Conclusioni dell'Avvocato Generale

KARL ROEMER

9 novembre 1961

Traduzione dal tedesco

INDICE

Signor Presidente, signori giudici,

Le mie conclusioni riguardano quattro cause promosse contro l'Alta Autorità da imprese siderurgiche francesi. Esse vertono sul sistema di perequazione per il rottame importato ed equiparato, già noto alla Corte da numerosi giudizi precedenti. Oggi il punto in discussione è se il sistema di perequazione consenta, in singoli casi, di concedere un contributo per spese di trasporto alle imprese che abbiano ricevuto rottame da demolizioni navali da cantieri lontani, mentre avrebbero potuto ritirare del rottame d'importazione da un porto vicino. Anche se i singoli ricorsi sono stati proposti a titolo diverso — ricorsi per carenza, ricorsi d'annullamento — il loro oggetto che è unico (oltre al risarcimento danni, chiesto in via subordinata), permette di trattarne congiuntamente.

A — Gli antefatti e le conclusioni delle parti

Le controversie si ricollegano ai contratti per la fornitura di rottame da demolizioni navali conclusi dall'Ufficio Comune dei consumatori di rottame in nome e per conto delle imprese ricorrenti, all'uopo designate dall'Ufficio regionale francese. Gli atti relativi ai contratti, alle loro modifiche ed integrazioni ed alla designazione dell'impresa destinataria da parte dell'Ufficio regionale sono stati posti in essere fra il 19 settembre e il 27 ottobre 1958. Un ulteriore completamento di minore importanza è intervenuto all'inizio del febbraio 1959. Tutti i contratti contenevano la clausola : «Livraison: For gare de chemins de fer la plus proche du chantier départ.». Le ricorrenti affermano di aver accettato la designazione quali destinatarie del rottame a condizione che, in sede di perequazione, sarebbe stata loro rimborsata la differenza fra le spese effettive di trasporto dal luogo di demolizione e quelle che sarebbero state necessarie per il trasporto dal più vicino porto marittimo. Assicurazioni in questo senso sarebbero state date in tutti e quattro i casi dall'Ufficio Comune di Bruxelles attraverso l'Ufficio regionale francese di Parigi. Le consegne di rottame avvennero — sempre secondo le ricorrenti — nel periodo ottobre 1958 — febbraio 1959.

Per quanto riguarda i conti di perequazione, occorre distinguere: nelle cause 19-60 e 21-60 (Société Fives Lille Cail e Union Sidérurgique du Nord de la France) emerge che l'Alta Autorità ha inviato, il 15 marzo 1960, dei conti provvisori nei quali non vi è traccia del conguaglio per spese di trasporto.

Nelle cause 2-61 e 3-61 (Société des Forges et Ateliers du Creusot e Société Marrel Frères) risulta invece, che l'Alta Autorità ha in un primo tempo incluso nei conti provvisori la differenza delle spese di trasporto che sarebbe spettata alle imprese. Nei conti del 10 agosto 1959 ed in quelli del 14 agosto 1959, tutti modificati il 10 dicembre 1959, figura infatti espressamente la voce «Frais remboursables, parité Brest — Marseille». Nei conti del 14 marzo 1960, che sostituiscono ed annullano espressamente i precedenti, manca il conguaglio per le spese di trasporto.

Gli ulteriori antefatti si sono svolti in relazione a quanto precede: le due ricorrenti prime nominate chiesero all'Alta Autorità, con lettere 30 luglio 1960 ed 11 agosto 1960, il rimborso delle maggiori spese di trasporto, pari a N.F. 5.764,16 e N.F. 14.912,71, rispettivamente. Non avendo ricevuta alcuna risposta, hanno presentato ricorso per carenza il 26 ottobre 1960 e, rispettivamente, il 5 novembre 1960. Alle altre due imprese l'Alta Autorità chiedeva, con lettera 9 giugno 1960, la restituzione dei conguagli corrisposti, pari a N.F. 20.800 ed a N.F. 4.760, rispettivamente. Avendo le imprese opposto un rifiuto, venivano emanate, il 14 dicembre 1960, delle decisioni esecutorie a sensi dell'articolo 92 del Trattato C.E.C. A. Queste costituiscono l'oggetto dei ricorsi d'annullamento introdotti il 16 gennaio 1961.

Non è necessario che io ripeta qui le conclusioni delle ricorrenti il cui contenuto corrisponde ai fatti testè esposti. Così pure posso astenermi dall'illustrare i motivi d'impugnazione. Infine, ho già rilevato che in tutte e quattro le cause è stato chiesto il risarcimento dei danni per una somma corrispondente ai rispettivi importi sopra indicati; la pretesa di danni si richiama alla circostanza che l'Alta Autorità avrebbe commesso una «faute de service».

B — Valutazione giuridica

I — SULLA RICEVIBILITÀ DEI RICORSI

L'Alta Autorità eccepisce la ricevibilità dei soli ricorsi per carenza, 19-60 e 21-60.

II — NEL MERITO

A. I ricorsi per carenza ed i ricorsi d'annullamento

Il nocciolo della controversia risiede nella questione se il conguaglio delle spese di trasporto chiesto dalle ricorrenti — si potrebbe parlare di una «perequazione speciale» delle spese di trasporto — sia legittimo.

1. Il conguaglio delle spese di trasporto nel sistema della perequazione del rottame

Le decisioni di base con le quali è stata istituita ed organizzata la perequazione del rottame (22-54, 14-55, 2-57 e 16-58) non contengono alcuna espressa disposizione in materia. Occorrerà perciò stabilire se il conguaglio delle spese di trasporto appaia giustificato, tenuto conto dello spirito di esse e dei principi fondamentali del Trattato.

In corso di causa è stata posta in rilievo la circostanza che nell'anno 1956, quindi prima della riorganizzazione del sistema di perequazione, l'Alta Autorità, essendo mancato l'accordo fra gli organismi di Bruxelles, stabilì essa stessa con una singola decisione il prezzo di perequazione per alcuni mesi (decisione 34-56, Gazzetta Ufficiale 1956, pagina 382). In tale occasione fu stabilito :

Articolo 1

«Per ciascuno dei mesi da luglio a ottobre 1956 incluso, il prezzo di perequazione franco consegna carro ferroviario o chiatta, tasse escluse

è uguale al prezzo medio ponderato, ricondotto alla categoria di base n. 11, franco cantiere di ricupero del venditore, su carro ferroviario o chiatta, tasse escluse, rilevato nella Comunità nel corso di ciascuno dei mesi considerati per il rottame di ricupero interno che non beneficia della perequazione.»

Anche se questa decisione non contiene, a differenza della decisione 18-60, un espresso divieto di conguagliare le spese di trasporto, essa cionondimeno stabilisce di quali elementi si debba tener conto nel determinare il prezzo di perequazione e di conseguenza il contributo di perequazione. In essa ci si basa chiaramente sull'azienda del venditore di rottame, sia per stabilire il prezzo medio interno, cioè il prezzo di perequazione, sia nell'applicare tale prezzo al consumatore di rottame da demolizioni navali. Sul piano giuridico si può trarne unicamente la conclusione che nella perequazione non si può tener conto di altri elementi, quali ad esempio le spese di trasporto dei singoli. Nello stesso modo sono concepite le decisioni nelle quali l'Alta Autorità, dopo aver adottato le decisioni di base 13-58 e 16-58, ha fissato il prezzo di perequazione valendosi dei suoi normali poteri, come ad esempio la decisione 19-58. Si rileva soltanto la trascurabile differenza che il prezzo medio interno viene qui fissato in base ai prezzi franco stabilimento, il che implica la riduzione a forfait di 4,50 unità di conto UEP. Il risultato di questo modo di calcolare è di eliminare tanto le spese di trasporto (2,50 u.d.c. UEP) quanto le spese di trasbordo nel porto di arrivo (2 u.d.c. UEP). Non vi è però traccia di ulteriori conguagli, meno che mai di una «perequazione speciale» delle spese di trasporto.

Ciò corrisponde perfettamente allo spirito del sistema di perequazione il quale doveva impedire che la scarsità di rottame nella Comunità provocasse, vuoi un'artificiosa alterazione delle basi della produzione — posto che solo una parte dei produttori poteva rifornirsi di rottame interno a basso prezzo — vuoi l'allineamento dei prezzi del rottame nella Comunità sui prezzi, più elevati, del mercato mondiale.

Lo scopo della perequazione consisteva perciò unicamente nel determinare nel mercato comune condizioni di partenza comparabili per tutti i tipi di rottame, il che permetteva di tener conto unicamente delle spese di trasporto fino all'arrivo nel mercato comune e delle spese di trasbordo.

Il comprendere nel calcolo, in tutto o in parte, le spese di trasporto dei singoli avrebbe provocato un radicale mutamento nel sistema di perequazione, giacchè in tal modo sarebbe stato eliminato lo svantaggio degli stabilimenti situati in località distanti dalle fonti di rifornimento. La tesi secondo la quale il conguaglio delle spese di trasporto a favore degli acquirenti di rottame da demolizioni navali sarebbe stato indispensabile nell'interesse della perequazione posto che altrimenti, in luogo di detto rottame, sarebbe stato acquistato del rottame d'importazione più caro, con conseguente onere del sistema di perequazione, non può essere accolta. La Cassa di Bruxelles, ed in seguito l'Alta Autorità, poteva stabilire la quantità del rottame ammesso alla perequazione e disponeva perciò di uno strumento di guida. Onde mantenere le sovvenzioni di perequazione al più basso livello possibile, essa poteva in ispecie attribuire al rottame da demolizioni navali una situazione di privilegio. Essa era unicamente tenuta a provvedere alla distribuzione di detto rottame in modo non discriminatorio. Non si può quindi ammettere che vendite più copiose di rottame da demolizioni navali sarebbero state possibili soltanto facendo ricorso al conguaglio delle spese di trasporto.

Nella discussione orale è stato inoltre giustamente rilevato che numerosi articoli del Trattato C.E.C.A., soprattutto l'articolo 2, vietano con la massima chiarezza di mutare in modo artificioso le basi della produzione, fra le quali va annoverata l'ubicazione. Nelle sentenze riguardanti le tariffe ferroviarie speciali la Corte ha vigorosamente sottolineato questo principio fondamentale del Trattato. Quand'anche si volesse invece considerare il conguaglio delle spese di trasporto lecito a norma del Trattato, sarebbero cionondimeno necessarie in proposito norme particolareggiate, da emanarsi dall'Alta Autorità. Essa dovrebbe considerare tutte le ipotesi e non potrebbe limitarsi, a pena di dar luogo ad una discriminazione, a prescrivere il conguaglio a favore degli acquirenti di rottame da demolizioni navali situati in questa o quella zona del mercato. È lecito infatti ritenere che anche gli acquirenti di rottame interno non ammesso alla perequazione, o di rottame d'importazione, debbano spesse volte sopportare spese di trasporto che avrebbero potuto evitare acquistando rottame di diversa provenienza. Non è concepibile che si possa introdurre tacitamente un sistema di conguaglio per le spese di trasporto in virtù di un istituto che persegue scopi essenzialmente diversi e che è informato al principio di mantenere al più basso livello possibile l'onere a carico delle imprese partecipanti. Va infine rilevato che l'includere le spese di trasporto nella perequazione del rottame, interpretando in modo estensivo i poteri dell'Alta Autorità, è da ritenersi illecito anche perchè, a norma dell'articolo 53 del Trattato, il Consiglio deve approvare all'unanimità l'istituzione di un meccanismo di perequazione. Se l'approvazione è concessa in vista di un determinato obiettivo di politica economica, non è affatto detto che essa consenta senz'altro di tener conto d'interessi consimili, non strettamente connessi a detto obiettivo.

Se anche nel corso della discussione si è cercato di dimostrare che la maggiore spesa provocata dal conguaglio in contestazione è tutt'altro che rilevante, si deve nondimeno tenere per fermo che, nè le decisioni generali riguardanti la perequazione del rottame, nè il sistema del Trattato, giustificano il conguaglio stesso.

2. La prassi pluriennale dell'Ufficio Comune

Prendo in esame la questione unicamente perchè le ricorrenti paiono attribuire particolare valore alla circostanza che gli organismi di Bruxelles, per parecchi anni a partire dal 1954, hanno seguito la prassi di calcolare e di bonificare ai consumatori di rottame, in tutti i casi simili ai loro, le maggiori spese di trasporto.

L'Alta Autorità contesta che una prassi del genere sia mai esistita e, comunque, di averne mai avuto conoscenza. Per quanto riguarda l'esistenza della prassi è chiaro che essa fu seguita dalla «Union des Consommateurs de Ferraille de France», organo centrale della siderurgia francese per l'acquisto e la distribuzione del rottame (decreto ministeriale 13 marzo 1953; v. Gazzetta Ufficiale C.E.C.A.,9 giugno 1953, pagina 140). Bonifici di spese di trasporto di molto minore entità furono concessi a consumatori di rottame italiani e olandesi (per la Francia, dal 1954 al 1958, $ 349.021,84; per un periodo non precisato, $ 13.000 per i Paesi Bassi e $ 160.000 per l'Italia). Si può dare per dimostrato che l'Ufficio Comune partecipò a questi bonifici in sede di perequazione. D'altro lato si può ritenere per certo che i consigli d'amministrazione dell'Ufficio Comune e della Cassa, composti di rappresentanti dei consumatori di rottame dei vari Paesi, non furono interpellati su tale questione. Questa conclusione emerge con la massima evidenza dagli estratti dei verbali delle riunioni del collegio dei liquidatori della Cassa — composto nello stesso modo Consigli d'amministrazione — estratti prodotti dalle parti (riunioni del 9 marzo 1960 e del 10 ottobre 1960). In queste riunioni fu discussa la questione qui dibattata col risultato che il conguaglio delle spese di trasporto fu dichiarato illegittimo con i voti dei rappresentanti olandesi ed italiani. I poteri di sorveglianza e di controllo dell'Alta Autorità si concretavano appunto nella partecipazione alle riunioni dei consigli d'amministrazione degli organismi di Bruxelles di un suo rappresentante, il quale influiva sulle delibere. Di conseguenza l'assunto — che le ricorrenti del resto non contrastano — secondo il quale l'Alta Autorità non aveva mai avuto occasione di occuparsi del problema del conguaglio delle spese di trasporto, prima delle delibere del marzo e dell'ottobre 1960, deve considerarsi dimostrato. In realtà, l'Alta Autorità non ha adottato alcun provvedimento in proposito prima che si presentassero i casi oggi in discussione, e prima delle decisioni generali 18, 19 e 20-60.

È perciò possibile affermare quanto segue: quand'anche si consideri provata l'esistenza di una prassi pluriennale seguita dall'Ufficio regionale francese e dall'Ufficio Comune e si tenga conto che ambedue queste società erano organi ausiliari dell'Alta Autorità, va tenuto per fermo che il loro comportamento non poteva avere l'effetto di disciplinare in via generale una determinata questione giuridica che solo l'Alta Autorità, con l'ausilio del Consiglio dei Ministri, aveva competenza per risolvere.

Nemmeno in questo argomento delle ricorrenti è quindi dato di trovare elementi atti a giustificare la loro pretesa di conguaglio delle spese di trasporto.

3. Gli affidamenti dell'Ufficio Comune ed i successivi conteggi di perequazione

Dopo aver posto in chiaro come vada giudicato, alla luce del Trattato e delle decisioni generali in materia di perequazione, il conguaglio delle spese di trasporto, è opportuno esaminare i singoli atti emanati nei confronti delle ricorrenti, atti dai quali trae origine la presente controversia.

a) Gli affidamenti dell'Ufficio Comune

In tutti i casi le ricorrenti, prima di aderire al contratto di acquisto dell'Ufficio Comune, avrebbero ricevuto assicurazioni circa il bonifico delle maggiori spese di trasporto.

aa) Prova degli affidamenti.

Nel corso della discussione scritta l'Alta Autorità ha posto in dubbio l'esistenza degli affidamenti (cfr. controricorso, pagine 7 e 12). Le ricorrenti hanno prodotto con gli atti introduttivi copie di lettere le quali dovrebbero fornire la prova delle loro affermazioni. Si tratta in particolare delle seguenti lettere :

Queste lettere, i cui mittenti sono stati in parte identificati soltanto nella discussione orale, non sono atte a provare che l'Ufficio Comune abbia dato affidamenti alle ricorrenti prima della loro adesione ai contratti di acquisto. Esse dimostrano semplicemente che, per quanto riguarda le cause 21-60, 2-61 e 3-61, l'Ufficio Regionale francese ha preso l'iniziativa di far includere nella perequazione il conguaglio delle spese di trasporto.

Questa circostanza può però essere considerata come un indizio dell'esattezza dell'assunto delle ricorrenti. Ai fini della nostra indagine si può quindi ritenere che l'Ufficio Comune abbia dato assicurazioni alle ricorrenti in merito alla presa in considerazione delle spese di trasporto.

bb) La legittimità degli affidamenti

In base a quanto detto circa l'ammissibilità del conguaglio delle spese di trasporto, queste assicurazioni vanno ritenute sostanzialmente in contrasto con il Trattato.

Ai fini della controversia è però rilevante anche la loro regolarità formale. L'Alta Autorità contesta infatti espressamente la legittimità degli affidamenti sotto l'aspetto della competenza. Il contenuto delle lettere prodotte non emana direttamente del Consiglio d'amministrazione dell'Ufficio Comune, nè si basa su una decisione dello stesso. Le lettere furono invece stese e sottoscritte dalla direzione dell'ufficio importazione la quale — afferma l'Alta Autorità — a norma dello statuto dell'Ufficio Comune non era autorizzata a farlo. Si può tuttavia prescindere dalla ripartizione dei poteri all'interno dell'Ufficio Comune, posto che la questione della competenza si ripresenta sotto forma più semplice.

A norma delle decisioni generali di base in materia di perequazione del rottame (22-54, 14-55, 2-57) la Cassa è l'organo esecutivo autorizzato ad adottare provvedimenti (fissazione del tasso di perequazione, dei periodi di conteggio, riscossione dei contributi, fissazione delle sovvenzioni di perequazione). L'Ufficio Comune ha soltanto facoltà di fare delle proposte in determinati casi, come pure il diritto di condurre trattative di acquisto e di stipulare contratti. Perciò nessuno era autorizzato ad assumere, in nome dell'Ufficio Comune, impegni in materia di perequazione dei prezzi.

Anche più importante è poi la seguente circostanza: in base ai dati forniti dalle ricorrenti, tanto la stipulazione dei contratti di acquisto, quanto gli affidamenti intervennero non prima del settembre 1958. In tale epoca l'Alta Autorità, in esecuzione delle sentenze 9-56 e 10-56 (Meroni contro Alta Autorità), aveva completamente modificato la struttura giuridica del sistema di perequazione e revocato la delega di poteri criticata nelle sentenze stesse. A norma della decisione 13-58, del 24 luglio 1958 (publicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 luglio 1958, pp. 269 e seg.) «le competenze, … attribuite alla Cassa di perequazione ed all'Ufficio Comune, sono devolute all'Alta Autorità, la quale potrà affidare il lavoro di esecuzione alla Cassa di perequazione o ad ogni altro organismo adatto». Nello stesso senso dispone la decisione dell'Alta Autorità del 24 luglio 1958 (n. 16-58, pubblicata nel loc. cit.) :

Articolo 1

«1.   È istituito un meccanismo finanziario destinato ad effettuare la perequazione del rottame importato da paesi terzi, come pure a far realizzare delle economie di rottame.

2.   Alla gestione di detto meccanismo finanziario provvede l'Alta Autorità, la quale è autorizzata a prendere i provvedimenti necessari per l'applicazione della presente decisione e può affidare il lavoro di esecuzione ad un organismo adatto.

Articolo 11

L'Alta Autorità stabilisce :

L'Ufficio Comune dei consumatori di rottame, istituito con atto notarile 24 aprile 1953, o qualsiasi altro organismo riconosciuto dall'Alta Autorità ha facoltà di presentare a quest'ultima proposte sui punti sopra elencati.

Articolo 12

1.   Per poter fruire della perequazione, le imprese di cui all'articolo 2 della presente decisione devono aver ottenuto, prima dell'acquisto, l'ammissione alla perequazione, secondo le modalità stabilite dall'Alta Autorità, del rottame da acquistare.

2   …»

Seguendo, attraverso le singole decisioni fin qui menzionate, le successive modifiche della ripartizione delle responsabilità e delle competenze nel sistema di perequazione giungiamo alla conclusione che i poteri di natura pubblica della Cassa sono stati più volte modificati ed infine soppressi con la decisione 13-58. Per quanto riguarda l'Ufficio Comune, le sue funzioni non sono mai state più che ausiliarie e consultive, come implica la preparazione di contratti commerciali. È degno di nota il fatto che esso — alla stessa tregua di altri organismi e come del resto previsto nell'articolo 46 del Trattato C.E.C.A. — può fare soltanto delle proposte preparatorie alle decisioni che l'Alta Autorità si è riservata. L'Ufficio Comune non possiede alcun potere d'imperio, alcun potere di emanare provvedimenti di natura pubblica del genere di quelli — generali o individuali — che l'Alta Autorità ha potuto adottare, a partire dal 24 luglio 1959, ed in ispecie in sede di liquidazione del meccanismo (cfr. le decisioni da 18 a 21-60). Ora, a norma delle decisioni di base allora vigenti, la facoltà di concedere o rifiutare il conguaglio delle spese di trasporto va annoverata fra i poteri d'imperio.

Con ciò è da escludersi qualsiasi competenza dell'Ufficio Comune ad emettere dichiarazioni vincolanti in merito ad elementi compresi nel calcolo della perequazione. È generalmente ammesso che gli atti emanati in palese violazione delle norme riguardanti la competenza non soltanto sono invalidi, bensì vanno considerati assolutamente nulli, come se non fossero mai esistiti.. Mi richiamo

Questa nullità assoluta mi sembra ricorra nella specie, dato che l'Ufficio Comune non ha mai avuto poteri d'imperio in materia di perequazione del rottame. Gli affidamenti da esso dati non sono perciò atti amministrativi, bensì meri atti privati con la parvenza di atti amministrativi.

La tesi sostenuta dalle ricorrenti nella discussione orale, secondo la quale i terzi di buona fede avrebbero diritto di essere protetti nei confronti di un rappresentante senza procura in modo da non dover sopportare le conseguenze della mancanza di poteri di questo, non può essere accolta. Gli argomenti delle ricorrenti sono tratti unicamente dal diritto privato, le cui norme possono essere applicate in diritto pubblico solo con molta cautela, mentre nel presente giudizio ci si può basare esclusivamente sul diritto pubblico della Comunità, quale risulta dal Trattato e dai principi giuridici generali degli ordinamenti nazionali riconosciuti dalla Corte come parte del diritto comunitario ( 1 ).

E poichè il diritto pubblico interno ignora la figura dell'apparente delega di poteri ad organi non competenti, non è necessario esaminare qui fino a che punto le decisioni 13-58 e 16-58, che disciplinano la materia, fossero note alle ricorrenti ed alla direzione dell'Ufficio regionale francese e come tali dovessero essere osservate, nè fino a che punto l'averle conosciute (o l'aver dovuto conoscerle) impedisca di invocare la buona fede.

b) I singoli ricorsi

I punti principali delle singole cause vanno considerati alla luce della conclusione alla quale siamo testè giunti.

aa) Cause 19-60 e 21-60

Nelle cause 19-60 e 21-60 agli affidamenti dell'Ufficio Comune circa il conguaglio delle spese di trasporto fecero seguito, il 15 marzo 1960, i conti di perequazione dell'Alta Autorità nei quali non era compreso alcun bonifico delle spese stesse.

Poichè le assicurazioni date dall'Ufficio Comune vanno considerate, dal punto di vista del diritto administrativo, come atti assolutamente nulli, non sorge affatto il problema della revocabilità degli atti che hanno attribuito dei diritti; al contrario, nel decidere i ricorsi per carenza si può prescindere completamente dalle assicurazioni stesse.

Non risulta che le pretese delle ricorrenti abbiano altro fondamento giuridico. In ispecie è emerso che i conti di perequazione dell'Alta Autorità in data 15 marzo 1960 aderiscono perfettamente alle decisioni, di base ed al Trattato. Le pretese delle ricorrenti sono pertanto infondate e le loro domande vanno respinte.

bb) Cause 2-61 e 3 -61

Qui la situazione è diversa in quanto la stessa Alta Autorità ha in ciascun caso ripetutamente incluso il conguaglio delle spese di trasporto nei conti provvisori (10 agosto 1959 e 10 dicembre 1959 e, rispettivamente, 14 agosto 1959 e 10 dicembre 1959) e solo negli ultimi conti, del marzo 1960, ha escluso dal computo il conguaglio stesso, come nelle cause 19-60 e 21-60. A questo proposito le ricorrenti parlano di conferma da parte dell'Alta Autorità degli impegni assunti dall'Ufficio Comune, conferma che, decorso un ragionevole termine, non potrebbe essere revocata.

L'applicabilità dei principi riguardanti la revoca degli atti amministrativi dipende in primo luogo dalla questione se si vogliano considerare i conti di perequazione dell'Alta Autorità alla stregua di atti amministrativi che hanno attribuito dei diritti.

Essi non ne hanno la forma, né del resto il contenuto.

Si tratta di comunicazioni non formali all'Ufficio regionale francese intese a modificare i conti aperti, comunicazioni che a quanto pare furono contemporaneamente inviate alle imprese. Esse portano la firma di un direttore dell'Alta Autorità. Vi è detto espressamente che esse costituiscono soltanto un conto provvisorio e fanno pensare per il loro contenuto a degli estratti conto di un'impresa commerciale.

Mi sembra assolutamente certo che si debba escludere trattarsi di un'espressa conferma da parte dell'Alta Autorità delle assicurazioni date dall'Ufficio Comune, soprattutto in considerazione delle decisioni dell'Alta Autorità — relative alla fissazione del prezzo di perequazione — 19-58 del 22 ottobre 1958 (Gazzetta Ufficiale, p. 473) e 15-59 del 18 febbraio 1959 (Gazzetta Ufficiale, p. 209), che furono adottate prima della «conferma» e nelle quali per il rottame equiparato fu preso come punto di riferimento per il calcolo del prezzo il deposito del venditore. Non vi è motivo di supporre che l'Alta Autorità abbia voluto deliberatamente fare a favore delle ricorrenti un trattamento discriminatorio.

L'inclusione del conguaglio va piuttosto attribuito ad un errore che si può spiegare con il gran numero di conti che l'Alta Autorità dovette compilare a partire dall'agosto 1958. Qualora i conti stessi non vadano considerati come atti amministrativi da equipararsi ad altrettante decisioni dell'Alta Autorità — ipotesi che mi sembra ragionevole — viene a cadere anche la necessità di sottoporre la revoca a determinate condizioni. Se viceversa nei primi conti di perequazione si devono ravvisare degli atti amministrativi dell'Alta Autorità, è evidente che questi sono inficiati da un vizio che ne giustifica la revoca.

La giurisprudenza della Corte su questo punto è perfettamente univoca, tanto nella sentenza 7-56 (Algera ed a. contro Assemblea della C.E.C. A.), nella quale è stata dichiarata ammissibile la revoca entro un termine ragionevole, quanto nella sentenza 15-60 ( 2 ), nella quale è detto :

«La revoca per illegittimità — anche se in determinati casi, a cagione dei diritti quesiti, non può avere effetto ex tunc — ha sempre effetto ex nunc.»

Quest'ultima osservazione rende manifesto che la revoca con effetto retroattivo è da escludersi solo in determinati casi, cioè non sempre. Anche la sentenza Snupat contro Alta Autorità (cause 42 e 49-59) è informata agli stessi principi. In questa controversia si trattava della questione se potesse essere revocata l'esenzione dalla perequazione concessa a determinate imprese nel 1957 ed in seguito rivelatasi illegittima. La Corte ha affermato che per risolvere il problema si dovevano porre a confronto l'interesse pubblico e gli interessi privati che avrebbero dovuto essere eventualmente sacrificati. Posto che essa ha affermato tra l'altro : «D'altronde, in base al diritto di tutti gli Stati membri, la revoca con effetto retroattivo è generalmente ammessa nei casi in cui l'atto da revocare è stato formato in base ad inesatte o incomplete indicazioni degli interessati», a mio avviso la revoca con effetto retroattivo non va riservata ai casi del genere testé indicato, bensì va decisa anch'essa in base al risultato del raffronto fra gli interessi contrapposti.

Nel presente caso si dovrebbe perciò tener conto delle seguenti circostanze :

Tenendo conto di tutti questi elementi, non si può negare che la revoca dei primi conti di perequazione — sempre che la si ritenga necessaria — fosse possibile anche dopo otto mesi.

T'Aita Autorità aveva comunque facoltà di correggere i precedenti errori e d'ingiungere la restituzione degli importi bonificati a titolo di conguaglio delle spese di trasporto. Poichè le ingiunzioni di restituzione non presentano altri vizi, anche l'impugnazione contro di esse proposta va respinta perchè infondata.

B — Le pretese di risarcimento danni

Le ricorrenti hanno chiesto il risarciménto del danno per il caso che la loro domanda principale non venisse accolta. Negli atti introduttivi si deduce a sostegno che, se fosse stato loro tempestivamente comunicato dall'Alta Autorità il «mutamento di Opinione in materia di conguaglio delle spese di trasporto», le ricorrenti non avrebbero acquistato rottame da demolizioni navali, ma si sarebbero orientate verso il rottame d'importazione che avrebbero potuto ritirare nel porto marittimo più vicino, risparmiando così sui noli.

Nella replica è stata affacciata, sia pure sotto forma di chiarimento, l'ulteriore tesi secondo cui l'Alta Autorità sarebbe tenuta a rispondere dell'operato dei suoi organi ausiliari — e quindi degli affidamenti dati alle ricorrenti — vuoi ipso iure, vuoi per culpa in vigilando. Nella discussione orale è stato sviluppato soprattutto questo ultimo argomento.

Occorre perciò esaminare se negli argomenti dedotti sia dato ravvisare i presupposti per l'applicazione dell'articolo 40 del Trattato (concessione di un risarcimento).

I — L'illecito della P.A.

Prima di iniziare l'indagine va rilevato che agli effetti della pretesa di risarcimento, si deve tener conto soltanto del comportamento dell'Alta Autorità anteriormente all'adesione ai contratti d'acquisto. Tutti gli argomenti che si riferiscono al periodo intercorso fino alla revoca delle assicurazioni assertivamente provenienti dall'Alta Autorità non hanno alcun rilievo, in quanto non influiscono sul determinarsi del danno.

Va inoltre osservato che l'esame deve vertere unicamente sull'eventuale danno causato dall'adesione al contratto di vendita, a partire dal settembre 1958. Le precedenti consegne di rottame ed i relativi conti esulano dalla presente indagine.

Dopo queste precisazioni si deve anzitutto stabilire se sussista un illecito dell'Alta Autorità.

1. Sulla criticata mancanza di chiarimenti

Questa censura va posta in relazione con l'assunto secondo il quale presso gli organismi di Bruxelles sarebbe per vari anni esistita la prassi di conguagliare le spese di trasporto. Dal punto di vista giuridico essa si può formulare nel seguente modo: il comportamento degli organi ausiliari avrebbe posto in essere una disciplina — forse illegittima — sul mantenimento in vigore della quale le ricorrenti potevano far conto nel condurre i loro affari fino al momento in cui la sua illegittimità non fu categoricamente posta in luce dall'Alta Autorità con la decisione 18-60, il che pose termine all'errore delle ricorrenti.

È importante accertare perciò se l'Alta Autorità, prima di tale momento, non abbia fatto nulla o abbia fatto troppo poco, per scuotere od eliminare la fiducia delle ricorrenti nella legittimità della prassi seguita dagli organismi di Bruxelles.

Abbiamo visto che il punto di vista dell'Alta Autorità circa gli elementi da prendersi in considerazione agli effetti della perequazione è stato esposto per la prima volta nella decisione 34-56. È apparso che, interpretando in modo ragionevole questo provvedimento, non si potevano avere dubbi su quali fossero le spese di trasporto ed accessorie tassativamente comprese nella perequazione. Già questa decisione, che fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale e quindi accessibile alle ricorrenti, era sufficiente a far sorgere in esse seri dubbi circa la legittimità del conguaglio delle spese di trasporto ed avrebbe dovuto indurle e non farvi affidamento nella condotta dei loro affari.

Ancora più importanti sono poi i successivi sviluppi, cui han dato luogo le c.d. sentenze Meroni (9 e 10-56). Esse contengono il seguente passo

«Attesochè talune delle proposte che l'ufficio deve presentare alla Cassa ai sensi del citato articolo 5 ed in ispecie quelle relative al “prezzo massimo d'acquisto all'importazione” al “prezzo di perequazione” ai “criteri per il calcolo dell'economia di rottame ed all'ammontare del premio concesso in funzione di tali economie” non possono risultare da semplici operazioni contabili basate su dei criteri oggettivi stabiliti dall'Alta Autorità ma comportano un largo margine d'apprezzamento, esse rientrano come tali nell'esercizio di un potere discrezionale inteso a conciliare le varie esigenze d'una complessa politica economica.»

In base a questa considerazione il sistema di perequazione in atto fu dichiarato illegittimo, con la conseguenza che l'Alta Autorità adottò le decisioni generali 13-58 e 16-58 con le quali il meccanismo di perequazione fu radicalmente riorganizzato: esse costituiscono l'avvenimento più importante dopo l'emanazione della decisione 22-54. Con un tratto di penna gli organismi di Bruxelles furono spogliati di tutti i loro poteri in materia di perequazione: l'Alta Autorità si riservò unicamente la facoltà di attribuire ad essi, in un secondo tempo, compiti puramente esecutivi. Anche queste decisioni — come le sentenze Meroni — furono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Negli ambienti interessati erano quindi perfettamente note le circostanze dei mutamenti organizzativi nel sistema di perequazione e, se ciò non bastasse, proprio le cause Meroni sollevarono l'interesse generale.

A partire da questo momento, nessuno era autorizzato a ritenere che nel sistema di perequazione tutto sarebbe rimasto come prima. Anche se la prassi degli organismi di Bruxelles aveva permesso ai partecipanti alla perequazione di formarsi certe opinioni circa il modo del quale si sarebbero comportati gli organismi stessi in determinati casi, queste opinioni non potevano certo essere applicate al modo nel quale l'Alta Autorità avrebbe gestito la perequazione a partire dal luglio 1958.

Ne consegue che il fondamentale mutamento del sistema di perequazione nell'anno 1958 era di per sè atto a togliere ogni valore alle massime tratte dalla precedente prassi del sistema stesso. Non è perciò neppure il caso di chiedersi se l'Alta Autorità fosse tenuta ad emanare immediatamente decisioni particolareggiate riguardanti i problemi più disparati, fra cui quello del conguaglio delle spese di trasporto, onde evitare che i consumatori di rottame si basassero nella condotta dei loro affari sulla disciplina fino allora vigente. Tale questione andrebbe del resto risolta in senso negativo per il fatto che l'enorme lavoro provocato dalla riassunzione dei poteri di decisione rendeva impossibile l'immediata risoluzione di tutti i problemi particolari. Si può quindi ritenere che il mancato invio di chiarimenti, dall'Alta Autorità alle ricorrenti, prima della loro adesione ai contratti di acquisto non costituisca un illecito della P.A.

2. L'asserito illegittimo comportamento degli organismi di Bruxelles.

Questa censura si riferisce agli affidamenti illecitamente dati dall'Ufficio Comune nel settembre 1958, non già alla precedente illegittima prassi degli organismi di Bruxelles, posto che — come abbiamo dimostrato — questa, dopo l'adozione delle decisioni 13 e 16-58, non può più essere considerata come causa del danno.

Se agli effetti dei ricorsi d'annullamento e per carenza si è ammesso che le assicurazioni siano state effettivamente date, nell'esaminare se l'illecito sussista appare indispensabile accertare — qualora non sia possibile stabilirlo in altro modo — se gli affidamenti siano stati dati alle ricorrenti prima dell'adesione ai contratti di acquisto ed in forma determinata. Ciò può avere rilevanza non soltanto agli effetti dell'illecito, ma anche in relazione all'esistenza del nesso eziologico.

Nella discussione orale le ricorrenti si sono richiamate, a sostegno delle loro critiche, soprattutto alla causa 23-59 (Feram contro Alta Autorità) nella quale l'Alta Autorità ha dichiarato di «non contestare la propria responsabilità per gli illeciti commessi dagli organismi di Bruxelles», ed hanno citato la sentenza nelle cause 14 e 16-60 (Meroni ed a. contro Alta Autorità) nella quale la Corte ha affermato :

«… va tuttavia esaminato se tali errori si sarebbero potuti evitare grazie ad una amministrazione efficiente, in quanto essi potrebbero rendere manifesta una “faute de service” dell'Alta Autorità oppure degli organismi di Bruxelles, il che sarebbe la stessa cosa.»

È inutile dire che la dichiarazione dell'Alta Autorità sopra citata non vincola affatto la Corte.

Per quanto riguarda poi la sentenza 14-60, nutro seri dubbi che un rilievo incidentale della Corte, non indispensabile agli effetti della decisione, possa costituire un valido precedente in una questione giuridica di considerevole rilievo. Il meno che si possa dire è che il criterio adottato dalla Corte è molto ampio, in quanto vengono posti sullo stesso piano gli illeciti commessi dai dipendenti dell'Alta Autorità e quelli commessi da organi ausiliari, nonostante tali organi siano in genere soggetti all'influenza dell'Alta Autorità solo in misura limitata. Questa equiparazione implica il rischio che l'Alta Autorità si trovi costretta — per esercitare la sorveglianza, il controllo e la revisione — ad impiegare maggiori mezzi e personale più numeroso, oppure, rinunziando a valersi di organizzazioni od istituti specializzati, sia indotta ad assumersi compiti che per loro natura avrebbero potuto essere espletati da altri. In ambedue i casi verrebbe violato lo spirito degli articoli 5 («… ed esercita un'azione diretta sulla produzione e sul mercato soltanto qualora le circostanze lo richiedano; … gli organi della Comunità espletano questi compiti con un apparato amministrativo ridotto, in stretta collaborazione con gli interessati») e 57 («… l'Alta Autorità ricorre di preferenza ai mezzi di azione indiretti che sono a sua disposizione»). Le possibilità di amministrare in modo razionale, efficace ed economico ne rimarrebbero limitate, mentre aumenterebbero gli interventi nel normale svolgimento dell'economia.

Qualunque sia la posizione che si vuole assumere in merito a questa tesi, è certo che essa non può trovare accoglimento nel presente caso.

Gli affidamenti che hanno cagionato l'adesione ai contratti d'acquisto stipulati dall'Ufficio Comune devono essere stati dati nel settembre 1958. L'esame delle decisioni allora vigenti ha mostrato che in tale epoca l'Ufficio Comune non partecipava più alla gestione del sistema di perequazione. Nemmeno la Cassa (cioè l'organo in precedenza dotato di poteri d'imperio), per non parlare dell'Ufficio Comune, aveva conservato alcuna competenza in materia di perequazione. Solo con la decisione 29-58 del 19 novembre 1958 (Gazzetta Ufficiale, p. 519) furono affidati alla Cassa determinati compiti esecutivi di secondaria importanza, relativi alla liquidazione delle operazioni di perequazione effettuate prima della riorganizzazione del sistema. Nella decisione 16-58 l'Ufficio Comune è menzionato soltanto come organismo autorizzato a sottoporre proposte all'Alta Autorità, cioè a compiere atti leciti a qualsiasi impresa, in quanto non vincolanti. Anche lo statuto dell'Ufficio Comune in vigore nell'epoca qui considerata — statuto approvato con la collaborazione di tutte le ricorrenti — è perfettamente chiaro in proposito ( 3 ). L'assemblea generale del 31 luglio 1958 ha infatti respinto la seguente modifica dell'articolo 3, n. 4 dello statuto :

«De remplir les missions qui lui seront assignées par les décisions de la Haute Autorité de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier, dans le domaine de l'approvisionnement en ferraille.»

L'assemblea generale del 28 agosto 1958 deliberò di dare all'articolo 3 dello statuto, sostanzialmente immutato, il tenore :

«La Société a pour objet :

Inoltre fu respinta la seguente proposta di modifica dell'articolo 11 :

«Première proposition de rédaction :

Un délégué de la Haute Autorité pourra, sur la demande, soit de la Haute Autorité, soit du Conseil commun des Consommateurs de Ferraille, assister à toutes séances du conseil où il apparaîtrait souhaitable de procéder à des échanges de vues.

Deuxième proposition de rédaction :

Sur invitation du président, un observateur de la Haute Autorité pourra assister à titre consultatif aux réunions du conseil.»

e fu anzi deciso di sopprimere l'articolo stesso.

Se perciò, nel settembre 1958, l'Ufficio Comune non partecipava con poteri di decisione alla perequazione obbligatoria, non era possibile considerarlo un organo cooperante con l'Alta Autorità nell'espletamento dei suoi compiti istituzionali. L'usurpazione di poteri concretatasi negli affidamenti dati in materia di conguaglio delle spese di trasporto, chiaramente riconoscibile dopo l'adozione delle decisioni 13-58 e 16-58, non costituisce perciò un illecito del quale l'Alta Autorità debba rispondere. Non è il caso di esaminare qui se l'Ufficio Comune possa essere tenuto responsabile degli atti in questione nella sua qualità di consorzio privato dotato di personalità giuridica.

3. Nel presente giudizio non è quindi dato ravvisare in alcun modo un illecito dell'Alta Autorità.

Se la Corte fosse di diverso avviso, non potrebbe tuttavia fare a meno di riconoscere un concorso di colpa, posto che le ricorrenti, anche dopo la pubblicazione delle decisioni del 24 luglio 1958, hanno fatto affidamento sulla circostanza che l'Alta Autorità si sarebbe comportata nello stesso modo degli organismi di Bruxelles. Se, conoscendo o colposamente ignorando la nuova situazione, esse hanno ritenuto che la gestione del sistema di perequazione non avrebbe subito alcun mutamento nemmeno nei particolari, è giusto che sopportino, almeno in parte, le conseguenze di questa loro valutazione.

II — La prova del danno

Per amore di completezza — dopo quanto detto a proposito dell'illecito ciò non sarebbe infatti necessario — tratterò ancora brevemente della prova del danno. La questione decisiva è qui la seguente: se le ricorrenti avrebbero avuto la possibilità di farsi consegnare del rottame d'importazione a condizioni più favorevoli, risparmiando perciò le maggiori spese di trasporto risultanti dall'acquisto di rottame da demolizioni navali e se, in caso di rifiuto del conguaglio, si sarebbero comunque astenute dall'acquistare quest'ultimo genere di rottame.

Per quanto riguarda il secondo punto della questione, -mi sembra attualmente impossibile una risposta precisa, giacchè è pacifico che la scelta del rottame da importare non dipendeva soltanto dal prezzo franco stabilimento, ma anche da altre circostanze (qualità, rapporti di affari di lunga data, disponibilità di divise, ecc.).

Oltracciò, le ricorrenti si sono richiamate per provare il danno alle statistiche annuali relative all'importazione ed al consumo di rottame nonché alla situazione delle scorte, traendone la conclusione che in ogni momento sarebbe stato loro possibile rifornirsi di rottame d'importazione. L'Alta Autorità ha posto viceversa in rilievo che non si sarebbe potuta importare dagli Stati Uniti qualsivoglia quantità di rottame, dato il rischio sempre incombente di restrizioni dell'esportazione. Anche se si deve ammettere che le cifre fornite dalle ricorrenti sono atte a suffragare le loro asserzioni circa il sussistere di un danno, questo non si può tuttavia ritenere provato. Non è infatti sufficiente dimostrare che la situazione generale del mercato avrebbe probabilmente reso possibile l'importazione del rottame, ma occorre anche provare che gli acquisti in comune avrebbero permesso alle ricorrenti di ricevere rottame d'importazione proprio attraverso porti situati nelle vicinanze. Dal punto di vista giuridico, non si deve perdere di vista che non tutto il rottame d'importazione poteva essere ammesso indistintamente alla perequazione. A norma delle decisioni di base, la Cassa (in seguito, l'Alta Autorità) decideva quale rottame proveniente da paesi terzi o equiparato dovesse essere ammesso alla perequazione e stabiliva al tempo stesso le condizioni alle quali sarebbe stata concessa la sovvenzione di perequazione (impieghi preferenziali in determinate zone della Comunità).

È noto che negli acquisti in comune da parte degli organismi di Bruxelles fu riservato al rottame da demolizioni navali un trattamento preferenziale sia sul piano giuridico, sia su quello di fatto, e ciò non solo nell'interesse dei demolitori della Comunità, ma anche per motivi di qualità. L'opportunità di questa politica non è stata posta in dubbio dalle ricorrenti. Per valutare la fondatezza delle loro pretese sarebbe perciò necessario accertare se per motivi giuridici (ad esempio in relazione al divieto di discriminazioni) esse avrebbero dovuto essere comunque poste in grado di acquistare rottame d'importazione a prezzo di perequazione.

Le affermazioni piuttosto vaghe delle ricorrenti ed il fatto che non abbiano offerto prove in proposito non permettono di concludere in senso affermativo.

C — Conclusione

Propongo alla Corte di non prendere in considerazione le tesi da me svolte in subordine e di respingere tutte le domande presentate con i ricorsi 19-60, 21-60, 2-61 e 3-61 ponendo le spese a carico delle ricorrenti.

( 1 ) Cfr. sentenza nelle cause 1-55, Racc., ed. ital., IIo p. 27

Cfr. sentenza nelle cause 7-56, Racc., ed. ital., IIIo pp. 112 e 120

Cfr. sentenza nelle cause 8-57, Racc., ed. ital., IVo p. 237

Cfr. sentenza nelle cause 32 e 33-58, Racc., ed. ital., Vo p. 294

Cfr. sentenza nelle cause 42 e 49-59, Race, ed. ital., VIIo p. 154

Cfr. sentenza nelle cause 6-60, Race, ed. ital., VIo p. 1115

( 2 ) Racc., VIIo, p. 231/232.

( 3 ) Appendice del Moniteur belge del 24 agosto 1958, pp. 2309 sgg. e

Appendice del Moniteur belge del 18 settembre 1958, pp. 2937 sgg.