COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 21.5.2024
COM(2024) 218 final
2024/0120(NLE)
Proposta di
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla posizione da adottare a nome dell'Unione europea in sede di 16a riunione del comitato delle parti della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, in merito all'adozione di una raccomandazione e di conclusioni rivolte a cinque Stati parte e relative all'attuazione della convenzione, per quanto riguarda le questioni attinenti alle istituzioni e all'amministrazione pubblica dell'Unione
RELAZIONE
1.Oggetto della proposta
La presente proposta riguarda la decisione sulla posizione da adottare a nome dell'Unione nella 16a riunione del comitato delle parti della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica ("convenzione di Istanbul" o "convenzione") del 31 maggio 2024, relativamente alla prevista adozione di un progetto di raccomandazione e di quattro progetti di conclusioni indirizzati a cinque Stati parte in merito alla loro attuazione della convenzione.
2.Contesto della proposta
2.1.La convenzione di Istanbul
La convenzione di Istanbul mira a stabilire un insieme completo e armonizzato di norme per prevenire e combattere la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica in Europa e nel resto del mondo. La convenzione è entrata in vigore il 1º agosto 2014.
L'UE ha firmato la convenzione nel giugno 2017 e ha completato la procedura di adesione con il deposito di due strumenti di approvazione il 28 giugno 2023, dando così avvio all'entrata in vigore della convenzione per l'UE il 1º ottobre 2023. L'UE ha aderito alla convenzione per quanto riguarda le materie che rientrano nella sua competenza esclusiva, segnatamente le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione e la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'asilo e il non respingimento. Tutti gli Stati membri dell'UE hanno firmato la convenzione, ma solo 22 l'hanno ratificata.
2.2.Il comitato delle parti
Il comitato delle parti è composto dai rappresentanti delle parti della convenzione. Le parti devono impegnarsi a nominare, come loro rappresentanti, esperti del più alto livello possibile nel settore della prevenzione e della lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica. I compiti affidati al comitato delle parti sono elencati all'articolo 1 del suo regolamento interno. Il 1º ottobre 2023 l'UE è diventata parte della convenzione di Istanbul e così membro del comitato delle parti (articolo 67, paragrafo 1, della convenzione).
2.3.Il meccanismo di controllo della convenzione di Istanbul
La convenzione di Istambul istituisce uno specifico meccanismo di controllo per garantire l'attuazione efficace delle sue disposizioni a opera delle parti, con l'obiettivo di valutare le modalità di attuazione pratica delle disposizioni della convenzione e di fornire orientamenti alle parti. Il meccanismo consiste in due organismi distinti che interagiscono fra loro: un organismo di esperti indipendente (il gruppo di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica "GREVIO") e il comitato delle parti.
Il GREVIO è un gruppo indipendente e imparziale di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica incaricato di vigilare sull'attuazione della convenzione di Istanbul paese per paese, conformemente all'articolo 66, paragrafo 1, della convenzione. Il GREVIO è composto da 15 membri scelti tra i cittadini delle parti ed eletti dal comitato delle parti per un mandato di quattro anni, rinnovabile una volta.
La procedura di controllo è descritta all'articolo 68 della convenzione. In sintesi, ciascuna parte ha l'obbligo di trasmettere un rapporto, basato su un questionario preparato dal GREVIO, sulle misure legislative e di altro tipo destinate a dare attuazione alle disposizioni della convenzione. In base a tali informazioni, nonché alle informazioni trasmesse dalla società civile, da altri organi previsti dal trattato, da altri organi del Consiglio d'Europa e ottenute con visite nei paesi, il GREVIO elabora una bozza di rapporto sulle misure adottate dalla parte interessata per attuare le disposizioni della convenzione e formula suggerimenti e proposte sul modo in cui la parte può trattare i problemi individuati. Dopo aver dato alla parte la possibilità di formulare osservazioni sul rapporto, il GREVIO lo adotta in via definitiva. Il rapporto contiene conclusioni che mettono in evidenza le misure che la parte interessata deve adottare per attuare la convenzione.
Sulla base dei rapporti e delle conclusioni del GREVIO, il comitato delle parti può, conformemente all'articolo 68, paragrafo 12, della convenzione, adottare raccomandazioni rivolte alla parte interessata sull'attuazione della convenzione e fissare una data per la presentazione delle informazioni sulla loro attuazione. In base a tale disposizione, secondo le procedure concordate, il comitato delle parti adotta raccomandazioni che distinguono tra le azioni che, a suo avviso, la parte interessata dovrebbe adottare quanto prima, con l'obbligo di riferire in merito alle misure adottate al riguardo entro un periodo di tre anni, e quelle che, pur importanti, ritiene appartengano a un livello secondario di immediatezza. Trascorso il periodo di tre anni, la parte deve riferire al comitato delle parti in merito ai progressi compiuti nell'attuazione delle misure. Sulla base di tali informazioni e di eventuali informazioni supplementari ottenute da organizzazioni non governative, società civile e istituzioni nazionali per la tutela dei diritti umani, il comitato delle parti adotta conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relativamente a ciascuna parte interessata, elaborate dal segretariato della convenzione. Ad oggi, la prassi del comitato delle parti è stata quella di adottare raccomandazioni e conclusioni su base consensuale nelle riunioni, le quali si svolgono su richiesta e di norma due volte l'anno.
2.4.Gli atti previsti del comitato delle parti
Si prevede che il 31 maggio 2024, nella sua 16a riunione, il comitato delle parti procederà all'adozione dei seguenti progetti di raccomandazione e conclusioni ("gli atti previsti" o "i progetti di raccomandazione e di conclusioni"):
–raccomandazione sull'attuazione della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica da parte del Liechtenstein [IC-CP (2024)1-prov];
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative ad Andorra adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)2-prov];
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative al Belgio adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)3-prov];
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative a Malta adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)4-prov]; e
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative alla Spagna adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)5-prov].
3.La posizione da adottare a nome dell'Unione
Gli atti previsti sono rivolti a cinque Stati parte e comprendono raccomandazioni sulle misure da adottare per attuare la convenzione di Istanbul, nonché conclusioni sull'attuazione, da parte degli Stati parte, delle raccomandazioni precedenti. Gli atti comprendono questioni relative all'attuazione della convenzione da parte delle istituzioni competenti e della pubblica amministrazione. L'Unione ha aderito alla convenzione nella misura in cui si applica alle sue istituzioni e alla sua pubblica amministrazione e ha competenza esclusiva per accettare gli obblighi stabiliti nella convenzione per quanto riguarda le sue istituzioni e la sua pubblica amministrazione, nell'ambito di applicazione dell'articolo 336 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). È pertanto opportuno stabilire la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di comitato delle parti per quanto riguarda le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione, giacché gli atti previsti sono tali da incidere in modo determinante sul contenuto del diritto dell'Unione in quanto potrebbero influire in futuro sull'interpretazione delle pertinenti disposizioni della convenzione.
I progetti di raccomandazione e di conclusioni riguardanti questioni di competenza dell'Unione, relativamente alle sue istituzioni e alla sua pubblica amministrazione, sono in linea con le politiche e gli obiettivi dell'Unione e non destano preoccupazioni in relazione al diritto dell'Unione. Si propone pertanto che l'Unione non si opponga all'adozione dei progetti di raccomandazione e di conclusioni in sede di 16a riunione del comitato delle parti.
4.Base giuridica
4.1.Base giuridica procedurale
4.1.1.Principi
L'articolo 218, paragrafo 9, TFUE prevede l'adozione di decisioni che stabiliscono "le posizioni da adottare a nome dell'Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell'accordo".
Rientrano nel concetto di "atti che hanno effetti giuridici" gli atti che hanno effetti giuridici in forza delle norme di diritto internazionale disciplinanti l'organo in questione. Vi rientrano anche gli atti sprovvisti di carattere vincolante ai sensi del diritto internazionale ma che "sono tali da incidere in modo determinante sul contenuto della normativa adottata dal legislatore dell'Unione".
4.1.2.Applicazione al caso concreto
Il comitato delle parti è un organo istituito dalla convenzione di Istanbul. Gli atti previsti, che il comitato delle parti è chiamato ad adottare, costituiscono atti che hanno effetti giuridici. Gli atti previsti sono tali da incidere in modo determinante sul contenuto del diritto dell'Unione, in quanto potrebbero influire in futuro sull'interpretazione delle pertinenti disposizioni della convenzione di Istanbul. La base giuridica procedurale della decisione proposta è pertanto l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE.
4.2.Base giuridica sostanziale
4.2.1.Principi
La base giuridica sostanziale delle decisioni di cui all'articolo 218, paragrafo 9, TFUE dipende essenzialmente dall'obiettivo e dal contenuto dell'atto previsto su cui è adottata una posizione a nome dell'Unione. Se l'atto previsto persegue una duplice finalità o ha una doppia componente, una delle quali sia da considerarsi principale e l'altra solo accessoria, la decisione a norma dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve fondarsi su una sola base giuridica sostanziale, ossia su quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante.
Riguardo a un atto previsto che persegua contemporaneamente più finalità o abbia più componenti tra loro inscindibili, di cui nessuna sia accessoria rispetto alle altre, la base giuridica sostanziale della decisione a norma dell'articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve includere, in via eccezionale, le varie basi giuridiche corrispondenti.
4.2.2.Applicazione al caso concreto
Per quanto concerne la base giuridica sostanziale, l'UE ha aderito alla convenzione di Istanbul per quanto riguarda le materie che rientrano nella sua competenza esclusiva, segnatamente le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione e la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'asilo e il non respingimento. L'adesione dell'UE alla convenzione di Istanbul è stata scissa in due decisioni distinte del Consiglio per tenere conto della posizione speciale della Danimarca e dell'Irlanda rispetto al titolo V TFUE. Di conseguenza, anche la decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di comitato delle parti deve essere scissa in due decisioni, laddove le pertinenti raccomandazioni o conclusioni riguardino entrambe le questioni.
La base giuridica della presente decisione riguarda questioni attinenti alle istituzioni e all'amministrazione pubblica dell'Unione. La base giuridica sostanziale della decisione proposta è pertanto l'articolo 336 TFUE.
4.3.Conclusioni
La base giuridica della decisione proposta deve essere costituita dall'articolo 336 TFUE, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9, TFUE.
Proposta di
2024/0120 (NLE)
DECISIONE DEL CONSIGLIO
relativa alla posizione da adottare a nome dell'Unione europea in sede di 16a riunione del comitato delle parti della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, in merito all'adozione di una raccomandazione e di conclusioni rivolte a cinque Stati parte e relative all'attuazione della convenzione, per quanto riguarda le questioni attinenti alle istituzioni e all'amministrazione pubblica dell'Unione
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 336, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 9,
vista la proposta della Commissione europea,
considerando quanto segue:
(1)La convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica ("convenzione") è stata conclusa dall'Unione con decisione (UE) 2023/1075 del Consiglio, per quanto riguarda le istituzioni e l'amministrazione pubblica dell'Unione, e con decisione (UE)
2023/1076
del Consiglio, per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria in materia penale, l'asilo e il non respingimento, ed è entrata in vigore per l'Unione il 1º ottobre 2023.
(2)Conformemente all'articolo 66, paragrafo 1, della convenzione, il gruppo di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica ("GREVIO") è incaricato di vigilare sull'attuazione della convenzione da parte delle parti. A norma dell'articolo 68, paragrafo 11, della convenzione, spetta al GREVIO adottare propri rapporti e conclusioni in merito alle misure prese dalla parte interessata per attuare le disposizioni della convenzione.
(3)Il comitato delle parti della convenzione può adottare raccomandazioni rivolte alla parte interessata, conformemente all'articolo 68, paragrafo 12, della convenzione. Le raccomandazioni si basano sui rapporti del GREVIO e fanno la distinzione tra le misure che, ad avviso del comitato delle parti, la parte interessata dovrebbe adottare quanto prima, con l'obbligo di riferire al comitato delle parti in merito alle misure prese al riguardo entro un periodo di tre anni, e quelle che, pur importanti, sono considerate dal comitato delle parti come appartenenti a un livello secondario di immediatezza. Trascorso il periodo di tre anni, lo Stato parte deve riferire al comitato delle parti in merito alle azioni intraprese in 10 settori specifici della convenzione. Sulla base di tali informazioni e di eventuali informazioni supplementari ottenute da organizzazioni non governative, società civile e istituzioni nazionali per la tutela dei diritti umani, il comitato delle parti deve adottare conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni elaborate dal segretariato del comitato.
(4)Si prevede che nella 16a riunione del 31 maggio 2024 il comitato delle parti adotti il seguente progetto di raccomandazione e i seguenti quattro progetti di conclusioni relativi all'attuazione della convenzione da parte di cinque Stati parte ("progetti di raccomandazione e di conclusioni"):
–raccomandazione sull'attuazione della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica da parte del Liechtenstein [IC-CP (2024)1-prov];
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative ad Andorra adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)2-prov];
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative al Belgio adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)3-prov];
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative a Malta adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)4-prov]; e
–conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative alla Spagna adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)5-prov].
(5)L'Unione ha competenza esclusiva per accettare gli obblighi stabiliti nella convenzione per quanto riguarda le sue istituzioni e la sua pubblica amministrazione, nell'ambito di applicazione dell'articolo 336 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Nel suo parere 1/19 (Convenzione di Istanbul), del 6 ottobre 2021, EU:C:2021:832, punto 305, la Corte di giustizia ha confermato che una parte significativa degli obblighi della convenzione relativi all'adozione di misure di prevenzione e di protezione è, in sostanza, vincolante per l'Unione nei confronti del personale della sua amministrazione e del pubblico che visita i locali e gli edifici delle sue istituzioni, organi e organismi. Inoltre, al punto 307 dello stesso parere, la Corte ha affermato che l'Unione non dovrebbe limitarsi a stabilire prescrizioni minime o misure di sostegno, ma dovrebbe garantire essa stessa il pieno rispetto di tali obblighi.
(6)I progetti di raccomandazione e di conclusioni riguardano l'attuazione delle disposizioni della convenzione che si applicano anche all'Unione per quanto riguarda le sue istituzioni e la sua pubblica amministrazione. È pertanto opportuno stabilire la posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di comitato delle parti per quanto riguarda le questioni attinenti alle istituzioni e all'amministrazione pubblica dell'Unione, giacché gli atti previsti sono tali da incidere in modo determinante sul contenuto del diritto dell'Unione in quanto potrebbero influire in futuro sull'interpretazione delle pertinenti disposizioni della convenzione.
(7)Per quanto riguarda il Liechtenstein, il progetto di raccomandazione sull'attuazione della convenzione comprende la necessità di elaborare una strategia o piano d'azione globale per prevenire e contrastare tutte le forme di violenza contemplate dalla convenzione (articolo 7 della convenzione), garantire il bilancio di genere e lo stanziamento di fondi a destinazione specifica per individuare gli importi spesi da tutte le istituzioni competenti nel contrasto alla violenza nei confronti delle donne e alla violenza domestica (articolo 8 della convenzione), assegnare risorse umane e finanziarie agli organismi di coordinamento (articolo 10 della convenzione), realizzare indagini sulla popolazione su ogni forma di violenza contemplata dalla convenzione e promuovere la ricerca sulla situazione delle donne vittime (articolo 11 della convenzione), garantire una linea telefonica gratuita specifica in tutto il territorio (articolo 24 della convenzione) e ricorrere a misure di allontanamento di polizia per garantire la protezione delle vittime (articolo 52 della convenzione). Poiché le raccomandazioni su tali questioni sono in linea con le politiche e gli obiettivi dell'Unione e non destano preoccupazioni in merito al diritto dell'Unione, la posizione dell'Unione dovrebbe essere quella di non opporsi all'adozione della raccomandazione rivolta al Liechtenstein.
(8)Per quanto riguarda Andorra, il progetto di conclusioni sull'attuazione della convenzione rileva la necessità di garantire che i pertinenti portatori di interessi ricevano risorse umane e finanziarie sufficienti (articoli 8 e 25 della convenzione), di assicurare un approccio coordinato e trasversale alla prevenzione e alla lotta contro la violenza nei confronti delle donne (articolo 7 della convenzione), di promuovere regolari attività di ricerca sulla situazione di tutte le forme di violenza che rientrano nel campo di applicazione della convenzione (articolo 11 della convenzione) e di garantire che le vittime abbiano accesso a misure urgenti di allontanamento in linea con la convenzione (articolo 52 della convenzione). Poiché le conclusioni su tali questioni sono in linea con le politiche e gli obiettivi dell'Unione e non destano preoccupazioni in merito al diritto dell'Unione, la posizione dell'Unione dovrebbe essere quella di non opporsi all'adozione delle conclusioni rivolte ad Andorra.
(9)Per quanto riguarda il Belgio, il progetto di conclusioni sull'attuazione della convenzione rileva la necessità di garantire la raccolta di dati sulla violenza nei confronti delle donne (articolo 11 della convenzione) e di garantire che i servizi di assistenza specialistica ricevano finanziamenti idonei a garantirne la continuità (articoli 8 e 25 della convenzione). Poiché le conclusioni su tali questioni sono in linea con le politiche e gli obiettivi dell'Unione e non destano preoccupazioni in merito al diritto dell'Unione, la posizione dell'Unione dovrebbe essere quella di non opporsi all'adozione delle conclusioni rivolte al Belgio.
(10)Per quanto riguarda Malta, il progetto di conclusioni sull'attuazione della convenzione rileva la necessità di rafforzare la cooperazione con gli attori non governativi, compresi quelli che forniscono servizi di assistenza specialistica, e di garantirne l'effettiva partecipazione all'elaborazione delle politiche pertinenti (articolo 7 della convenzione), di garantire la raccolta completa di dati relativi a tutte le forme di violenza contemplate dalla convenzione (articolo 11 della convenzione) e di assicurare che la legislazione sia in linea con la convenzione per quanto riguarda le misure urgenti di allontanamento e le ordinanze di protezione (articolo 52 e articolo 53 della convenzione). Poiché le conclusioni su tali questioni sono in linea con le politiche e gli obiettivi dell'Unione e non destano preoccupazioni in merito al diritto dell'Unione, la posizione dell'Unione dovrebbe essere quella di non opporsi all'adozione delle conclusioni rivolte a Malta.
(11)Per quanto riguarda la Spagna, il progetto di conclusioni sull'attuazione della convenzione rileva la necessità di armonizzare il livello di assistenza e protezione delle donne vittime in tutto il territorio nazionale e di valutare l'attuazione delle misure pertinenti (articoli 10 e 25 della convenzione). Poiché le conclusioni su tali questioni sono in linea con le politiche e gli obiettivi dell'Unione e non destano preoccupazioni in merito al diritto dell'Unione, la posizione dell'Unione dovrebbe essere quella di non opporsi all'adozione delle conclusioni rivolte alla Spagna,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La posizione da adottare a nome dell'Unione in sede di 16a riunione del comitato delle parti, istituito a norma dell'articolo 67 della convenzione, è di non opporsi all'adozione dei seguenti atti:
(1)raccomandazione sull'attuazione della convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica da parte del Liechtenstein [IC-CP (2024)1-prov];
(2)conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative ad Andorra adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)2-prov];
(3)conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative al Belgio adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)3-prov];
(4)conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative a Malta adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)4-prov]; e
(5)conclusioni sull'attuazione delle raccomandazioni relative alla Spagna adottate dal comitato delle parti [IC-CP (2024)5-prov].
Articolo 2
La Commissione è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente