COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 25.7.2024

COM(2024) 311 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sull'applicazione del regolamento (UE) 2017/2394 del Parlamento europeo e del Consiglio sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ("regolamento CPC")

Indice

Parte I: contesto    

1.    Introduzione    

2.    Il regolamento CPC in breve    

2.1.    Ambito di applicazione e obiettivi    

2.2.    Attività    

2.2.1.    Richieste di assistenza reciproca    

2.2.2.    Segnalazioni e segnalazioni esterne    

2.2.3.    Azioni coordinate    

2.2.4.    Indagini a tappeto    

2.2.5.    Altre attività    

3.    Principali sviluppi del mercato dall'adozione del regolamento CPC    

3.1.    Rapida crescita del commercio elettronico, pubblicità online e concentrazione del mercato    

3.2.    Aumento degli acquisti transfrontalieri, anche da operatori di paesi terzi    

3.3.    Modelli di business digitali emergenti    

3.4.    Dichiarazioni di sostenibilità ingannevoli    

3.5.    Elevato tasso di non conformità alla normativa dell'UE in materia di tutela dei consumatori e rapida proliferazione di infrazioni in tutti i settori di mercato    

Parte II: risultati della valutazione relativa all'applicazione del regolamento CPC    

4.    Principali obiettivi del regolamento CPC    

4.1.    Individuazione delle infrazioni    

4.2.    Esecuzione più coerente della normativa sulla tutela dei consumatori    

4.3.    Affrontare le stesse pratiche scorrette che si stanno diffondendo in tutta l'UE    

5.    Efficacia del regolamento CPC alla luce della recente evoluzione dei mercati al consumo nell'UE    

6.    Carenze del quadro di cooperazione CPC a norma del regolamento (UE) 2017/2394    

6.1.    Capacità di esecuzione differenti a livello nazionale    

6.2.    Differenze nell'applicazione del regolamento CPC    

6.3.    Uso disomogeneo delle segnalazioni    

6.4.    Difficoltà a far fronte alle infrazioni commesse da operatori stabiliti al di fuori dell'Unione    

6.5.    Mancanza di un effetto deterrente del quadro CPC in assenza di ammende dirette    

6.6.    Mancanza di capacità a livello nazionale per individuare le infrazioni emergenti    

6.7.    Lungaggine delle procedure CPC    

7.    Efficacia dei poteri minimi delle autorità competenti di cui all'articolo 9    

8.    Conformità degli operatori nei principali mercati al consumo interessati dal commercio transfrontaliero    

Parte III: conclusioni e prospettive    

Parte I: contesto

1.Introduzione

Il regolamento (UE) 2017/2394 1 sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ("regolamento CPC" o "regolamento") stabilisce le condizioni in base alle quali le autorità competenti degli Stati membri collaborano e coordinano azioni fra loro e con la Commissione, al fine sia di garantire il rispetto delle norme dell'UE sulla tutela dei consumatori e il buon funzionamento del mercato interno sia di migliorare la tutela degli interessi economici dei consumatori. Il regolamento CPC è stato adottato nel dicembre 2017 ed è divenuto applicabile il 17 gennaio 2020. Esso ha abrogato il regolamento (CE) n. 2006/2004 2 e aggiornato il regime di cooperazione per la tutela dei consumatori (consumer protection cooperation, CPC) chiarendone ed estendendone l'ambito di applicazione e le procedure, nonché armonizzando ulteriormente i poteri minimi delle autorità CPC. 

L'articolo 40 del regolamento CPC prevede che la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'applicazione del regolamento stesso. Tale relazione contiene una valutazione dell'applicazione del regolamento CPC e valuta l'efficacia dell'esecuzione della normativa UE che tutela i consumatori ai sensi del regolamento, in particolare per quanto riguarda i poteri delle autorità competenti. Essa deve inoltre esaminare l'evoluzione del rispetto di tali norme da parte degli operatori nei principali mercati al consumo interessati dal commercio transfrontaliero. Se necessario, la relazione deve essere corredata da una proposta legislativa.

Al fine di elaborare la relazione, la Commissione ha avviato uno studio esterno 3 ("lo studio") che comprendeva: a) ricerche documentali, b) interviste con gli uffici unici di collegamento nazionali e le autorità CPC di 30 paesi UE/SEE, c) indagini online cui hanno risposto gli uffici unici di collegamento, le autorità CPC, i soggetti ammissibili a formulare segnalazioni e gli operatori che sono stati oggetto di azioni coordinate CPC e d) interviste con una più ampia gamma di portatori di interessi nel quadro di studi di casi 4 . Le risultanze della presente relazione si basano sui dati raccolti nell'ambito dello studio.

2.Il regolamento CPC in breve

2.1.Ambito di applicazione e obiettivi 

Il regolamento CPC prevede (articoli da 1 a 3) un quadro che consente alle autorità nazionali di tutela dei consumatori di collaborare e coordinare il loro lavoro per garantire il rispetto delle norme dell'Unione sulla tutela dei consumatori in modo forte e coerente nel mercato unico. L'articolo 2 spiega che il regolamento mira ad affrontare le pratiche che non sono conformi alla legislazione dell'Unione e che hanno una dimensione transfrontaliera. Il regolamento prevede diverse procedure di cooperazione per le categorie di infrazioni seguenti: infrazioni intra-UE, infrazioni diffuse e infrazioni diffuse aventi una dimensione unionale 5 . La legislazione dell'Unione che può essere oggetto di tali infrazioni è riportata nell'allegato del regolamento CPC.

I principali obiettivi del regolamento CPC sono i seguenti: 1) agevolare l'individuazione efficace ed efficiente delle infrazioni transfrontaliere; 2) agevolare azioni efficaci ed efficienti da parte delle autorità CPC per affrontare tali infrazioni; 3) sostenere la coerenza dell'approccio per affrontare le stesse pratiche in tutti gli Stati membri; 4) prevedere un unico processo coordinato per affrontare le infrazioni diffuse e le infrazioni diffuse aventi una dimensione unionale 6 e contribuire a creare condizioni di parità per tutte le imprese che operano nel mercato unico.

2.2.Attività 

Il regolamento CPC prevede diversi meccanismi che consentono alle autorità CPC e alla Commissione di scambiare informazioni e di coordinare le indagini e le misure di esecuzione all'interno della rete CPC, costituita dalle autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa UE che tutela i consumatori.

2.2.1.Richieste di assistenza reciproca 

Le richieste di assistenza reciproca (articoli da 11 a 14) sono: i) richieste di informazioni da parte delle autorità CPC di uno Stato membro a quelle di un altro Stato membro al fine di stabilire se una infrazione transfrontaliera si stia verificando o si sia verificata nel suo territorio ("richieste di informazioni") o ii) richieste alle autorità CPC dello Stato membro da cui ha avuto origine l'infrazione o in cui l'operatore è stabilito o possiede beni affinché adotti tutte le misure di esecuzione necessarie e proporzionate per far cessare l'infrazione ("richieste di misure di esecuzione").

2.2.2.Segnalazioni e segnalazioni esterne

Le autorità CPC, la Commissione e i soggetti autorizzati, quali i centri europei dei consumatori o le organizzazioni dei consumatori e degli operatori che non fanno parte della rete CPC ma ai quali gli Stati membri o la Commissione hanno conferito la facoltà di formulare segnalazioni, possono scambiare informazioni su potenziali infrazioni utilizzando segnalazioni (articoli 17, 26, 27 e 28). Esistono diversi tipi di segnalazioni a seconda della necessità: le segnalazioni a scopo informativo o le segnalazioni che richiedono un'azione 7 . Lo scambio di informazioni avviene attraverso il sistema CPC-IMI (un sistema di informazione del mercato interno (IMI) gestito dalla Commissione specificamente per scambiare vari tipi di informazioni tra le autorità nazionali).

