COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 13.5.2026
COM(2026) 233 final
2026/0114(COD)
Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
che modifica il regolamento (UE) 2021/782 per quanto riguarda la protezione dei passeggeri con biglietti unici
{SWD(2026) 233 final}
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
•Motivi e obiettivi della proposta
L'Unione europea mantiene da tempo l'impegno a garantire un livello elevato di protezione dei passeggeri nel settore dei trasporti, che costituisce un elemento portante della politica dell'UE in materia di trasporti e consumatori. L'UE si distingue a livello mondiale per la completezza dei diritti dei passeggeri che garantisce in tutti i modi di trasporto, compreso il trasporto ferroviario. Allo stesso tempo, il suo quadro giuridico si è progressivamente adattato all'evoluzione dei modelli di mobilità e delle aspettative dei passeggeri. Le ferrovie occupano una posizione particolarmente importante in tale quadro in considerazione del loro ruolo nel promuovere la connettività e la competitività, nel sostenere il mercato interno e nel contribuire agli obiettivi climatici dell'UE. Il trasporto ferroviario è uno dei modi di trasporto più sostenibili ed è sempre più promosso come alternativa al trasporto stradale e aereo, in particolare per i viaggi a lunga distanza e transfrontalieri. Tuttavia lo spazio ferroviario europeo unico rimane incompleto, nonostante i decenni di apertura del mercato. Lo svolgimento senza soluzione di continuità di viaggi ferroviari transfrontalieri continua a essere ostacolato dalla frammentazione del mercato, dal persistere di strutture monopolistiche e da ostacoli tecnici e organizzativi. Ciò ha un effetto negativo sull'esperienza dei passeggeri.
Un problema fondamentale che la presente proposta intende affrontare è la protezione insufficiente dei passeggeri che effettuano viaggi ferroviari multioperatore. Nella pratica, numerosi viaggi ferroviari, in particolare quelli transfrontalieri o a lunga distanza, richiedono che i passeggeri utilizzino i servizi di più imprese ferroviarie. Anche quando i passeggeri acquistano un viaggio nell'ambito di un'unica transazione su un'unica piattaforma di prenotazione, il biglietto o i biglietti che ne derivano spesso non sono considerati biglietti cumulativi a norma del diritto dell'UE vigente. Di conseguenza i passeggeri che perdono una coincidenza a causa di ritardi o soppressioni possono non avere diritto ad assistenza, a itinerari alternativi, a un rimborso o a un indennizzo, nonostante la loro aspettativa ragionevole di essere protetti per l'intero viaggio.
Sebbene il regolamento (UE) 2021/782 del Parlamento europeo e del Consiglio 1 abbia rafforzato i diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario e introdotto alcuni obblighi in materia di offerta di biglietti cumulativi, tali obblighi continuano ad avere un ambito di applicazione molto limitato. Sono in vigore alcuni accordi volontari di cooperazione tra imprese ferroviarie, quali l'accordo AJC (Agreement on Journey Continuation) 2 e HOTNAT (Hop on the next available train) 3 . Tuttavia tali accordi forniscono soltanto soluzioni parziali e non vincolanti e non garantiscono una protezione uniforme dei passeggeri in tutta l'Unione. Ciò comporta una disparità di trattamento dei passeggeri a seconda degli operatori coinvolti e degli Stati membri interessati. Tale circostanza, a sua volta, mina la fiducia nei confronti del trasporto ferroviario e ne riduce l'attrattiva rispetto ad altri modi di trasporto, in particolare il trasporto aereo.
Gli orientamenti politici della Commissione europea 2024-2029 contengono un obiettivo chiaro, ossia garantire che i cittadini europei possano acquistare un biglietto unico su un'unica piattaforma di prenotazione e godere dei diritti spettanti ai passeggeri per l'intero viaggio. Dalle consultazioni dei portatori di interessi emerge un forte sostegno da parte delle organizzazioni dei consumatori e dei passeggeri a favore dell'eliminazione di tali lacune in materia di protezione. Tale sostegno è stato espresso nel contesto dell'invito a presentare contributi pubblicato dalla Commissione tra luglio e settembre 2025. Di contro, le imprese ferroviarie esprimono riserve in merito all'iniziativa e mettono in guardia in merito a un aumento dei costi dei biglietti ferroviari.
La proposta si fonda pertanto sulla necessità di colmare le lacune esistenti in materia di protezione dei passeggeri e di adeguare il quadro giuridico alle pratiche attuali di prenotazione, nel contesto delle quali viaggi con più tratte realizzati da più operatori sono sempre più acquistati come un'unica transazione su un'unica piattaforma di prenotazione. In base alla proposta, i titolari di biglietti unici per viaggi multioperatore riceveranno protezione (assistenza, rimborso, itinerari alternativi, indennizzo) nel caso in cui un ritardo o la soppressione di un servizio precedente causi la perdita di una coincidenza. A tal fine, la presente proposta introduce il concetto di biglietto unico definito come una prova valida, indipendentemente dalla sua forma, di un biglietto cumulativo o della conclusione di due o più contratti di trasporto per un viaggio acquistato nel contesto di un'unica transazione commerciale con un'impresa ferroviaria, un venditore di biglietti o un tour operator.
Al fine di consentire ai passeggeri di acquistare tali biglietti unici, alle imprese ferroviarie, ai venditori di biglietti e ai tour operator dovrebbe essere impedito di segmentare o vendere come biglietti distinti qualsiasi viaggio che possono vendere con un biglietto unico. Allo stesso tempo, per i viaggi oggetto di un biglietto unico aventi una durata superiore a 12 ore, il diritto all'indennizzo dovrebbe sorgere soltanto in relazione al ritardo che interessa la tratta individuale specifica (o il biglietto cumulativo). Ciò non dovrebbe applicarsi nel caso in cui il viaggio oggetto del biglietto unico comporti un servizio ferroviario notturno o il biglietto unico consista in un solo biglietto cumulativo. Inoltre le imprese ferroviarie non dovrebbero essere responsabili dei diritti di cui al presente regolamento qualora un venditore di biglietti o un tour operator combini i propri servizi in un biglietto unico senza rispettare i tempi minimi di coincidenza applicabili.
In generale, pur rimanendo responsabili dei diritti dei passeggeri, le imprese ferroviarie possono affidare a un'altra impresa ferroviaria, al venditore di biglietti o al tour operator il trattamento dei diritti al rimborso, a itinerari alternativi, all'assistenza e a un indennizzo. I passeggeri dovrebbero essere informati in maniera chiara prima dell'acquisto del biglietto unico in merito a tale trasferimento di compiti. Detto trasferimento non dovrebbe incidere sulla responsabilità dell'impresa ferroviaria che lo attua.
La proposta si basa sulla competenza dell'UE nel settore dei trasporti a norma dell'articolo 91 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Essa integra la proposta di regolamento sulla prenotazione multimodale e la proposta di regolamento sull'emissione di biglietti ferroviari, adottate unitamente alla presente proposta 4 . Rafforzando i diritti dei passeggeri per i viaggi multioperatore, la proposta mira a:
·garantire un livello elevato e uniforme di protezione in tutta l'Unione;
·sostenere la transizione verso trasporti più sostenibili;
·contribuire al completamento di un sistema ferroviario europeo realmente integrato e competitivo.
La presente iniziativa non rientra nel programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT).
•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
L'UE ha istituito un quadro completo e in evoluzione per i diritti dei passeggeri in tutti i modi di trasporto, compreso il trasporto ferroviario. Nel settore ferroviario, tale quadro è stato stabilito principalmente nel regolamento (UE) n. 1371/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio 5 . Tale regolamento è stato sostituito dalla rifusione del regolamento (UE) 2021/782, che ha rafforzato e armonizzato i diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario in tutta l'Unione. Tra i miglioramenti introdotti dal regolamento (UE) 2021/782 figurano obblighi di informazione migliorati, meccanismi di applicazione rafforzati e una maggiore protezione delle persone con disabilità e delle persone a mobilità ridotta. Tale atto ha inoltre rafforzato le procedure standardizzate di indennizzo e rimborso, anche mediante l'introduzione di un modulo comune per le relative richieste, il cui uso dovrebbe essere ulteriormente incoraggiato 6 .
La presente proposta è coerente con il quadro giuridico esistente e a esso complementare. Anziché sostituire le norme vigenti, integra il regolamento (UE) 2021/782 colmando una lacuna specifica individuata nella sua applicazione. La lacuna in questione consiste nella protezione limitata concessa ai passeggeri che effettuano viaggi multioperatore quando i biglietti sono acquistati nell'ambito di un'unica transazione su un'unica piattaforma di prenotazione ma non sono considerati biglietti cumulativi. Sebbene il regolamento in questione incoraggi le imprese ferroviarie a offrire biglietti cumulativi e imponga un obbligo limitato in tal senso, la proposta estende la protezione dei passeggeri a situazioni che non rientrano nelle disposizioni vigenti.
In tal modo la proposta rafforza gli obiettivi del quadro strategico esistente. Essa garantirà una protezione più uniforme ed efficace dei passeggeri nel trasporto ferroviario, in particolare nel contesto di viaggi transfrontalieri e che comportano coincidenze. La proposta integra inoltre le relative proposte di regolamento sulla prenotazione multimodale e di regolamento sull'emissione di biglietti ferroviari. Tali proposte mirano a migliorare l'accesso a biglietti integrati e a informazioni di viaggio, ma non disciplinano di per sé i diritti dei passeggeri in caso di perdita di coincidenze.
La presente proposta è inoltre coerente con la proposta omnibus sull'applicazione (COM(2023) 753 final) e con quella sui diritti dei passeggeri nel contesto di viaggi multimodali (COM(2023) 752 final). Tutte e tre le proposte condividono l'obiettivo di alto livello di rafforzare la protezione dei passeggeri in caso di perturbazioni quali la perdita di coincidenze tra operatori o modi di trasporto. Tutte e tre mirano a garantire il pieno diritto all'assistenza, a itinerari alternativi e all'applicazione delle norme senza lacune.
•Coerenza con le altre normative dell'Unione
Nella sua strategia per una mobilità sostenibile e intelligente 7 , la Commissione si è impegnata a migliorare l'attuazione dei diritti dei passeggeri dell'UE. Ciò significa rendere i diritti più chiari tanto per i vettori quanto per i passeggeri, garantire un'assistenza e un rimborso adeguati in caso di perturbazioni e applicare sanzioni adeguate quando le norme non sono adeguatamente rispettate. Detta strategia evidenzia inoltre i potenziali vantaggi derivanti dall'estensione dei diritti dei passeggeri in un quadro multimodale (cfr. azione 63 della strategia). L'attuale proposta è pienamente in linea con tali obiettivi, rafforza la politica dell'UE in materia di diritti dei passeggeri e integra le misure legislative esistenti. L'iniziativa è altresì in linea con la strategia dell'UE per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030 8 perché garantisce che tutti i passeggeri, compresi quelli a mobilità ridotta, ricevano protezione e assistenza senza soluzione di continuità durante l'intero viaggio, anche in caso di perdita di coincidenze tra operatori ferroviari diversi. L'iniziativa sostiene inoltre l'obiettivo del piano dell'UE per le ferrovie ad alta velocità 9 di ampliare la connettività ferroviaria transfrontaliera affidabile e accessibile riducendo al minimo le perturbazioni dovute alla perdita di coincidenze. Infine l'iniziativa è altresì in linea con gli obiettivi del Green Deal europeo e con la normativa europea sul clima 10 . Non si prevede alcun danno significativo all'ambiente imputabile al presente intervento strategico. L'iniziativa contribuisce all'obiettivo di sviluppo sostenibile (OSS) n. 13 (Azione per il clima).
La presente proposta è considerata priva di rilevanza digitale. Non introduce né modifica o incide sull'uso di mezzi digitali, aspetti relativi ai dati o la fornitura di servizi pubblici digitali. La proposta si limita a introdurre diritti per i passeggeri titolari di biglietti unici per viaggi multioperatore e non rientra pertanto nell'ambito di applicazione del principio "digitale per definizione".
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
•Base giuridica
La base giuridica per l'adozione della legislazione dell'UE nel settore della politica comune dei trasporti è l'articolo 91, paragrafo 1, TFUE. Tale disposizione è alla base dei regolamenti sui diritti dei passeggeri attualmente in vigore.
•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)
I viaggi ferroviari all'interno dell'UE comportano sempre più viaggi transfrontalieri e a lunga distanza gestiti da più imprese ferroviarie. Tali situazioni non possono essere affrontate adeguatamente ricorrendo alle sole misure nazionali, in quanto i diritti dei passeggeri e gli obblighi degli operatori spesso vanno oltre la competenza territoriale dei singoli Stati membri. Norme nazionali diverse per quanto riguarda l'ambito di applicazione e l'applicazione delle norme creerebbero incoerenze e incertezza giuridica. Di contro, la proposta garantirà livelli simili di protezione dei passeggeri in tutta l'UE. Gli accordi di cooperazione volontaria esistenti non sono vincolanti e non offrono una copertura sufficientemente completa o la certezza del diritto per i passeggeri. Dato che numerose imprese ferroviarie operano sempre più in diversi Stati membri, la garanzia di diritti uniformi e la tutela dei passeggeri in caso di perdita di coincidenze possono essere conseguite soltanto a livello dell'Unione. Un'azione a livello dell'UE garantirebbe diritti armonizzati e applicabili in materia di rimborso, itinerari alternativi, indennizzo e assistenza per i viaggi che coinvolgono più imprese ferroviarie. Ciò sostiene il corretto funzionamento del mercato interno, garantisce pari condizioni agli operatori e offre ai passeggeri lo stesso livello di protezione ovunque essi viaggino all'interno dell'Unione. I diritti armonizzati rendono inoltre il trasporto ferroviario più attraente e sostengono obiettivi dell'UE di portata più ampia, quali quelli della politica ambientale e della politica dei trasporti.
•Proporzionalità
Le scelte strategiche stabilite nella presente proposta si limitano a quanto necessario per affrontare le carenze individuate nella protezione dei passeggeri nel trasporto ferroviario, in particolare nei casi che coinvolgono più imprese ferroviarie nell'ambito dell'acquisto di un biglietto unico. Come dimostrato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente iniziativa, le misure selezionate offrono un giusto equilibrio tra il rafforzamento dei diritti dei passeggeri e la necessità di evitare oneri inutili per le imprese ferroviarie, gli intermediari e le amministrazioni nazionali. Le modifiche proposte estendono i diritti esistenti (informazione, rimborso, itinerari alternativi, assistenza e indennizzo) in modo mirato al fine di garantire che siano applicati in modo efficace in caso di perdita di coincidenze. Tali misure sono strettamente limitate a quanto necessario per garantire la certezza del diritto e una protezione uniforme dei passeggeri in tutta l'Unione. Allo stesso tempo, esse non impongono obblighi amministrativi o finanziari sproporzionati agli operatori o agli organismi nazionali di applicazione. La proposta rappresenta lo strumento più adatto per: i) raggiungere il livello desiderato di protezione dei passeggeri; ii) garantire che i diritti siano applicati in modo coerente in contesti transfrontalieri e multioperatore; e iii) sostenere il corretto funzionamento del mercato interno. Essa è in linea con il principio di proporzionalità di cui all'articolo 5 del trattato sull'Unione europea (TUE). Una spiegazione più dettagliata è fornita nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente proposta, il quale dimostra che le misure scelte sono efficaci ed efficienti e si limitano a quanto necessario per conseguire gli obiettivi strategici.
•Scelta dell'atto giuridico
Dato che la proposta riguarda la revisione di un regolamento esistente (regolamento (UE) 2021/782 relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario), lo strumento scelto è anch'esso un regolamento.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D'IMPATTO
•Consultazioni dei portatori di interessi
Dalle risposte pervenute all'invito della Commissione a presentare contributi in merito alla presente proposta è emerso un forte sostegno a favore del rafforzamento dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario dell'UE, in particolare per i viaggi multioperatore e transfrontalieri. Allo stesso tempo, dalle risposte sono emerse opinioni diverse sulla portata dei diritti dei passeggeri, sull'attribuzione della responsabilità e sui potenziali impatti sul settore ferroviario. È stato registrato un sostegno costante a favore dell'estensione dei diritti dei passeggeri da parte dei cittadini, delle organizzazioni dei consumatori e delle organizzazioni non governative, i quali hanno sottolineato che attualmente i passeggeri sostengono la maggior parte del rischio in caso di ritardi, soppressioni e perdita di coincidenze. Tali soggetti hanno sottolineato altresì la frammentazione dei sistemi di emissione di biglietti, la scarsa chiarezza in materia di responsabilità e l'incoerenza delle pratiche di indennizzo, e molti di loro hanno chiesto un approccio ai diritti dei passeggeri basato sul viaggio. La proposta rispecchia tali p rafforzando la protezione per i viaggi acquistati nel contesto di un'unica transazione, chiarendo le responsabilità e offrendo certezza del diritto ai passeggeri.
I portatori di interessi del mondo imprenditoriale hanno espresso opinioni più contrastanti. Le grandi imprese ferroviarie storiche e le loro associazioni si sono espresse in linea di principio a favore di una maggiore protezione dei passeggeri, ma hanno indicato di preferire regimi volontari quali AJC e HOTNAT. Hanno inoltre messo in guardia contro un eccesso di regolamentazione e gli impatti negativi sulla prestazione di servizi. I nuovi entranti nel settore ferroviario, gli intermediari e altri portatori di interessi del mondo imprenditoriale hanno espresso in generale pareri più favorevoli all'iniziativa, sottolineando nel contempo la necessità di tempi minimi di coincidenza realistici e di una ripartizione chiara e praticabile della responsabilità. La proposta rispecchia tali considerazioni attraverso un approccio mirato che intende rafforzare la protezione dei passeggeri garantendo nel contempo la fattibilità operativa e la proporzionalità.
Le autorità pubbliche hanno ampiamente sostenuto il rafforzamento dei diritti dei passeggeri e il chiarimento delle norme in materia di biglietti cumulativi, ma hanno espresso pareri divergenti in merito all'ambito di applicazione appropriato degli obblighi. Hanno inoltre sottolineato la necessità di coerenza con la legislazione vigente e di un'applicazione efficace, il che ha contribuito affinché la proposta si concentrasse sulla chiarezza giuridica e sull'applicazione coerente in tutti gli Stati membri.
•Assunzione e uso di perizie
Due contraenti esterni, Milieu Consulting e Transport & Mobility Leuven, hanno contribuito alla preparazione dello studio di sostegno. Lo studio è disponibile al pubblico unitamente alla presente proposta.
•Valutazione d'impatto
La proposta è sostenuta da un documento di lavoro dei servizi della Commissione che ne delinea i costi e i benefici. La valutazione si basa sulla valutazione d'impatto che accompagna la proposta di regolamento relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario 11 e la aggiorna in due ambiti principali. Il primo è la misura strategica che impone che i viaggi unici venduti nel contesto di un unico acquisto, nell'ambito di un unico contratto di trasporto che prevede più biglietti, siano sempre considerati biglietti cumulativi dalle imprese ferroviarie e dai venditori di biglietti. Ciò conferisce ai passeggeri i diritti previsti dal regolamento (ossia quelli in materia di informazione, assistenza, rimborso, itinerari alternativi e indennizzo) per l'intero viaggio. Il secondo ambito è la misura che chiarisce che la possibilità di acquistare biglietti cumulativi deve essere offerta ogniqualvolta ciò sia tecnicamente possibile. Tale prescrizione non dovrebbe tuttavia obbligare le imprese ferroviarie a concludere accordi tra loro, in quanto ciò interferirebbe con la loro condotta commerciale e la loro libertà commerciale. Dato che l'analisi dei costi e dei benefici in questione aggiorna una valutazione d'impatto precedente, non è stato necessario realizzare una nuova valutazione d'impatto.
In considerazione del fatto che saranno loro concessi diritti aggiuntivi, i passeggeri sono i beneficiari principali della proposta. Essi beneficerebbero altresì di risparmi sui costi in termini di tempo e di sforzi. I benefici totali per i passeggeri, espressi come valore attuale nel periodo 2028-2050 rispetto allo scenario di base, sono stimati ammontare a 7,78 miliardi di EUR a livello di UE.
Dalla valutazione emerge che le imprese ferroviarie dovrebbero sostenere costi totali pari a 2,14 miliardi di EUR, espressi come valore attuale nel periodo 2028-2050 rispetto allo scenario di base. Ciò deriverebbe dagli interventi che dovrebbero intraprendere in ambiti quali: i) la definizione dell'entità della loro responsabilità finanziaria; ii) il coordinamento di accordi in materia di perturbazioni con altre imprese ferroviarie; iii) l'aggiornamento dei processi tecnici di gestione di richieste; iv) la revisione delle condizioni e delle informazioni ai passeggeri; v) la formazione del personale addetto alle vendite e al supporto; vi) il riesame delle implicazioni giuridiche e finanziarie; vii) la fornitura di assistenza, rimborsi, itinerari alternativi e indennizzi ai passeggeri, compresi i costi amministrativi 12 derivanti dalla necessità di rispondere alle richieste supplementari dei passeggeri che perdono coincidenze durante i viaggi multioperatore. Di contro, si prevede che le imprese ferroviarie beneficeranno di una maggiore domanda di viaggi ferroviari grazie alla maggiore fiducia dei consumatori. Secondo le previsioni, gli intermediari sosterrebbero alcuni costi di adeguamento una tantum (12,84 milioni di EUR) derivanti dagli adeguamenti informatici e dalle revisioni dei contratti, ma trarrebbero vantaggio da volumi più elevati di biglietti venduti.
Gli organismi nazionali di applicazione dovrebbero sostenere costi di adeguamento una tantum pari a 0,03 milioni di EUR a livello dell'UE, legati alla comprensione delle modifiche, alla valutazione delle implicazioni giuridiche e all'adeguamento della gestione dei reclami. Sebbene il numero di reclami possa aumentare in considerazione del maggior numero di biglietti unici, una maggiore chiarezza giuridica semplificherà l'applicazione delle norme. Nel complesso, si prevede che i costi di applicazione supplementari per gli organismi nazionali di applicazione e altri organismi che si occupano di reclami rimarranno molto limitati.
In generale, dalla valutazione emerge che la proposta comporterebbe benefici netti stimati a 5,63 miliardi di EUR espressi come valore attuale nel periodo 2028-2050 rispetto allo scenario di base. Il rapporto costi-benefici è stimato a 3,6.
Il controllo della coerenza a livello climatico è stato effettuato. Come indicato nel documento di lavoro dei servizi della Commissione, la proposta è coerente con gli obiettivi ambientali del Green Deal europeo e con la normativa europea sul clima.
•Diritti fondamentali
L'articolo 38 della Carta dei diritti fondamentali prescrive che nelle politiche dell'Unione sia garantito un livello elevato di protezione dei consumatori. Il rafforzamento dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario che viaggiano ricorrendo a servizi multioperatore nell'UE innalzerà ulteriormente il livello generale elevato di protezione dei consumatori.
4.INCIDENZA SUL BILANCIO
La proposta non ha alcuna incidenza sul bilancio dell'UE.
5.ALTRI ELEMENTI
•Piani attuativi e modalità di monitoraggio, valutazione e informazione
La Commissione monitorerà l'attuazione e l'efficacia della presente iniziativa. Tra gli indicatori concernenti i progressi compiuti figureranno il numero di biglietti unici venduti, il numero di biglietti cumulativi venduti e il numero di reclami e pagamenti di indennizzi. La Commissione raccoglierà tali informazioni dalle relazioni periodiche elaborate dagli organismi nazionali di applicazione a norma del regolamento (UE) 2021/782.
•Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta
La proposta integra il quadro normativo attuale sui diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario attraverso modifiche limitate e mirate del regolamento (UE) 2021/782.
Articolo 1: modifiche del regolamento (UE) 2021/782
Questo articolo introduce il concetto di "biglietto unico", definisce il regime di protezione dei passeggeri per tali biglietti, compreso il diritto a un indennizzo per i viaggi ferroviari oggetto di un biglietto unico aventi una durata superiore a 12 ore, e aggiunge l'obbligo per coloro che vendono tali biglietti di rispettare i tempi minimi di coincidenza.
L'articolo 2 contiene le disposizioni generali del regolamento per quanto riguarda l'entrata in vigore.
2026/0114 (COD)
Proposta di
REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO
che modifica il regolamento (UE) 2021/782 per quanto riguarda la protezione dei passeggeri con biglietti unici
IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 91, paragrafo 1,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere del Comitato economico e sociale europeo 13 ,
visto il parere del Comitato delle regioni 14 ,
deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria,
considerando quanto segue:
(1)L'efficacia dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario dovrebbe incoraggiare un aumento dei viaggi in treno. Si tratta di un obiettivo fissato dalla strategia per una mobilità sostenibile e intelligente adottata dalla Commissione nel dicembre 2020 15 .
(2)Il regolamento (UE) 2021/782 del Parlamento europeo e del Consiglio 16 mira a garantire che i passeggeri siano protetti quando viaggiano all'interno dell'Unione. I passeggeri dovrebbero godere di diritti uniformi e di standard elevati di protezione per tutta la durata del viaggio. Tuttavia i passeggeri che prenotano un viaggio con più imprese ferroviarie nell'ambito di un'unica transazione commerciale con un unico venditore di biglietti spesso non dispongono di tale protezione, il che rischia di perturbare il loro viaggio e di comportare costi imprevisti per il viaggio, la sistemazione e l'acquisto di bevande.
(3)Attualmente esiste un numero limitato di accordi volontari destinati a facilitare la cooperazione in questo settore tra le imprese ferroviarie pertinenti. Tali accordi sono intesi a garantire la prosecuzione del viaggio per i passeggeri che effettuano un unico viaggio con più biglietti su servizi prestati da imprese ferroviarie diverse. Tuttavia tali accordi sono spesso non vincolanti, di portata limitata e non noti ai passeggeri, il che comporta incoerenze nella loro applicazione.
(4)Al fine di ovviare alle carenze della pratica attuale, i diritti al rimborso, a itinerari alternativi, all'indennizzo e all'assistenza di cui al regolamento (UE) 2021/782 dovrebbero essere estesi a tutti i viaggi che coinvolgono diversi servizi ferroviari prestati da più imprese ferroviarie e venduti per un viaggio oggetto di un biglietto unico. L'estensione di tali diritti a tutti i viaggi oggetto di un biglietto unico migliorerebbe il benessere dei passeggeri e fornirebbe una protezione globale durante l'intero viaggio, in particolare in caso di perdita di coincidenze tra servizi prestati da imprese ferroviarie diverse.
(5)In particolare il diritto a un indennizzo dovrebbe applicarsi all'intero viaggio oggetto di un biglietto unico, fatta eccezione per i casi in cui il biglietto unico copre una combinazione di più contratti di trasporto e la durata prevista del viaggio oggetto del biglietto unico supera le 12 ore, nel qual caso l'indennizzo dovrebbe essere determinato per ciascun singolo contratto di trasporto. Tale limitazione è giustificata dai potenziali rischi finanziari associati ai costi di indennizzo potenzialmente significativi per un viaggio di tale durata, in considerazione tanto dell'indennizzo dovuto quanto dei costi amministrativi connessi al suo trattamento e al suo pagamento. Allo stesso tempo, tale limitazione non dovrebbe applicarsi a un biglietto unico corrispondente a un biglietto cumulativo, dato che quest'ultimo costituisce un unico contratto di trasporto offerto da un'unica impresa ferroviaria o da più imprese ferroviarie cooperanti tra loro. Detta limitazione non dovrebbe inoltre applicarsi se il viaggio oggetto del biglietto unico comprende un servizio ferroviario notturno, alla luce delle caratteristiche operative specifiche di tali servizi, comprese le loro frequenze e la loro durata, che pongono il passeggero in una posizione particolarmente vulnerabile in caso di perdita di coincidenze durante viaggi ferroviari oggetto di un biglietto unico che comprendono servizi ferroviari notturni, nonché data la necessità di promuovere i treni notturni come alternativa sostenibile e affidabile per i viaggi a lunga distanza.
(6)Al fine di garantire l'esercizio effettivo di tali diritti, i passeggeri dovrebbero poter acquistare biglietti unici. Di conseguenza alle imprese ferroviarie, ai venditori di biglietti e ai tour operator dovrebbe essere impedito di segmentare o vendere nell'ambito di transazioni commerciali distinte qualsiasi viaggio che possa essere venduto come biglietto unico.
(7)Nell'offrire biglietti unici, dovrebbero essere presi in considerazione tempi minimi di coincidenza realistici e applicabili al fine di ridurre il rischio di perdita di coincidenze.
(8)Chiedere il rimborso e l'indennizzo a norma del regolamento (UE) 2021/782 dovrebbe essere facile per i passeggeri. Le imprese ferroviarie sono tenute a informare i passeggeri in merito ai loro diritti e i passeggeri hanno il diritto di presentare la loro richiesta utilizzando il modulo comune adottato a norma del regolamento (UE) 2024/949 della Commissione 17 .
(9)I tempi minimi di coincidenza mirano a limitare il rischio di perdita di coincidenze nella fase di prenotazione e dovrebbero pertanto essere applicati quando un passeggero acquista un biglietto unico da un venditore di biglietti o da un tour operator che combina servizi di diverse imprese ferroviarie. Qualora non rispetti tale obbligo nell'offrire un biglietto unico e il passeggero perda una o più coincidenze durante il viaggio, il venditore di biglietti o il tour operator dovrebbe essere tenuto a proteggere il passeggero offrendogli la scelta tra il rimborso dei costi dell'itinerario alternativo sostenuti dal passeggero o il rimborso integrale del biglietto unico. Inoltre tali soggetti dovrebbero essere tenuti a pagare un indennizzo supplementare basato sull'importo pagato per il biglietto unico. Tale responsabilità dei venditori di biglietti e dei tour operator mira a garantire il rispetto dei tempi minimi di coincidenza. Inoltre, qualora un'impresa ferroviaria venda un biglietto unico che include almeno uno dei suoi servizi e non rispetti i tempi minimi di coincidenza, il passeggero dovrebbe continuare ad avere il diritto a una protezione globale.
(10)Le imprese ferroviarie, i venditori di biglietti e i tour operator dovrebbero essere incoraggiati a cooperare a vantaggio dei passeggeri che viaggiano con un biglietto unico. Di conseguenza, se da un lato le imprese ferroviarie dovrebbero rimanere responsabili in caso di perdita di coincidenze nel corso di un viaggio ferroviario oggetto di un biglietto unico, dall'altro dovrebbero essere autorizzate ad affidare a un'altra impresa ferroviaria, a un venditore di biglietti o a un tour operator il trattamento di eventuali diritti al rimborso, a itinerari alternativi, all'assistenza e all'indennizzo. I passeggeri dovrebbero essere informati in maniera chiara di tale trasferimento di compiti prima dell'acquisto di un biglietto unico. Detto trasferimento non dovrebbe incidere sulla responsabilità dell'impresa ferroviaria che lo attua.
(11)Conformemente all'articolo 42, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2018/1725 del Parlamento europeo e del Consiglio 18 , il Garante europeo della protezione dei dati è stato consultato e ha formulato il suo parere il […],
HANNO ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:
Articolo 1
Il regolamento (UE) 2021/782 è così modificato:
1)l'articolo 3 è così modificato:
a)il punto 9) è sostituito dal seguente:
"9) "biglietto cumulativo": uno o più biglietti che rappresentano un contratto di trasporto per servizi ferroviari consecutivi prestati da una o più imprese ferroviarie;";
b)è inserito il punto 9 bis) seguente:
"9 bis) "biglietto unico": una prova valida, indipendentemente dalla sua forma, di un biglietto cumulativo o della conclusione di due o più contratti di trasporto per un viaggio acquistato nel contesto di un'unica transazione commerciale con un'impresa ferroviaria, un venditore di biglietti o un tour operator;";
c)il punto 20) è sostituito dal seguente:
"20) "perdita di coincidenza": una situazione in cui un passeggero perde uno o più servizi nel corso di un viaggio ferroviario, venduto sotto forma di biglietto unico, in conseguenza del ritardo o della soppressione di uno o più servizi precedenti, oppure della partenza di un servizio prima dell'ora di partenza prevista;";
d)è aggiunto il punto 23) seguente:
e)"23) "servizio ferroviario notturno": un servizio ferroviario per passeggeri destinato a svolgersi prevalentemente durante le ore notturne e composto interamente o parzialmente da materiale rotabile dotato di posti letto, quali cuccette o cabine letto.";
2)l'articolo 12 è così modificato:
a)il titolo è sostituito dal seguente:
"Biglietti per viaggi comprendenti una o più coincidenze";
b)al paragrafo 1, primo comma, la seconda frase è soppressa;
c)i paragrafi da 2 a 7 sono sostituiti dai seguenti:
"2. Per i viaggi che comportano servizi ferroviari a lunga distanza o regionali per passeggeri nell'ambito di un biglietto unico, l'impresa ferroviaria il cui servizio in ritardo, soppresso o partito anticipatamente provoca la perdita di una coincidenza con uno o più servizi oggetto dello stesso biglietto unico è responsabile, conformemente agli articoli 18, 19 e 20, di tutte le perturbazioni pertinenti che si verificano durante l'intero viaggio nel caso in cui il passeggero perda una o più coincidenze. Le imprese ferroviarie i cui servizi oggetto di un biglietto unico sono persi a causa della perdita di coincidenza consentono al passeggero di proseguire il viaggio a bordo del loro servizio successivo, subordinatamente alla disponibilità di posti.
3. Quando offrono i biglietti, le imprese ferroviarie, i venditori di biglietti e i tour operator non segmentano né vendono nell'ambito di transazioni commerciali separate alcun viaggio che possa essere venduto nell'ambito di un biglietto unico.
4. Nell'offrire biglietti unici, le imprese ferroviarie, i venditori di biglietti e i tour operator rispettano almeno i tempi minimi di coincidenza applicabili stabiliti conformemente al regolamento (UE) 2026/253 della Commissione*.
5.Se un'impresa ferroviaria, un venditore di biglietti o un tour operator vende un biglietto unico per un viaggio che non rispetta i tempi minimi di coincidenza di cui al paragrafo 4 e il passeggero perde una o più coincidenze:
a)l'impresa ferroviaria non è responsabile conformemente al paragrafo 2, fatto salvo il caso in cui abbia venduto il biglietto unico e gestisca almeno uno dei servizi oggetto di tale biglietto;
b)il venditore di biglietti o il tour operator è tenuto a versare un indennizzo pari al 75 % dell'importo totale pagato per il biglietto unico e a offrire la scelta tra il rimborso dell'importo totale pagato per il biglietto unico o quello dei costi necessari, adeguati e ragionevoli per l'itinerario alternativo sostenuti dal passeggero.
6.L'impresa ferroviaria responsabile conformemente al paragrafo 2 può affidare a un'altra impresa ferroviaria, a un venditore di biglietti o a un tour operator il trattamento dei diritti di cui al presente regolamento, a condizione che il passeggero sia informato di tale trasferimento di compiti prima dell'acquisto del biglietto unico. Il trasferimento di compiti non incide sulla responsabilità dell'impresa ferroviaria che lo attua.
7. I paragrafi da 3 a 5 non si applicano ai biglietti unici che consistono in un solo biglietto cumulativo.
_____________
* Regolamento di esecuzione (UE) 2026/253 della Commissione, del 6 febbraio 2026, relativo a una specifica tecnica per il sottosistema "applicazioni telematiche" del sistema ferroviario dell'Unione europea per l'interoperabilità della condivisione dei dati nel trasporto ferroviario ("STI TEL") e che abroga i regolamenti (UE) n. 454/2011 ("STI TAP") e (UE) n. 1305/2014 ("STI TAF") (GU L, 2026/253, 10.2.2026, ELI: ).";
d)
3)all'articolo 19, il paragrafo 1 è sostituito dal seguente:
"1. Fermo restando il diritto al trasporto, il passeggero ha diritto a un indennizzo da parte dell'impresa ferroviaria in caso di ritardo tra il luogo di partenza e il luogo di destinazione finale indicati sul biglietto o sul biglietto unico per il quale non gli è stato rimborsato il costo in conformità dell'articolo 18. L'indennizzo minimo in caso di ritardo è fissato come segue:
a) il 25 % del prezzo del biglietto in caso di ritardo compreso tra 60 e 119 minuti;
b) il 50 % del prezzo del biglietto in caso di ritardo pari o superiore a 120 minuti.
Se un passeggero dispone di un biglietto unico per un viaggio previsto avente una durata di almeno 12 ore tra il luogo di partenza e il luogo di destinazione finale come indicato nel biglietto unico, tale passeggero ha diritto a un indennizzo a norma del primo comma soltanto in relazione ai ritardi che interessano i singoli contratti di trasporto nell'esecuzione dei quali si sono verificati. Se del caso, i passeggeri sono informati di tale limitazione prima dell'acquisto del biglietto unico.
Il secondo comma non si applica ai biglietti unici che includono un servizio ferroviario notturno o ai biglietti unici che consistono in un solo biglietto cumulativo.".
Articolo 2
Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Parlamento europeo Per il Consiglio
La presidente Il presidente
Regolamento (UE) 2021/1119 che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica.