mutare la propria residenza.

In definitiva, concludo chiedendo che allo Scheidsgerecht vengano date le seguenti risposte :

Concludo infine chiedendo che sulle spese della presente istanza statuisca lo Scheidsgerecht.

( 1 ) Traduzione dal francese.