2.2.3.Azioni coordinate

Le autorità CPC, con il sostegno della Commissione, coordinano le indagini e le attività di esecuzione (articoli da 15 a 25) per contrastare le infrazioni della normativa dell'UE in materia di tutela dei consumatori che riguardano più di due (ossia "infrazione diffusa") o la maggior parte degli Stati membri 8 (ossia "infrazione diffusa avente una dimensione unionale"). In caso di ragionevole sospetto di infrazione diffusa avente una dimensione unionale, la Commissione può formulare una segnalazione per la rete CPC. Le autorità nazionali hanno a disposizione un mese per esaminare le prove disponibili e decidere se avviare un'azione coordinata. Tali azioni sono coordinate dalla Commissione.

A seguito dell'avvio di un'azione coordinata, le autorità interessate discutono e concordano un piano di indagine e collaborano su una posizione comune contenente la loro valutazione giuridica delle pratiche che ritengono violino le pertinenti norme sostanziali elencate nell'allegato del regolamento CPC. La posizione comune è successivamente trasmessa all'operatore interessato con la richiesta di affrontare le questioni impegnandosi a modificare le proprie pratiche al fine di renderle conformi alla legge. A seconda dei casi, in genere si svolge un dialogo tra l'operatore e la rete CPC durante il quale è possibile fornire chiarimenti e discutere gli impegni fino a quando le autorità CPC non riterranno tali impegni adeguati.

Se l'operatore responsabile dell'infrazione non si impegna a modificare le proprie pratiche o se gli impegni presi non sono sufficienti o se successivamente non li rispetta, le autorità CPC possono adottare misure di esecuzione formali, comprese sanzioni, a livello nazionale in modo coordinato.

2.2.4.Indagini a tappeto

Le "indagini a tappeto" (articolo 29) sono indagini concertate dei mercati al consumo attraverso azioni di controllo coordinate e simultanee volte a individuare possibili infrazioni. Finora le indagini a tappeto hanno assunto la forma di verifica dei siti web che le autorità CPC effettuano simultaneamente per verificare la conformità dei siti web alle norme sulla tutela dei consumatori o per individuare le infrazioni. Salvo se diversamente concordato dalle autorità competenti, le indagini a tappeto sono coordinate dalla Commissione. Sebbene la partecipazione a un'indagine a tappeto non sia obbligatoria, di solito quasi tutte le autorità CPC partecipano. A seguito della verifica, le autorità CPC adottano le opportune azioni di follow-up, se necessario in modo coordinato, per ottenere ulteriori prove e chiedere agli operatori di correggere la situazione e garantire la conformità.

2.2.5.Altre attività

A norma dell'articolo 30 del regolamento CPC, gli Stati membri sono incoraggiati a informarsi reciprocamente e informare la Commissione al fine di coordinare e organizzare congiuntamente altre attività, quali la formazione dei funzionari coinvolti nell'applicazione del regolamento CPC, la raccolta, la classificazione e lo scambio di dati sui reclami dei consumatori, lo sviluppo di reti di funzionari, suddivise per settori specifici, e lo sviluppo di strumenti d'informazione e comunicazione.

3.Principali sviluppi del mercato dall'adozione del regolamento CPC

Nell'ambito delle più ampie tendenze mondiali di crescente globalizzazione, digitalizzazione e transizione verde, i mercati al consumo dell'UE si sono notevolmente evoluti e il comportamento dei consumatori è cambiato in modo significativo dall'adozione del regolamento CPC nel 2017.

Queste nuove tendenze hanno portato a una maggiore probabilità che i consumatori siano esposti anche a pratiche illecite e hanno quindi accresciuto la necessità di cooperazione tra le autorità CPC. Uno dei problemi principali per le autorità di esecuzione è l'aumento del livello di non conformità al diritto dell'UE in materia di tutela dei consumatori e in particolare: i) una percentuale più elevata di infrazioni relative ad acquisti effettuati online; ii) un numero significativo di consumatori colpiti da pratiche illecite da parte di operatori che si rivolgono al mercato dell'UE senza essere stabiliti o possedere beni nell'Unione; iii) varie questioni derivanti dai nuovi emergenti modelli di business online che stanno diventando sempre più complessi, in particolare per via della fusione di varie tecnologie quali la raccolta, l'elaborazione e l'analisi dei dati personali, l'uso dell'IA, l'internet delle cose.

3.1.Rapida crescita del commercio elettronico, pubblicità online e concentrazione del mercato

L'espansione del commercio elettronico ha subito un'accelerazione durante la pandemia di COVID-19. Il commercio elettronico globale, che nel 2014 ammontava a 4 250 miliardi di USD, dovrebbe prevedibilmente raggiungere i 7 390 miliardi di USD nel 2025 9 (ossia più dei valori del PIL complessivo di Francia e Germania), il che rappresenta un aumento del 74 %. Secondo le previsioni, nello stesso periodo il commercio al dettaglio mondiale dovrebbe aumentare solo del 34 % 10 , di conseguenza la quota di mercato del commercio elettronico aumenta ogni anno di 1 punto percentuale in media.

Nel 2021 la percentuale media di utenti internet nell'UE che hanno acquistato beni o servizi online almeno una volta è stata del 74 %, in aumento rispetto al 63 % registrato nel 2016. Come illustrato dalla figura seguente, nel periodo 2016-2021, le disparità nazionali negli acquisti elettronici si sono appianate, soprattutto grazie alla rapida accelerazione della crescita del commercio elettronico alimentata dalla pandemia.

La quota del fatturato delle imprese derivante dal commercio elettronico nell'UE è passata dal 16 % nel 2016 al 20 % nel 2021; per le sole grandi imprese, è passata dal 22 % nel 2016 al 27 % nel 2021 11 . Il contributo delle vendite del commercio elettronico al PIL dell'UE (ossia il PIL elettronico) è salito dal 2,5 % nel 2017 al 4 % nel 2021 12 .

Il commercio elettronico è ulteriormente caratterizzato da una crescente concentrazione delle attività di vendita al dettaglio e dei mercati online. Nel 2021 l'operatore online più visitato in tutto il mondo (Amazon) ha registrato 5,2 miliardi di visite (tenendo conto di tutte le versioni regionali del sito web), mentre il secondo operatore più visitato, eBay, ha registrato 1,7 miliardi di visite. In confronto, l'operatore classificato al 10º posto, il cinese Pinduoduo, ha registrato solo 242 milioni di visite e l'operatore classificato all'80º posto, il danese dba, ha registrato 13,5 milioni di visite 13 .

Anche la commercializzazione di beni e servizi venduti sia online che in punti vendita tradizionali avviene sempre più spesso attraverso canali digitali. Nel 2021 la spesa in pubblicità digitale a livello mondiale ha rappresentato il 65 % dei ricavi pubblicitari totali e le stime indicano una tendenza alla crescita continua, fino a raggiungere il 70 % entro il 2025. Al pari delle tendenze del commercio elettronico, anche il mercato pubblicitario è altamente concentrato: nel 2022 Google e Meta rappresentavano da soli circa il 53 % della spesa globale per la pubblicità, in aumento rispetto al 46 % registrato nel 2016 14 . Anche Amazon e TikTok hanno registrato un rapido aumento della loro quota di pubblicità globale, mentre la quota della pubblicità sui media tradizionali continua a registrare un costante calo 15 .

3.2.Aumento degli acquisti transfrontalieri, anche da operatori di paesi terzi

Nel 2021 il 18 % dei cittadini dell'UE ha effettuato transazioni con operatori con sede in un altro Stato membro, mentre questo tasso è salito al 32 % tra i partecipanti abituali al commercio elettronico, ovvero coloro che hanno acquistato beni o servizi online nei tre mesi precedenti. Le cifre corrispondenti per il 2020 erano 16,5 % e 31 %. L'aumento del tasso di acquisti transfrontalieri comprende anche le transazioni tra consumatori residenti nell'UE e operatori stabiliti al di fuori dell'UE, con il 12 % dei consumatori e un acquirente online abituale su cinque che ha effettuato acquisti da operatori di paesi terzi sia nel 2020 che nel 2021 16 .

3.3.Modelli di business digitali emergenti

Negli ultimi dieci anni i modelli di business digitali hanno subito cambiamenti significativi, soprattutto a causa del dominio dei servizi online "senza pagamento monetario" che monetizzano i dati personali. Più di recente anche per via dei rapidi progressi nei servizi alimentati dall'intelligenza artificiale. Se da un lato tali sviluppi consentono agli operatori di offrire esperienze di acquisto uniche con offerte personalizzate, dall'altro possono sfruttare la limitata alfabetizzazione digitale dei consumatori, portando alla manipolazione e all'uso improprio dei loro dati personali. Soprattutto i giovani consumatori, data la notevole quantità di tempo che trascorrono online e la grande quantità di contenuti commerciali che incontrano, sono suscettibili di cadere vittime di pratiche di manipolazione online, dal momento che l'intrattenimento e la pubblicità si intrecciano completamente negli spazi digitali.

Inoltre le piattaforme dei social media sono sempre più utilizzate per commercializzare beni e servizi, in particolare tramite gli influencer 17 .

Esempi di pratiche di marketing sulle piattaforme dei social media Nel 2021 Shopify e TikTok hanno unito le forze per creare TikTok Shopping, un negozio web pronto all'uso per i fornitori di contenuti TikTok e in particolare per gli influencer. Gli utenti TikTok possono acquistare prodotti senza dover uscire dalla piattaforma e hanno la possibilità di effettuare acquisti rapidi seguendo le raccomandazioni formulate nei post video. Questo modello commerciale è chiamato livestream shopping ("shopping in diretta") 18 . Poco dopo, Twitter e Meta (Facebook e Instagram) hanno seguito l'esempio. Nel 2022 Twitter ha lanciato "Twitter Shops", che funziona in modo simile a TikTok Shopping 19 , mentre Meta consente ora agli account degli utenti di Facebook e Instagram di essere collegati agli account Shopify e di fungere da canali di acquisto 20 . Questi modelli di business emergenti devono rispettare la legislazione applicabile, ad esempio in materia di tutela dei consumatori. Si pone tuttavia la questione se le autorità pubbliche siano attrezzate e ben preparate a monitorare tali mercati.

3.4.Dichiarazioni di sostenibilità ingannevoli

Oggi i consumatori sono sempre più interessati all'impatto che i beni e i servizi che acquistano hanno sull'ambiente. In risposta a questa tendenza, la maggior parte degli operatori cerca di migliorare la sostenibilità dei propri prodotti. Ciò ha tuttavia portato al rapido sviluppo di varie "tecniche di greenwashing" ("ecologismo di facciata"), che consistono nel fornire informazioni false o fuorvianti per far apparire i propri prodotti più rispettosi dell'ambiente di quanto non siano.

La fiducia dei consumatori nei confronti delle dichiarazioni di carattere ecologico si sta quindi riducendo. Sebbene la maggior parte dei consumatori si senta fiduciosa riguardo alle dichiarazioni sulle credenziali ambientali dei prodotti che acquista (il 56 % dei consumatori è d'accordo/pienamente d'accordo sul fatto che tali dichiarazioni siano affidabili), il 39 % dei consumatori, secondo il quadro di valutazione delle condizioni dei consumatori 2023, è in disaccordo/fortemente in disaccordo sul fatto che le dichiarazioni ambientali siano affidabili 21 . I risultati mostrano un indebolimento dei livelli di fiducia rispetto ai dati analoghi raccolti nel 2020, con un calo di quasi cinque punti percentuali della quota di coloro che credono nell'affidabilità delle dichiarazioni ambientali.

3.5.Elevato tasso di non conformità alla normativa dell'UE in materia di tutela dei consumatori e rapida proliferazione di infrazioni in tutti i settori di mercato

Nel 2021 il 37 % degli acquirenti online dell'UE ha riferito di aver incontrato di recente un problema negli acquisti online diverso da un ritardo nella consegna 22 . Almeno due consumatori su tre si sono imbattuti in pratiche commerciali scorrette, come pubblicità nascoste o recensioni dei consumatori che non sembravano autentiche, durante la ricerca o l'acquisto di prodotti online 23 .

Dallo studio comportamentale della Commissione sui "dark pattern" (ossia, i modelli oscuri) 24 è emerso che il 97 % dei 75 siti web e app più popolari utilizzati dai consumatori dell'UE utilizzava almeno un modello oscuro, ossia una pratica nelle interfacce digitali che potrebbe ingannare, manipolare o altrimenti distorcere o compromettere materialmente la capacità dei destinatari del loro servizio di prendere decisioni libere e informate 25 . Un'indagine a tappeto condotta nel 2022 dalla rete CPC, sotto il coordinamento della Commissione, su un campione più ampio (399 siti web) ha rilevato che il 37 % di tali siti utilizzava modelli oscuri 26 .

Inoltre, come illustrato nella tabella che segue, un'ampia percentuale di negozi web verificati dalle autorità CPC nel contesto di recenti indagini a tappeto mostra un'elevata proliferazione di pratiche non conformi.

Risultati delle indagini a tappeto

Mercati online sottoposti a indagini a tappeto dopo l'applicazione del regolamento 2017/2394 sulla cooperazione per la tutela dei consumatori (gennaio 2020)	Numero di siti web oggetto di indagine	Tasso di non conformità
Indagini a tappeto sulle truffe a danno dei consumatori connesse alla pandemia di COVID-19 del 2020	Verifiche di alto livello 73 126 Indagine a tappeto approfondita 268	31,5 % 30,2 % 76,9 %
Indagine a tappeto sulle dichiarazioni di sostenibilità ingannevoli (2020)	344	Circa il 50 %
Mini indagine a tappeto sul credito al consumo (2021)	118	36 %
Indagine a tappeto sulle recensioni online dei consumatori (2021)	223	55 %

Parte II: risultati della valutazione relativa all'applicazione del regolamento CPC

Le sezioni seguenti riassumono i risultati della valutazione esterna richiesta dalla Commissione nel 2022 ed esaminano i punti di cui all'articolo 40, paragrafo 2, del regolamento CPC. Come spiegato nella sezione 1 , lo studio esterno 27 ("lo studio") ha raccolto le prove attraverso: a) ricerche documentali, b) interviste con gli uffici unici di collegamento nazionali e le autorità CPC di 30 paesi UE/SEE, c) indagini online cui hanno risposto gli uffici unici di collegamento, le autorità CPC, i soggetti ammissibili a formulare segnalazioni e gli operatori che sono stati oggetto di azioni coordinate CPC, e d) interviste con una più ampia gamma di portatori di interessi nel quadro di studi di casi 28 .

4.Principali obiettivi del regolamento CPC 

4.1.Individuazione delle infrazioni

Lo studio mostra che il regolamento CPC facilita l'individuazione delle infrazioni transfrontaliere, diffuse e a livello di tutta l'UE. Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC riconoscono, nei sondaggi e nelle interviste online, che la rete istituita dal regolamento è più efficace degli accordi bilaterali di cooperazione tra i singoli Stati membri.

Le indagini a tappeto sono considerate uno strumento efficace per individuare le infrazioni, in quanto offrono la possibilità di scoprire violazioni che le autorità CPC non avrebbero altrimenti rilevato. Tali indagini richiedono una quantità di tempo relativamente ridotta da parte delle autorità CPC, sono facilmente eseguibili e portano a risultati positivi, permettendo così un utilizzo efficiente delle risorse. È stato inoltre sottolineato come il coordinamento e lo scambio di esperienze nell'ambito del processo di indagine a tappeto siano utili alle autorità in quanto consentono loro di comprendere meglio l'attuazione della legislazione pertinente in altri Stati membri. Alcune autorità hanno tuttavia suggerito che il seguito dato alle indagini a tappeto dovrebbe essere svolto dalla rete CPC in modo più sistematico, anche avviando, se necessario, attività di esecuzione coordinate.

Le segnalazioni hanno aumentato l'efficacia dell'individuazione delle infrazioni transfrontaliere. La maggior parte delle autorità CPC ritiene che le segnalazioni creino consapevolezza sulle questioni transfrontaliere e facilitino l'avvio di attività di esecuzione efficaci. Diverse autorità CPC sottolineano inoltre il valore aggiunto delle segnalazioni nell'individuare le tendenze nelle infrazioni transfrontaliere, utili ad anticipare potenziali infrazioni future. Le autorità CPC ritengono inoltre che le informazioni provenienti dalle segnalazioni siano utili per la definizione di priorità e strategie future. L'uso di segnalazioni esterne, vale a dire le segnalazioni trasmesse alla rete CPC da soggetti che non ne fanno parte, ad esempio i centri europei dei consumatori o le organizzazioni dei consumatori e degli operatori, ai quali gli Stati membri o la Commissione hanno conferito tale facoltà, è rimasto piuttosto limitato 29 . La maggior parte delle organizzazioni che hanno formulato segnalazioni esterne e delle autorità CPC che hanno ricevuto segnalazioni esterne ritengono tuttavia che queste abbiano migliorato l'individuazione delle infrazioni transfrontaliere, e le successive attività di esecuzione, da parte della rete CPC.

4.2.Esecuzione più coerente della normativa sulla tutela dei consumatori

La stragrande maggioranza degli uffici unici di collegamento e delle autorità CPC ha indicato che il regolamento migliora e aumenta la coerenza dell'esecuzione della normativa sulla tutela dei consumatori attraverso azioni coordinate. Ciò, a sua volta, contribuisce a creare condizioni di parità per gli operatori e al buon funzionamento del mercato unico dell'UE. Allo stesso tempo, va osservato che non tutti gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC partecipano attivamente ad azioni coordinate, principalmente a causa delle risorse limitate o della scarsa rilevanza del caso in un determinato paese.

Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC riconoscono l'impatto positivo delle azioni coordinate, in particolare per contrastare le infrazioni che coinvolgono imprese multinazionali. Il potere derivante dalla collaborazione tra le autorità CPC di diversi paesi si traduce in una maggiore pressione sugli operatori affinché modifichino le loro pratiche rispetto alla pressione esercitata dall'autorità di tutela dei consumatori di un singolo paese. Specialmente i paesi più piccoli ritengono importante questo effetto.

I dati dei sei studi di casi che costituiscono parte integrante della valutazione esterna confermano l'impatto positivo delle azioni coordinate sull'esecuzione transfrontaliera della normativa sulla tutela dei consumatori. Ad esempio, nell'azione coordinata nei confronti di 16 compagnie aeree 30 , che è stata la prima azione coordinata molto ampia, tutti gli operatori, tranne uno, si sono impegnati ad attuare tutte le misure richieste dalla rete CPC. I portatori di interessi intervistati nel contesto dello studio 31 ritengono che tale azione abbia portato a una soluzione concreta ed efficace per i consumatori interessati.

L'azione coordinata CPC nei confronti di AliExpress 33 ha avuto esito positivo e la società ha assunto impegni a livello di tutta l'UE per garantire che le sue pratiche e le pratiche dei venditori attivi sulla piattaforma rispettino il diritto dell'UE in materia di tutela dei consumatori. Inoltre, nell'azione coordinata contro cinque importanti società europee di autonoleggio 34 , tutti gli operatori hanno attuato le misure concordate con la rete CPC. Tale azione ha inoltre aumentato la conformità dell'intero settore.

4.3.Affrontare le stesse pratiche scorrette che si stanno diffondendo in tutta l'UE

Il regolamento CPC garantisce coerenza nell'approccio per affrontare le stesse infrazioni diffuse e infrazioni a livello di tutta l'UE riguardanti diversi Stati membri. Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC hanno riferito che il regolamento, in particolare attraverso le azioni coordinate, contribuisce a consolidare interpretazioni divergenti della legislazione nei diversi Stati membri. L'applicazione del regolamento CPC offre maggiori possibilità di successo e ha un maggiore effetto deterrente.

Per quanto riguarda le imprese che operano nello stesso settore economico e che mettono in atto la stessa condotta illecita o una condotta simile in tutto il mercato unico, gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC hanno sottolineato una serie di problemi che il regolamento CPC può aiutare a risolvere in modo efficace, tra cui la molteplicità degli attori coinvolti, le infrazioni ripetute e sistematiche, l'incoerenza degli approcci adottati dai diversi Stati membri nell'imposizione delle sanzioni ecc. La maggior parte degli uffici unici di collegamento e delle autorità CPC ha espresso opinioni positive 35 sull'efficacia del regolamento nel rispondere a tali infrazioni. Alcuni uffici unici di collegamento e autorità CPC ritengono persino che le azioni coordinate siano l'unica soluzione per affrontarle. Alcuni hanno inoltre sottolineato che i risultati delle indagini transfrontaliere CPC costituiscono un precedente per casi analoghi di dimensioni inferiori che dovrebbero essere affrontati a livello nazionale.

5.Efficacia del regolamento CPC alla luce della recente evoluzione dei mercati al consumo nell'UE

Come descritto nella sezione 3 , diverse tendenze del mercato al consumo hanno influenzato e continueranno a influenzare il panorama in cui opera il regolamento CPC. La questione che si pone in questo contesto è se il regolamento CPC sia in grado di affrontare efficacemente le nuove sfide derivanti da tali cambiamenti del mercato.

A tale riguardo, gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC ritengono che il regolamento sia sufficientemente flessibile e abbia il potenziale per affrontare i modelli di business e le pratiche di marketing emergenti, anche nel settore digitale. Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC che condividono questa opinione ritengono che i poteri minimi (cfr. articolo 9 del regolamento CPC) consentano di rispondere in modo efficace alle esigenze emergenti. La rete CPC fornisce inoltre una piattaforma per la condivisione delle informazioni, che consente di sensibilizzare gli Stati membri sui nuovi sviluppi del mercato. Una questione generale che desta preoccupazione riguarda tuttavia il carico di lavoro e il tempo necessari per seguire in parallelo molte azioni coordinate, che potrebbero derivare dal rapido sviluppo delle attività online da parte dei consumatori.

Anche gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC sono nel complesso soddisfatti del modo in cui il regolamento CPC ha affrontato le questioni connesse alla crisi COVID-19. La maggior parte di essi ritiene che il regolamento CPC sia uno strumento flessibile che potrebbe essere utilizzato in modo efficace per far fronte a situazioni di crisi, come la pandemia di COVID-19.

6.Carenze del quadro di cooperazione CPC a norma del regolamento (UE) 2017/2394

Nonostante i contributi positivi del regolamento CPC al raggiungimento degli obiettivi che persegue, dai riscontri forniti dalle autorità e dai vari portatori di interessi sono emerse alcune carenze e aree di miglioramento della cooperazione.

6.1.Capacità di esecuzione differenti a livello nazionale

Il modo in cui le risorse sono investite nell'esecuzione transfrontaliera a livello nazionale varia da uno Stato membro all'altro, e ciò significa che non tutti i paesi sono in grado di applicare il regolamento CPC nella stessa misura. Risulta inoltre che gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC considerino le differenze di risorse uno dei principali ostacoli a una cooperazione più efficace in materia di esecuzione. Nei paesi in cui le autorità dispongono di minori risorse, i casi vengono trattati più lentamente, il che rende le informazioni fornite meno pertinenti e/o tardive. Alcuni uffici unici di collegamento e autorità CPC hanno indicato che la mancanza di risorse impedisce loro di partecipare attivamente a indagini a tappeto o azioni coordinate CPC.

6.2.Differenze nell'applicazione del regolamento CPC

Spetta alle autorità CPC degli Stati membri far rispettare le norme a tutela dei consumatori derivanti dalle direttive e dai regolamenti dell'UE. Le differenze nelle tradizioni giuridiche in materia di esecuzione della normativa sulla tutela dei consumatori a livello nazionale e le diverse interpretazioni di talune disposizioni del regolamento 2006 sulla cooperazione per la tutela dei consumatori hanno portato alla frammentazione dell'esecuzione, e questo è stato uno dei motivi principali dell'adozione del regolamento CPC del 2017. Dalle interviste con le autorità degli Stati membri 36 emerge tuttavia che persistono ancora incoerenze a livello di esecuzione nei vari Stati membri.

Esistono inoltre molte differenze tra le autorità degli Stati membri per quanto riguarda il livello di discrezionalità di cui godono nelle indagini sui reclami e l'approccio nei confronti degli operatori sospettati di infrazione. Le organizzazioni dei consumatori hanno a loro volta sottolineato 37 le differenze di approccio tra le autorità, riconoscendo allo stesso tempo il valore aggiunto del lavoro della rete e della Commissione per mantenere un certo livello di armonizzazione.

6.3.Uso disomogeneo delle segnalazioni

Sebbene le segnalazioni tra gli uffici unici di collegamento, le autorità CPC e la Commissione siano efficaci, vi sono alcuni ambiti da migliorare. In alcuni casi, gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC ritengono che la qualità delle informazioni contenute nelle segnalazioni sia insufficiente (ad esempio, informazioni essenziali mancanti, come il nome dell'operatore, il tipo di pratica ecc.). Alcuni uffici unici di collegamento e autorità CPC hanno riferito di essere sovraccaricati da un elevato volume di segnalazioni. Anche la mancanza di coerenza e di armonizzazione nella gestione delle segnalazioni è stata indicata come un punto debole: alcune autorità CPC svolgono indagini su un caso prima di inviare una segnalazione, mentre altre non inviano mai segnalazioni nonostante il caso possa avere una dimensione transfrontaliera.

6.4.Difficoltà a far fronte alle infrazioni commesse da operatori stabiliti al di fuori dell'Unione 

La maggior parte delle autorità CPC ha riferito di avere difficoltà a risolvere i casi di infrazione quando l'operatore è stabilito al di fuori dell'Unione ma si rivolge ai consumatori dell'Unione. I portatori di interessi consultati nell'ambito di uno studio di caso sul commercio elettronico hanno sottolineato che alcune autorità CPC sembrano riluttanti a perseguire imprese che non sono stabilite nell'Unione.

L'applicazione del regolamento CPC e dei poteri minimi comuni nei confronti degli operatori non stabiliti nell'Unione solleva interrogativi su come raggiungere tali operatori e su come garantire la loro conformità quando non rispondono alle richieste della rete CPC. La percezione generale è che il regolamento debba essere rafforzato per quanto riguarda tali operatori.

6.5.Mancanza di un effetto deterrente del quadro CPC in assenza di ammende dirette

Secondo quanto riferito dalle autorità CPC nelle interviste 38 , l'effetto deterrente del regolamento è ridotto dalla mancanza di misure di esecuzione più incisive, in quanto finora non sono state applicate sanzioni nelle azioni coordinate CPC. Le autorità CPC hanno invece dato la preferenza agli "esiti negoziati" con gli operatori che accettano di impegnarsi a cessare l'infrazione, anche se questo si è spesso rivelato un processo piuttosto lungo.

Nonostante le norme in materia di ammende per alcuni casi oggetto di azioni coordinate CPC, introdotte nel contesto della direttiva (UE) 2019/2161 per una migliore applicazione e una modernizzazione delle norme 39 , diversi uffici unici di collegamento e autorità CPC 40 hanno suggerito di prendere in considerazione un ulteriore rafforzamento delle sanzioni per migliorare l'effetto deterrente del sistema CPC. Una maggiore comunicazione sulle azioni coordinate CPC, inoltre, potrebbe anche aumentare l'effetto deterrente su altri operatori che applicano le stesse pratiche illegali o pratiche simili.

6.6.Mancanza di capacità a livello nazionale per individuare le infrazioni emergenti 

Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC hanno sottolineato che la rete CPC non ha necessariamente il giusto livello di capacità e competenze per identificare e individuare nuovi tipi di infrazioni nell'ambiente digitale (ad esempio, esperti informatici e di IA). Alcuni uffici unici di collegamento e autorità CPC hanno esplicitamente accolto con favore il progetto per un laboratorio elettronico dell'UE 41 e la E-enforcement Academy 42 ritenendoli passi nella giusta direzione per migliorare l'individuazione e l'esecuzione delle norme di tutela dei consumatori nell'ambiente digitale. È tuttavia emerso un consenso sulla necessità di un maggiore impegno, in quanto l'uso di tecnologie di dati e di sistemi analitici specializzati sta diventando fondamentale per l'esecuzione delle norme di tutela dei consumatori.

6.7.Lungaggine delle procedure CPC 

Affinché sia efficace, è importante che l'esecuzione sia tempestiva. Alcune autorità CPC e altri portatori di interessi, in particolare le organizzazioni dei consumatori, hanno criticato la lungaggine delle procedure e dei processi relativi alle azioni coordinate. Dal momento in cui viene avviata un'azione al momento in cui la rete CPC verifica l'attuazione degli impegni proposti da un operatore possono passare diversi mesi o anni. In questo lasso di tempo i consumatori continuano tuttavia a subire le conseguenze dell'infrazione.

Il grafico seguente riporta un esempio delle tempistiche di un'azione (anonimizzata), dall'inizio dei dialoghi tra la rete CPC e l'operatore interessato fino all'identificazione di ulteriori violazioni nel contesto del monitoraggio della corretta attuazione degli impegni.

Le procedure CPC sono state criticate anche perché non sufficientemente flessibili, in particolare nei casi in cui è necessaria una reazione rapida, vale a dire per specifici tipi di infrazioni diffuse ma di breve durata, come spesso accade nei mercati digitali, in relazione a campagne pubblicitarie o legate a una crisi (cfr. il riquadro precedente sulle pratiche di cancellazione delle compagnie aeree nelle prime fasi della crisi COVID-19). A tale riguardo, i riscontri forniti dagli uffici unici di collegamento, dalle autorità CPC e dalle organizzazioni dei consumatori suggeriscono che il quadro CPC potrebbe essere migliorato per consentire risposte rapide su misura in casi specifici (ad esempio procedure per casi incontestabili, infrazioni nella sfera digitale come l'istituzione di negozi elettronici fraudolenti ecc.).

7.Efficacia dei poteri minimi delle autorità competenti di cui all'articolo 9

Per un'efficace cooperazione transfrontaliera, le autorità competenti devono disporre di un insieme comune di poteri minimi per raccogliere le informazioni pertinenti e adottare le misure di esecuzione necessarie. Il regolamento CPC obbliga quindi ogni Stato membro a garantire che le proprie autorità competenti possano utilizzare gli stessi strumenti di indagine e abbiano gli stessi poteri di esecuzione. La decisione di stabilire le modalità di esercizio dei poteri da parte delle autorità resta comunque di competenza di ciascuno Stato membro. I poteri minimi sono previsti dall'articolo 9 del regolamento CPC e si dividono in "poteri di indagine" (articolo 9, paragrafo 3), e "poteri di esecuzione" (articolo 9, paragrafo 4).

Sebbene gli Stati membri abbiano assicurato che le autorità competenti dispongano dei poteri minimi di indagine e di esecuzione previsti dal regolamento CPC, le autorità di alcuni Stati membri hanno segnalato 43 difficoltà nell'applicarli nella pratica o hanno dichiarato di non aver mai applicato alcuni poteri. Le prove sul modo in cui le autorità CPC hanno utilizzato nella pratica i poteri di esecuzione e di indagine sono limitate. I riscontri ricevuti dagli uffici unici di collegamento e dalle autorità CPC suggeriscono che, sebbene le autorità CPC siano fiduciose nell'esercizio dei poteri, il loro utilizzo è ostacolato, nella pratica, dalle limitate risorse finanziarie e umane. Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC hanno inoltre sottolineato che determinati poteri, quali i poteri di effettuare ispezioni in loco, l'acquisto in forma anonima ("mystery shopping"), gli acquisti campione, o il potere di rimuovere siti web, sono difficili da attuare in quanto richiedono ampie fasi procedurali, il rispetto del GDPR, o corrispondono a un ruolo che non può essere svolto in pratica dalle autorità di tutela dei consumatori da sole, ma richiederebbe l'assistenza di altre autorità, ad esempio la polizia per le ispezioni in loco.

Alcune autorità CPC hanno riferito di aver avuto problemi nel rimuovere i siti web degli operatori che violano la normativa in materia di tutela dei consumatori, soprattutto quando tali operatori sono stabiliti in paesi terzi.

Un aspetto più generale da considerare è che l'uso dei poteri da parte delle autorità CPC è influenzato anche dalle differenze nelle tradizioni giuridiche di esecuzione delle norme in materia di tutela dei consumatori a livello nazionale e dalle interpretazioni delle norme sostanziali a tutela dei consumatori o dello stesso regolamento CPC (cfr. sezione 6.2 . sopra). Per ottenere un approccio più coerente all'attuazione dei poteri di indagine e di esecuzione nella pratica, la Commissione fornisce un sostegno e una formazione continui, in particolare attraverso la E-enforcement Academy e l'insieme di strumenti digitali del laboratorio elettronico. Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC hanno riferito di ritenere tale sostegno molto utile.

8.Conformità degli operatori nei principali mercati al consumo interessati dal commercio transfrontaliero

L'obiettivo del regolamento CPC è quello di rafforzare la protezione dei consumatori, migliorando la conformità degli operatori alle normative che li tutelano, e di garantire il buon funzionamento del mercato interno.

Nel complesso, gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC concordano sul fatto che il regolamento CPC faciliti l'esecuzione coerente del diritto dell'UE in materia di tutela dei consumatori in tutta l'Unione. In particolare, le azioni coordinate si sono rivelate uno strumento efficace per far fronte a infrazioni sistematiche e a infrazioni che coinvolgono società multinazionali: la collaborazione in rete delle autorità di diversi paesi aumenta la pressione sugli operatori interessati, rispetto a uno scenario in cui le autorità di singoli paesi agiscono da sole.

Gli uffici unici di collegamento e le autorità CPC in metà degli Stati membri intervistati ai fini dello studio 44 hanno ritenuto che il sistema CPC abbia un effetto deterrente sugli operatori. Altri uffici unici di collegamento e autorità CPC hanno riferito di non essere sicuri dell'effetto deterrente oppure di ritenerlo limitato.

Le autorità CPC che concordano sul fatto che il regolamento CPC abbia un effetto deterrente, ritengono che il rafforzamento della loro cooperazione e del loro coordinamento all'interno della rete CPC e con la Commissione renda gli operatori attivi in diversi Stati membri più propensi a rispettare le norme per via del rischio di essere sottoposti a un'azione CPC.

Diversi uffici unici di collegamento e autorità CPC hanno tuttavia espresso dubbi sul fatto che la CPC sia ben nota agli operatori. Hanno inoltre espresso dubbi sul sufficiente effetto dissuasivo sugli operatori, dal momento che finora non vi è stato alcun coordinamento per quanto riguarda l'imposizione di sanzioni e ammende ai sensi del regolamento CPC 45 .

Gli studi di casi hanno fornito ulteriori dati approfonditi sulla questione della conformità degli operatori, concentrandosi su specifici mercati al consumo: viaggi aerei, noleggio di autoveicoli, piattaforme di prenotazione di alloggi, siti web di commercio elettronico e acquisti in-app.

L'azione coordinata CPC nei confronti delle compagnie aeree ha fatto sì che quindici dei sedici operatori abbiano accettato diversi impegni relativi alle modalità di gestione delle cancellazioni. Nel complesso, i portatori di interessi (autorità CPC, compagnie aeree, organizzazioni dei consumatori) hanno giudicato l'azione efficace. Le compagnie aeree hanno riferito di aver modificato le loro pratiche dalle prime fasi della pandemia di COVID-19, ma di aver dovuto far fronte a notevoli arretrati nei rimborsi. L'azione CPC nei confronti di molte grandi compagnie aeree è stata un incentivo a gestire tali arretrati in modo più rapido. Alcune compagnie aeree sono andate addirittura oltre i loro impegni e hanno migliorato ulteriormente le loro pratiche per informare i consumatori sulle cancellazioni e le modalità di gestione delle richieste di rimborso, migliorando così la loro resilienza alle crisi. L'azione CPC nei confronti delle compagnie aeree è stata inoltre determinante per l'avvio del processo di discussione sulle questioni relative alle prenotazioni attraverso gli intermediari e ha portato a un'azione CPC successiva rivolta ai principali intermediari aerei europei 46 .

La rete CPC ha portato a termine azioni coordinate nei confronti di tre grandi piattaforme di prenotazione di alloggi online e ha ottenuto impegni, tra gli altri, sul miglioramento della presentazione delle offerte, degli sconti e dei prezzi ai consumatori, e sulla differenziazione tra host privati e professionali (con alcune differenze di impegni a seconda della piattaforma) 47 . Tutti i portatori di interessi hanno considerato questo processo come una collaborazione che ha funzionato generalmente bene. Gli operatori ritengono che avere un unico punto di contatto, invece di dover trattare con tutti gli Stati membri interessati, sia un grande valore aggiunto. A loro avviso, gli impegni hanno garantito un accordo a livello europeo sulle pratiche commerciali previste su cui le piattaforme di prenotazione online possono fare affidamento e che potrebbe anche essere esteso a tutto il settore. Gli stessi ritengono tuttavia che la lungaggine della procedura sia un punto debole, riconoscendo al contempo la complessità dei loro processi interni,
ossia ottenere l'approvazione interna degli impegni da parte di vari dipartimenti. Gli operatori intervistati nell'ambito dello studio del caso Booking 48 ritengono che la sfida principale per la rete CPC sia la necessità di trovare un denominatore comune negli impegni che sia accettabile per tutte le autorità CPC interessate dall'azione coordinata.

L'azione coordinata CPC nel settore dell'autonoleggio 49 ha portato a una maggiore conformità degli operatori coinvolti nell'azione e di altri operatori non interessati dall'azione che hanno allineato le loro pratiche all'esito dell'azione coordinata. L'azione CPC non sembra tuttavia aver avuto lo stesso impatto di ricaduta sui piccoli operatori e sugli intermediari che operano esclusivamente a livello nazionale. Sembra quindi che l'effetto deterrente dell'azione coordinata sia più forte nei confronti dei grandi operatori nazionali e internazionali ben consolidati ma abbia un effetto più limitato sui piccoli operatori che spesso operano in aree turistiche.

La rete CPC ha svolto un ruolo importante nel garantire che gli operatori che sviluppano le applicazioni ("app") rispettino la normativa in materia di tutela dei consumatori. La posizione comune del 2014 sulla trasparenza degli acquisti in-app 50 nei giochi online è stata ampiamente sostenuta e ha comportato importanti cambiamenti nei modelli di business relativi alle app. In sostanza, gli sviluppatori di app e gli app store hanno aumentato la trasparenza per quanto riguarda l'esistenza, le condizioni e il valore degli articoli che possono essere acquistati in-app dopo aver scaricato un'app dall'app store. I rappresentanti del settore hanno accolto con favore la natura centralizzata della posizione comune CPC, ritenendo che questo approccio contribuisca a migliorare le condizioni di concorrenza per gli operatori conformi. Poiché l'attività delle app ha una dimensione transfrontaliera, decisioni frammentate e azioni individuali da parte delle singole autorità CPC non avrebbero potuto produrre gli stessi effetti positivi. Una forte cooperazione tra le autorità per la tutela dei consumatori nei diversi Stati membri contribuisce a garantire un approccio coerente in tutta l'UE e spesso facilita il rispetto delle norme in materia di tutela dei consumatori da parte delle imprese.

Per quanto riguarda l'esecuzione della normativa sulla tutela dei consumatori nel settore del commercio elettronico, quasi tutti i portatori di interessi intervistati (industria, ONG, uffici unici di collegamento e diverse autorità CPC) ritengono che le azioni coordinate e le indagini a tappeto CPC abbiano solo un impatto positivo limitato. La maggior parte degli uffici unici di collegamento e delle autorità CPC osserva che solo le imprese che sono state direttamente oggetto di azioni coordinate CPC hanno apportato modifiche alle loro pratiche, nonostante gli impegni fossero pubblicamente disponibili per l'intero settore. Secondo i rappresentanti del settore, ciò è dovuto principalmente alla mancanza di informazioni e di comunicazione sulle attività CPC, ossia le azioni coordinate o le indagini a tappeto. La maggior parte degli operatori a cui la rete CPC non si è rivolta direttamente, molto probabilmente non è a conoscenza delle azioni o delle indagini a tappeto CPC e di come potrebbe imparare da esse e migliorare le proprie pratiche.

Nell'azione coordinata CPC nei confronti di Google 51 , le autorità CPC hanno chiesto all'azienda di affrontare le questioni relative alle sue pratiche che violano il regolamento sui blocchi geografici 52 . L'importanza dell'esecuzione del regolamento sui blocchi geografici da parte della rete CPC è stata sottolineata dal Parlamento europeo nella sua risoluzione 53 che esorta gli Stati membri ad attuare e applicare pienamente il regolamento e ad agire con determinazione per contrastare i soggetti che lo violano, e la Commissione a rafforzarne l'applicazione.

Ma anche la conformità delle imprese direttamente interessate da un'azione coordinata CPC non è sempre soddisfacente. Mentre alcune aziende propongono e attuano impegni per cessare l'infrazione molto rapidamente, altre impiegano varie tattiche dilatorie e/o rispondono alle preoccupazioni delle autorità solo parzialmente.

Inoltre, come spiegato anche nella sezione 6.4 , è spesso difficile raggiungere società che non hanno alcuno stabilimento nell'UE. La prospettiva di dover affrontare numerose attività di esecuzione nazionali spinge comunque gli operatori ad avviare un dialogo con la rete CPC. Al tempo stesso, alcuni portatori di interessi del settore hanno sottolineato che, poiché la partecipazione volontaria al dialogo CPC e l'assunzione di impegni non impediscono alle autorità nazionali di intraprendere comunque attività di esecuzione nell'ambito della loro giurisdizione, ciò potrebbe scoraggiare gli operatori e minare la loro fiducia nel sistema CPC. Dall'altra parte, le organizzazioni per la tutela dei consumatori hanno notato che, sebbene affrontino questioni sistemiche, le azioni coordinate CPC sono limitate solo a uno o pochi operatori selezionati. Per risolvere questo problema, la rete CPC dovrebbe prendere in considerazione l'adozione di un approccio orizzontale, a livello di settore, che potrebbe riguardare diversi operatori che attuano contemporaneamente pratiche illecite identiche o simili.

In conclusione, le autorità hanno ritenuto positivo l'effetto complessivo del regolamento CPC sulla conformità alle norme da parte degli operatori. Si rammaricano tuttavia del fatto che finora non siano state irrogate sanzioni in modo coordinato a norma dell'articolo 21, paragrafo 1, del regolamento CPC. Ciò limita chiaramente l'effetto deterrente della rete CPC sugli operatori. L'effetto deterrente tende inoltre a essere più marcato per i grandi operatori multinazionali, ma meno per gli operatori dei paesi terzi. Le azioni CPC sono spesso troppo lente e quindi non sufficientemente efficaci per ripristinare rapidamente una concorrenza leale tra tutti gli operatori che vendono nell'UE.

Parte III: conclusioni e prospettive

I portatori di interessi ritengono che il regolamento CPC abbia generalmente conseguito i suoi obiettivi di: garantire in modo efficace il rispetto delle norme dell'UE di cui al suo allegato e il buon funzionamento del mercato unico, migliorare l'individuazione delle infrazioni della normativa in materia di tutela dei consumatori da parte degli operatori e la coerenza dell'esecuzione della normativa dell'Unione in materia di tutela dei consumatori, e consentire di affrontare le stesse infrazioni commesse dalle imprese in diversi Stati membri.

La cooperazione nell'ambito del regolamento ha apportato un valore aggiunto alle autorità nazionali per la tutela dei consumatori, le quali, agendo insieme, hanno migliorato la loro efficienza e sono riuscite a trattare numerose infrazioni a livello dell'UE commesse da grandi imprese. Prevedendo una serie di procedure armonizzate per affrontare le infrazioni che interessano diversi Stati membri o la maggior parte di essi, il regolamento CPC aumenta notevolmente anche l'efficacia dell'applicazione delle norme in materia di tutela dei consumatori. Senza il sistema CPC, le autorità di tutela dei consumatori di ciascuno Stato membro sarebbero tenute ad avviare procedimenti paralleli nei confronti dello stesso operatore ai loro rispettivi livelli nazionali, il che comporterebbe certamente costi più elevati e molto probabilmente, a causa delle diverse tradizioni nazionali in materia di esecuzione, potrebbe portare a interpretazioni divergenti delle norme armonizzate a tutela dei consumatori.

