COMMISSIONE EUROPEA
Strasburgo, 8.7.2025
SWD(2025) 912 final
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE
Relazione sullo Stato di diritto 2025
Capitolo sulla situazione dello Stato di diritto in Italia
che accompagna il documento
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni
Relazione sullo Stato di diritto 2025
La situazione dello Stato di diritto nell'Unione europea
{COM(2025) 900 final} - {SWD(2025) 901 final} - {SWD(2025) 902 final} - {SWD(2025) 903 final} - {SWD(2025) 904 final} - {SWD(2025) 905 final} - {SWD(2025) 906 final} - {SWD(2025) 907 final} - {SWD(2025) 908 final} - {SWD(2025) 909 final} - {SWD(2025) 910 final} - {SWD(2025) 911 final} - {SWD(2025) 913 final} - {SWD(2025) 914 final} - {SWD(2025) 915 final} - {SWD(2025) 916 final} - {SWD(2025) 917 final} - {SWD(2025) 918 final} - {SWD(2025) 919 final} - {SWD(2025) 920 final} - {SWD(2025) 921 final} - {SWD(2025) 922 final} - {SWD(2025) 923 final} - {SWD(2025) 924 final} - {SWD(2025) 925 final} - {SWD(2025) 926 final} - {SWD(2025) 927 final} - {SWD(2025) 928 final} - {SWD(2025) 929 final} - {SWD(2025) 930 final} - {SWD(2025) 931 final}
Sintesi
Adesso che è in vigore in Italia una riforma globale del sistema giudiziario ed è stata adottata la normativa di attuazione necessaria affinché entri pienamente in funzione, il Consiglio superiore della magistratura ha portato avanti i compiti affidatigli da tale normativa. Il progetto di riforma costituzionale sulla separazione delle carriere dei magistrati giudicanti da quelle dei magistrati requirenti è attualmente all'esame del Parlamento, mentre la magistratura continua a esprimere riserve in proposito. La Corte costituzionale ritiene che la riforma globale degli organi di giurisdizione tributaria rappresenti un progresso adeguato in direzione di un sistema più equo che rispetti i principi costituzionali. L'assunzione di magistrati e personale amministrativo mantiene un buon ritmo, malgrado persistano alcune lacune. Sebbene siano stati compiuti ulteriori passi verso la piena digitalizzazione degli organi giurisdizionali penali e delle procure, la sua effettiva realizzazione continua a essere ritardata da difficoltà tecniche. La durata dei procedimenti costituisce tuttora un grave problema, nonostante qualche miglioramento dei tempi di esaurimento e una tendenza positiva nella gestione dell'arretrato.
Il Piano Nazionale Anticorruzione è stato aggiornato e il Piano per il governo aperto, di recente adozione, comprende azioni tese a migliorare l'integrità. La legge che abroga il reato di abuso d'ufficio è stata dichiarata conforme alla Costituzione. L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e alcune autorità di contrasto hanno rafforzato le loro risorse umane e l'ANAC ha formulato linee guida sul divieto di "pantouflage" (il passaggio di funzionari dal settore pubblico al privato, indicato anche come pratica delle "porte girevoli"), mentre sta preparando linee guida sulla segnalazione di illeciti (whistleblowing). Sono state avviate azioni per migliorare l'integrità delle forze di polizia e formazioni destinate ai giudici. Sono state introdotte alcune norme sull'incompatibilità di interessi e sono in attesa di adozione altri atti legislativi in materia. I disegni di legge sul lobbying sono stati oggetto di alcune audizioni di esperti ma l'iter legislativo non è avanzato, mentre non sono stati ancora discussi i disegni di legge sul finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali che affrontano la questione delle donazioni private ai partiti attraverso fondazioni politiche. Sono state prese misure per ridurre la corruzione nel settore degli appalti pubblici, che rimane ad alto rischio.
L'autorità di regolamentazione dei media funziona in modo indipendente ed è dotata delle risorse finanziarie necessarie per esercitare con efficacia i suoi compiti crescenti. Grazie alla decisione di non confermare la riduzione del canone, l'emittente di servizio pubblico ha potuto contare su maggiori risorse finanziarie nel 2025, mentre è in discussione al Senato la legislazione intesa a riformarne la governance e il sistema di finanziamento. Sono state introdotte nuove norme sulle concentrazioni nel mercato dei media. Secondo i portatori di interessi il quadro normativo sul settore dei media è efficace, anche se occorre semplificare alcune norme e avviare ulteriori iniziative pubbliche per sostenere l'industria. Le regole che disciplinano la divulgazione di determinate informazioni giudiziarie continuano a preoccupare i portatori di interessi. Pur essendo protetti da norme e iniziative specifiche, i giornalisti continuano a incontrare ostacoli nell'esercizio della loro professione. Non è avanzata la riforma della legge sulla diffamazione, che per alcuni aspetti desta preoccupazioni tra i giornalisti e i portatori di interessi nel settore dei media.
Sta progredendo l'esame parlamentare del progetto di riforma costituzionale inteso a rafforzare la stabilità del Governo e a introdurre l'elezione diretta del Presidente del Consiglio. I portatori di interessi hanno ribadito le loro preoccupazioni sul ricorso frequente alla decretazione d'urgenza da parte del Governo. La Commissione Affari Costituzionali del Senato sta discutendo un disegno di legge destinato a modificare il Codice della giustizia contabile e a riformare la Corte dei conti. Non sono state intraprese misure concrete per stabilire un'istituzione nazionale per i diritti umani. Una nuova legge in materia di sicurezza, finalizzata a combattere il terrorismo e la criminalità organizzata e a migliorare la sicurezza interna, ha suscitato le preoccupazioni dei portatori di interessi in merito a possibili ripercussioni sullo spazio civico e sull'esercizio delle libertà fondamentali.
Raccomandazioni
Nel complesso, per quanto riguarda le raccomandazioni formulate nella Relazione sullo Stato di diritto 2024 l'Italia ha realizzato:
·alcuni ulteriori progressi nel proseguire l'impegno volto a migliorare ulteriormente il livello di digitalizzazione nelle sedi penali e nelle procure;
·alcuni progressi nell'adozione della proposta legislativa pendente in materia di conflitti di interessi, e progressi limitati nell'adozione di norme complessive sul lobbying per l'istituzione di un registro operativo delle attività dei rappresentanti di interessi, compresa un'impronta legislativa;
·ancora nessun progresso nell'affrontare efficacemente e rapidamente la pratica di incanalare le donazioni attraverso fondazioni e associazioni politiche e nell'introdurre un registro elettronico unico per le informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne;
·alcuni progressi nel provvedere affinché siano in vigore disposizioni o meccanismi che assicurino un finanziamento dei media del servizio pubblico adeguato per l'adempimento della loro missione di servizio pubblico e per garantirne l'indipendenza;
·nessun ulteriore progresso nel portare avanti il processo legislativo del progetto di riforma sulla diffamazione e sulla protezione del segreto professionale e delle fonti giornalistiche, evitando ogni rischio di incidenza negativa sulla libertà di stampa e tenendo conto delle norme europee in materia di protezione dei giornalisti;
·nessun ulteriore progresso nell'intensificare gli sforzi per costituire un'istituzione nazionale per i diritti umani tenendo conto dei principi di Parigi delle Nazioni Unite.
Su tale base, e tenuto conto di altri sviluppi intervenuti nel periodo di riferimento, oltre a ricordare gli impegni pertinenti assunti nell'ambito del piano per la ripresa e la resilienza nonché le pertinenti raccomandazioni specifiche per paese nel quadro del semestre europeo, si raccomanda all'Italia di:
·completare il sistema digitale di gestione delle cause nelle sedi penali e nelle procure;
·adottare la proposta legislativa pendente in materia di conflitti di interessi e intensificare l'impegno per adottare norme complessive sul lobbying per l'istituzione di un registro operativo delle attività dei rappresentanti di interessi, compresa un'impronta legislativa;
·intensificare l'impegno per affrontare efficacemente e rapidamente la pratica di incanalare le donazioni attraverso fondazioni e associazioni politiche e introdurre un registro elettronico unico per le informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne;
·portare avanti l'attività legislativa in corso affinché siano in vigore disposizioni o meccanismi che assicurino un finanziamento dei media del servizio pubblico adeguato per l'adempimento della loro missione di servizio pubblico e per garantirne l'indipendenza;
·portare avanti il processo legislativo in corso del progetto di riforma sulla diffamazione e sulla protezione del segreto professionale e delle fonti giornalistiche, evitando ogni rischio di incidenza negativa sulla libertà di stampa e tenendo conto delle norme europee in materia di protezione dei giornalisti;
·intensificare le iniziative per costituire un'istituzione nazionale per i diritti umani tenendo conto dei principi di Parigi delle Nazioni Unite.
I.Sistema giudiziario
Indipendenza
Il livello di indipendenza della magistratura percepito in Italia è ora medio tra i cittadini e rimane medio tra le imprese. Complessivamente, nel 2025 il 46 % della popolazione in generale e il 48 % delle imprese percepiscono il livello di indipendenza della magistratura come "piuttosto o molto soddisfacente"
. Per quanto riguarda i cittadini la percentuale è notevolmente aumentata rispetto sia al 2024 (36 %) sia al 2021 (34 %). L'indipendenza della magistratura percepita dalle imprese è aumentata rispetto al 2024 (42 %) ed è notevolmente aumentata rispetto al 2021 (29 %).
Adesso che è in vigore una riforma globale del sistema giudiziario ed è stata adottata la normativa di attuazione necessaria affinché entri pienamente in funzione, il Consiglio superiore della magistratura ha portato avanti i compiti affidatigli da tale normativa. I decreti legislativi che attuano la riforma del sistema giudiziario, adottati dal Governo nel marzo 2024, hanno assegnato al Consiglio superiore della magistratura una serie di attività di follow-up, che sono state svolte negli ultimi mesi
. Il 25 settembre 2024 il Consiglio superiore ha approvato una circolare relativa agli incarichi fuori ruolo dei magistrati, che limita in maniera più rigorosa la possibilità che i magistrati assumano incarichi di Governo o presso altre amministrazioni pubbliche
. Il 13 novembre 2024 ha approvato una circolare riguardante le valutazioni di professionalità dei magistrati, che prevede fra l'altro la creazione di un fascicolo professionale relativo al magistrato
. A questa ha fatto seguito, il 3 dicembre 2024, il Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria, volto ad aumentare la trasparenza nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi negli uffici giudiziari
. Il Consiglio superiore si sta impegnando nell'attuazione del test psicoattitudinale di ingresso alla magistratura
. In virtù della normativa di attuazione del marzo 2024 la Scuola Superiore della Magistratura ha visto rafforzare il suo ruolo nella fase di accesso alla magistratura, anche se ha osservato che i nuovi compiti devono essere accompagnati da un aumento corrispondente delle sue risorse finanziarie e umane
.
Il progetto di riforma costituzionale sulla separazione delle carriere dei magistrati giudicanti da quelle dei magistrati requirenti è attualmente all'esame del Parlamento, mentre la magistratura continua a esprimere riserve in proposito. Il 16 gennaio 2025 la Camera dei deputati ha approvato il progetto di riforma costituzionale volto a separare le carriere dei magistrati giudicanti da quelle dei magistrati requirenti istituendo due Consigli superiori separati, uno per i magistrati giudicanti e uno per i requirenti, e a creare un'Alta Corte disciplinare alla quale sarebbero trasferiti i poteri disciplinari nei riguardi dei magistrati ordinari, attualmente detenuti dal Consiglio superiore della magistratura
. La riforma è ora sottoposta all'approvazione del Senato, dopo la quale dovrà nuovamente passare attraverso la Camera dei deputati e il Senato
. L'8 gennaio 2025 il Consiglio superiore della magistratura ha emesso un parere critico sulla riforma, osservando che l'istituzione di due Consigli superiori indebolirebbe l'autorità degli stessi in quanto organi di autogoverno della magistratura e che la nuova procedura di nomina (per sorteggio) inciderebbe negativamente sulla rappresentanza dei magistrati nei Consigli superiori, mettendo a rischio l'intera organizzazione del sistema giudiziario e l'autonomia dei pubblici ministeri
. Anche la Prima Presidente e il Procuratore Generale della Corte suprema di cassazione hanno espresso preoccupazioni analoghe riguardo all'Alta Corte disciplinare. L'Associazione Nazionale Magistrati ha organizzato uno sciopero contro la riforma
e il 5 marzo 2025 ha presentato un documento contenente otto proposte sull'amministrazione della giustizia
. Da parte loro, il Consiglio nazionale forense e l'Unione delle Camere Penali Italiane hanno confermato il loro sostegno al progetto di riforma costituzionale, che ritengono essenziale per garantire l'imparzialità dei giudici e l'efficacia dei procedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati
. Sulla base di un confronto con altri sistemi giuridici europei, il Ministro della Giustizia ritiene che la separazione delle carriere rafforzi il ruolo dei magistrati e attui il principio generale secondo cui la giurisdizione è esercitata tramite un equo processo in cui le parti sono su un piano di parità dinanzi a un giudice imparziale
. Il Governo osserva che la separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e dei magistrati requirenti esiste in molti sistemi giuridici europei.
La Corte costituzionale ritiene che la riforma globale degli organi di giurisdizione tributaria rappresenti un progresso adeguato in direzione di un sistema più equo che rispetti i principi costituzionali. L'istituzione del Dipartimento della Giustizia Tributaria era compresa in una riforma generale delle corti di giustizia tributaria volta a migliorare la qualità della giurisdizione fiscale. Per tenere conto delle preoccupazioni circa l'indipendenza delle nuove corti di giustizia tributaria dal Ministero dell'Economia e delle finanze
, quest'ultimo ha istituito al suo interno un organo autonomo, distinto dal Dipartimento delle Finanze. Tuttavia il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria ritiene che il livello di indipendenza delle corti di giustizia tributaria non sia aumentato poiché il Dipartimento è di fatto un ramo del Ministero, le corti di giustizia tributaria continuano a essere funzionalmente dipendenti dal Ministero, il ruolo del Consiglio di Presidenza in qualità di organo autonomo rimarrebbe limitato e i magistrati tributari continuano a essere per la maggior parte giudici onorari, con una dotazione finanziaria insufficiente
. La Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni sollevate da alcune corti di giustizia tributaria riguardo all'indipendenza e all'imparzialità dei magistrati tributari, giudicando che le riforme introdotte dalla legge 31 agosto 2022, n. 130 rappresentino un progresso adeguato verso un sistema più imparziale e conforme ai principi costituzionali
.
Alcuni portatori di interessi hanno segnalato esternazioni di esponenti politici che criticavano la magistratura. Le esternazioni, riguardanti anche singoli giudici e pubblici ministeri, sarebbero state fatte da funzionari governativi e da parlamentari a proposito di indagini in corso e decisioni giudiziarie per lo più in materia di immigrazione. Alcuni dei giudici interessati sono stati posti sotto protezione istituzionale dal Consiglio superiore della magistratura
o sotto la vigilanza della polizia
, anche a causa dei rischi connessi ai procedimenti che trattano. La magistratura ha espresso preoccupazioni circa la perdita del rispetto reciproco fra le istituzioni e le ripercussioni di questi episodi sulla fiducia dei cittadini nella magistratura stessa
. Secondo le norme europee, anche se criticare le decisioni giudiziarie è un aspetto normale del dibattito democratico, i poteri esecutivo e legislativo dovrebbero evitare critiche tali da minare l'indipendenza della magistratura o la fiducia dei cittadini nella stessa
.
Qualità
Prosegue a ritmo sostenuto l'assunzione di magistrati e personale amministrativo negli organi giudiziari, sebbene rimangano lacune persistenti. Tra luglio 2024 e aprile 2025 hanno preso funzione 578 nuovi magistrati ordinari (penali e civili)
. Tra la fine del 2025 e il 2026 dovrebbero essere completati i concorsi per l'assunzione di altri 1 050 magistrati ordinari
. Il vasto piano di assunzioni permetterà di colmare la notevole carenza di magistrati ordinari, che attualmente ammonta in tutto al 17 %
. Da luglio 2024 ad aprile 2025 hanno preso funzione 849 membri del personale amministrativo dei tribunali ordinari, ma rimane un tasso di carenza del 37 % circa; nel 2024 sono stati indetti quattro concorsi, che dovrebbero essere completati entro la fine del 2025
. La percentuale di posti vacanti presso la Corte suprema di cassazione è all'incirca del 20 % per quanto riguarda gli incarichi giurisdizionali (anche se negli ultimi anni i concorsi sono stati indetti a un ritmo più regolare che in passato) e del 33 % per quanto riguarda il personale amministrativo
. Nel settore della giustizia amministrativa, all'inizio del 2025 si registrava una carenza generale del 13 % per quanto riguarda i giudici (ma entro la fine del 2025 devono essere indetti i concorsi per 53 posti) e del 23 % circa per quanto riguarda il personale amministrativo
. Nel settore della giustizia tributaria, entro la fine del 2025 dovrebbe essere completato un concorso per l'assunzione di 146 giudici indetto nel 2024 e nei prossimi anni saranno indetti altri concorsi, allo scopo di attuare il piano di sostituzione dei giudici onorari con giudici professionali; il personale amministrativo presenta una carenza del 26 % circa, ma entro la fine del 2025 dovrebbero essere assunte altre 41 persone
. Per quanto riguarda la Corte dei conti, la carenza complessiva di personale è stimata intorno al 23 %
; lo scorso anno sono stati assunti 30 nuovi magistrati, il che porta il tasso di posti vacanti al 15 % circa, e si svolgono regolarmente concorsi per la nomina di nuovi magistrati
; sono stati inoltre assunti 29 membri del personale amministrativo. Infine nel febbraio 2025, con la nomina di quattro giudici da parte del Parlamento (dopo un blocco iniziato nel dicembre 2023), la Corte costituzionale è tornata nel pieno dei suoi effettivi; lo scorso anno sono stati assunti 36 membri del personale amministrativo
. Se da un lato vanno riconosciuti i progressi compiuti negli ultimi anni, dall'altro tra i portatori di interessi è consolidata la convinzione che coprire i posti vacanti nel personale giudiziario e amministrativo degli organi giurisdizionali sia essenziale per rendere più efficiente il sistema giudiziario italiano
.
I portatori di interessi hanno confermato il contributo positivo degli Addetti all'Ufficio del Processo alla gestione dei procedimenti giudiziari, anche se il numero degli Addetti in funzione ha continuato a diminuire. Nell'ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza, l'Italia ha introdotto Addetti all'Ufficio del Processo adeguati alle dimensioni e alle esigenze di ciascun organo giurisdizionale, allo scopo di aumentarne la produttività. In particolare, gli Addetti aiutano i magistrati a gestire le cause, a preparare le udienze e a redigere le sentenze
. I portatori di interessi hanno ribadito che gli Addetti hanno aiutato ad aumentare l'efficienza e la qualità del sistema giudiziario, contribuendo efficacemente a ridurre la durata dei procedimenti
. Malgrado l'impegno delle autorità (e i vari concorsi svolti nel 2024), l'anno scorso ha continuato a registrarsi un tasso elevato di dimissioni tra gli Addetti e di conseguenza è calato il numero di Addetti in funzione (di 186 unità negli organi giurisdizionali ordinari e di 26 unità negli organi giurisdizionali amministrativi tra luglio 2024 e gennaio 2025)
.
Si registrano ulteriori progressi nell'attuazione della raccomandazione relativa al miglioramento della digitalizzazione nelle sedi penali e nelle procure
. Mentre gli altri rami del sistema giudiziario sono già pienamente digitalizzati
, l'Italia dispone di soluzioni digitali limitate per celebrare e seguire i procedimenti giudiziari penali
. L'uso del sistema di gestione delle cause (APP) è stato reso obbligatorio in tutti gli uffici giudiziari penali e le procure dal 1° gennaio 2025, e dal 31 marzo un'altra serie di atti dovrà essere svolta in forma esclusivamente digitale, in vista di una completa digitalizzazione della gestione delle cause entro la fine del 2025
. Tuttavia, a causa di carenze relative al sistema, 87 uffici giudiziari penali e procure hanno scelto di derogare all'obbligo e hanno rimandato l'avvio effettivo dell'APP
. Nella seconda metà del 2024 il Consiglio superiore della magistratura ha istituito un'apposita task force e il Ministero della Giustizia ha svolto varie visite presso gli organi giurisdizionali per raccogliere opinioni e riscontri degli utenti, allo scopo di individuare le possibili soluzioni per digitalizzare entro la fine del 2025 l'intero processo di primo grado
. Nonostante alcune battute d'arresto, sono stati compiuti progressi nell'attuazione della raccomandazione formulata nella Relazione sullo Stato di diritto 2024.
Efficienza
Malgrado qualche miglioramento dei tempi di esaurimento, la durata dei procedimenti rimane un problema grave. Nel 2023 i tempi di esaurimento dei contenziosi civili e commerciali sono diminuiti nei tre i gradi di giudizio (di 29 giorni nel primo, 50 nel secondo e 60 nel terzo, rispetto al 2022), ma sono rimasti i più lunghi nell'UE: occorrono ancora circa sei anni per risolvere tali contenziosi
. Nel 2023 i tempi di esaurimento delle cause penali di primo grado sono nettamente diminuiti passando a 281 giorni dai 355 giorni del 2022
. L'Italia rimane soggetta alla sorveglianza rafforzata del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa per la durata dei procedimenti civili e penali
. Nei settori della giustizia amministrativa e tributaria si registrano lievi miglioramenti: nel 2023 il tempo necessario per definire le cause amministrative in tutti i gradi di giudizio è diminuito di 13 giorni (976 giorni rispetto ai 989 del 2022)
e per le cause tributarie di 96 giorni (1 071 giorni rispetto ai 1 167 del 2022)
. Nel 2023 l'Italia ha dovuto versare un importo totale di 88 376 682,61 EUR di risarcimento in seguito ad azioni intentate da privati per la durata eccessiva dei procedimenti giudiziari
.
Prosegue la tendenza positiva in termini di riduzione dell'arretrato. Nel 2023 il tasso di definizione dei procedimenti giudiziari è migliorato per tutte le giurisdizioni, a conferma della tendenza positiva osservata negli anni precedenti. In particolare, per quanto riguarda i contenziosi civili e commerciali il tasso di ricambio è stato del 110 % e il numero di procedimenti pendenti è diminuito di 69 849 unità (da 2 027 478 procedimenti nel 2022 a 1 957 629 nel 2023) in primo grado
. Per le cause penali il tasso di ricambio è stato del 111 % e il numero di procedimenti pendenti è diminuito di 174 078 unità (da 1 118 090 procedimenti nel 2022 a 944 012 nel 2023)
. Per le cause amministrative (in tutti i gradi di giudizio) il tasso di ricambio è stato del 123 % e il numero di procedimenti pendenti è diminuito del 10 % circa
. Per le cause tributarie, in ultimo grado il tasso di ricambio è stato del 113 % e il numero di procedimenti pendenti è diminuito di 4 012 unità (da 45 919 procedimenti nel 2022 a 41 907 nel 2023)
. Per quanto riguarda la giustizia contabile, il tasso di ricambio nel 2024 è stato del 98 %
.
La riforma del sistema di mediazione è destinata a migliorare l'efficienza del sistema giudiziario e la sua incidenza dovrà essere valutata nel corso del tempo. Il 25 gennaio 2025 è entrata in vigore una revisione delle disposizioni in materia di mediazione e negoziazione assistita, con l'obiettivo di incoraggiare ulteriormente il ricorso a tali strumenti e ridurre il numero di procedimenti giudiziari
. Questa revisione interviene in un contesto in cui l'uso della mediazione è già aumentato grazie alle riforme degli ultimi anni: nel 2023 i casi mediati sono aumentati dell'11 % rispetto al 2022, anche se la percentuale complessiva dei casi in cui la mediazione ha avuto successo nel 2023 è stata del 15 %
.
II.Quadro anticorruzione
La percezione fra gli esperti, i cittadini e i dirigenti aziendali è che il livello di corruzione nel settore pubblico continui ad essere relativamente elevato. Nell'Indice di percezione della corruzione 2025 di Transparency International l'Italia ha ricevuto un punteggio di 54/100
e si è classificata al 19° posto nell'UE e al 52° posto a livello mondiale. Questa percezione è rimasta relativamente stabile negli ultimi cinque anni
. L'indagine speciale Eurobarometro 2025 sulla corruzione mostra che l'82 % dei rispondenti ritiene che la corruzione sia diffusa nel paese (contro una media UE del 69 %) e il 41 % ritiene di subirne personalmente gli effetti nel quotidiano (media UE: 30 %). Per quanto riguarda le imprese, l'81 % delle aziende reputa che la corruzione sia diffusa (media UE: 63 %) e il 44 % ritiene che sia un problema nel mondo degli affari (media UE: 35 %). Il 43 % degli intervistati ritiene che l'efficacia dei procedimenti penali sia sufficiente per dissuadere dalle pratiche di corruzione (media UE: 36 %), mentre il 38 % delle imprese ritiene che le persone e le imprese che corrompono un alto funzionario siano punite in modo adeguato (media UE: 33 %)
.
Il Piano Nazionale Anticorruzione è stato aggiornato e il Piano per il governo aperto, di recente adozione, comprende azioni tese a migliorare l'integrità. Nel gennaio 2025 l'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha approvato l'aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA)
, con nuove linee guida sulle procedure semplificate per combattere i rischi di corruzione nei piccoli comuni
. Il sesto Piano d'Azione Nazionale per il governo aperto (adottato dal Ministero per la Pubblica Amministrazione nel luglio 2024) comprende un impegno a migliorare l'integrità nella pubblica amministrazione e una guida sull'uso di indicatori e dati aperti per prevenire la corruzione negli appalti pubblici
.
La legge che abroga il reato di abuso d'ufficio è stata dichiarata conforme alla Costituzione. Nell'agosto 2024 è entrata in vigore la legge che abroga la fattispecie dell'abuso d'ufficio e limita l'ambito di applicazione del reato di traffico di influenze illecite, che era stata presentata su richiesta della maggioranza delle autorità locali. La legge aveva sollevato alcune preoccupazioni, fra l'altro da parte dell'ANAC
. La convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione incoraggia gli Stati membri a esaminare l'opportunità di criminalizzare l'abuso d'ufficio e il traffico di influenze illecite, il che può fornire alle autorità di contrasto e alle procure uno strumento importante per combattere la corruzione
. La Corte costituzionale si è pronunciata sulla legge del 2024 che abroga il reato di abuso d'ufficio sulla base di varie richieste di riesame e nel maggio 2025 ha dichiarato che la legge non viola la Costituzione ed è conforme alla convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione
. È attualmente pendente in Parlamento un disegno di legge che limita ulteriormente la durata delle intercettazioni, al fine di combatterne l'uso frequente al di là delle esigenze dell'indagine
. È ancora all'esame del Senato un altro disegno di legge volto a ridurre il tempo disponibile per svolgere i procedimenti penali, anche nei casi di corruzione
.
È diminuito il numero di condanne per reati di corruzione comminate nei confronti di persone fisiche e giuridiche. Dalle 1 668 condanne a carico di persone fisiche e 30 a carico di persone giuridiche del 2023 si è passati rispettivamente a 969 e 18 nel 2024
, ma la riduzione è attribuibile in parte a un arretrato nella raccolta dei dati
. La percentuale elevata di condanne sospese (67 % nel 2024) rimane simile agli anni precedenti
. La Guardia di Finanza ha svolto indagini per corruzione riguardo a un'organizzazione criminale basata in diverse giurisdizioni e attiva nel settore dell'istruzione
, e le autorità di contrasto hanno effettuato perquisizioni a carico di sei funzionari pubblici per presunti reati di corruzione nell'ambito di un appalto pubblico. La Procura europea (EPPO) ha indagato su 51 casi di corruzione nel 2024
. Il registro dei titolari effettivi è stato sospeso
e le misure contro la corruzione internazionale hanno sollevato alcune preoccupazioni
. La Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo ha assunto altri tre vice procuratori (in precedenza ne esisteva uno solo) per favorire il coordinamento della lotta contro la criminalità organizzata, compresa la corruzione
.
L'ANAC ha rafforzato le sue risorse umane e ha formulato linee guida sul divieto di "pantouflage", mentre sta preparando quelle sulla segnalazione di illeciti (whistleblowing). Lo scorso anno l'ANAC ha rafforzato il personale
e ha continuato a impartire ai funzionari pubblici, insieme alla Scuola Nazionale dell'Amministrazione (SNA), corsi di formazione sulla prevenzione della corruzione
. Nel 2024 l'ANAC ha registrato un aumento del 40 % delle attività di vigilanza rispetto al 2023, ma una diminuzione analoga (‑43 % circa) dell'attività sanzionatoria, e ha esaminato 200 casi di conflitto di interessi
. Nel 2024 l'ANAC ha adottato con una delibera le linee guida sul divieto di "pantouflage", per chiarire i suoi poteri di vigilanza e sanzionatori e aiutare le pubbliche amministrazioni a gestire questi casi; prevede inoltre di impartire specifici corsi di formazione ai funzionari responsabili dell'integrità presso le istituzioni pubbliche
. I piani annuali anticorruzione di varie istituzioni sono raccolti in formato digitale e verificati dall'ANAC (che ha irrogato 36 sanzioni nel 2024 nei confronti di istituzioni pubbliche che non avevano adottato la loro strategia anticorruzione annuale)
. L'ANAC ha ricevuto nel 2024 un numero di segnalazioni di misure di ritorsione da parte di informatori più alto che nel 2023 (+33 %)
e prevede di redigere entro il 2025 linee guida sull'istituzione di canali di segnalazione interni
. Nel 2024 sono state presentate 271 richieste di imputazione per reati finanziari contro la pubblica amministrazione (per un valore di circa 277 milioni di EUR) alla Corte dei conti, che ha emesso 177 condanne (per un valore di circa 41 milioni di EUR)
. Il disegno di legge volto a riformare la Corte dei conti, presentato su iniziativa del Parlamento, è attualmente in discussione al Senato e sta ricevendo un ampio sostegno da parte di autorità centrali e locali. Il suo obiettivo è potenziare il sistema di controllo preventivo esercitato dalla Corte dei conti sugli atti dell'amministrazione in modo da evitare che siano soggetti a indagini successive. Tuttavia la Corte dei conti ha sollevato alcune preoccupazioni in merito all'effettivo contrasto della corruzione, legate, fra l'altro, a quello che ritiene un ampliamento dell'elenco di proroghe in relazione alle quali non potrebbe intervenire
.
Sono state avviate azioni per migliorare l'integrità delle forze di polizia e formazioni destinate ai giudici. Sono state sollevate preoccupazioni circa la completezza delle misure relative all'integrità dei funzionari di alto livello. Le forze di polizia hanno accolto suggerimenti
volti a migliorare le misure di integrità ad esse applicabili
. La Scuola Superiore della Magistratura ha impartito formazioni (sia sull'integrità dei membri della magistratura, sia sulle metodologie per perseguire i casi di corruzione)
.
Si rilevano alcuni progressi per quanto riguarda la raccomandazione di adottare una normativa complessiva sul conflitto di interessi
. Manca ancora all'Italia una normativa complessiva sul conflitto di interessi per i titolari di cariche pubbliche, compresi i parlamentari
. Nell'ottobre 2024 l'ANAC ha pubblicato una relazione analitica sul conflitto di interessi in cui ha espresso preoccupazioni circa la coerenza delle misure sulle dichiarazioni patrimoniali applicate agli alti funzionari ministeriali, ai membri del loro personale e ai loro consulenti, e l'utilizzabilità delle dichiarazioni pubbliche di alcuni parlamentari
. Rimane in sospeso una proposta di legge in materia di conflitto di interessi
e volta a migliorare le disposizioni sull'integrità per i parlamentari
. La legge di bilancio 2025 comprende alcune limitazioni condizionate dell'esercizio di incarichi retribuiti in società con sede fuori dall'UE per i parlamentari e i titolari di cariche di Governo, nonché per i presidenti delle Regioni
. Si constatano pertanto alcuni progressi nell'attuazione delle raccomandazioni formulate negli scorsi anni.
Si registrano progressi limitati nell'attuazione della raccomandazione riguardante l'adozione di norme complessive sul lobbying
. La mancanza di una regolamentazione generale delle attività di lobbying continua a essere percepita come una delle principali carenze nel sistema di integrità nazionale
. Il Presidente dell'ANAC ha sottolineato di fronte al Parlamento l'importanza di formulare una regolamentazione nazionale del lobbying, compreso un registro pubblicamente accessibile dei rappresentanti di interessi
. Nel 2024 hanno avuto luogo audizioni di esperti sui disegni di legge sul lobbying presentati alle due camere
, ma l'iter legislativo non è avanzato, neanche sulla questione dell'"impronta legislativa"
. Il Senato
non ha adottato un registro dei rappresentanti di interessi e sono state sollevate preoccupazioni circa le misure in materia di lobbying applicabili ai funzionari di alto livello
. D'altra parte, tre Ministeri hanno introdotto volontariamente registri dei rappresentanti di interessi e codici di condotta che questi ultimi devono firmare. Si constatano pertanto progressi limitati nell'attuazione della raccomandazione formulata negli anni precedenti.
Non vi sono ancora stati progressi sulla questione del finanziamento dei partiti politici e delle campagne elettorali mediante donazioni attraverso fondazioni e associazioni politiche, poiché i disegni di legge sono ancora all'esame del Parlamento
. La pratica persistente delle donazioni private ai partiti potrebbe rappresentare un ostacolo per la responsabilità pubblica e addirittura comportare l'esercizio di un'influenza sproporzionata sul programma politico da parte dei donatori privati a seconda dell'entità del rispettivo contributo
. I disegni di legge presentati alle due camere del Parlamento per affrontare la questione, da tempo in sospeso, non sono ancora stati discussi
, come non lo è stato quello volto a rafforzare l'autonomia della Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici
. Per il 2024 tale Commissione ha valutato 76 rendiconti di partiti politici (di cui 52 sono stati giudicati conformi e 24 devono essere ancora esaminati) e ha ricevuto 10 rendiconti di fondazioni e associazioni politiche (ancora sotto esame)
. Su richiesta della stessa Commissione, sono state recentemente accresciute le sue risorse umane e finanziarie. Dato che i disegni di legge sono ancora pendenti dinanzi a entrambe le camere, non si constatano al momento progressi nell'attuazione delle raccomandazioni formulate negli scorsi anni.
Sono state prese misure per ridurre la corruzione nel settore degli appalti pubblici, che rimane ad alto rischio. L'Eurobarometro Flash sull'atteggiamento delle imprese nei confronti della corruzione nell'UE mostra che in Italia il 33 % delle imprese (a fronte di una media del 25 % nell'UE) ritiene che negli ultimi tre anni la corruzione abbia impedito loro, nella pratica, di vincere una gara di appalto o un contratto di appalto pubblico
. L'81 % delle imprese percepisce il livello di indipendenza degli organismi di controllo degli appalti pubblici (Tribunali amministrativi regionali e Consiglio di Stato) come molto soddisfacente o piuttosto soddisfacente
. Secondo il quadro di valutazione del mercato unico sull'accesso agli appalti pubblici in Italia, nel 2023 è stata presentata un'unica offerta nel 37 % dei casi (contro una media UE del 29 %). Il settore degli appalti pubblici continua a essere esposto a tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata, anche tramite corruzione
. Nel 2024, il 98 % dei contratti pubblici è stato assegnato con affidamento diretto
. Gli appalti pubblici sono digitalizzati tramite una piattaforma interistituzionale che aiuta a contrastare i tentativi di infiltrazione e corruzione, ma resta problematica l'interoperabilità tecnica e la qualificazione del personale
. Nel 2024 il Governo ha aggiornato il Codice dei contratti pubblici
. L'ANAC ha emesso linee guida e relazioni sul rischio di corruzione negli appalti pubblici, compresi quelli a cui ricorrono le strutture sanitarie locali
, e ha ampliato l'uso della sua piattaforma per i contratti pubblici
, malgrado alcune preoccupazioni in materia di trasparenza
. Nel 2025 l'ANAC, la Guardia di Finanza e i Carabinieri hanno rinnovato la collaborazione per prevenire la corruzione nei contratti pubblici
.
III.Pluralismo dei media e libertà dei media
L'autorità di regolamentazione dei media dispone di risorse adeguate ed esercita le sue funzioni in modo indipendente. Grazie a un insieme di norme consolidato e funzionale l'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) esercita le sue funzioni in modo indipendente
. La sua indipendenza di bilancio è garantita da un sistema di autofinanziamento basato sui contributi che l'AGCOM riscuote direttamente e autonomamente dai soggetti che rientrano nella sua competenza di regolamentazione. Il sistema di autofinanziamento fornisce un livello di risorse che l'AGCOM ritiene adeguato per svolgere in modo efficace le sue vaste e crescenti competenze di regolamentazione, che spaziano dalle telecomunicazioni e dai servizi postali ai servizi di media audiovisivi e alle piattaforme online
. A tale proposito, l'AGCOM è un'autorità di regolamentazione proattiva e svolge un ruolo cruciale nel contesto normativo italiano relativo ai media
.
Si sono registrati alcuni progressi per quanto riguarda la raccomandazione relativa al finanziamento dei media del servizio pubblico
. La RAI – Radiotelevisione Italiana è l'emittente di servizi di media attualmente investita del mandato di servizio pubblico in Italia. La RAI è tenuta a fornire un'offerta indipendente, imparziale e pluralistica, in linea con il contratto di servizio concluso tra l'emittente e il Governo, che disciplina le modalità di adempimento del mandato di servizio pubblico della RAI. L'impegno della RAI a fornire informazioni accurate e pluralistiche si riflette nelle politiche interne volte a garantire l'indipendenza e l'integrità editoriali, che comprendono l'assistenza giudiziaria ai giornalisti e al personale della RAI oggetto di azioni legali riguardanti le loro attività giornalistiche
. Secondo il Governo, il pluralismo del sistema dei media del servizio pubblico è dimostrato dai programmi della RAI, che contengono anche numerose indagini giornalistiche su membri del Governo e la maggioranza parlamentare che lo sostiene. Alcuni portatori di interessi continuano d'altra parte a dirsi preoccupati dall'esposizione della RAI ai rischi di ingerenze indebite
nell'ambito degli attuali quadri di governance e di finanziamento e dalla mancanza di progressi legislativi per affrontare tali questioni
. Nell'ottobre 2024 sono state presentate al Senato sei diverse proposte legislative di riforma della RAI, il cui obiettivo è riformare l'attuale sistema di governance, promuovere l'indipendenza della RAI e ridurre il coinvolgimento del Governo nelle procedure di nomina. La Commissione competente del Senato sta attualmente lavorando a un progetto di proposta che consolida le suddette proposte e nel maggio 2025 sono iniziate le discussioni parlamentari in merito
. Alcuni portatori di interessi hanno indicato che la situazione di stallo
in seno alla Commissione parlamentare è in relazione con la procedura di nomina
del nuovo Presidente della RAI
. Inoltre la decisione dell'amministratore delegato della RAI di istituire dei responsabili editoriali per tutti i programmi dell'emittente è stata criticata da alcuni portatori di interessi, che ritengono che tale decisione possa aumentare i rischi di ingerenze indebite da parte della dirigenza nei confronti dei giornalisti e delle redazioni RAI
. La RAI, dal canto suo, ha indicato che la decisione rientra negli sforzi di riorganizzazione interna ed è intesa a garantire una migliore separazione dei ruoli amministrativi ed editoriali in seno all'emittente, riducendo i compiti amministrativi che si aggiungono alle responsabilità editoriali dei caporedattori
. La decisione di abbassare il canone RAI a 70 EUR adottata nel 2024, che ha comportato una riduzione del 22 % delle entrate indipendenti della RAI, non è stata confermata nella legge di bilancio per il 2025; il canone è quindi rimasto a 90 EUR, lo stesso importo del 2023
. Sebbene i portatori di interessi abbiano accolto con favore questo sviluppo in quanto destinato ad aumentare le risorse della RAI, hanno anche sottolineato la necessità di una riforma globale e strutturale del sistema di finanziamento che dovrebbe dotare la RAI di risorse finanziarie stabili e prevedibili su base pluriennale
. Da questo punto di vista si sono registrati alcuni progressi per quanto riguarda la raccomandazione formulata nella relazione sullo Stato di diritto 2024.
Il quadro giuridico generale per i media è da considerarsi efficace, sebbene vi siano margini di semplificazione in alcuni settori e di miglioramento del sostegno pubblico. Nel 2024 le norme sulle concentrazioni nel mercato dei media sono state aggiornate per includere soggetti come le piattaforme per la condivisione di video ed elementi quali i ricavi pubblicitari online. A integrazione di tali adeguamenti l'AGCOM ha adottato una serie di linee guida sui criteri da seguire per la valutazione delle posizioni di significativo potere di mercato lesive del pluralismo dei mezzi di comunicazione
. Secondo i portatori di interessi tali aggiornamenti costituiscono uno sviluppo positivo che contribuisce ad allineare maggiormente il regime delle concentrazioni alle nuove dinamiche di mercato. A tale proposito, i portatori di interessi di interessi hanno sottolineato che sarebbe necessario modificare anche le norme per valutare le concentrazioni nel settore della stampa, che attualmente non tengono conto dell'impatto della digitalizzazione in quanto ancora basate esclusivamente sul livello di diffusione del cartaceo. Le imprese del settore dei media possono contare su un quadro normativo solido ed efficace, ma alcuni portatori di interessi ritengono che i settori televisivo e radiofonico siano soggetti a una regolamentazione eccessiva e che occorra una maggiore razionalizzazione e semplificazione delle norme vigenti
. I portatori di interessi hanno inoltre rilevato che il sistema generale di finanziamento pubblico per il settore dei media potrebbe essere migliorato, in particolare garantendo che le iniziative siano maggiormente incentrate sull'offerta di un giornalismo di interesse pubblico di alta qualità e siano sviluppate in modo più stabile e strutturato, su base pluriennale
.
Le norme sull'accesso alle informazioni giudiziarie continuano a destare preoccupazione tra i giornalisti. Dopo l'adozione del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 188
(la cosiddetta "riforma Cartabia"), che ha individuato negli uffici di Procura le uniche autorità che possono fornire alla stampa informazioni sui procedimenti penali, sono state introdotte nuove norme, note come "riforma Nordio"
ed "emendamento Costa"
, che disciplinano l'accesso a determinate informazioni giudiziarie e la loro pubblicazione
. Il Governo ritiene che tali misure garantiscano un giusto equilibrio tra la tutela della presunzione di innocenza e la libertà di stampa e di informazione poiché, specialmente nel caso dell'emendamento Costa, i giornalisti sarebbero comunque in grado di informare in merito alle ordinanze di custodia cautelare riassumendone o parafrasandone il contenuto
. Diversi portatori di interessi hanno invece affermato che l'emendamento Costa potrebbe avere un effetto dissuasivo per i giornalisti, esponendoli ad un rischio maggiore di accuse di diffamazione in caso di sintesi o riformulazioni errate
e che, dopo l'introduzione della riforma Cartabia, vi sono stati casi in cui le procure non hanno informato la stampa di fatti di potenziale interesse pubblico. Il Tribunale di Milano, la Procura di Milano e l'Ordine dei giornalisti hanno firmato un documento d'intesa che invita a regolamentare meglio i flussi di notizie in merito ai procedimenti penali. Pur ritenendo il documento un esempio di buona pratica, i portatori di interessi hanno sottolineato che solo una riforma delle norme pertinenti potrebbe rispondere alle loro preoccupazioni in merito a quelle che considerano restrizioni ingiustificate all'accesso dei giornalisti alle informazioni giudiziarie
.
Sebbene esistano norme e iniziative volte a tutelarli, i giornalisti continuano a dover affrontare sfide nell'esercizio della professione. L'ordinamento giuridico italiano prevede protocolli di protezione specifici per i giornalisti vittime di minacce
. Il Centro di coordinamento specializzato istituito in seno al Ministero dell'Interno è considerato dai portatori di interessi un'iniziativa importante per il monitoraggio dei casi di attacchi e minacce ai danni dei giornalisti
e assicura l'attuazione del quadro giuridico pertinente. Nel contesto del Centro di coordinamento specializzato, il Ministero dell'Interno ha istituito un gruppo tecnico che riunisce rappresentanti delle istituzioni e portatori di interessi dei media, incaricato di elaborare nuove iniziative a favore della sicurezza dei giornalisti. I casi di minacce e intimidazioni continuano comunque a destare preoccupazione tra i giornalisti
. Nel periodo intercorso dalla Relazione sullo Stato di diritto 2024 la piattaforma del Consiglio d'Europa per la protezione del giornalismo e la sicurezza dei giornalisti ha registrato undici segnalazioni riguardanti l'Italia, di cui tre riferibili ad aggressioni fisiche ai giornalisti sul campo, due a minacce legate alle loro inchieste, due ad attività di sorveglianza tramite spyware, una a un arresto da parte della polizia, una ad attività di perquisizione e sequestro da parte della polizia presso la redazione di un quotidiano e l'abitazione di un giornalista e una alla riforma della disciplina in materia di diffamazione menzionata di seguito
. La piattaforma Mapping Media Freedom (Mappatura della libertà dei media) ha segnalato 87 episodi, di cui 57 riferibili a varie forme di attacchi contro i giornalisti e 17 ad azioni legali nei confronti di giornalisti
. Secondo gli ultimi dati disponibili del Centro di coordinamento, nel 2024 gli atti intimidatori nei confronti dei giornalisti sono aumentati del 16 % rispetto al 2023
. Alcuni portatori di interessi ritengono sempre più allarmante il ricorso ad azioni legali contro i giornalisti, comprese cause per diffamazione e altre azioni legali da parte di politici e membri del Governo, identificate come azioni legali strategiche tese a bloccare la partecipazione pubblica (SLAPP)
. Secondo alcune segnalazioni, nel 2025 in diversi paesi europei, tra cui l'Italia, sarebbe stato utilizzato lo spyware prodotto dall'azienda Paragon
. Le segnalazioni hanno destato inquietudine tra i portatori di interessi, i quali hanno sottolineato come l'uso di spyware contro un giornalista fosse un fatto senza precedenti in Italia e costituisse una violazione del segreto professionale e della pertinente legislazione nazionale
. Il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR), incaricato della vigilanza sulle attività dei servizi segreti italiani ha svolto un'indagine in merito e a giugno 2025 ha pubblicato una relazione
, approvata all'unanimità, in cui dichiara di non aver individuato alcun uso dello spyware da parte dei servizi segreti ai danni dei giornalisti italiani. Si è comunque riservato il diritto di svolgere ulteriori indagini se opportuno. Parallelamente il Governo ha incaricato l'Agenzia per la cybersicurezza nazionale di indagare sul caso, dichiarando di non essere a conoscenza dei fatti
.
Per quanto riguarda la raccomandazione di riformare le norme sulla diffamazione non si è registrato alcun ulteriore progresso
. Il disegno di legge
per riformare la disciplina in materia di diffamazione
è ancora all'esame del Senato. L'obiettivo è allinearsi alla giurisprudenza della Corte costituzionale e raggiungere un equilibrio tra la libertà di informazione e la tutela della reputazione
. I portatori di interessi hanno affermato che la proposta rappresenta un passo avanti in quanto prevede di abolire formalmente la pena detentiva per il reato di diffamazione a mezzo stampa e prevede sanzioni pecuniarie per chiunque intenti un'azione legale vessatoria nei confronti di un giornalista. Ciononostante continuano a destare preoccupazione alcuni elementi ritenuti una minaccia per la libertà di stampa, quali l'aumento delle sanzioni penali pecuniarie
, la possibilità dell'interdizione temporanea dalla professione di giornalista
e l'introduzione dell'obbligo di rettifica automatica
. Da questo punto di vista non si sono registrati ulteriori progressi per quanto riguarda la raccomandazione formulata nella relazione sullo Stato di diritto 2024.
IV.Altre questioni istituzionali relative al bilanciamento dei poteri
Prosegue il controllo parlamentare sul progetto di riforma costituzionale volto a garantire una maggiore stabilità di governo e introdurre l'elezione diretta del Presidente del Consiglio. Dopo l'approvazione da parte del Senato nel giugno 2024, il progetto di riforma costituzionale è ora all'esame della Commissione Affari costituzionali della Camera, che sta tenendo una serie di audizioni con costituzionalisti ed esperti
. Nel dicembre 2024 la Ministra per le Riforme istituzionali ha ribadito che la riforma è una priorità per il Governo e per il paese e che mira a dare maggiore stabilità ai governi
. Alcuni portatori di interessi temono che, alterando le dinamiche tra Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio, la proposta di riforma costituzionale possa intaccare il sistema di bilanciamento dei poteri
.
I portatori di interessi hanno ribadito le preoccupazioni circa il frequente ricorso alla decretazione d'urgenza da parte del Governo. Secondo i dati ufficiali
, nel corso dell'attuale legislatura (da ottobre 2022 a febbraio 2025) il Governo ha adottato 87 decreti‑legge, 72 dei quali sono stati convertiti in leggi ordinarie. Per 48 delle 179 leggi approvate dal Parlamento è stata posta la mozione di fiducia in almeno uno dei rami del Parlamento
. I portatori di interessi ritengono che l'uso combinato dei decreti-legge e della mozione di fiducia possa avere conseguenze per la separazione dei poteri tra il governo e il parlamento
. Nell'agosto 2024 il Presidente della Camera dei deputati ha sottolineato l'eccessivo ricorso ai decreti-legge e ha invitato il governo a usare più raramente tale strumento, ritenendo che possa compromettere la funzione legislativa del Parlamento. Secondo la Commissione Affari costituzionali della Camera, sebbene i decreti-legge siano da anni uno dei principali strumenti legislativi, le prerogative del Parlamento non risulterebbero compromesse poiché in molti casi il Parlamento ha modificato i decreti-legge al momento della conversione in legge
.
La Commissione Affari costituzionali del Senato sta discutendo un disegno di legge per modificare il codice della giustizia contabile e riformare la Corte dei conti
. L'obiettivo del disegno di legge è trovare un nuovo equilibrio nel sistema di responsabilità erariale, che da un lato abbia un effetto deterrente rispetto al danno erariale e dall'altro eviti che un eccessivo livello di rischio a carico dei pubblici ufficiali si traduca in un disincentivo ad agire. La Corte dei conti ha espresso preoccupazione in merito ad alcune disposizioni del disegno di legge, segnalando che potrebbero comportare inefficienze nell'attribuzione delle responsabilità amministrative e in questo modo compromettere la legalità, la trasparenza e l'efficienza delle azioni delle autorità pubbliche e ridurne la responsabilità
. La Corte dei conti ha spiegato inoltre che la riforma si inserisce in un contesto in cui la magistratura contabile avverte ancora gli effetti della riforma del 2020 (il cosiddetto "scudo erariale"), che limita la responsabilità finanziaria dei pubblici ufficiali ai soli casi di dolo o colpa grave. Sebbene la riforma miri a rendere più efficace l'azione amministrativa attenuando l'effetto dissuasivo associato al rischio di responsabilità, la Corte sostiene che essa ostacola la capacità dei magistrati contabili di affrontare i casi di cattiva amministrazione, irregolarità e uso improprio dei fondi pubblici (nazionali ed europei)
. Nel dibattito parlamentare, le autorità centrali e locali hanno sostenuto l'esigenza di una distinzione chiara tra le competenze della Corte in materia di audit e quelle giudiziarie, e di far prevalere le prime.
Al 1º gennaio 2025 l'Italia doveva ancora dare esecuzione a 74 sentenze guida della Corte europea dei diritti dell'uomo, otto in più rispetto all'anno precedente
. A tale data il tasso di sentenze guida pronunciate negli ultimi 10 anni che erano state eseguite in Italia era del 27 % (rispetto al 35 % del 2024; il 73 % rimaneva in attesa di esecuzione) e, in media, le sentenze erano in attesa di esecuzione da 6 anni e 4 mesi (rispetto ai 6 anni e 7 mesi del 2024)
. La sentenza guida più vecchia, in attesa di esecuzione da ben 24 anni, riguarda l'eccessiva durata dei procedimenti penali
. Relativamente al rispetto dei termini di pagamento, le cause in attesa di conferma dei pagamenti al 31 dicembre 2024 erano in tutto 122 (rispetto alle 136 del 2023)
. Al 16 giugno 2025 le sentenze guida in attesa di esecuzione erano ancora 74
.
Oltre la metà delle imprese intervistate in Italia dichiara di avere fiducia nell'efficacia della tutela degli investimenti. Il 58 % delle imprese è piuttosto o molto fiducioso riguardo al fatto che gli investimenti siano tutelati dalla legge e dagli organi giurisdizionali
. Per quanto riguarda le autorità competenti per gli operatori economici, il 70 % percepisce il livello di indipendenza dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) come piuttosto o molto soddisfacente
. A livello del Consiglio di Stato esiste una serie di meccanismi giudiziari volti a garantire l'attuazione delle sentenze dei tribunali amministrativi, comprese sanzioni per i funzionari responsabili di inadempienze, la possibilità di sostituire l'atto amministrativo annullato, di disporre l'indennizzo e di accordare il risarcimento dei danni diretti e consequenziali
.
Nessun ulteriore progresso è stato fatto riguardo alla raccomandazione relativa alla creazione di un'istituzione nazionale per i diritti umani
. Sebbene vi siano cinque progetti di legge ancora in attesa di approvazione da parte del Parlamento, non sono state intraprese iniziative concrete per la creazione di un'istituzione nazionale per i diritti umani
. Uno dei progetti di legge in sospeso in Parlamento (disegno di legge A.S. 505) prevede l'assegnazione dei compiti di istituzione nazionale indipendente per la protezione e promozione dei diritti umani al Garante per la protezione dei dati personali. Pur non essendo stato coinvolto nel relativo dibattito parlamentare, il Garante ha dichiarato di avere la competenza per ricoprire tale ruolo
. A tale riguardo, alcuni portatori di interessi hanno sollevato dubbi sulla capacità del Garante di assumere il ruolo di istituzione nazionale per i diritti umani
. Nel complesso non sono stati compiuti ulteriori passi avanti nell'attuare la raccomandazione di costituire un'istituzione nazionale per i diritti umani.
Una nuova legge in materia di sicurezza, finalizzata a combattere il terrorismo e la criminalità organizzata e a migliorare la sicurezza interna, ha suscitato le preoccupazioni dei portatori di interessi in merito a possibili ripercussioni sullo spazio civico e sull'esercizio delle libertà fondamentali. In Italia lo spazio civico è classificato come "ristretto"
. Il 4 giugno 2025 il Parlamento ha adottato la legge sulla sicurezza convertendo il decreto governativo entrato in vigore nell'aprile 2025
. La legge è incentrata sulla lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata, sulla gestione dei beni sequestrati, sulla sicurezza urbana, sulla tutela del personale delle forze di polizia e sulla gestione dei detenuti e delle loro attività lavorative
. Essa disciplina una serie di reati, per esempio inasprendo le pene per la distruzione o il danneggiamento del patrimonio causato da atti violenti in occasione di manifestazioni e per il blocco stradale o ferroviario, vietando l'accesso a determinate aree e mezzi di trasporto alle persone denunciate o condannate per delitti contro la persona o il patrimonio commessi nella stessa area, e trasformando determinati illeciti amministrativi in reati
. In una lettera al Presidente del Senato, il commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa aveva espresso preoccupazione per il fatto che una mancanza di precisione nel progetto di legge potesse consentire un'applicazione arbitraria e sproporzionata, potenzialmente in conflitto con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo
. Anche sei relatori speciali delle Nazioni Unite avevano rilevato con preoccupazione che il progetto di legge rischiava di violare una serie di diritti, in particolare il diritto alla libertà di espressione e di opinione, il diritto alla libertà di riunione pacifica e il diritto alla libertà di associazione
. Preoccupazioni analoghe sono state espresse anche da organizzazioni della società civile
. Il Governo ritiene invece che le nuove disposizioni rispettino un equilibrio tra il diritto di riunirsi pacificamente e il diritto alla libera circolazione e alla libertà personale, tutti sanciti dalla Costituzione. Il 23 giugno 2025, la Corte suprema di cassazione ha pubblicato la sua relazione periodica sulle ultime misure legislative, comprendente un parere sulla legge sulla sicurezza, presentando osservazioni su questioni sia di merito sia di procedura.
Allegato I: Elenco delle fonti in ordine alfabetico*
* L'elenco dei contributi ricevuti nel contesto della consultazione per la relazione sullo Stato di diritto 2025 è disponibile al seguente indirizzo:
https://commission.europa.eu/publications/2025-rule-law-report-targeted-stakeholder-consultation_en
.
A.C. n. 2084 (2024),
Parlamento Italiano - Disegno di legge C. 2084 - 19ª Legislatura |
Senato della Repubblica
.
ANAC (2024a), Delibera n. 493 in tema di divieto di pantouflage, https://www.anticorruzione.it/-/news.13.11.24.linee.guida.pantouflage.
ANAC (2024b), Delibera n. 495, https://www.anticorruzione.it/-/delibera-n.-495-del-25-settembre-2024.
ANAC (2024c), Delibera n. 497, Indicazioni alle stazioni appaltanti in merito alle modalità di espletamento dei controlli e delle verifiche da svolgersi durante la fase esecutiva degli appalti di servizi e forniture, https://www.anticorruzione.it/documents/91439/190202672/Delibera+n.+497+del+29+ottobre+2024.pdf/15e8098a-0a8a-2599-00f8-f8afdf4cc3f5?t=1732029463913.
ANAC (2024d), Relazione annuale sull'attività svolta,
https://www.anticorruzione.it/-/relazione.annuale.2024
.
ANAC (2024e), Giuseppe Busia "La riforma Nordio farà male al Pil. Senza abuso d'ufficio cittadini più sfiduciati", https://www.anticorruzione.it/-/rs.lastampa.12.07.2024.
ANAC (2025a), Aggiornamento del Piano Nazionale Anticorruzione,
https://www.anticorruzione.it/en/-/del.31-30.01.2025.pna
.
ANAC (2025b), ANAC Relazione annuale 2024,
https://www.anticorruzione.it/documents/91439/307867242/Anac+-+Presentazione+della+Relazione+annuale+2025+su+attivit%C3%A0+2024.pdf/76ef621e-7ee4-8865-2904-a8f2e912c7b6?t=1747761198450
.
ANSA, Casellati, la riforma del premierato è una scelta obbligata, 12 dicembre 2024,
Casellati, la riforma del premierato è una scelta obbligata - Ultima ora - Ansa.it
.
Atto Senato n. 466 (2024).
Camera dei deputati (2025a), Progetto di legge A.C. 2336, Disciplina dell'attività di relazioni istituzionali per la rappresentanza di interessi.
Camera dei deputati (2025b), Commissione Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni,
https://www.camera.it/leg19/1101?idLegislatura=19&idCommissione=&tipoElenco=indaginiConoscitiveCronologico&annoMese=&breve=c01_rappresentanza_interessi&calendario=false&soloSten=false&foglia=true&shadow_organo_parlamentare=3501&id_tipografico=01
.
Centro europeo per la libertà di stampa e dei media, Mapping Media Freedom, Italy country profile,
https://www.mappingmediafreedom.org/category/italy/
.
Centro per il pluralismo e la libertà dei media (2025), Osservatorio del pluralismo dei media 2025 – Relazione sull'Italia,
https://cmpf.eui.eu/projects/media-pluralism-monitor/
.
Civil Liberties Union for Europe (2025), The Liberties Rule of Law Report,
https://www.liberties.eu/en/stories/rolreport2025-main/45330
.
Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, raccomandazione CM/Rec(2010)12,
https://search.coe.int/cm#{%22CoEIdentifier%22:[%2209000016805afb78%22],%22sort%22:[%22CoEValidationDate%20Descending%22]}
.
Commissione di garanzia degli statuti per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici (2024), Relazione annuale di attività, (
https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg19/attachments/uploadfile_commissione_trasparenza/pdfs/000/000/020/CRP_Relazione_29042024.pdf
).
Commissione di Venezia (2013), CDL-AD(2013)038,
https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/CDL-AD(2013)038-e
.
Commissione europea (2023), Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla lotta contro la corruzione (COM(2023) 234 final),
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=COM%3A2023%3A234%3AFIN
.
Commissione europea (2024), Relazione sullo Stato di diritto 2024 – Capitolo sulla situazione dello Stato di diritto in Italia.
Consiglio d'Europa: Comitato dei ministri (2025), Supervisione dell'esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo – 18a Relazione annuale del Comitato dei ministri,
https://rm.coe.int/gbr-2001-18e-rapport-annuel-2024/1680b4d77d
.
Consiglio d'Europa, Piattaforma per la protezione del giornalismo e la sicurezza dei giornalisti, Italia,
https://fom.coe.int/en/pays/detail/11709530
.
Consiglio d'Europa, Table of cases under enhanced supervision of the Committee of Ministers,
https://rm.coe.int/table-of-cases-enha-eng-not-for-lawyers-/1680b303bb
.
Consiglio nazionale forense (2025), intervento del Presidente,
https://www.consiglionazionaleforense.it/documents/20182/3603938/INTERVENTO+Presidente+CNF+-+INAUGURAZIONE+A.+G.+CORTE+DEI+CONTI+2025.pdf/4b73d555-78b0-a6eb-ef61-eab08a488baa?t=1739542646916
.
Consiglio superiore della magistratura (2025), Contributo del Consiglio superiore della magistratura per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Consiglio Superiore della Magistratura, Testo Unico sulla dirigenza giudiziaria, https://www.csm.it/web/csm-internet/attualita/news/-/asset_publisher/9tbuc9iuwq32/content/testo-unico-sulla-dirigenza-giudiziaria/maximized?inheritRedirect=false Corte Constituzionale, Sentenza del 17 dicembre 2024, n. 204.
Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (2003),
https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf
.
Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza del 12 agosto 1999, Ledonne/Italia (n. 1), causa 35742/97,
https://www.google.com/search?q=Judgment+of+the+ECtHR%2C+35742%2F97%2C+Ledonne+v.+Italy+(no.+1)%2C&oq=Judgment+of+the+ECtHR%2C+35742%2F97%2C+Ledonne+v.+Italy+(no.+1)%2C&gs_lcrp=EgRlZGdlKgYIABBFGDkyBggAEEUYOTIICAEQ6QcY_FXSAQcyODBqMGo5qAIAsAIB&sourceid=chrome&ie=UTF-8
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Corte suprema di cassazione (2025), Relazione n. 33/2025,
https://www.cortedicassazione.it/resources/cms/documents/Rel.332025.pdf
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Decreto-legge 14 marzo 2025, n. 25, coordinato con la legge di conversione 9 maggio 2025, n. 69, recante: "Disposizioni urgenti in materia di reclutamento e funzionalità delle pubbliche amministrazioni".
https://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2025-05-13&atto.codiceRedazionale=25A02898&elenco30giorni=true
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Discorso della Prima Presidente della Corte suprema di cassazione alla cerimonia di apertura dell'anno giudiziario 2025 (2025).
Discorso della Prima Presidente della Corte di Cassazione alla cerimonia di apertura dell'anno giudiziario 2025.
Discorso del rappresentante del Consiglio in occasione della cerimonia di inaugurazione dell'Anno giudiziario tributario del 12 marzo 2025,
https://webtv.camera.it/evento/27602
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Disegno di legge A.S. n. 552, Modifica alla legge 6 luglio 2012, n. 96, in materia di disciplina della Commissione per la verifica degli statuti e il controllo dei rendiconti dei partiti politici. Informazione ricevuta dalle Commissioni parlamentari in occasione della visita in Italia,
https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/Ddliter/56635.htm
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(Disegno di) legge A.S. 1353. (Disegno di) legge A.C. 1921.
European Implementation Network (EIN) (2025), Contributo scritto per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Federazione europea dei giornalisti (2025), Italy: IFJ and EFJ support journalists' union legal action over Paragon case,
https://www.ifj.org/media-centre/news/detail/category/press-releases/article/italy-journalists-union-takes-legal-action-over-paragon-case
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Federazione Nazionale Stampa Italiana (2025), Contributo della Federazione Nazionale Stampa Italiana per la relazione sullo Stato di diritto 2025.
Governo italiano (2025a), Contributo del Governo italiano per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Governo italiano (2025b), Contributo scritto aggiuntivo per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Governo italiano (2025c), comunicato stampa del 4 aprile 2025: Conferenza stampa a seguito della riunione del Consiglio dei ministri n. 122,
https://www.governo.it/it/articolo/consiglio-dei-ministri-n-122/28119
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GRECO (2024a), Quinto ciclo di valutazione, https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity-i/1680b16315.
GRECO (2024b), Quarto ciclo di valutazione – Secondo addendum alla seconda relazione di conformità,
https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/1680a8018a
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Il Fatto Quotidiano (2024a), L'imprenditore Stefano Ricucci condannato a 6 anni di carcere per corruzione in atti giudiziari,
https://www.ilfattoquotidiano.it/2024/12/09/limprenditore-stefano-ricucci-condannato-a-6-anni-di-carcere-per-corruzione-in-atti-giudiziari/7798241/
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Il Fatto Quotidiano (2024b), Corruzione negli appalti per il Giubileo, perquisizioni al Comune di Roma,
https://www.ilfattoquotidiano.it/2024/11/13/corruzione-appalti-giubileo-comune-roma-campidoglio/7765367/
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Ministero dell'Interno (2025a), Contributo del Ministero dell'interno italiano per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Ministero dell'Interno (2025b), Atti intimidatori nei confronti di giornalisti – 2024,
https://www.interno.gov.it/sites/default/files/2025-04/report_atti_intimidatori_giornalisti_2024.pdf
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OCSE (2024), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention, Phase 4 Two-Year Follow-Up Report: Italy,
https://www.oecd.org/en/publications/implementing-the-oecd-anti-bribery-convention-phase-4-two-year-follow-up-report-italy_5841d4d2-en.html
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Open Polis (2024), Perché siamo costretti a presentare l'ennesimo Foia sul Pnrr,
https://www.openpolis.it/perche-siamo-costretti-a-presentare-lennesimo-foia-sul-pnrr/
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Ordine dei Giornalisti (2025), Contributo dell'Ordine dei Giornalisti alla Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Osservatorio Balcani Caucaso Transeuropa (2025), Contributo dell'Osservatorio Balcani Caucaso Transeuropa per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Ossigeno per l'informazione (2025), Contributo di Ossigeno per l'informazione per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Piano d'Azione Nazionale per il governo aperto (2024),
https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2024/08/Italy_Action-Plan_2024-2026_June_IT.pdf
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Proposta di legge A.C. 1621, Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, al codice della giustizia contabile, di cui all'allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, e altre disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale,
https://www.camera.it/leg19/126?leg=19&idDocumento=1621
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RAI (2025), Contributo della RAI per la relazione sullo Stato di diritto 2025.
Reuters (2024), Two Italian prosecutors convicted for hiding documents in Eni-Shell Nigeria trial,
https://www.reuters.com/world/europe/two-italian-prosecutors-convicted-hiding-documents-eni-shell-nigeria-trial-2024-10-08/
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Scuola Superiore della Magistratura (2025), Contributo della Scuola Superiore della Magistratura per la Relazione sullo Stato di diritto 2025.
Sistema Penale (2023), Gli aspetti autoritari della mera cancellazione dell'abuso di ufficio,
https://www.sistemapenale.it/it/opinioni/donini-gli-aspetti-autoritari-della-mera-cancellazione-dellabuso-di-ufficio
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Transparency International (2024), Il monitoraggio sull'integrità della politica in tutta Europa,
https://www.transparency.it/informati/news/integrity-watch-integrita-politica-europa
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Allegato II: Visita in Italia
Nel febbraio e marzo 2025 i servizi della Commissione hanno tenuto riunioni virtuali con:
·Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
·Amnesty International - Italia
·ARCI
·Articolo 21
·Autorità Nazionale Anticorruzione
·Nucleo anticorruzione della Guardia di Finanza
·Associazione Italiana dei Costituzionalisti
·Associazione Antigone
·Ordine dei Giornalisti
·CILD
·Commissione Politiche dell'Unione europea della Camera dei deputati
·Commissione Politiche dell'Unione europea del Senato della Repubblica
·Commissione Giustizia del Senato della Repubblica
·Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici
·Confartigianato
·Confcommercio
·Confindustria
·Corte Costituzionale
·COSPE
·Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria
·Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa
·Consiglio di Stato
·Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti
·Corte dei Conti
·Garante per la Protezione dei Dati Personali
·Area Democratica per la Giustizia
·Magistratura Democratica
·Dipartimento per le Riforme istituzionali
·Dipartimento della Giustizia Tributaria
·Emergency
·FIEG
·Federazione Nazionale Stampa Italiana
·Corte Suprema di Cassazione
·Consiglio Superiore della Magistratura
·Magistratura Indipendente
·Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
·Libera
·Ministero delle Imprese e del Made in Italy
·Ministero dell'Interno
·Ministero della Giustizia
·Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo
·Associazione Nazionale Magistrati
·Consiglio Nazionale Forense
·Scuola Nazionale dell'Amministrazione
·Open Polis
·Osservatorio Balcani Caucaso
·Ossigeno per l'Informazione
·Presidenza del Consiglio dei Ministri
·Procura Generale presso la Corte Suprema di Cassazione
·Ufficio del Procuratore Generale presso la Corte dei Conti
·RAI – Radiotelevisione italiana S.p.A.
·Scuola Superiore della Magistratura
·The Good Lobby
·Transparency International — Italia
·Unione delle Camere Penali Italiane
·Unione Forense per la Tutela dei Diritti Umani
·Unità per la Costituzione
* La Commissione ha inoltre incontrato, in occasione di riunioni orizzontali, le seguenti organizzazioni:
·Amnesty International
·Araminta
·Civil Liberties Union for Europe
·Civil Society Europe
·Forum Civico Europeo
·European Partnership for Democracy
·Forum europeo della gioventù
·Commissione internazionale di giuristi
·Federazione internazionale dei diritti dell'uomo (FIDH)
·JEF Europe
·Philea – Philanthropy Europe Association
·Transparency International