COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
sulle politiche economiche, sociali, occupazionali, strutturali e di bilancio del Lussemburgo
{SWD(2025) 216 final}
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 4.6.2025
COM(2025) 216 final
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
sulle politiche economiche, sociali, occupazionali, strutturali e di bilancio del Lussemburgo
{SWD(2025) 216 final}
Raccomandazione di
RACCOMANDAZIONE DEL CONSIGLIO
sulle politiche economiche, sociali, occupazionali, strutturali e di bilancio del Lussemburgo
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 121, paragrafo 2, e l'articolo 148, paragrafo 4,
visto il regolamento (UE) 2024/1263 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2024, relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio 1 , in particolare l'articolo 3, paragrafo 3,
vista la raccomandazione della Commissione europea,
viste le risoluzioni del Parlamento europeo,
viste le conclusioni del Consiglio europeo,
visto il parere del comitato per l'occupazione,
visto il parere del comitato economico e finanziario,
visto il parere del comitato per la protezione sociale,
visto il parere del comitato di politica economica,
considerando quanto segue:
Considerazioni generali
(1)Il regolamento (UE) 2024/1263, entrato in vigore il 30 aprile 2024, specifica gli obiettivi perseguiti dal quadro di governance economica, il quale mira a promuovere finanze pubbliche sane e sostenibili, una crescita sostenibile e inclusiva e la resilienza attraverso riforme e investimenti, nonché a prevenire disavanzi pubblici eccessivi. Il regolamento prevede che il Consiglio e la Commissione esercitino la sorveglianza multilaterale nell'ambito del semestre europeo in osservanza degli obiettivi e degli obblighi sanciti dal TFUE. Il semestre europeo comprende in particolare l'elaborazione e la sorveglianza dell'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese. Il regolamento promuove inoltre la titolarità nazionale della politica di bilancio, ponendo l'accento sul medio termine insieme ad un'applicazione più efficace e coerente. Ciascuno Stato membro deve presentare al Consiglio e alla Commissione un piano nazionale strutturale di bilancio di medio termine contenente i propri impegni in materia di bilancio, di riforme e di investimenti, che copre un periodo di 4 o 5 anni a seconda della durata della legislatura nazionale. Il percorso della spesa netta 2 contenuto nel piano deve soddisfare le prescrizioni del regolamento, compreso l'obbligo di collocare o mantenere il debito delle amministrazioni pubbliche su un percorso di riduzione plausibile entro la fine del periodo di aggiustamento, o di farlo rimanere a livelli prudenti al di sotto del 60 % del prodotto interno lordo (PIL), e di portare e/o mantenere il disavanzo pubblico al di sotto del valore di riferimento del 3 % del PIL stabilito dal trattato nel medio termine. Nel caso in cui lo Stato membro si impegni a realizzare una serie pertinente di riforme e di investimenti conformemente ai criteri di cui al regolamento, il periodo di aggiustamento può essere prorogato di un periodo massimo di tre anni.
(2)Il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio 3 , che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza ("il dispositivo"), è entrato in vigore il 19 febbraio 2021. Il dispositivo fornisce sostegno finanziario agli Stati membri per l'attuazione di riforme e investimenti, producendo uno stimolo di bilancio finanziato dall'Unione. In linea con le priorità del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche, il dispositivo stimola la ripresa economica e sociale promuovendo riforme e investimenti sostenibili, diretti in particolare a favorire le transizioni verde e digitale e a rendere più resilienti le economie degli Stati membri. Contribuisce inoltre a consolidare le finanze pubbliche e a stimolare la crescita e la creazione di posti di lavoro nel medio e lungo periodo, a migliorare la coesione territoriale all'interno dell'Unione e a sostenere il proseguimento dell'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali.
(3)Il regolamento (UE) 2023/435 del Parlamento europeo e del Consiglio 4 ("regolamento REPowerEU"), adottato il 27 febbraio 2023, mira alla progressiva eliminazione della dipendenza dell'Unione dalle importazioni di combustibili fossili russi. Questa misura contribuisce al conseguimento della sicurezza energetica e alla diversificazione dell'approvvigionamento di energia dell'Unione, aumentando nel contempo la diffusione delle energie rinnovabili, le capacità di stoccaggio dell'energia e l'efficienza energetica. Il Lussemburgo ha aggiunto al proprio piano nazionale per la ripresa e la resilienza un nuovo capitolo dedicato al piano REPowerEU, onde finanziare riforme e investimenti chiave che contribuiranno al conseguimento degli obiettivi di REPowerEU.
(4)Il 30 aprile 2021 il Lussemburgo ha presentato alla Commissione il piano nazionale per la ripresa e la resilienza, conformemente all'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/241. A norma dell'articolo 19 del medesimo regolamento, la Commissione ha valutato la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza e la coerenza del piano, conformemente agli orientamenti per la valutazione di cui all'allegato V. Il 6 luglio 2021 il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione che approva la valutazione del piano per la ripresa e la resilienza del Lussemburgo 5 , che è stata modificata il 13 settembre 2024 conformemente all'articolo 18, paragrafo 2, per aggiornare il contributo finanziario massimo per il sostegno finanziario non rimborsabile e per includere il capitolo dedicato al piano REPowerEU 6 . L'erogazione delle rate è subordinata all'adozione di una decisione della Commissione adottata a norma dell'articolo 24, paragrafo 5, che stabilisca che il Lussemburgo ha conseguito in misura soddisfacente i traguardi e gli obiettivi indicati nella decisione di esecuzione del Consiglio. Affinché il conseguimento sia considerato soddisfacente, è necessario che, per una stessa riforma o uno stesso investimento, non siano annullati i traguardi e gli obiettivi conseguiti in precedenza.
(5)Il 21 gennaio 2025 il Consiglio, su raccomandazione della Commissione, ha adottato una raccomandazione che approva il piano nazionale strutturale di bilancio di medio termine del Lussemburgo 7 . Il piano è stato presentato a norma dell'articolo 11 e dell'articolo 36, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) 2024/1263, copre il periodo dal 2025 al 2029 e stabilisce un vincolo di bilancio sotto forma di un tasso massimo di crescita della spesa netta nell'arco di quattro anni.
(6)Il 26 novembre 2024 la Commissione ha adottato un parere sul documento programmatico di bilancio 2025 del Lussemburgo. Lo stesso giorno la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011, la relazione sul meccanismo di allerta 2025, in cui non annoverava il Lussemburgo tra gli Stati membri che dovevano essere sottoposti a esame approfondito. La Commissione ha inoltre adottato una raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro e una proposta di relazione comune sull'occupazione 2025, che analizza l'attuazione degli orientamenti in materia di occupazione e dei principi del pilastro europeo dei diritti sociali. Il Consiglio ha adottato la raccomandazione sulla politica economica della zona euro 8 il 13 maggio 2025 e la relazione comune sull'occupazione il 10 marzo 2025.
(7)Il 29 gennaio 2025 la Commissione ha pubblicato la bussola per la competitività, un quadro strategico volto a rafforzare la competitività dell'UE a livello globale nei prossimi cinque anni, che individua le tre esigenze trasformative da cui dipende una crescita economica sostenibile: i) innovazione; ii) decarbonizzazione e competitività; e iii) sicurezza. Per colmare il deficit di innovazione, l'UE mira a stimolare l'innovazione industriale, a sostenere la crescita delle start-up attraverso iniziative come la strategia dell'UE su start-up e scale-up e a promuovere l'adozione di tecnologie avanzate quali l'intelligenza artificiale e il calcolo quantistico. Nell'intento di perseguire un'economia più verde, la Commissione ha delineato un piano d'azione organico per l'energia a prezzi accessibili e un patto per l'industria pulita, atti ad assicurare che il passaggio all'energia pulita rimanga efficiente in termini di costi, non ostacoli la competitività, in particolare per i settori ad alta intensità energetica, e costituisca un volano di crescita. Per ridurre le dipendenze eccessive e accrescere la sicurezza, l'Unione è impegnata a rafforzare i partenariati commerciali mondiali, diversificando le catene di approvvigionamento e garantendo l'accesso alle materie prime critiche e alle fonti energetiche pulite. Queste priorità poggiano su attivatori trasversali, ossia la semplificazione delle norme, l'approfondimento del mercato unico, il finanziamento della competitività e l'Unione del risparmio e degli investimenti, la promozione di competenze e posti di lavoro di qualità e un migliore coordinamento delle politiche dell'UE. La bussola per la competitività si allinea al semestre europeo, in modo che le politiche economiche degli Stati membri siano coerenti con gli obiettivi strategici della Commissione, creando un approccio unificato alla governance economica in grado di promuovere la crescita sostenibile, l'innovazione e la resilienza in tutta l'Unione.
(8)Nel 2025 il semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche continua a svilupparsi parallelamente all'attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza. La piena attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza rimane fondamentale per realizzare le priorità politiche del semestre europeo; i piani infatti contribuiscono a rispondere in modo efficace alla totalità o a un sottoinsieme significativo delle sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese formulate negli ultimi anni. Tali raccomandazioni specifiche per paese rimangono ugualmente pertinenti per la valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza modificati a norma dell'articolo 21 del regolamento (UE) 2021/241.
(9)Le raccomandazioni specifiche per paese 2025 riguardano le sfide fondamentali di politica economica che le misure incluse nei piani per la ripresa e la resilienza non affrontano in misura sufficiente, tenendo conto delle sfide pertinenti individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese per il periodo 2019-2024.
(10)Il 4 giugno 2025 la Commissione ha pubblicato la relazione per paese 2025 relativa al Lussemburgo. La Commissione ha valutato i progressi compiuti dal Lussemburgo nel dar seguito alle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese e ha fatto il punto dell'attuazione del piano per la ripresa e la resilienza. Sulla scorta di questa analisi la relazione per paese ha individuato i problemi più urgenti che il Lussemburgo si trova ad affrontare. Ha valutato quindi i progressi compiuti dal paese nell'attuare il pilastro europeo dei diritti sociali e conseguire gli obiettivi principali dell'Unione in materia di occupazione, competenze e riduzione della povertà e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
Valutazione della relazione annuale sui progressi compiuti
(11)Il 21 gennaio 2025 il Consiglio ha raccomandato per il Lussemburgo i tassi massimi di crescita della spesa netta seguenti: 5,8 % nel 2025, 4,7 % nel 2026, 3,8 % nel 2027, 5,4 % nel 2028 e 4,7 % nel 2029, che corrispondono ai tassi massimi di crescita cumulativi calcolati in riferimento al 2023 (14,2 % nel 2025, 19,6 % nel 2026, 24,1 % nel 2027, 30,8 % nel 2028 e 36,9 % nel 2029). Il 25 aprile 2025 il Lussemburgo ha presentato la sua relazione annuale sui progressi compiuti 9 , nella quale informa in merito al rispetto dei tassi massimi di crescita della spesa netta raccomandati e all'attuazione delle riforme e degli investimenti volti a rispondere alle principali sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese del semestre europeo. La relazione annuale sui progressi compiuti rispecchia anche la relazione semestrale del Lussemburgo sui progressi nella realizzazione del suo piano per la ripresa e la resilienza a norma dell'articolo 27 del regolamento (UE) 2021/241.
(12)La guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina e le sue ripercussioni costituiscono una sfida esistenziale per l'Unione europea. La Commissione ha raccomandato di attivare in modo coordinato la clausola di salvaguardia nazionale prevista dal patto di stabilità e crescita per sostenere l'Unione nelle iniziative volte a incrementare rapidamente e considerevolmente la spesa per la difesa, proposta che è stata accolta con favore dal Consiglio europeo del 6 marzo 2025.
(13)Sulla base dei dati convalidati da Eurostat 10 , il saldo delle amministrazioni pubbliche del Lussemburgo è passato da un disavanzo dello 0,8 % del PIL nel 2023 a un avanzo dell'1,0 % nel 2024, mentre il debito delle amministrazioni pubbliche è salito dal 25,0 % del PIL alla fine del 2023 al 26,3 % alla fine del 2024. Nei calcoli della Commissione questi sviluppi corrispondono a un tasso di crescita della spesa netta del 6,2 % nel 2024. Nella relazione annuale sui progressi compiuti, il Lussemburgo stima la crescita della spesa netta al 6,7 % nel 2024. La Commissione stima che la crescita della spesa netta sia stata inferiore a quella indicata nella relazione annuale sui progressi compiuti. La differenza tra i calcoli della Commissione sulla crescita della spesa netta e le stime delle autorità nazionali è dovuta alle ipotesi di una spesa inferiore finanziata mediante trasferimenti dall'UE nelle proiezioni nazionali. Secondo le stime della Commissione, nel 2024 l'orientamento della politica di bilancio 11 , che comprende la spesa finanziata sia a livello nazionale che dell'UE, è stato sostanzialmente neutro.
(14)Stando alla relazione annuale sui progressi compiuti, lo scenario macroeconomico su cui si fondano le proiezioni di bilancio del Lussemburgo prevede una crescita del PIL reale del 2,5 % nel 2025 e prospetta sempre nel 2025 un'inflazione IPCA al 2,0 %. Le previsioni di primavera 2025 della Commissione prospettano una crescita del PIL reale dell'1,7 % nel 2025 e del 2,0 % nel 2026 e un'inflazione IPCA al 2,1 % nel 2025 e all'1,8 % nel 2026.
(15)Nella relazione annuale sui progressi compiuti, si prevede che l'avanzo delle amministrazioni pubbliche si trasformerà in un disavanzo dello 0,6 % del PIL nel 2025, mentre il rapporto debito pubblico/PIL salirà al 26,4 % entro la fine del 2025. Questi sviluppi corrispondono a una crescita della spesa netta del 7,1 % nel 2025. Le previsioni di primavera 2025 della Commissione prospettano nel 2025 un disavanzo delle amministrazioni pubbliche allo 0,4 % del PIL. Il ritorno al disavanzo nel 2025 riflette principalmente le minori entrate straordinarie derivanti dall'imposta sul reddito delle società e l'impatto dell'orientamento della politica di bilancio espansivo. Nei calcoli della Commissione questi sviluppi corrispondono a una crescita della spesa netta del 6,8 % nel 2025. Secondo le stime della Commissione, l'orientamento della politica di bilancio, che comprende la spesa finanziata sia a livello nazionale che dell'UE, sarà espansivo, facendo registrare un aumento dell'1,2 % del PIL. Il rapporto debito pubblico/PIL è dato in calo al 25,7 % entro fine 2025. La diminuzione del rapporto debito/PIL nel 2025 è dovuta principalmente all'effetto "valanga", poiché la crescita del PIL è stata superiore al pagamento degli interessi.
(16)Secondo le previsioni di primavera 2025 della Commissione, nel 2025 una spesa pubblica pari allo 0,1 % del PIL sarà finanziata dal sostegno non rimborsabile ("sovvenzioni") del dispositivo per la ripresa e la resilienza, rispetto allo 0,1 % del PIL nel 2024. La spesa finanziata con il sostegno non rimborsabile del dispositivo consente investimenti di alta qualità e riforme volte ad accrescere la produttività senza impatto diretto sul saldo e sul debito delle amministrazioni pubbliche del Lussemburgo.
(17)La spesa pubblica per la difesa in Lussemburgo è rimasta stabile allo 0,5 % del PIL tra il 2021 e il 2023 12 . Le previsioni di primavera 2025 della Commissione prospettano una spesa per la difesa pari allo 0,6 % del PIL nel 2024 e allo 0,7 % del PIL nel 2025, il che corrisponde a un aumento di 0,3 punti percentuali del PIL rispetto al 2021.
(18)Secondo le previsioni di primavera 2025 della Commissione, la spesa netta in Lussemburgo crescerà del 6,8 % nel 2025 e cumulativamente del 13,5 % nel 2024 e 2025. Sempre secondo le previsioni di primavera 2025 della Commissione, la crescita della spesa netta del Lussemburgo nel 2025 sarà superiore al tasso massimo di crescita raccomandato, corrispondente a una deviazione 13 dello 0,5 % del PIL su base annua. La deviazione prevista supera la soglia dello 0,3 % del PIL per la deviazione annuale. Considerando congiuntamente il 2024 e il 2025, si prevede che il tasso di crescita cumulativo della spesa netta sarà inferiore al tasso massimo di crescita raccomandato. Nel complesso ciò significa che vi è il rischio di una deviazione dalla crescita massima della spesa netta raccomandata, quando i dati a consuntivo per il 2025 saranno disponibili nella prossima primavera.
(19)Inoltre il Consiglio ha raccomandato al Lussemburgo di eliminare gradualmente le misure di sostegno di emergenza connesse all'energia prima della stagione di riscaldamento 2024/2025. Secondo le previsioni di primavera 2025 della Commissione, mentre per il 2024 il costo di bilancio netto 14 delle misure di sostegno di emergenza connesse all'energia è stimato allo 0,4 % del PIL, per il 2025 è prevista una diminuzione dello 0,1 %. Le misure di sostegno di emergenza connesse all'energia sono state solo parzialmente eliminate prima della stagione di riscaldamento 2024/2025, il che non pienamente è in linea con quanto raccomandato dal Consiglio.
(20)La relazione annuale sui progressi compiuti non include proiezioni di bilancio successive al 2025. Sulla base delle misure politiche note alla data limite delle previsioni, le previsioni di primavera 2025 della Commissione prospettano un disavanzo pubblico dello 0,5 % del PIL per il 2026. Questi sviluppi corrispondono a una crescita della spesa netta del 5,3 % nel 2026. Nelle stime della Commissione, nel 2026 l'orientamento della politica di bilancio, che comprende la spesa finanziata sia a livello nazionale che dell'UE, sarà espansivo, facendo registrare un aumento pari allo 0,4 % del PIL. La Commissione prospetta un aumento del rapporto debito pubblico/PIL al 26,2 % entro fine 2026. L'aumento del rapporto debito/PIL nel 2026 riflette principalmente un aggiustamento stock/flussi a incremento del debito.
Sfide politiche fondamentali
(21)Il sistema pensionistico del Lussemburgo si trova ad affrontare rischi crescenti per la sostenibilità a medio e lungo termine, poiché le proiezioni indicano che nei prossimi anni le spese supereranno i contributi. Secondo la relazione 2024 sull'invecchiamento demografico 15 , si prevede che la spesa pensionistica aumenterà costantemente, raggiungendo il 17,5 % del PIL entro il 2070, pari a un aumento di 8,1 punti percentuali rispetto al 2024. Tale fenomeno è correlato a un numero crescente di pensionati per lavoratore in conseguenza dell'invecchiamento della popolazione, associato a una flessione del tasso migratorio netto, che determina un aumento dell'indice di dipendenza degli anziani. Sebbene il sistema detenga attualmente la più grande riserva pensionistica dell'UE, in assenza di adeguamenti politici questa riserva dovrebbe scendere al di sotto della soglia prevista dalla legislazione nazionale entro i primi anni 2040 16 . Una volta raggiunta tale soglia, la riserva è destinata ad esaurirsi entro cinque o sei anni. Inoltre il Lussemburgo presenta il tasso di occupazione più basso per i lavoratori anziani nell'UE (51 % per le persone di età compresa tra i 55 e i 64 anni), sebbene l'età pensionabile legale sia di 65 anni. Il pensionamento anticipato è consentito a partire dai 57 anni di età e i diritti generosi forniscono forti incentivi finanziari a uscire precocemente dalla forza lavoro e non a partecipare all'apprendimento degli adulti. Nel 2024 il governo ha avviato una consultazione pubblica sulle prospettive del sistema pensionistico. In una prima fase ha raccolto i contributi di un'ampia gamma di portatori di interessi e del pubblico in generale, che riflettevano le principali preoccupazioni: adattabilità, sostenibilità ed equità del sistema. È in corso una seconda fase della consultazione. Misure di politica attiva del mercato del lavoro volte a incoraggiare una vita lavorativa più lunga e tassi di partecipazione più elevati tra i lavoratori anziani contribuirebbero ad affrontare tale problematica e a sostenere la crescita economica.
(22)Il Lussemburgo ha di fronte una grave sfida in materia di alloggi, essendo l'accessibilità economica notevolmente diminuita nell'ultimo decennio a causa dell'impennata dei prezzi degli immobili. I prezzi degli alloggi, che erano aumentati costantemente di oltre il 5 % l'anno, hanno registrato un'impennata di quasi il 60 % tra il 2018 e il 2022, rendendo il Lussemburgo uno dei mercati degli alloggi più costosi dell'UE 17 . Il persistente squilibrio tra domanda e offerta, alimentato da strutture fiscali che favoriscono l'accumulo di terreni e immobili, è stato ulteriormente aggravato dall'ingresso di investitori istituzionali nel settore delle prevendite immobiliari residenziali 18 . Riforme, come una politica globale in materia di uso del suolo e misure fiscali volte ad aumentare l'offerta di terreni edificabili, potrebbero contribuire ad aumentare l'offerta di alloggi, anche attraverso l'offerta di alloggi a prezzi accessibili. Tra le priorità figurano anche l'attuazione del patto per gli alloggi e l'adozione della riforma dell'imposta sugli alloggi, nonché il rafforzamento del quadro macroprudenziale e l'eliminazione graduale degli incentivi finanziari alla contrazione di prestiti che favoriscono gli elevati prezzi delle abitazioni 19 .
(23)Il Lussemburgo si trova ad affrontare notevoli sfide in materia di trasporti a causa dell'elevato traffico transfrontaliero di pendolari e dell'elevata dipendenza dalle automobili, comprese quelle aziendali, sfide aggravate dai costi abitativi che spingono i lavoratori a risiedere a una maggiore distanza dal luogo di lavoro 20 . Questa situazione si traduce nella congestione del traffico che si ripercuote sulla produttività e sulla sostenibilità ambientale. Inoltre, nonostante le recenti notevoli riduzioni delle emissioni di gas serra generate dal trasporto su strada grazie a politiche come il piano nazionale per la mobilità 2035 21 e i trasporti pubblici gratuiti, il settore rimane la principale fonte di emissioni di gas a effetto serra, rappresentando il 60 % delle emissioni totali nei settori interessati dalla condivisione degli sforzi del Lussemburgo nel 2023 22 . Sebbene il Lussemburgo abbia compiuto progressi nella promozione dei veicoli elettrici e nel miglioramento dei trasporti pubblici, sarebbe necessaria una strategia coordinata e transfrontaliera per rispondere alle esigenze dei lavoratori pendolari. Ciò comprende una migliore connettività, l'integrazione delle infrastrutture di trasporto ferroviario con i paesi limitrofi, l'integrazione dei sistemi di biglietteria e il perfezionamento dei collegamenti dell'ultimo miglio. Un'ulteriore decarbonizzazione dei trasporti e investimenti nelle infrastrutture di trasporto pubblico contribuirebbero a ridurre le emissioni in linea con l'obiettivo nazionale di riduzione delle emissioni per il 2030.
(24)Il polo finanziario del Lussemburgo ospita numerosi gruppi multinazionali e una quota significativa dei flussi finanziari internazionali avviene tra soggetti di questi gruppi, che possono riuscire a sfruttare le scappatoie del sistema fiscale lussemburghese per ridurre il reddito imponibile. Sebbene la direttiva (UE) 2022/2523 del Consiglio 23 ("direttiva sul secondo pilastro"), entrata in vigore il 1° gennaio 2024, punti ad affrontare il problema della bassa imposizione delle grandi multinazionali, il suo ambito di applicazione è limitato alle società con ricavi annui di almeno 750 milioni di EUR, il che esclude numerose imprese. Inoltre, la misura condizionale della non deducibilità dei pagamenti di interessi e royalty, inizialmente introdotta nel 2021, è strettamente incentrata sui paesi e territori inclusi nella lista concordata dell'UE delle giurisdizioni non cooperative e non affronta efficacemente la questione delle giurisdizioni a imposizione bassa o nulla.
(25)Conformemente all'articolo 19, paragrafo 3, lettera b), del regolamento (UE) 2021/241 e all'allegato V, criterio 2.2, del medesimo regolamento, il piano per la ripresa e la resilienza comprende un'ampia gamma di riforme e investimenti sinergici, da attuare entro il 2026. Ci si attende che tali riforme e investimenti contribuiranno a rispondere in modo efficace alla totalità o a un sottoinsieme significativo delle sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese. Dati i tempi serrati, l'effettiva attuazione del piano per la ripresa e la resilienza, compreso il capitolo dedicato al piano REPowerEU, è fondamentale per stimolare la competitività a lungo termine del Lussemburgo attraverso le transizioni verde e digitale, garantendo nel contempo l'equità sociale. Il coinvolgimento sistematico delle autorità locali e regionali, delle parti sociali, della società civile e di altri portatori di interessi rimane fondamentale per assicurare un'ampia titolarità ai fini dell'efficace attuazione del piano per la ripresa e la resilienza.
(26)L'attuazione dei programmi della politica di coesione, che comprendono il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo per una transizione giusta (JTF) e del Fondo sociale europeo Plus (FSE+), ha subito un'accelerazione in Lussemburgo. È importante proseguire le iniziative per garantire una rapida attuazione di tali programmi massimizzandone l'impatto sul campo. Nell'ambito dei programmi della politica di coesione che lo riguardano, il Lussemburgo è già attivo nello stimolo della competitività e della crescita. Allo stesso tempo, il Lussemburgo continua ad affrontare sfide, comprese quelle riguardanti l'accessibilità economica degli alloggi, gli squilibri tra domanda e offerta di competenze nel contesto delle transizioni verde e digitale, l'integrazione nel mercato del lavoro dei lavoratori anziani e dei gruppi vulnerabili e la decarbonizzazione. A norma dell'articolo 18 del regolamento (UE) 2021/1060, nell'ambito del riesame intermedio dei fondi della politica di coesione il Lussemburgo è tenuto a rivedere ciascun programma tenendo presenti, tra l'altro, le sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese del 2024. La proposta della Commissione adottata il 1º aprile 2025 24 proroga oltre il 31 marzo 2025 il termine per la presentazione, per ciascun programma, di una valutazione relativa ai risultati del riesame intermedio. Prevede altresì flessibilità per favorire l'accelerazione dell'attuazione dei programmi e incentivi diretti agli Stati membri affinché destinino le risorse della politica di coesione a cinque settori strategici prioritari dell'Unione: competitività nelle tecnologie strategiche, difesa, alloggi, resilienza idrica e transizione energetica.
(27)La piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP) offre l'occasione d'investire in una delle priorità strategiche fondamentali dell'Unione rafforzandone la competitività. STEP opera attraverso 11 fondi dell'UE esistenti. Gli Stati membri possono contribuire al programma InvestEU a sostegno di investimenti in settori prioritari. Il Lussemburgo potrebbe sfruttare queste iniziative per sostenere lo sviluppo o la produzione di tecnologie critiche, fra cui tecnologie pulite ed efficienti sotto il profilo delle risorse.
(28)Oltre alle sfide economiche e sociali cui rispondono il piano per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'UE, il Lussemburgo deve far fronte a varie altre sfide in termini di: scarso coordinamento regionale e inefficace attuazione delle reti di trasporto transfrontaliere; potenzialità sottoutilizzate per quanto riguarda l'adozione di nuove tecnologie e la digitalizzazione delle PMI; persistenza di importanti ostacoli normativi; forte dipendenza economica dagli stock di investimenti esteri in calo rispetto al 2017 (in percentuale del PIL); attuale mix energetico ancora dominato dai combustibili fossili e dal gas per i trasporti e l'edilizia; peggioramento delle prestazioni e aumento delle disparità che portano a disuguaglianze in termini di opportunità nelle scuole; persistenti squilibri tra domanda e offerta di competenze e carenze di lavoratori altamente qualificati in settori chiave legati alle transizioni verde e digitale.
(29)Nonostante la sua solida base scientifica e un sistema di ricerca ben collegato a livello internazionale, l'innovazione imprenditoriale e le opportunità di espansione delle start‑up innovative e delle piccole e medie imprese (PMI) rimangono limitate, il che ostacola la diversificazione e la competitività dell'economia. Le potenzialità del Lussemburgo per quanto riguarda l'adozione di nuove tecnologie e la digitalizzazione rimangono sottoutilizzate e il paese registra risultati inferiori alla media dell'UE in termini di intensità digitale di base delle PMI 25 . Inoltre l'intensità delle attività di ricerca e sviluppo da parte delle imprese del paese ha registrato una tendenza al ribasso negli ultimi due decenni scendendo allo 0,47 % del PIL nel 2023, ben al di sotto della media dell'UE dell'1,49 % 26 . Per di più la qualità dei risultati della ricerca non è pienamente sfruttata e i legami tra scienza e imprese rimangono deboli. Sebbene in parte spiegata dall'economia lussemburghese basata sui servizi, la spesa delle imprese in ricerca e sviluppo è notevolmente inferiore a quella dei paesi che registrano i risultati migliori in un'ampia gamma di settori, il che indica che la ridotta spesa delle imprese in ricerca e sviluppo non riflette esclusivamente le grandi dimensioni del settore finanziario 27 .
(30)Per affrontare la sfida della competitività, è essenziale che il Lussemburgo prenda in considerazione la possibilità di promuovere una diversificazione inclusiva e innovativa del settore finanziario 28 29 , poiché ciò potrebbe contribuire ad affrontare le debolezze strutturali del settore, fornire sostegno ad attività innovative e ad alta intensità di ricerca e sviluppo e creare un'economia più solida e competitiva in linea con le politiche dell'UE. La promozione strategica e l'integrazione di settori innovativi e a forte crescita, come la finanza sostenibile, la tecnologia finanziaria e le tecnologie digitali ed emergenti, potrebbero portare a un'economia più solida e competitiva. La forte relazione tra la crescita del PIL reale e la crescita della posizione patrimoniale sull'estero del Lussemburgo rispetto al PIL (PPE/PIL) 30 suggerisce che i risultati economici del paese sono strettamente legati alla sua capacità di attrarre e trattenere gli investimenti esteri. La promozione di settori innovativi e a forte crescita potrebbe contribuire a invertire il calo del rapporto PPE/PIL e a sostenere la crescita economica. A tal fine, il Lussemburgo potrebbe sfruttare le potenzialità del suo centro finanziario per finanziare attività produttive e innovative, come quelle a sostegno delle transizioni verde e digitale, promuovendo iniziative collaborative e modelli di finanziamento innovativi e sostenendo lo sviluppo di nuovi strumenti e prodotti finanziari. In particolare, un ulteriore sostegno alla strutturazione innovativa dei finanziamenti misti e delle imprese cooperative potrebbe contribuire a consentire investimenti greenfield in attività sostenibili e ad alta intensità di ricerca e sviluppo. Garantire la trasparenza e la responsabilità nel settore finanziario è altresì fondamentale, poiché potrebbe contribuire a rafforzare la fiducia tra gli investitori, i consumatori e gli altri portatori di interessi.
(31)Sebbene il Lussemburgo sia impegnato a migliorare il contesto normativo per il settore dei servizi alle imprese, permangono notevoli ostacoli. Secondo l'OCSE 31 e la Commissione europea 32 , le restrizioni normative sono ancora particolarmente elevate per avvocati, notai, architetti, ingegneri civili e commercialisti. Per i notai, le restrizioni sono tra le più rigorose dell'UE. La normativa che impone la forma giuridica della loro attività, e la regolamentazione dell'accesso alla professione sono stati evidenziati come molto rigorosi. Anche le normative di ingresso per gli avvocati sono particolarmente restrittive 33 . Gli ostacoli alla concorrenza possono essere dovuti a percorsi limitati per accedere ad alcune professioni, a vari obblighi amministrativi, all'esistenza di tariffe vincolanti o al divieto di qualsiasi forma di pubblicità e commercializzazione 34 . Ridurre le prescrizioni o aumentare la flessibilità stimolerebbe la concorrenza nel settore delle professioni regolamentate, il che andrebbe a vantaggio delle imprese che acquistano tali servizi. Nel settore del commercio al dettaglio, le restrizioni normative sono ancora leggermente più elevate che nei paesi comparabili, sebbene siano notevolmente diminuite dal 2018 35 36 . Esempi di tali restrizioni sono l'obbligo di ottenere autorizzazioni specifiche per l'apertura di negozi di abbigliamento, prodotti alimentari e bevande e il permesso di promuovere le vendite solo in determinati periodi dell'anno 37 .
(32)L'attuale mix energetico del Lussemburgo è ancora dominato dai combustibili fossili, che nel 2023 rappresentavano il 61,1 % del consumo interno lordo. Sebbene il paese si sia adoperato per aumentare la quota delle fonti energetiche rinnovabili, nel 2023 esse rappresentavano solo l'11,9 % del mix energetico 38 , evidenziando la necessità di ulteriori interventi per diversificarlo e ridurre la dipendenza dai combustibili fossili. Inoltre il Lussemburgo dipende in larga misura dai paesi limitrofi per soddisfare il proprio fabbisogno energetico. Sebbene le reti elettriche siano sufficienti per le sue attuali esigenze, il gestore del sistema di trasmissione ritiene necessario aumentare e ammodernare la rete ad alta tensione e migliorare le interconnessioni, in particolare con la Germania entro il 2040. Anche i comuni svolgeranno un ruolo chiave nell'elaborazione di piani locali dettagliati per la diffusione delle energie rinnovabili, comprese l'energia eolica e l'energia fotovoltaica e i sistemi di teleriscaldamento e teleraffreddamento. La decarbonizzazione degli edifici è fondamentale, avendo questi ultimi rappresentato nel 2023 il 20 % delle emissioni totali nei settori interessati dalla condivisione degli sforzi del Lussemburgo 39 . Il recente lieve aumento del consumo energetico nel settore residenziale evidenzia la necessità di ulteriori progressi nelle ristrutturazioni edilizie e nell'efficienza energetica al fine di conseguire l'obiettivo di riduzione delle emissioni del 50 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 2005. Migliorare l'efficienza energetica degli edifici residenziali e non residenziali è essenziale per ridurre il consumo energetico del 34 % entro il 2030, come indicato nella strategia nazionale di ristrutturazione.
(33)I bassi livelli delle competenze di base rappresentano una minaccia per la produttività del lavoro e la competitività in Lussemburgo. La percentuale di studenti con scarsi risultati nel paese è superiore alla media dell'UE, con un significativo divario di punteggio tra studenti avvantaggiati e svantaggiati, che risulta essere il più ampio dell'UE 40 . Questo deficit di risultati emerge precocemente, in particolare tra gli alunni provenienti da contesti svantaggiati e quelli che non parlano tedesco o lussemburghese a casa, il che evidenzia la necessità di un sostegno mirato. L'assenza di un quadro unificato per la qualità delle scuole a livello nazionale 41 impedisce un monitoraggio efficace e può accentuare la segmentazione e le disuguaglianze. Le politiche attuali non riescono ad affrontare le disparità tra i vari sistemi scolastici, sottolineando la necessità di un approccio più globale 42 . L'adozione di un quadro nazionale per la qualità dell'istruzione e di un sistema esterno di valutazione delle scuole, nonché l'adattamento dell'insegnamento alle esigenze degli studenti svantaggiati e di quelli provenienti dai diversi contesti linguistici, potrebbero contribuire a ridurre il divario in termini di risultati e a migliorare i livelli complessivi delle competenze. In ultima analisi, ciò sosterrebbe anche la crescita economica e la coesione sociale a lungo termine del paese. Il superamento di tali sfide concorrerebbe anche a sostenere la convergenza sociale verso l'alto, in linea con la seconda fase di analisi per paese del quadro di convergenza sociale effettuata dai servizi della Commissione 43 .
(34)Nonostante i buoni risultati economici, il Lussemburgo si trova ad affrontare persistenti squilibri tra domanda e offerta di competenze e carenze significative di lavoratori qualificati 44 45 in settori chiave legati alle transizioni verde e digitale. Circa l'80 % delle PMI incontra difficoltà nell'assumere lavoratori con le giuste competenze in determinate professioni 46 , il che può ostacolare la competitività. Al contempo, sono segnalate carenze in diverse professioni che richiedono qualifiche specifiche ai settori digitale e verde. Permangono diverse sfide legate alla promozione dello sviluppo delle competenze in Lussemburgo. La partecipazione dei lavoratori anziani ai programmi di apprendimento rimane bassa. Inoltre, vi è ancora un divario significativo (di 17,3 punti percentuali) tra l'attuale tasso di formazione degli adulti e l'obiettivo nazionale del Lussemburgo in materia di competenze per il 2030, pari al 62,5 % 47 , il che evidenzia la necessità di iniziative mirate per promuovere la riqualificazione e lo sviluppo delle competenze.
(35)Il sistema sanitario del Lussemburgo incontra difficoltà legate alla carenza di operatori sanitari, principalmente a causa dell'elevata dipendenza da professionisti sanitari formati all'estero, della distribuzione disomogenea del personale e di una percentuale significativa di medici di cui si prevede il pensionamento entro il 2034. L'invecchiamento della popolazione intensificherà le problematiche. Un uso più efficiente delle risorse limitate e una migliore governance sono una condizione preliminare per rafforzare la resilienza del sistema sanitario. Combattere la frammentazione dei servizi sanitari attraverso una maggiore prevenzione e modelli di assistenza basati sulle comunità locali, forniti in équipe, anziché presso studi individuali, rappresenta un fattore chiave per accrescere l'efficienza in futuro. Un migliore utilizzo dei dati e delle informazioni nella governance e nella pianificazione e una maggiore digitalizzazione sono fondamentali per sostenere la trasformazione del sistema sanitario.
(36)Date le strette correlazioni tra le economie degli Stati membri della zona euro e il loro contributo collettivo al funzionamento dell'Unione economica e monetaria, nel 2025 il Consiglio ha raccomandato a tali Stati membri di prendere provvedimenti, anche tramite i piani per la ripresa e la resilienza, per attuare la raccomandazione del 2025 sulla politica economica della zona euro. Per il Lussemburgo, le raccomandazioni di cui ai punti 2, 3, 4 e 5 contribuiscono all'attuazione della prima raccomandazione per la zona euro sulla competitività, mentre le raccomandazioni di cui ai punti 1, 4 e 5 contribuiscono all'attuazione della seconda raccomandazione per la zona euro sulla resilienza e la raccomandazione di cui al punto 1 contribuisce all'attuazione della terza raccomandazione per la zona euro sulla stabilità macro‑economica e finanziaria di cui alla raccomandazione del 2025.
RACCOMANDA al Lussemburgo di prendere provvedimenti nel 2025 e nel 2026 al fine di:
1.Potenziare la spesa complessiva e la prontezza in materia di difesa in linea con le conclusioni del Consiglio europeo del 6 marzo 2025. Garantire che la spesa netta rispetti il percorso raccomandato dal Consiglio il 21 gennaio 2025. Affrontare la questione della sostenibilità a lungo termine del sistema pensionistico, in particolare limitando le opzioni di pensionamento anticipato e aumentando il tasso di partecipazione e occupazione dei lavoratori più anziani migliorandone le opportunità di impiego e l'occupabilità. Aumentare l'offerta di alloggi, in particolare adottando una politica globale in materia di uso del suolo e una riforma dell'imposizione sui beni immobili, sviluppando progetti territoriali su vasta scala sui terreni pubblici e rafforzando il coordinamento con la pianificazione urbana e i trasporti pubblici transfrontalieri. Attenuare i rischi connessi al mercato degli alloggi eliminando gradualmente gli incentivi finanziari alla contrazione di prestiti e rafforzando il quadro macroprudenziale. Adottare ulteriori misure per contrastare efficacemente la pianificazione fiscale aggressiva, in particolare assoggettando a un livello sufficiente di imposizione fiscale i pagamenti in uscita di interessi e royalty verso paesi a imposizione bassa/nulla, diversi da quelli inclusi nella lista UE concordata delle giurisdizioni non cooperative a fini fiscali.
2.In considerazione dei termini applicabili per il tempestivo completamento delle riforme e degli investimenti a norma del regolamento (UE) 2021/241, garantire l'attuazione efficace del piano per la ripresa e la resilienza, compreso il capitolo dedicato al piano REPowerEU. Accelerare l'attuazione dei programmi della politica di coesione (FESR, JTF, FSE+), se del caso sfruttando le possibilità offerte dal riesame intermedio. Usare in modo ottimale gli strumenti dell'UE per migliorare la competitività, sfruttando anche le possibilità offerte da InvestEU e dalla piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa.
3.Concentrare la politica economica relativa agli investimenti sulla promozione dell'innovazione e sul sostegno ad attività ad alta intensità di ricerca e sviluppo. Stimolare la competitività, anche promuovendo la diversificazione, specie nel settore finanziario, accelerando la digitalizzazione, in particolare l'adozione di tecnologie digitali avanzate da parte delle PMI, e consentendo l'espansione delle imprese e la crescita della produttività. Ridurre gli ostacoli alla concorrenza nell'ambito dei servizi professionali alle imprese regolamentati.
4.Migliorare la sostenibilità e l'efficienza dei trasporti promuovendo ulteriormente la loro decarbonizzazione e investendo nelle infrastrutture di trasporto pubblico e nelle reti transfrontaliere. Ridurre la dipendenza complessiva dai combustibili fossili investendo nell'efficienza energetica sia nel settore residenziale che in quello non residenziale. Ammodernare la rete ad alta tensione e aumentarne la capacità, migliorare le interconnessioni transfrontaliere e agevolare le procedure di autorizzazione per la diffusione delle energie rinnovabili. Sostenere i comuni nella diffusione delle energie rinnovabili.
5.Migliorare le prestazioni degli studenti e garantire pari opportunità nelle scuole, anche adottando un quadro nazionale per la qualità dell'istruzione e un sistema esterno di valutazione delle scuole e adattando l'insegnamento alle esigenze degli studenti svantaggiati e di quelli provenienti dai diversi contesti linguistici. Affrontare gli squilibri tra domanda e offerta di qualifiche, specie per quanto riguarda le transizioni verde e digitale, stimolando lo sviluppo delle competenze. Migliorare la resilienza del sistema sanitario assicurando un'adeguata disponibilità di operatori del settore. Accelerare le riforme per migliorare la governance del sistema sanitario e la sanità digitale.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente