COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 23.1.2026
COM(2026) 18 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
sulla valutazione intermedia del programma Fiscalis per la cooperazione nel settore dell’imposizione fiscale per il periodo 2021-2027
{SWD(2026) 9 final}
1.Introduzione
Il programma Fiscalis è una delle iniziative principali di cooperazione per sostenere l'attuazione della politica fiscale dell'Unione europea. Aiuta gli Stati membri a sviluppare e gestire i principali sistemi fiscali transeuropei basati sulle tecnologie dell'informazione. Il programma fornisce un quadro per migliorare il funzionamento del mercato interno rafforzando la cooperazione tra i paesi partecipanti, le loro autorità fiscali e i loro funzionari. Sostiene l'attuazione del diritto dell'UE nel settore fiscale e della lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva attraverso lo scambio di informazioni, il sostegno alla cooperazione amministrativa e il rafforzamento della capacità amministrativa dei paesi partecipanti.
Il programma Fiscalis è stato istituito dal regolamento (UE) 2021/847 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2021, che istituisce un programma per la cooperazione nel settore dell'imposizione fiscale (in appresso: "regolamento del programma"). A norma dell'articolo 15, paragrafo 2, del regolamento che istituisce il programma, la Commissione è tenuta a effettuare una valutazione intermedia entro quattro anni dall'inizio dell'attuazione del programma e a comunicare le conclusioni della valutazione intermedia [e di quella finale], comprensive delle proprie osservazioni, al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni.
Il programma Fiscalis attuale (per il periodo 2021-2027) è in linea con l'obiettivo originario di rafforzare la cooperazione tra le autorità fiscali. Nella proposta relativa al programma Fiscalis, la Commissione ha riconosciuto i successi delle precedenti versioni del programma, pur rilevando la necessità di compiere progressi ulteriori nella promozione della cooperazione tra le autorità fiscali. Il regolamento che ne deriva, adottato dal Consiglio e dal Parlamento a seguito dell'accordo sul quadro finanziario pluriennale (QFP) per il periodo 2021-2027, assegna 269 milioni di EUR a prezzi correnti al programma Fiscalis, in aumento rispetto ai 223,2 milioni di EUR del periodo 2014-2020. I principali beneficiari del programma sono le amministrazioni fiscali degli Stati membri dell'UE. Inoltre la partecipazione al programma è aperta ai paesi candidati e potenziali candidati, al fine di promuovere la convergenza e sostenere gli obiettivi del programma.
Il programma finanzia tre tipi principali di attività, ossia: 1) i sistemi elettronici europei, necessari per attuare la legislazione fiscale dell'UE; 2) azioni collaborative che consentano alle amministrazioni fiscali e ad altri portatori di interessi di incontrarsi e collaborare; e 3) azioni di sviluppo di capacità comprendenti corsi di apprendimento online e altri eventi online e in presenza. Dal suo avvio nel 2021, il programma ha sostenuto 30 sistemi elettronici europei specifici, unitamente alle relative applicazioni e alla loro manutenzione, che hanno rappresentato oltre l'80 % del bilancio entro la fine del 2024. Fiscalis ha inoltre facilitato 225 azioni collaborative, tra cui collaborazioni strutturate, quali gruppi di progetto e gruppi di esperti nonché riunioni, seminari, workshop, visite di lavoro e strumenti di cooperazione amministrativa quali i controlli multilaterali. Nell'ambito del programma sono organizzate altresì iniziative di formazione e di sviluppo di capacità, tra cui corsi di apprendimento online, sessioni di formazione informatica ed eventi raggruppati nell'ambito del programma comune di eventi di apprendimento (CLEP).
2.Risultati della valutazione intermedia
La presente relazione illustra i risultati della valutazione intermedia del programma Fiscalis per il periodo 2021-2027, in linea con l'articolo 15 del regolamento del programma. Si basa su un documento di lavoro dei servizi della Commissione che esamina in dettaglio l'attuazione e la performance del programma Fiscalis fino ad oggi (2021-2024). La valutazione intermedia applica i criteri per legiferare meglio al fine di valutare l'efficacia, l'efficienza, la coerenza, il valore aggiunto dell'UE e la pertinenza del programma.
1.1.Progettazione della valutazione
Le componenti comuni dei sistemi elettronici europei hanno costituito esplicitamente il fulcro della presente valutazione intermedia. Allo stesso tempo, la presente valutazione intermedia ha altresì aggiornato l'analisi delle attività collaborative rispetto alle valutazioni precedenti 1 . A questo proposito, la valutazione si è concentrata su aspetti nuovi nell'ambito del programma attuale o che hanno subito modifiche, quali il quadro di monitoraggio e valutazione e i gruppi di esperti, esaminati anch'essi in modo più dettagliato, in quanto si tratta di un'aggiunta relativamente nuova alle attività collaborative, introdotta nell'ambito del programma Fiscalis 2020.
Dal punto di vista metodologico, la presente valutazione ha combinato la ricerca documentale con approfondimenti derivanti dalla ricerca basata su studi di casi, integrati da ricerche mirate e generali che coprono l'intero ambito di applicazione del sostegno del programma. Sono stati prodotti quattro studi di casi a sé stanti concernenti specifici sistemi elettronici europei. Il sistema di gestione dell'apprendimento è stato oggetto del quinto studio di caso. Questo approccio rispecchia il principio della proporzionalità, dato che i sistemi elettronici europei rappresentano la quota maggiore della spesa, e affronta lacune in termini di prove derivanti da cicli di valutazione precedenti.
Gli studi di casi selezionati sono stati pertanto i seguenti:
·il sistema di analisi della rete delle operazioni (TNA – Transaction Network Analysis), che è una piattaforma automatizzata per l'individuazione delle frodi transfrontaliere in materia di IVA, come le frodi intracomunitarie dell'operatore inadempiente e le frodi carosello, consentendo lo scambio di dati in tempo reale tra le autorità fiscali nazionali e il trattamento dei dati;
·il registro centrale DAC6, che è un sistema centralizzato per lo scambio di informazioni sui meccanismi fiscali transfrontalieri al fine di garantire il rispetto degli obblighi in materia di informativa fiscale e prevenire l'elusione fiscale;
·il sistema VIES sul web (VoW –VIES-on-the-Web), che è un'interfaccia web integrata con il sistema di scambio di informazioni sull'IVA (VIES), diventato operativo nel 2001, che consente lo scambio di informazioni relative all'IVA tra le amministrazioni fiscali degli Stati membri;
·il sistema d'informatizzazione dei movimenti e dei controlli dei prodotti soggetti ad accisa (EMCS – Excise Movement Control System), che è il sistema dell'UE per il tracciamento della circolazione di prodotti sottoposti ad accisa (quali alcol, tabacco e prodotti energetici) volto a migliorare l'efficienza e la sicurezza nel monitoraggio transfrontaliero dei prodotti soggetti ad accisa;
·il sistema di gestione dell'apprendimento, una piattaforma divenuta operativa nel 2021 come ubicazione centrale per i corsi di apprendimento online sviluppati nell'ambito dei programmi Dogana e Fiscalis nonché per l'organizzazione di eventi per il CLEP.
Nella raccolta di dati effettuata per la valutazione del programma figurano la documentazione esistente, quali i documenti strategici e di programmazione, le relazioni annuali sui progressi compiuti di Fiscalis e i dati del quadro di monitoraggio e valutazione, che sono stati riesaminati al fine di fornire una comprensione e un contesto fondamentali. Le informazioni e lacune principali sono state mappate sistematicamente al fine di orientare le ulteriori fasi di raccolta dei dati. Sono stati applicati tre diversi metodi per raccogliere dati tanto per gli studi di casi quanto per la valutazione del programma:
(1)ricerca a tavolino: ciò ha comportato l'esame di un'ampia serie di fonti pertinenti di dati e informazioni secondari;
(2)svolgimento di 84 colloqui con rappresentanti:
a.delle autorità fiscali nazionali;
b.la Commissione Europea;
c.di operatori economici e contraenti esterni;
(3)tre indagini mirate distinte:
a.una presso i coordinatori nazionali Fiscalis in sede di autorità fiscali nazionali dei paesi partecipanti, che ha raccolto 27 risposte;
b.sondaggi online presso gli utenti nell'ambito di due studi di casi:
I.su VIES sul web (1 248 risposte);
II.e sul sistema di gestione dell'apprendimento (62 risposte).
Nel complesso, la valutazione ha cercato di raccogliere dati tanto qualitativi quanto quantitativi nonché dati sull'attuazione del programma e sul suo impatto.
1.2.Efficacia
I risultati della valutazione hanno confermato ampiamente le principali conclusioni della valutazione finale del programma Fiscalis 2020, secondo cui il programma aveva contribuito a migliorare il funzionamento del mercato interno dell'UE sostenendo la lotta contro la frode fiscale, l'evasione fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva. Ciò è stato ulteriormente ribadito dai coordinatori nazionali Fiscalis consultati durante la valutazione, i quali hanno sottolineato che i sistemi elettronici europei, le azioni collaborative e le attività di sviluppo delle capacità umane hanno continuato a produrre effetti positivi. Più in generale, diversi indicatori del quadro di monitoraggio e valutazione raccolti dalla DG TAXUD suggeriscono un miglioramento nella salvaguardia della base imponibile degli Stati membri attraverso la riduzione della frode fiscale e dell'evasione fiscale 2 .
La valutazione intermedia convalida il ruolo centrale del sostegno del programma Fiscalis alle componenti comuni dei sistemi elettronici europei nel contribuire a un'interazione sicura, affidabile ed efficace tra le autorità fiscali e con gli operatori economici, migliorando in tal modo la capacità amministrativa e operativa delle autorità fiscali.
Dall'inizio del ciclo di finanziamento nel 2021, il programma ha sostenuto lo sviluppo, l'introduzione, la manutenzione e l'aggiornamento delle componenti centrali di 30 sistemi elettronici europei e il numero di progetti informatici nella "fase esecutiva" ha raggiunto o superato gli obiettivi stabiliti per tutti gli anni dal 2021. Un elemento importante consiste nella maggiore efficacia dei sistemi elettronici europei, che fornisce un ambiente digitale di lavoro per le autorità fiscali, consente loro di lavorare in stretta cooperazione e garantisce una comprensione, un'applicazione e un'attuazione comuni della legislazione fiscale dell'UE.
I sistemi elettronici europei offrono piattaforme nuove e migliorate che facilitano e velocizzano l'interazione e incoraggiano la collaborazione diretta e l'individuazione di soluzioni comuni. Ad esempio, uno degli aspetti del sistema TNA che è stato elogiato maggiormente è il fatto che è estremamente efficace nell'individuare le frodi in materia di IVA. Ciò comporta risparmi sui costi generati, prevedendo la possibilità di un'interazione rapida tra le autorità fiscali inviando messaggi e/o condividendo documenti sul sistema anziché dover ricorrere a procedure formali di cooperazione bilaterale più lente e onerose.
Le attività collaborative finanziate dal programma hanno ricevuto un ampio apprezzamento dai partecipanti. Tali azioni sono state riconosciute per la loro qualità e pertinenza elevate rispetto al lavoro quotidiano delle amministrazioni fiscali. In linea con i risultati della valutazione precedente, le consultazioni svolte per questo esercizio suggeriscono che i funzionari delle amministrazioni partecipanti hanno riscontrato che le azioni finanziate dal programma sono considerate utili dalla grande maggioranza delle amministrazioni fiscali. Tale riscontro positivo non si limita a un tipo di attività. Tanto i gruppi di esperti quanto altre forme di azioni collaborative registrano un apprezzamento notevole e ciò dimostra che il programma sta rispondendo alle diverse esigenze del suo pubblico.
Lo sviluppo di capacità informatiche e le azioni collaborative si sono dimostrati strumenti potenti per rafforzare gli strumenti e le competenze a disposizione delle autorità fiscali degli Stati membri, rafforzando in tal modo le loro capacità e migliorando la loro performance a livello operativo. La creazione di opportunità di creazione di reti per i funzionari tributari è uno degli obiettivi principali delle azioni collaborative, come riconosciuto anche dall'80 % o oltre dei funzionari fiscali nei paesi partecipanti. Le azioni collaborative finanziate da Fiscalis hanno contemplato diversi strumenti di cooperazione "rafforzata", tra cui visite di lavoro, controlli multilaterali e presenza in uffici amministrativi e nelle indagini. Tali azioni, che consentono un'interazione bilaterale o multilaterale diretta tra i funzionari tributari di amministrazioni diverse, sono considerate esempi faro di una cooperazione proficua sostenuta dal programma.
Il sistema di gestione dell'apprendimento introdotto per il periodo di finanziamento attuale è servito a diffondere il materiale formativo meglio di quanto sia stato possibile in precedenza, consentendo al sistema stesso di raggiungere un pubblico più ampio e di fornire un'esperienza migliore agli utenti. La maggior parte degli utenti del sistema di gestione dell'apprendimento e delle amministrazioni fiscali consultati durante le valutazioni conferma che la nuova versione di tale sistema apporta un valore aggiunto rispetto alle iniziative degli Stati membri e facilita la ricerca di informazioni sulle attività di formazione, oltre ad aumentare l'interazione con le stesse.
Attraverso le sue azioni, il programma ha contribuito all'attuazione uniforme della legislazione fiscale dell'UE e, di conseguenza, a un migliore funzionamento del mercato interno dell'UE. Il sostegno erogato dal programma Fiscalis alle componenti comuni dei sistemi elettronici europei rappresenta un elemento essenziale della politica fiscale dell'UE e della sua attuazione. Dato che la maggior parte delle recenti politiche e normative fiscali dell'UE richiede una soluzione digitale, lo sviluppo di capacità informatiche è indispensabile al fine di rendere operative iniziative e azioni nuove.
1.3.Efficienza
La valutazione ha individuato molteplici benefici che i sistemi elettronici europei hanno apportato alle autorità fiscali e agli operatori economici. L'automazione dei processi ha portato a incrementi di efficienza notevoli, consentendo alle amministrazioni fiscali di passare a un ambiente privo di supporti cartacei al fine di risparmiare e riorientare le risorse da compiti analogici a ruoli più produttivi e strategici quali l'individuazione delle frodi. Un buon esempio di come i sistemi elettronici europei siano stati molto efficaci nell'individuare le frodi fiscali è il sistema TNA 3 , che ha apportato altresì risparmi notevoli sui costi per le autorità fiscali. Inoltre tali sistemi hanno avuto diversi effetti positivi indiretti, quali la riduzione dei tempi di attesa e la dissuasione delle frodi, il che facilita il miglioramento dell'attività commerciale e protegge il gettito fiscale dell'UE. Gli operatori economici beneficiano inoltre di notevoli risparmi nell'assegnazione di risorse e nei costi di verifica dell'IVA, in particolare in relazione al VIES sul web e all'EMCS. Occorre riconoscere che, essendosi concentrata principalmente sull'esame (attraverso studi di casi approfonditi) dell'efficacia e dell'efficienza di sistemi informatici selezionati (sistemi elettronici europei) sostenuti dal programma Fiscalis, la presente valutazione non ha raccolto una quantità sostanziale di elementi di prova nuovi per quanto concerne l'efficienza delle altre attività (diverse dai sistemi elettronici europei).
I riscontri raccolti e la documentazione esaminata confermano che le conclusioni della valutazione finale di Fiscalis 2020 per quanto concerne l'efficienza delle attività diverse dai sistemi elettronici europei sostenute dal programma restano valide, ossia confermano che le attività collaborative e di formazione sono ampiamente efficaci sotto il profilo dei costi.
La loro quota nel bilancio complessivo di Fiscalis è modesta, ma tali attività apportano un valore aggiunto significativo consentendo alle amministrazioni fiscali nazionali di collaborare e sviluppare le loro capacità e competenze su temi pertinenti di interesse; in numerosi casi, esse sostengono altresì l'applicazione efficace ed efficiente di sistemi elettronici europei. Il riscontro ottenuto dai beneficiari (autorità fiscali nazionali) conferma che le attività collaborative continuano a essere considerate altamente efficaci e pertinenti. Allo stesso tempo, e dato che le modalità di finanziamento sono rimaste invariate (con l'unica eccezione del modello di gestione delle sovvenzioni), tali attività possono ancora essere considerate nel complesso efficaci sotto il profilo dei costi. In assenza di modifiche sostanziali alle modalità di attuazione delle attività collaborative e di formazione, non vi sono pertanto elementi che suggeriscano che le attività diverse dai sistemi elettronici europei siano diventate meno efficienti rispetto alle edizioni precedenti del programma Fiscalis.
La struttura di governance delle azioni del programma sembra essere sostanzialmente efficiente sotto alcuni aspetti, con una struttura relativamente chiara per il processo decisionale, come indicato nei documenti chiave. Nel complesso, il sistema ha funzionato bene, ma i livelli di esperienza e di capacità differiscono, il che ha comportato alcuni problemi all'inizio dell'attuazione relativi all'uso di eGrants introdotto nell'ambito del quadro finanziario pluriennale attuale e al ruolo del coordinatore delle sovvenzioni. Al fine di rafforzare il materiale e gli orientamenti in materia di gestione delle sovvenzioni già messi a disposizione dalla Commissione, le amministrazioni nazionali potrebbero essere incoraggiate a individuare e condividere tra loro le migliori pratiche, nell'ambito di un'azione collaborativa esistente che riunisca i funzionari competenti.
Il quadro di monitoraggio e valutazione del programma Fiscalis, introdotto per il periodo di finanziamento attuale nel 2022, con l'obiettivo generale di garantire "un'efficace valutazione dei progressi del programma nel conseguire i suoi obiettivi" 4 , può essere considerato un miglioramento rispetto al suo predecessore. Una prima misura del successo del quadro di monitoraggio e valutazione nel monitorare i progressi compiuti è rappresentata dalla misura in cui gli indicatori hanno fornito informazioni utili ai fini della presente valutazione e, in particolare, della valutazione del criterio di efficacia. Nel complesso, gli indicatori del quadro di monitoraggio e valutazione raccolgono una quantità notevole di dati su base annua, coprendo una serie di aspetti relativi al programma. Le informazioni sono raccolte da fonti esistenti (ad esempio per quanto concerne i sistemi informatici) o attraverso una raccolta di dati dedicata, compresa un'indagine annuale presso le autorità fiscali. Sebbene nella valutazione siano stati effettivamente utilizzati diversi indicatori nonché i risultati dell'indagine annuale, la misura in cui le informazioni hanno fornito approfondimenti sui progressi e sui risultati conseguiti è piuttosto limitata e varia a seconda dei tipi di indicatori.
1.4.Coerenza
La coerenza esterna del programma Fiscalis rimane elevata e in linea con i risultati delle valutazioni precedenti, anche se il contesto politico e di programmazione dell'UE si è evoluto in modo significativo al fine di includere, in particolare, misure post-pandemia quali il dispositivo per la ripresa e la resilienza e il Green Deal europeo. La coerenza deriva principalmente da un ampio allineamento della politica fiscale dell'UE con altri settori di intervento dell'Unione. Tuttavia è incoraggiante che tutte le iniziative individuate abbiano mostrato uno scarso rischio di sovrapposizione con Fiscalis e un margine notevole di rafforzamento reciproco. Particolarmente evidente per le iniziative individuate è l'obiettivo trasversale della digitalizzazione.
L'accento posto dalla valutazione su un numero limitato di sistemi digitali, senza un esame approfondito di specifiche azioni collaborative (ampiamente valutate in studi precedenti), significa che alcuni esempi potrebbero non essere stati rilevati. Sono stati tuttavia riscontrati esempi concreti di sinergie con il Green Deal europeo, il dispositivo per la ripresa e la resilienza e lo strumento di sostegno tecnico, in particolare nei settori della digitalizzazione e della tassazione verde. Considerando la partecipazione al programma Fiscalis dei paesi candidati all'allargamento, si possono rilevare collegamenti più forti tra i diversi programmi che mirano a rafforzare le sinergie e le complementarità, ad esempio tra le attività collaborative e i progetti di assistenza tecnica.
Nonostante la piena coerenza con una serie di altre politiche e iniziative dell'UE, la valutazione ha rilevato collegamenti limitati con la componente Hercule del programma antifrode dell'Unione e del programma per il mercato unico. È opportuno esaminare le opportunità perse a causa della "coerenza passiva" e la possibilità di istituire un futuro meccanismo di coordinamento e di rafforzare le sinergie tra le diverse iniziative.
Le sinergie significative tra le diverse attività nell'ambito del programma Fiscalis, ossia il sostegno ai sistemi informatici e le azioni collaborative, sono evidenti. Le azioni collaborative hanno un ruolo cruciale da svolgere nel sostenere lo sviluppo dei sistemi e, in alcuni casi, nel gestirli. A tale riguardo, il caso del sistema TNA 5 è emblematico: oltre a sostenere lo sviluppo del sistema informatico, il programma Fiscalis finanzia il gruppo di esperti del sistema TNA, che riunisce gli utenti del sistema e svolge un ruolo importante nel modo in cui tale sistema è sviluppato e integrato nelle attività delle autorità fiscali. Sulla base dei riscontri raccolti dai funzionari di Eurofisc, compresi i membri del gruppo di esperti, è altamente improbabile che gli Stati membri da soli siano in grado di assegnare le risorse umane necessarie a tal fine in assenza del finanziamento del programma Fiscalis. Dinamiche analoghe hanno prevalso per i sistemi informatici esaminati negli altri studi di casi e nei diversi filoni di attività del programma.
Per quanto concerne lo sviluppo di capacità, la maggior parte dei corsi di apprendimento online serve a sostenere l'attuazione e l'applicazione del diritto dell'UE o l'uso di sistemi informatici specifici finanziati dal programma. Attualmente vi sono più di 900 corsi di apprendimento online in 29 lingue 6 , rivolti a professionisti doganali e fiscali attivi nel settore pubblico e privato. La valutazione intermedia dimostra che il programma presenta sinergie e complementarità evidenti con il programma Dogana. Ne è un esempio il sistema di gestione dell'apprendimento, noto anche come "portale di apprendimento dell'UE in materia doganale e fiscale" 7 , che promuove la collaborazione, l'informazione e la condivisione di competenze tra i professionisti doganali e fiscali, le amministrazioni nazionali, il commercio e il mondo accademico, con l'obiettivo di creare un vantaggio competitivo in tutta Europa e ottimizzare le esperienze di formazione. Inoltre i progetti avviati parallelamente alla relazione di valutazione in corso, che fornisce materiale didattico sul portale relativo ai progetti dello strumento di sostegno tecnico, al regolamento sul quadro di misure in materia di emergenza e resilienza del mercato interno (IMERA) e all'Ufficio dell'Unione europea per la proprietà intellettuale (EUIPO) a beneficio delle autorità fiscali e doganali, testimoniano il crescente potenziale di sinergie per le attività di sviluppo delle competenze umane.
Nel complesso, come rilevato nelle valutazioni precedenti, le azioni finanziate dal programma Fiscalis non solo apportano un valore aggiunto a sé stante, ma agiscono in modo coerente per sostenere l'attuazione e l'adozione uniformi della politica fiscale dell'UE, aspetti entrambi essenziali per conseguire gli obiettivi del programma. In tal modo, i diversi filoni di attività del programma sono complementari e si rafforzano a vicenda, e sono pertanto altamente coerenti a livello interno.
1.5.Valore aggiunto dell'UE
Il riscontro fornito dalle amministrazioni fiscali nazionali attraverso l'indagine sul valore aggiunto complessivo del programma Fiscalis è estremamente positivo. La maggior parte dei partecipanti alle indagini ha riferito che il programma: 1) crea fiducia e porta alla convergenza tra le amministrazioni fiscali partecipanti; 2) contribuisce a un'applicazione più efficace, coerente e uniforme delle norme dell'UE; e 3) significa che la legislazione dell'UE è attuata "in larga misura" in modo più coerente rispetto a quanto sarebbe possibile in assenza del programma Fiscalis. Le risposte sono state leggermente più differenziate per quanto concerne la questione relativa all'eventualità che il programma apporti un valore aggiunto che vada oltre le iniziative a livello nazionale, senza duplicazioni e sovrapposizioni; ciò nonostante, oltre il 90 % dei partecipanti ritiene che il programma consegua tale obiettivo in misura maggiore o minore. In risposta alle domande di seguito, i partecipanti hanno riferito che il programma Fiscalis ha avuto un impatto significativo sull'efficienza e sulla cooperazione internazionale, in particolare attraverso lo sviluppo e l'attuazione di sistemi informatici quali il VIES e di progetti quali "L'IVA nell'era digitale", entrambi menzionati da più partecipanti.
Il programma genera un valore aggiunto elevato finanziando la digitalizzazione nel settore fiscale, sostenendo la collaborazione tra le diverse amministrazioni fiscali all'interno dei paesi partecipanti al programma, prevedendo lo sviluppo di capacità nei settori pubblico e privato e agevolando la cooperazione con i paesi dell'allargamento.
Le conclusioni della valutazione finale del programma Fiscalis 2020 sono ancora pienamente valide. Il programma, così come tutti i tipi di sistemi e di attività che finanzia, apportano un elevato valore aggiunto dell'UE. Il programma Fiscalis sostiene l'attuazione della politica e della legislazione fiscali dell'UE, consentendo la collaborazione, il coordinamento e lo scambio di informazioni tra le amministrazioni fiscali nazionali, un aspetto questo essenziale ai fini dell'applicazione efficace, efficiente e coerente della politica fiscale dell'UE; il programma contribuisce altresì in tal modo a migliorare il funzionamento del mercato interno e persegue una serie di obiettivi di politica fiscale, come indicato di seguito (cfr. 2.6 Pertinenza). In assenza del programma, le amministrazioni fiscali nazionali sarebbero essenzialmente lasciate a sé stesse quando si tratta di attuare le norme e i meccanismi della politica fiscale dell'UE, il che sarebbe molto probabilmente dannoso per tutti gli aspetti delineati in precedenza.
1.6.Pertinenza
La valutazione della pertinenza del programma si è concentrata sull'accertamento della misura in cui gli obiettivi del programma sono stati in linea con le esigenze e le sfide della politica fiscale dell'UE, in particolare con la digitalizzazione, la collaborazione tra amministrazioni e la formazione. In sintesi, dalla valutazione è emerso che: 1) le sfide e le esigenze soggiacenti che il programma intende affrontare erano ancora presenti; 2) la rilevanza dei sistemi elettronici europei per le operazioni quotidiane tanto delle autorità fiscali quanto degli operatori economici è stata elevata e in crescita; e 3) anche le azioni collaborative e la formazione sono state estremamente pertinenti.
Nel complesso, non vi sono stati riscontri negativi da parte dei portatori di interessi consultati per il presente studio sulla misura in cui il programma risponde alle esigenze e alle priorità politiche dell'UE nel settore della fiscalità, né riscontri che evidenzino carenze o settori di disallineamento tra i due. Alcuni portatori di interessi hanno rilevato che la concezione del programma Fiscalis è sufficientemente flessibile da essere in grado di fornire sostegno per affrontare eventuali priorità nuove o emergenti e, in particolare, per finanziare soluzioni digitali che potrebbero essere necessarie.
In particolare, per quanto concerne i sistemi informatici (ossia le componenti comuni dei sistemi elettronici europei), l'86 % dei rispondenti concorda (quasi la metà di essi "pienamente") in merito al fatto che tali sistemi corrispondono alle loro esigenze. Il restante 14 % ha risposto in modo neutro; nessuno ha espresso disaccordo. Ciò conferma che, nel complesso, il sostegno del programma alle componenti comuni dei sistemi elettronici europei è idoneo allo scopo, ma suggerisce che la consapevolezza del ruolo del programma nel contesto dei sistemi elettronici europei potrebbe essere migliorata.
Secondo le autorità fiscali nazionali che hanno risposto all'indagine, le azioni collaborative corrispondono molto strettamente alle loro esigenze. Quasi tutti gli intervistati hanno concordato con questa affermazione e oltre il 70 % si è detto "pienamente" d'accordo. Alcuni partecipanti hanno spiegato che le azioni collaborative hanno un impatto positivo sulle amministrazioni fiscali e che, senza di esse, vi sarebbe un rischio più elevato di disallineamento con la legislazione dell'UE e una minore armonizzazione fiscale in tutta l'UE. Per quanto concerne le azioni di sviluppo delle competenze umane/formazione, ancora una volta, una netta maggioranza (86 %) dei partecipanti ha convenuto (poco più della metà di essi "pienamente") in merito al fatto che esse corrispondono alle esigenze delle amministrazioni fiscali dell'UE (mentre il restante ha risposto in modo neutro). Ciò conferma che anche tali azioni sono idonee allo scopo, anche se forse non nella stessa misura delle azioni collaborative di cui sopra.
Tra le azioni di sviluppo delle competenze che sono state evidenziate come particolarmente ben allineate alle esigenze figurano i corsi di apprendimento online (descritti da un partecipante come "eccellenti" in termini di completezza e profondità, interattività, modalità per monitorare i progressi dei partecipanti e uso delle moderne tecnologie didattiche) nonché, più specificamente, la formazione e i seminari per i nuovi arrivati sul programma comune di eventi di apprendimento (CLEP), le sessioni di formazione CLEP sul sistema TNA e il sistema elettronico centrale di informazioni sui pagamenti (CESOP). Lo studio di caso sul sistema di gestione dell'apprendimento ha fornito ulteriori prove in merito alla pertinenza di questo sistema, avviato nel 2021 come archivio unico per le attività di formazione e sviluppo di capacità svolte nell'ambito del programma Fiscalis (nonché del programma Dogana). È stato creato principalmente per affrontare le difficoltà incontrate dal personale delle amministrazioni fiscali nell'individuare i materiali formativi e nell'accedervi. La sua piattaforma centralizzata e consultabile ha risolto il problema della dispersione delle risorse e ha migliorato la consapevolezza e la diffusione della formazione dell'UE, in particolare per i coordinatori della formazione che integrano corsi nei programmi di studio nazionali.
Gli obiettivi del programma Fiscalis e le priorità politiche dell'UE sono stati allineati, concentrandosi sul rafforzamento del mercato interno, sulla realizzazione di un continente a zero emissioni, sulla gestione alla crescita della digitalizzazione e del commercio elettronico e sul contributo all'equità e alla giustizia sociale attraverso la lotta alla frode fiscale.
3.Conclusioni e insegnamenti tratti
La sezione che segue presenta i principali risultati della valutazione sotto forma di insegnamenti tratti. Evidenzia inoltre, se del caso, i settori di miglioramento da prendere in considerazione per quanto concerne il futuro del programma.
Dalla valutazione è emerso che il programma Fiscalis continua a essere un successo. Grazie alla sua vasta serie di attività, le singole azioni del programma hanno permesso di conseguire molti risultati, contribuendo così in vari modi al conseguimento degli obiettivi del programma. Inoltre, aspetto essenziale, le diverse attività sono state non solo sinergiche tra loro, ma anche profondamente interconnesse: le azioni nel settore informatico, collaborative e di sviluppo delle capacità fungono spesso da catalizzatori l'una per l'altra, garantendo che i metodi di lavoro e le priorità siano allineati e che si sviluppino gradualmente relazioni collegiali e fiducia tra funzionari fiscali di paesi diversi. In particolare, sarebbe impossibile attuare politiche sostenute da sistemi informatici ambiziosi senza disporre di una piattaforma che consenta ai funzionari competenti di sviluppare una visione e un approccio comuni su come raggiungere obiettivi comuni, anche nella fase preparatoria.
Insegnamento 1 – Pertinenza persistente del programma Fiscalis
Fiscalis si è dimostrato essere sufficientemente adattabile per rimanere in linea con le esigenze dei portatori di interessi e con il contesto politico più ampio. Ciò deriva dalla concezione del programma, che garantisce che tanto i suoi obiettivi quanto la selezione delle azioni siano guidati dalle politiche che sostiene. L'allineamento del programma si ha innanzitutto con la politica fiscale dell'UE. Dato che la politica fiscale dell'UE è strettamente coordinata con politiche e iniziative di più ampio respiro, quali la transizione pulita e la decarbonizzazione, la transizione digitale e l'allargamento dell'UE, tale politica apporta benefici ai cittadini e alle imprese guidando il completamento del mercato unico dell'UE, abbattendo gli ostacoli transfrontalieri e transnazionali e promuovendo la cooperazione tra le amministrazioni nazionali. Figurano in tale contesto non soltanto il programma Dogana, che è gestito congiuntamente dalla DG TAXUD, ma anche il dispositivo per la ripresa e la resilienza, lo strumento di sostegno tecnico strettamente correlato e il Green Deal europeo.
Insegnamento 2 – Attuazione e conseguimento di risultati
Il programma Fiscalis è concepito sulla base delle esigenze e in modo flessibile, con responsabilità pratiche ripartite in funzione delle esigenze operative. Ciò ha consentito al programma di realizzare con successo un'ampia serie di attività, dai complessi progetti informatici a un gran numero di azioni collaborative strutturate e ad hoc, allo sviluppo e alla diffusione di materiale formativo comune. Sebbene i risultati conseguiti e gli impatti varino a seconda della natura e della portata delle azioni specifiche finanziate, dal punto di vista della realizzazione il programma ha conseguito o superato le aspettative/gli obiettivi iniziali in tutti i settori e la percezione del programma e delle sue attività da parte dei portatori di interessi è estremamente positiva. Il successo dell'attuazione ha consentito alle autorità fiscali e (se del caso) agli operatori economici di interagire in modo sicuro e affidabile.
Tutti e tre i principali "tipi" di azioni del programma sono risultati apportare un contributo significativo agli obiettivi specifici di una politica fiscale coerente e all'attuazione della legislazione fiscale dell'UE, alla promozione della cooperazione operativa tra le autorità fiscali e al miglioramento della capacità amministrativa delle autorità fiscali. È stato altresì possibile concludere che i programmi rivestono una notevole pertinenza nel contesto dell'allargamento. Ciò è emerso in maniera evidente dai riscontri generali ricevuti dalle amministrazioni nazionali e dai dati di monitoraggio dei programmi nonché dai risultati degli studi di casi relativi a sistemi informatici specifici e al sistema di gestione dell'apprendimento.
Insegnamento 3 – Costi e benefici delle azioni finanziate
Dato che i benefici e i costi del programma sono altamente specifici per azione, questo aspetto è stato esaminato principalmente sulla base di studi di casi approfonditi. In modi diversi a seconda delle loro funzioni e dei rispettivi settori della politica fiscale, i quattro sistemi elettronici europei esaminati sono risultati generare notevoli benefici tangibili e risparmi sui costi per le autorità fiscali, la Commissione europea e, se del caso, gli operatori economici, ad esempio quando utilizzano sistemi informatici per fini di conformità. Tra tali benefici sono figurati: 1) incrementi di efficienza derivanti dalla digitalizzazione/automazione di compiti precedentemente analogici; 2) una maggiore produttività grazie alla capacità di condividere senza soluzione di continuità un maggior numero di informazioni di qualità migliore; 3) una riduzione dei tempi di attesa in considerazione della disponibilità istantanea delle informazioni; e 4) impatti diretti e indiretti sulla riduzione delle frodi. A titolo di esempio, il sistema informatico TNA, finanziato dal programma Fiscalis a un costo centrale dell'UE inferiore a 7 milioni tra il 2021 e il 2023, ha portato all'individuazione di 10 000 operatori fraudolenti, contribuendo a rilevare quasi 34 miliardi di EUR di operazioni sospette. Dalle analisi controfattuali è emerso in generale che la messa in comune di risorse al fine di sviluppare sistemi a livello di UE ha portato a sistemi che non solo sono risultati migliori nell'adempiere le loro funzioni, ma che sono anche più efficaci sotto il profilo dei costi rispetto a quelli che avrebbero potuto essere realizzati dagli Stati membri da soli. Come indicato in precedenza, le azioni collaborative e le attività di sviluppo di capacità hanno contribuito in parte a creare il contesto necessario affinché i sistemi informatici funzionino e siano utilizzati come previsto nonché a garantire una comprensione comune della legislazione fiscale dell'UE e approcci comuni alla stessa. Il costo relativamente esiguo di queste azioni collaborative e attività di sviluppo di capacità è stato considerato un prezzo esiguo da pagare, dato l'effetto leva generato in termini di aumento dell'efficacia dei sistemi informatici e di messa a disposizione delle autorità fiscali di mezzi privi di supporti cartacei per collaborare al conseguimento degli obiettivi del mercato interno.
Insegnamento 4 – Coerenza del programma e sue sinergie con altre iniziative
Dalla valutazione è emerso che il programma Fiscalis è pienamente coerente con una serie di altre iniziative della Commissione in termini di allineamento degli obiettivi e complementarità delle attività e dei risultati. Sono stati riscontrati collegamenti concreti con alcuni programmi (cfr. insegnamento 1), mentre ciò è avvenuto in misura minore o non è avvenuto affatto rispetto ad altri programmi, in particolare la componente Hercule del programma antifrode dell'Unione, il programma per il mercato unico e lo strumento di assistenza preadesione/assistenza tecnica e scambio di informazioni.
Nonostante il rischio minimo di sovrapposizione con Fiscalis e la possibilità di un rafforzamento reciproco anche in assenza di un coordinamento pratico, si potrebbero perdere opportunità per individuare e sfruttare le sinergie. È opportuno continuare a esplorare le sinergie e le complementarità con altri programmi al fine di rafforzare la pertinenza del programma Fiscalis, anche in relazione alle attività di sviluppo delle competenze umane/di formazione e alle iniziative connesse al processo di allargamento. Tali sinergie dovrebbero proseguire ed essere ulteriormente rafforzate al fine di consolidare i vantaggi risultanti dal lavorare in sinergia con altre politiche e iniziative.
Insegnamento 5 – Comunicazione, sensibilizzazione e visibilità del programma
I diversi tipi di attività finanziate dal programma Fiscalis sono strettamente collegati e operano di concerto ai fini del conseguimento degli obiettivi auspicati. Tuttavia, sebbene sia noto che i sistemi informatici del programma sono sostenuti da finanziamenti dell'UE, numerosi funzionari tributari e altri portatori di interessi non sono consapevoli del fatto che tali sistemi costituiscono parte di Fiscalis. Ciò limita lo scambio di informazioni e dati tra i portatori di interessi e porta a una percezione parziale del valore aggiunto del programma. A breve termine, la consapevolezza del ruolo dei sistemi informatici nel contesto del programma potrebbe essere affrontata attraverso una politica di marchio più coerente. Nel corso del tempo, ciò creerebbe un'associazione più stretta tra i diversi filoni di attività che beneficiano di finanziamenti e aumenterebbe la visibilità del programma.
Insegnamento 6 – Miglioramento incrementale del sistema di gestione dell'apprendimento
Attraverso lo studio di caso sul sistema di gestione dell'apprendimento, dalla valutazione è emerso che, nel complesso, la piattaforma è stata di alta qualità 8 e ha presentato un valore aggiunto significativo a costi ragionevoli. Sebbene i risultati siano stati sostanzialmente positivi, dallo studio di caso sono emersi altresì diversi ambiti nei quali sono possibili miglioramenti incrementali. Tra questi figurano: 1) il perfezionamento della progettazione e della funzionalità del sistema di gestione dell'apprendimento in termini di funzione di ricerca, una maggiore personalizzazione per gli utenti connessi e l'aggiunta di un maggior numero di versioni linguistiche; 2) l'integrazione di materiale formativo pertinente delle amministrazioni nazionali e di altre organizzazioni; e 3) sforzi di comunicazione concentrati per promuovere l'uso della piattaforma. Sono in corso discussioni con diversi servizi della Commissione (ad esempio SG REFORM, GROW, EUIPO) in vista dell'utilizzo della piattaforma del sistema di gestione dell'apprendimento da parte degli stessi.
Lezione 7 - Quadro di monitoraggio e valutazione
Il nuovo quadro di monitoraggio e valutazione adottato per il periodo di programmazione attuale ha già segnato un passo avanti verso un quadro più gestibile e mirato. Permangono tuttavia sfide, tra cui diverse esperienze con il quadro di monitoraggio e valutazione precedente, quali un numero eccessivo di indicatori, processi onerosi per le autorità nazionali e la Commissione e un'utilità limitata delle relazioni e delle analisi prodotte. Tra le possibilità di miglioramento figurano: 1) la riduzione al minimo della quantità di dati primari da raccogliere, il che contribuirebbe ad affrontare l'eccesso di consultazioni (associato in alcuni casi alla molteplicità delle richieste di riscontro); 2) lo sfruttamento ulteriore di dati esistenti al fine di individuare indicatori o valori di riferimento più informativi; e 3) la riduzione del numero di indicatori, in particolare a livello di realizzazioni, laddove la correlazione con la performance del programma è spesso bassa e difficile da confrontare tra le azioni. In combinazione con l'ultimo punto, è prevista un'ulteriore razionalizzazione della rendicontazione della performance a partire dal prossimo quadro finanziario pluriennale. Ciò si baserà su un quadro semplificato per il tracciamento delle spese di bilancio e la comunicazione della performance in modo più semplice, più coerente e meno oneroso.