COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 31.3.2025
COM(2025) 151 final
2025/0079(NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla posizione da adottare a nome dell'Unione europea in sede di Comitato
dei Ministri del Consiglio d'Europa in merito alla proroga del termine per l'adesione
della Tunisia alla convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta
contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica,
per quanto riguarda le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione
RELAZIONE
1.Oggetto della proposta
La presente proposta riguarda la decisione sulla posizione da adottare a nome dell'Unione nella riunione del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa del 23 aprile 2025 in relazione alla prevista adozione di una decisione che concede alla Tunisia una proroga fino al 23 aprile 2027 del termine per aderire alla convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (di seguito: "la convenzione di Istanbul" o "la convenzione").
1.1.La convenzione di Istanbul
La convenzione di Istanbul stabilisce un insieme completo e armonizzato di norme per prevenire e combattere la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica in Europa e nel resto del mondo. La convenzione è entrata in vigore il 1º agosto 2014.
L'UE ha firmato la convenzione nel giugno 2017 e ha completato la procedura di adesione il 28 giugno 2023, dando così avvio all'entrata in vigore della convenzione per l'UE il 1º ottobre 2023. L'UE ha aderito alla convenzione per quanto riguarda le materie che rientrano nella sua competenza esclusiva, segnatamente le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione e la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'asilo e il non respingimento. Per quanto riguarda quest'ultimo aspetto, l'Irlanda e la Danimarca non sono vincolate dall'esercizio della competenza dell'Unione. Attualmente la convenzione conta 39 parti, tra cui l'UE e 22 dei suoi Stati membri.
1.2.Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa
Il Comitato dei Ministri (CM) è l'organo decisionale del Consiglio d'Europa. Il CM è costituito dai ministri degli Affari esteri dei 46 Stati membri del Consiglio d'Europa e dai loro rappresentanti permanenti a Strasburgo in qualità di delegati. Il ruolo e le funzioni del CM sono descritti nel capo IV dello statuto del Consiglio d'Europa (di seguito: "lo statuto"). A norma dell'articolo 14 dello statuto, ciascun membro del Consiglio d'Europa ha diritto a un rappresentante nel CM e ciascun rappresentante ha diritto a un voto. Tutti gli Stati membri dell'UE sono membri del Consiglio d'Europa e sono quindi rappresentati in seno al CM. Il CM si riunisce a livello ministeriale una volta all'anno e a livello di delegati con cadenza settimanale.
1.3.La decisione prevista del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa
L'articolo 75, paragrafo 1, della convenzione di Istanbul stabilisce che la convenzione è aperta all'adesione degli Stati membri del Consiglio d'Europa, degli Stati non appartenenti al Consiglio d'Europa che hanno partecipato alla sua elaborazione e dell'Unione europea. L'articolo 76, paragrafo 1, stabilisce inoltre che la convenzione è aperta all'adesione anche degli Stati non membri che non hanno partecipato alla sua elaborazione, a condizione che siano stati formalmente invitati ad aderirvi dal CM. A tale riguardo, previa consultazione delle parti della convenzione di Istanbul e ottenuto il loro consenso unanime, il CM può invitare qualsiasi Stato non membro del Consiglio d'Europa ad aderire alla convenzione con una decisione presa con la maggioranza prevista all'articolo 20.d dello statuto (maggioranza di due terzi del CM) e all'unanimità dei rappresentanti delle parti della convenzione con diritto di sedere in seno al Comitato dei Ministri.
Il 22 aprile 2020 il CM ha deciso di invitare la Tunisia ad aderire alla convenzione di Istanbul. Conformemente alla decisione, tale invito è valido per cinque anni dalla sua adozione, vale a dire fino al 23 aprile 2025.
Con lettera del 20 febbraio 2025 la Tunisia ha chiesto che il termine per aderire alla convenzione sia prorogato fino al 23 aprile 2027 onde poter espletare le sue procedure interne. Con lettera datata 3 marzo 2025, gli Stati membri del Consiglio d'Europa e le parti della convenzione di Istanbul sono stati informati di tale richiesta e del fatto che la concessione della proroga richiede una nuova decisione da parte del CM. Il gruppo relatore per la cooperazione giuridica (GR-J) del CM dovrebbe esaminare la richiesta nella riunione del 17 aprile 2025, in seguito alla quale si prevede che il CM adotti una decisione per prorogare fino al 23 aprile 2027, come richiesto, il termine per l'adesione della Tunisia alla convenzione di Istanbul (di seguito: "la decisione prevista").
2.La posizione da adottare a nome dell'Unione
Si propone che la posizione da adottare a nome dell'UE nella riunione del Comitato dei Ministri del 23 aprile 2025 sia favorevole alla proroga fino al 23 aprile 2027 del termine per l'adesione della Tunisia alla convenzione di Istanbul, al fine di concedere alla Tunisia il tempo necessario per espletare le sue procedure interne. L'adesione della Tunisia sarebbe vantaggiosa per l'Unione, in quanto estenderebbe a tale paese le norme ambiziose della convenzione in materia di lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica.
3.Base giuridica
3.1.Base giuridica procedurale
3.1.1.Principi
L'articolo 218, paragrafo 9, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevede l'adozione di decisioni che stabiliscono "le posizioni da adottare a nome dell'Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell'accordo".
L'articolo 218, paragrafo 9, TFUE si applica indipendentemente dal fatto che l'Unione sia membro dell'organo o parte dell'accordo.
Rientrano nel concetto di "atti che hanno effetti giuridici" gli atti che hanno effetti giuridici in forza delle norme di diritto internazionale disciplinanti l'organo in questione. La nozione di "atti che hanno effetti giuridici" comprende anche gli atti di natura organizzativa che influenzano il modo in cui le decisioni sono adottate all'interno dell'organo, ad esempio se un organo con poteri decisionali accetta un nuovo paese tra i suoi membri.
3.1.2.Applicazione al caso concreto
Il CM è un organo istituito da un accordo, ossia dallo statuto. La decisione di prorogare il termine per l'adesione della Tunisia alla convenzione di Istanbul, che il CM è chiamato ad adottare, costituisce un atto che ha effetti giuridici. La proroga del termine per l'adesione alla convenzione equivale a un "rinnovo" dell'invito, che altrimenti scadrebbe il 23 aprile 2025, fino al 23 aprile 2027. In caso di proroga del termine e se la Tunisia aderirà alla convenzione entro i termini previsti, tra l'UE e la Tunisia saranno stabilite relazioni soggette a trattato nel quadro della convenzione di Istanbul. La decisione adottata dal CM può avere effetti giuridici anche sull'Unione, in quanto l'adesione della Tunisia influenzerebbe il modo in cui le decisioni sono adottate in seno al Comitato delle parti della convenzione di Istanbul. L'atto previsto non integra né modifica il quadro istituzionale dell'accordo. La base giuridica procedurale della decisione proposta è pertanto l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE.
3.2.Base giuridica sostanziale
3.2.1.Principi
La base giuridica sostanziale delle decisioni di cui all'articolo 218, paragrafo 9, TFUE dipende essenzialmente dall'obiettivo e dal contenuto dell'atto previsto su cui dovrà prendersi posizione a nome dell'Unione. Se l'atto previsto persegue una duplice finalità o ha una doppia componente, una delle quali sia da considerarsi principale e l'altra solo accessoria, la decisione a norma dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve fondarsi su una sola base giuridica sostanziale, ossia su quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante.
Riguardo a un atto previsto che persegua contemporaneamente più finalità o abbia più componenti tra loro inscindibili, di cui nessuna sia accessoria rispetto alle altre, la base giuridica sostanziale della decisione a norma dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve includere, in via eccezionale, le varie basi giuridiche corrispondenti.
3.2.2.Applicazione al caso concreto
Per quanto concerne la base giuridica sostanziale, l'UE ha aderito alla convenzione di Istanbul per quanto riguarda le materie che rientrano nella sua competenza esclusiva, segnatamente le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione e la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'asilo e il non respingimento. L'adesione dell'UE alla convenzione di Istanbul è stata scissa in due decisioni distinte del Consiglio per tenere conto della posizione speciale della Danimarca e dell'Irlanda rispetto al titolo V TFUE. Di conseguenza, anche la decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di CM deve essere scissa in due decisioni parallele, in quanto le relazioni del trattato con la Tunisia sarebbero stabilite per tutti gli aspetti della convenzione. La base giuridica della presente decisione riguarda questioni attinenti alle istituzioni e all'amministrazione pubblica dell'Unione. La base giuridica sostanziale della decisione proposta è pertanto l'articolo 336 TFUE.
3.3.Conclusioni
La base giuridica della decisione proposta deve quindi essere costituita dall'articolo 336 TFUE, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE.
2025/0079 (NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla posizione da adottare a nome dell'Unione europea in sede di Comitato
dei Ministri del Consiglio d'Europa in merito alla proroga del termine per l'adesione
della Tunisia alla convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta
contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica,
per quanto riguarda le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 336, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9,
vista la proposta della Commissione europea,
considerando quanto segue:
(1)La convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (di seguito: "la convenzione di Istanbul" o "la convenzione") è stata conclusa dall'Unione con decisione (UE) 2023/1075 del Consiglio, per quanto riguarda le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione, e con decisione (UE) 2023/1076 del Consiglio, per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'asilo e il non respingimento, ed è entrata in vigore per l'Unione il 1º ottobre 2023. Attualmente la convenzione conta 39 parti, tra cui l'UE e 22 dei suoi Stati membri.
(2)Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa (di seguito: il "Comitato dei Ministri") è l'organo decisionale del Consiglio d'Europa. È costituito dai ministri degli Affari esteri dei 46 Stati membri del Consiglio d'Europa e dai loro rappresentanti permanenti a Strasburgo in qualità di delegati. Il ruolo e le funzioni del Comitato dei Ministri sono descritti nel capo IV dello statuto del Consiglio d'Europa. A norma dell'articolo 14 dello statuto, ciascun membro del Consiglio d'Europa ha diritto a un rappresentante nel Comitato dei Ministri e ciascun rappresentante ha diritto a un voto. Tutti gli Stati membri dell'UE sono membri del Consiglio d'Europa e sono quindi rappresentati in seno al Comitato dei Ministri.
(3)A norma dell'articolo 76, paragrafo 1, della convenzione di Istanbul, il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa può, dopo avere consultato le parti della convenzione di Istanbul e averne ottenuto l'unanime consenso, invitare uno Stato non membro del Consiglio d'Europa ad aderire alla convenzione di Istanbul. Tale decisione richiede la maggioranza prevista all'articolo 20.d dello statuto (maggioranza di due terzi del Comitato dei Ministri) e il voto unanime dei rappresentanti delle parti della convenzione con diritto di sedere in seno al Comitato dei Ministri.
(4)Il 22 aprile 2020 il Comitato dei Ministri ha deciso di invitare la Tunisia ad aderire alla convenzione di Istanbul. Conformemente alla decisione, tale invito è valido per cinque anni dalla sua adozione, vale a dire fino al 23 aprile 2025.
(5)Con lettera del 20 febbraio 2025 la Tunisia ha chiesto che il termine per aderire alla convenzione di Istanbul sia prorogato fino al 23 aprile 2027, onde poter espletare le sue procedure interne.
(6)Nella riunione del 23 aprile 2025 il Comitato dei Ministri dovrebbe adottare una decisione in merito alla proroga del termine per l'adesione della Tunisia alla convenzione di Istanbul fino al 23 aprile 2027.
(7)È opportuno stabilire la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di Comitato dei Ministri, poiché la proroga del termine per l'adesione della Tunisia alla convenzione di Istanbul può avere effetti giuridici sull'Unione. La proroga rinnova l'invito alla Tunisia ad aderire e può pertanto comportare l'instaurazione di relazioni soggette a trattato tra l'Unione e la Tunisia nel quadro della convenzione di Istanbul. La decisione può inoltre influenzare il modo in cui le decisioni sono adottate in seno al Comitato delle parti della convenzione di Istanbul.
(8)L'adesione della Tunisia sarebbe vantaggiosa per l'Unione, in quanto estenderebbe a tale paese le norme ambiziose della convenzione. La posizione dell'Unione dovrebbe pertanto consistere nel concedere alla Tunisia altri due anni per espletare le sue procedure interne.
(9)Poiché l'Unione non è membro del Consiglio d'Europa ma tutti i suoi Stati membri lo sono, la posizione dell'Unione deve essere espressa congiuntamente dai suoi Stati membri,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La posizione da adottare a nome dell'Unione nella riunione del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa del 23 aprile 2025 è di sostenere la proroga fino al 23 aprile 2027 del termine per l'adesione della Tunisia alla convenzione di Istanbul.
Articolo 2
Gli Stati membri dell'Unione che sono membri del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa esprimono congiuntamente la posizione di cui all'articolo 1.
Articolo 3
La presente decisione entra in vigore il giorno dell'adozione.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente