Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

presentate il 24 novembre 1966 ( 1 )

Indice

Signor Presidente, signori Giudici,

Il ricorrente nella causa che mi accingo ad esaminare è stato assunto dall'Euratom il 25 novembre 1960 con uno stipendio iniziale di 21000, — FB, che, a detta della Commissione, corrispondeva all'inquadramento in A 5 dello statuto C.E.C.A. Fin dall'entrata in servizio, il ricorrente veniva destinato alla direzione generale dell'amministrazione col compito di «chef du service intérieur», attività che svolge tuttora. La controversia riguarda la valutazione dell'impiego secondo lo statuto del personale e la descrizione delle funzioni.

Basteranno pochi cenni sugli antefatti.

Dopo l'entrata in vigore dello statuto, il ricorrente, con decisione della Commissione 5 marzo 1963, veniva nominato in ruolo come «administrateur principal» di grado A 5, 2o scatto, con effetto dal 1o gennaio 1962. L'8 luglio 1964 egli chiedeva al presidente della Commissione che gli venisse concessa l'indennità differenziale a norma dell'articolo 7, 2o comma, dello statuto del personale, in considerazione dell'importanza delle sue funzioni. La domanda non veniva accolta, tuttavia una decisione del 13 ottobre 1964 promuoveva il ricorrente al grado A 4, 1o scatto, con effetto dal 1o gennaio 1964.

Il ricorrente apprendeva dalla comunicazione affissa il 3 maggio 1965 che un certo numero di funzionari (tra i quali due dipendenti della direzione generale amministrazione, ed un collega d'ufficio del ricorrente stesso) erano stati promossi in A3 con decisione 8 aprile 1965; di conseguenza, l'8 luglio 1965 indirizzava alla Commissione un reclamo a norma dell'articolo 90 dello statuto del personale, chiedendo l'inquadramento in A 3 con effetto dal 1o gennaio 1962, in considerazione dell'importanza delle funzioni da lui esercitate. Anche tale domanda veniva respinta mediante lettera del 22 settembre 1965, nella quale il direttore generale dell'amministrazione comunicava la decisione del presidente della Commissione di confermare la valutazione delle funzioni contenuta nella decisione 5 marzo 1963. Ciò induceva il ricorrente ad adire la Corte con ricorso depositato il 13 dicembre 1965 e contenente le seguenti conclusioni:

Il 17 gennaio 1966 la Commissione sollevava un incidente a norma dell'articolo 91 del regolamento di procedura chiedendo una pronuncia preliminare sulla ricevibilità del ricorso. Con ordinanza 3 marzo 1966 la sezione rinviava al merito; la Commissione domandava allora in subordine che il ricorso fosse respinto.

Così si presenta la controversia che esaminerò.

Valutazione giuridica

I — Sulla ricevibilità

1. Le conclusioni principali

Il problema della ricevibilità riguarda soprattutto le conclusioni principali; la Commissione sostiene anche in questo giudizio che il ricorrente non può più far valere la sua pretesa all'inquadramento in un grado superiore. L'impugnazione avrebbe dovuto essere proposta subito dopo la notifica al ricorrente della decisione d' «integrazione» del 5 marzo 1963. La reiezione esplicita del suo reclamo dell'8 luglio 1965 costituisce un atto confermativo non impugnabile, giacché non sono intervenuti fatti nuovi.

Sappiamo che il ricorrente si richiama alla causa Mosthaf/ Euratom, in particolare alla testimonianza del direttore generale Funck ed alla sua nota del 4 aprile 1963, per dimostrare che la Commissione non avrebbe ancora effettuato una valutazione definitiva degli impieghi in predicato per l'inquadramento in A 3. Sicuramente ciò non sarebbe avvenuto nel 1963, ma semmai nel 1965. Quindi la valutazione dell'impiego litigioso contenuta nella decisione del 5 marzo 1963 avrebbe avuto carattere solo provvisorio e non avrebbe potuto far decorrere i termini d'impugnazione. Qualora si ritenga definitiva la decisione di passaggio in ruolo, l'iniziativa della Commissione di occupare nel 1965 alcuni posti di grado A 3 dovrebbe essere considerata come un fatto nuovo nel senso attribuito all'espressione dal diritto processuale, il che legittimerebbe il ricorrente a rimettere sul tappeto la questione del suo inquadramento. Egli sostiene di averlo fatto tempestivamente e nelle forme dovute, tenuto conto della data di pubblicazione dei provvedimenti d'inquadramento di cui trattasi; sarebbe quindi escluso che si possa considerare come semplice conferma la risposta della Commissione al reclamo dell'8 luglio 1965.

Nella causa 34-65 ho già ampiamente esposto il mio punto di vista su questi problemi; mi posso quindi limitare all'essenziale.

Mi sembra decisamente insostenibile l'assunto secondo cui la testimonianza del direttore generale Funck proverebbe che finora non si è proceduto alla valutazione definitiva di tutti gli impieghi da affidare a funzionari di grado A 3. Appare già molto inverosimile che la Commissione abbia tenuto in sospeso per anni questioni essenziali d'inquadramento relative ad un notevole numero di dipendenti; ma si possono reperire elementi decisivi contro la tesi del ricorrente anche nella testimonianza soprammenzionata, nonché ne verbale della riunione della Commissione in data 22 gennaio 1963 (in cui si parla di un «examen général du classement des emplois occupés par les agents admis au bénéfice du statut»). Come ho già detto, dobbiamo quindi interpretare la dichiarazione del sig. Funck — secondo cui non sarebbe stata ancora decisa la rivalutazione di tutti gli impieghi in predicato per il grado A3 — piuttosto nel senso che in futuro si potrebbe presentare la necessità, in casi singoli e nei limiti delle possibilità di bilancio, di rivedere la valutazione di determinati impieghi (ad esempio, mutando le mansioni ad essi inerenti). Per contro, non si può invocare la testimonianza del sig. Funck a fondamento della ricevibilità del ricorso.

Altrettanto irrilevante per la ricevibilità è la nota del direttore generale Funck in data 4 aprile 1963, che ci è nota dalla causa 34-65, nella quale si parla di un temporaneo rinvio della valutazione degli impieghi di grado A 3. Prescindendo dal fatto che tale nota si riferisce soltanto ai posti di grado A 3 disponibili nel quadro del bilancio 1963, e quindi soltanto agli inquadramenti effettuati nel settembre 1963, la situazione dello Schreckenberg è diversa da quella del ricorrente nella causa 34-65, in quanto in detta nota non si proponeva espressamente di rivalutare il suo posto in A 3. Perciò, a differenza della causa Mosthaf, non può essere qui sollevata la questione del se la nota Funck si riferisse anche al posto del ricorrente e se, almeno nel 1963, la decisione andasse considerata provvisoria ai fini dell'inquadramento.

È quindi decisamente escluso che si possa mettere in discussione la natura definitiva della decisione d'inquadramento del ricorrente adottata nel 1963, al fine di dimostrare la ricevibilità del presente ricorso, proposto nel 1965.

Rimarrebbe semmai il problema del se fatti nuovi possano giustificare il riesame dell'inquadramento del ricorrente. Nemmeno ciò dovrebbe essere possibile, in base alle considerazioni esposte nella causa Mosthaf. La nostra giurisprudenza già da tempo ha stabilito che l'emanazione di sentenze in controversie fra terzi vertenti sullo stesso oggetto non può costituire un fatto nuovo. Così pure, la pubblicazione da parte della Commissione della descrizione degli impieghi non può costituire fatto nuovo, in quanto intervenuta oltre due anni prima della proposizione del ricorso. Per quanto riguarda poi la modifica della prassi amministrativa della Commissione nella valutazione di impieghi di grado A 3, circostanza in cui si potrebbe ravvisare un fatto nuovo, nella fattispecie non è possibile tenerne conto. Infatti, anche se le iniziative della Commissione negli anni 1963, 1964 e 1965 non avessero comportato solo promozioni, ma anche reinquadramenti (ed alcuni fatti paiono provarlo), esse non costituirebbero una prassi amministrativa così generale ed estesa da poter essere considerata come un fatto nuovo nel senso attribuito a questo termine dal diritto processuale comunitario. A quanto mi consta, sono stati riesaminati vari casi singoli, ma non si è avuta una modifica radicale della prassi amministrativa della Commissione. Ma anche supponendo che tale modifica vi sia stata, nel caso in esame sarebbe in ultima analisi decisivo il fatto che tale prassi era già in atto nel 1963 e nel 1964 e non è stata instaurata solo nel 1965. Quindi il ricorrente già nel 1963 e nel 1964 avrebbe avuto motivo di chiedere alla Commissione il riesame del suo inquadramento. Inoltre, il fatto che gli inquadramenti del 1965 abbiano avuto conseguenze nell'ambiente di lavoro del ricorrente e — a suo dire — rappresentassero la fase finale dell'azione di reinquadramento, non ha un'importanza tale da far rivivere un diritto d'impugnazione ormai estinto.

La domanda di annullamento non è perciò comunque ricevibile, anche volendo considerare benevolmente tutte le circostanze. Lo stesso vale per l'altra domanda principale che si fonda sulla domanda di annullamento: il ricorso va pertanto dichiarato irricevibile.

2. La domanda di risarcimento

Restano ancora da esaminare altri aspetti della controversia. Proprio per l'ipotesi che siano disattese le domande principali, cioè non sia più possibile ottenere la modifica dell'inquadramento, il ricorrente chiede, a titolo di risarcimento dei danni, che gli sia concessa l'indennità differenziale a norma dell'articolo 7 dello statuto del personale, al fine di ristabilire l'equilibrio fra la remunerazione percepita e le prestazioni effettuate.

La Commissione eccepisce l'irricevibilità anche di questa domanda, in quanto non sarebbe possibile esperire l'azione di risarcimento onde ottenere un risultato pecuniario ormai precluso per altra via. In particolare la Commissione si richiama alla sentenza 25-62, nella quale la Corte, in un caso analogo, ha stabilito che un atto amministrativo non dichiarato nullo non può di per sé costituire faute de service e che non è possibile eliminare le conseguenze giuridiche di una decisione non annullata facendo ricorso ad un'azione di risarcimento.

Anche nella fattispecie mi pare che in sostanza il punto di vista della Commissione sia quello giusto.

Ho già sottolineato più volte che a mio avviso la nozione introdotta dalla sentenza di cui sopra è troppo ampia e quindi lascia adito a dubbi, specie per il fatto che il trattato C.E.E. non ha espressamente sancito il principio contenuto nell'articolo 34 del trattato C.E.C.A. Mi pare inoltre insostenibile la tesi secondo cui il Consiglio, nello statuto del personale — derogando dalla disciplina generale della prescrizione delle azioni in materia di responsabilità extracontrattuale contenuta nell'articolo 44 dello statuto della Corte allegato al trattato Euratom — abbia inteso imporre il termine di tre mesi, stabilito dall'articolo 91, per le azioni di risarcimento esperite dai dipendenti e che traggono origine da atti annullabili.

Tuttavia, si può giungere al risultato che la Commissione ritiene equo, applicando un principio contenuto nel paragrafo 839 del CC tedesco in materia di azioni fondate su illeciti della pubblica amministrazione. Il terzo comma recita: «Non vi è obbligo di risarcimento qualora la persona danneggiata, di proposito o per negligenza, abbia omesso di avvalersi dei rimedi giuridici atti ad evitare il danno.» Il principio, applicato alla nostra sfera, implica che l'interessato, se ha la possibilità di evitare determinati effetti giuridici con un'azione d'annullamento e non se ne avvale, non può tutelare lo stesso interesse o una parte di esso mediante azione di risarcimento.

È di secondaria importanza nel nostro caso l'accertare se si tratti di concorso di colpa, cioè di una questione di merito, oppure di ricevibilità. Mi sembra che, nel nostro caso, il ricorso sia irricevibile, il che implica che il ricorrente non può far valere la responsabilità dell'organo onde raggiungere lo scopo che non può perseguire, per decorrenza del termine, mediante azione d'annullamento, azione che sarebbe stata la prima da esperire.

Dunque il ricorso è irricevibile sotto ogni aspetto.

Non interromperò qui il mio esame ma, giacché i problemi di ricevibilità sono molto complessi, esaminerò anche il merito, come ho fatto in altre occasioni, per stabilire se le domande di reinquadramento siano fondate.

II — Nel merito

Come nella causa Mosthaf, il ricorrente assume che il livello delle funzioni attribuitegli dall'autorità che ha il potere di nomina

e dal 1o gennaio 1962 a tutt'oggi rimaste in sostanza invariate

implica il suo inquadramento in A 3 come capo divisione. Dalla causa Mosthaf ci è inoltre nota la definizione dell'attività del capo divisione data dalla Commissione nella descrizione ufficiale del 13 marzo 1963. Bisogna quindi accertare se l'unità amministrativa svolga la sua attività in un settore speciale oppure il responsabile sia subordinato ad un direttore. Per contro, la figura dell'amministratore principale di grado A 5-A 4 (è questa l'attuale qualifica del ricorrente) è definita come segue: capo di un settore d'attività di una divisione o capo di un servizio specializzato.

Per quanto riguarda tali definizioni, ho già sottolineato la loro modesta rilevanza ai fini del sindacato sugli inquadramenti; la Commissione quindi dispone — almeno per i gradi più elevati della categoria A — di un potere di valutazione sufficientemente ampio. La Corte non può sostituirsi all'amministrazione in tale valutazione, ma deve limitarsi a stabilire se vi siano ragioni per ritenere che i compiti di un determinato dipendente siano stati sottovalutati.

Ciò premesso, esaminerò la fattispecie.

A differenza della causa Mosthaf, si potrebbe avere l'impressione che il caso sia facile da risolvere — a sfavore del ricorrente — poiché manca qui evidentemente il presupposto, formalmente previsto dalla descrizione degli impieghi, della subordinazione ad un direttore. L'unità amministrativa affidata al ricorrente è infatti subordinata ad un funzionario di grado A 3, cioè ad un capo divisione secondo lo statuto del personale, ed è indiscutibile che questi finora non ha chiesto la revisione del proprio inquadramento.

Tuttavia non si deve sopravalutare tale aspetto della questione. Non gia perché, come afferma il ricorrente, in un documento del 1960 (siglato EUR/C/3840/1/60) l'unità amministrativa è espressamente chiamata divisione, né perché nel cosiddetto «organigramma» compariva la stessa menzione o nell «Annuario delle Comunità europee» dell'anno 1965 il nome del superiore gerarchico del ricorrente, come quello di altri direttori, era stampato in grassetto. Queste circontanze evidentemente non hanno alcun rilievo. Esse infatti si riferiscono ad un'epoca nella quale la Commissione non poteva ancora informare i suoi criteri organizzativi alle norme dello statuto oppure non hanno carattere ufficiale in quanto (come l'annuario summenzionato) si tratta di documenti pubblicati dalla centrale di documentazione al solo scopo di censire i dipendenti e catalogare le loro funzioni o ancora sono stati redatti (come l'organigramma soprammenzionato) dalla «direzione» dell'amministrazione. Sono invece propenso a non attribuire eccessiva importanza all'aspetto formale della questione per il fatto che non mi pare escluso, anzi perfettamente possibile, che gli errori d'inquadramento e di organizzazione si estendano a più gradi. È quindi necessario esaminare il problema anche sotto altri profili, onde chiarire del tutto quale sia il livello delle funzioni del ricorrente.

Procedendo con questo metodo si deve ammettere anzitutto che, anche nella fattispecie, tra i vari argomenti dedotti a sostegno del ricorso ve ne sono alcuni pressoché inconferenti ai fini della decisione della causa.

Anzitutto il ricorrente si richiama a questo proposito allo stato giuridico del sig. Maudet, che esercita compiti analoghi (forse anche inferiori quantitativamente) ed è collocato giustamente in A 3 per sentenza della Corte.

Nell'ipotesi in cui tale raffronto fosse efficace, il ricorrente avrebbe un elemento notevole a sostegno della sua domanda, anche qualora si ritenesse che la prassi amministrativa di un'istituzione non può essere vincolante per le altre istituzioni. Dalla discussione sono però emerse differenze notevoli che non possiamo trascurare.

Mediante documenti è stato dimostrato che le questioni relative alle assicurazioni degli immobili già nel gennaio 1962 erano state sottratte alla competenza del ricorrente. Inoltre abbiamo visto che gli acquisti della Commissione Euratom — almeno quelli di particolare importanza — erano riservati ad un servizio speciale, completamente autonomo rispetto al ricorrente. È poi importante il fatto che al detto dipendente della Commissione C.E.E. spettano tutte le mansioni relative all'ampio meccanismo amministrativo dell'istituzione, mentre il ricorrente, almeno dal 1964, si occupa dei problemi amministrativi riguardanti la sede di Bruxelles, ma non di quelli relativi ai centri di ricerca.

Queste differenze tra le sfere di competenza non possono nemmeno essere compensate dal fatto che al ricorrente sono assegnati dei compiti supplementari spettanti — nell'ambito della Commissione C.E.E. — non al Maudet, ma a vari altri dipendenti di grado A 3. Come risulta dal prospetto elaborato dal ricorrente (cfr. il doc. n. 8 prodotto il 28 ottobre 1966), dopo le opportune correzioni suggerite dalla Commissione, i detti funzionari della Commissione C.E.E. sono incaricati — a differenza del ricorrente — di altri importanti compiti, i quali possono giustificare l'inquadramento in A 3 (ad esempio il responsabile del servizio distribuzione e portineria presiede anche agli archivi e al servizio postale; il preposto al pool dattilografico dirige anche il servizio linguistico e l'incaricato dell'organizzazione di conferenze, riunioni e ricevimenti presso la Commissione C.E.E. è anche a capo del servizio traduzione simultanea). Sappiamo poi che altri dipendenti menzionati a questo proposito sono collocati in A 4 (ad esempio l'impiegato che, come il ricorrente, si occupa delle cooperative d'acquisto del personale e dei servizi mensa, ed ha inoltre altri importanti compiti) o addirittura in A 5 (come l'impiegato che presso la Commissione C.E.E. si occupa della contabilità del servizio acquisti e del servizio di segreteria della Commissione d'acquisti) il che esclude che possano servire da termini di paragone ai fini voluti dal ricorrente.

Un quadro analogo emerge dal confronto coi dipendenti dell'Alta Autorità, confronto il cui valore è a priori diminuito dal fatto che l'Alta Autorità è organizzata in modo diverso. Anche qui, il prospetto compilato dal ricorrente (benché incompleto) rivela che la sua sfera di competenza differisce notevolmente da quella dei dipendenti presi come termini di confronto. È chiaro che diversi dipendenti dell'Alta Autorità espletano compiti di rilievo, oltre a quelli svolti dal ricorrente, il che può giustificare il loro inquadramento in un grado più elevato. Ad esempio, il funzionario che meglio si presta ad un confronto col ricorrente è pure incaricato della traduzione, degli acquisti e dell'organizzazione delle conferenze. Quello alle cui dipendenze sono posti i commessi si occupa anche dell'archivio, della posta, della biblioteca e della documentazione. Il capo del reparto ciclostile ha anche incombenze in materia di pubblicazione della Gazzetta ufficiale, ed infine il funzionario preposto al pool dattilografico si occupa altresì di concorsi, trasferimenti e formazione del personale.

Prescindendo da ciò, non mi pare sia stato dimostrato che determinati compiti del ricorrente, che esulano dalla sfera d'azione dei colleghi presi come termini di confronto, implichino per la loro importanza e per la loro difficoltà l'inquadramento automatico in A 3. Questo è il caso dell'asserita partecipazione del ricorrente alla preparazione dei progetti di bilancio e delle domande di riporto che, a detta della Commissione, costituiscono soltanto una raccolta di dati, mentre l'approvazione finale e decisiva ha luogo d'accordo con la direzione generale delle finanze, la quale per di più è l'organo competente per eccellenza per il controllo ed il ’ pagamento delle fatture. Lo stesso si dica della delega con cui il direttore generale dell'amministrazione, il 9 aprile 1965, gli ha attribuito pieni poteri in fatto di bilancio amministrativo, mentre per il bilancio delle ricerche la sua competenza ha gli stessi limiti imposti ad altri dipendenti di grado A 1 e A 3. È infatti pertinente l'eccezione della Commissione secondo cui detti funzionari hanno altri importanti compiti, da ritenersi decisivi ai fini del loro inquadramento. I poteri delegati al ricorrente possono invece essere esercitati solo nell'ambito della sede di Bruxelles (non comprendono quindi i centri di ricerche) e sono inoltre limitati agli affari di ordinaria amministrazione, mentre nei casi importanti deve sempre intervenire il superiore del ricorrente. Anche per quanto riguarda l'organizzazione di conferenze, riunioni e ricevimenti, la Commissione ha dimostrato che l'opera del ricorrente si limita all'aspetto organizzativo materiale (approntamento di materiale e di personale), mentre l'effettiva progettazione è affidata ad un dipendente della segreteria esecutiva, il quale è del resto inquadrato in A 5 soltanto.

In complesso è innegabile che il ricorrente abbia vari compiti importanti, che implicano il maneggio di somme rilevanti, ma ciò non permette in ultima analisi di affermare che gli elementi da lui, forniti, specie il parallelo con lo status di altri dipendenti, facciano apparire errata la valutazione dell'impiego effettuata dalla Commissione.

Ne risulta, senza che sia necessario assumere delle prove, che la domanda di reinquadramento del ricorrente va disattesa, il che implica la reiezione del ricorso anche nell'ipotesi in cui non venisse dichiarato irricevibile.

È chiaro che ciò non vale soltanto per le domande principali, ma anche per la domanda di risarcimento, il cui presupposto era sempre l'irregolare inquadramento del ricorrente.

III — Conclusioni finali

Concludo come segue: il ricorso è in ogni suo capo irricevibile e comunque infondato. Alle spese si applica l'articolo 70 del regolamento di procedura, vale a dire ciascuna parte sopporterà quelle da essa sostenute.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.