Gli operatori oggetto di un'azione CPC hanno apprezzato il fatto di essere coinvolti in un dialogo comune e centralizzato, piuttosto che dover trattare potenzialmente con 27 diverse autorità di tutela dei consumatori negli Stati membri dell'UE. 

I rappresentanti dei consumatori ritengono tuttavia che il regolamento CPC non sia sufficiente a ridurre in modo significativo il danno subito dai consumatori a medio termine. In particolare, essi ritengono che, dall'adozione del regolamento (UE) 2017/2394 sulla cooperazione per la tutela dei consumatori, la rapida evoluzione dei mercati al consumo, unitamente alla rapida transizione verde e digitale, abbia portato un numero sempre maggiore di consumatori a essere esposti a nuove minacce, sia online che in relazione al "greenwashing" ("ecologismo di facciata"). A seguito di questi recenti sviluppi del mercato, un elevato livello di prevalenza di pratiche illecite caratterizza i mercati al consumo dell'UE, mentre le autorità CPC si trovano ad affrontare nuove sfide in materia di applicazione delle norme che riducono la loro capacità di coordinare efficacemente le loro attività di esecuzione nell'ambito del quadro previsto dal regolamento CPC.

Tra le sfide in materia di esecuzione figurano le seguenti:

·le procedure che disciplinano le attività di esecuzione coordinate sono lunghe e complesse e quindi non ottimali per i mercati digitalizzati che evolvono molto rapidamente;

·la digitalizzazione e l'evoluzione dei modelli di business consentono alle pratiche illecite di diffondersi più facilmente e molto più rapidamente a livello transfrontaliero;

·i grandi operatori multinazionali hanno un forte impatto sul livello complessivo di conformità di interi settori economici, come i servizi di viaggio online, il commercio elettronico o l'intrattenimento;

·i nuovi modelli di business sono alimentati dalle tecnologie emergenti, come i mondi virtuali e l'IA, e impongono alle autorità di esecuzione di sviluppare competenze specializzate a livello nazionale;

·l'applicazione del regolamento CPC agli operatori senza stabilimento o beni nell'UE/SEE che si rivolgono a consumatori residenti nell'UE dovrebbe essere più semplice;

·l'efficacia del regolamento CPC è ostacolata dalle differenze nella capacità delle autorità nazionali di trattare i casi CPC, a causa delle risorse limitate, delle interpretazioni divergenti delle norme del regolamento e delle norme dell'UE in materia di tutela dei consumatori e delle differenze nell'attuazione dei poteri minimi di indagine e di esecuzione;

·a causa delle difficoltà incontrate dalle autorità CPC nell'imporre efficacemente ammende nel contesto di azioni coordinate, l'effetto deterrente del regolamento CPC rimane limitato.

È probabile che le tendenze di mercato osservate continuino in futuro, ponendo sfide simili alle autorità di esecuzione in tutta l'Unione. È quindi essenziale avviare una riflessione su come rafforzare ulteriormente il regolamento CPC, in particolare considerando le questioni seguenti:

-come potrebbe essere chiarita l'applicazione del regolamento per gli operatori di paesi terzi che si rivolgono a consumatori dall'esterno dell'UE;

-se sia necessario adattare le procedure CPC in modo che funzionino efficacemente anche per indagare e affrontare le infrazioni che hanno un impatto particolarmente elevato sul mercato unico dell'UE o che interessano interi settori di attività;

-se siano necessarie misure supplementari per garantire un'esecuzione più coerente della normativa sulla tutela dei consumatori e un effetto deterrente più efficace del regolamento CPC, compreso un ruolo rafforzato per la Commissione, migliorando in tal modo gli interessi collettivi dei consumatori nel mercato unico;

-come aumentare la disponibilità di strumenti di e-enforcement azionabili a livello dell'UE e a livello nazionale dalla Commissione e dalle autorità CPC.

Per determinare il modo migliore per utilizzare il quadro CPC a vantaggio del buon funzionamento dei mercati al dettaglio nell'UE, la Commissione sta attualmente effettuando studi di valutazione d'impatto. Tali studi esaminano l'intera gamma di opzioni disponibili per affrontare le sfide future in materia di esecuzione, descritte nella presente relazione, al fine di decidere se mantenere il quadro attuale o introdurre una nuova legislazione. Ciò dovrebbe gettare le basi affinché la Commissione decida in merito alla risposta politica più efficace.

(1)

Regolamento (UE) 2017/2394 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2017, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori e che abroga il regolamento (CE) n. 2006/2004 (GU L 345 del 27.12.2017, pag. 1).

(2)

Regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori ("Regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori") (GU L 364 del 9.12.2004, pag. 1).

(3)

"Information gathering for assisting the European Commission in complying with its obligations under Article 40 ("reporting") of Regulation (EU) 2017/2394 on Consumer Protection Cooperation" - https://op.europa.eu/it/publication-detail/-/publication/f3eb3b4c-e819-11ee-9ea8-01aa75ed71a1.

(4)

https://commission.europa.eu/publications/information-gathering-assisting-european-commission-complying-its-obligations-under-article-40_en?prefLang=it&etrans=it .

(5)

Articolo 3, punto 2): "infrazione intra-UE", atti od omissioni contrari alle norme dell'Unione sulla tutela degli interessi dei consumatori, che abbiano arrecato, arrechino o possano arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori che risiedono in uno Stato membro diverso dallo Stato membro in cui: a) hanno avuto origine o si sono verificati l'atto o l'omissione in questione; b) è stabilito l'operatore responsabile dell'atto o dell'omissione; o c) si rinvengono elementi di prova o beni dell'operatore riconducibili all'atto o all'omissione.

Articolo 3, punto 3): "infrazione diffusa", a) atti od omissioni contrari alle norme dell'Unione sulla tutela degli interessi dei consumatori, che abbiano arrecato, arrechino o possano arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori che risiedono in almeno due Stati membri diversi dallo Stato membro in cui: i) hanno avuto origine o si sono verificati l'atto o l'omissione in questione; ii) è stabilito l'operatore responsabile dell'atto o dell'omissione; o iii) si rinvengono elementi di prova o beni dell'operatore riconducibili all'atto o all'omissione; o b) atti od omissioni contrari alle norme dell'Unione sulla tutela degli interessi dei consumatori che abbiano arrecato, arrechino o possano arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori e abbiano caratteristiche comuni, comprese l'identità della pratica illecita e dell'interesse leso, e si verifichino contemporaneamente, commessi dal medesimo operatore, in almeno tre Stati membri.

Articolo 3, punto 4): "infrazione diffusa avente una dimensione unionale", un'infrazione diffusa che abbia arrecato, arrechi o possa arrecare un danno agli interessi collettivi dei consumatori in almeno due terzi degli Stati membri, che insieme rappresentano almeno i due terzi della popolazione dell'Unione.

(6)

Articoli 15-25.

(7)

I diversi tipi di segnalazioni sono: i) la segnalazione a scopo informativo (articolo 26, paragrafi 1 e 2, e articolo 28), che può essere utilizzata dalle autorità competenti degli Stati membri se sospettano che un'infrazione nel loro territorio possa avere ripercussioni sui consumatori di altri Stati membri; ii) la segnalazione che richiede una verifica (articolo 26, paragrafo 4), per chiedere alle autorità competenti e alla Commissione di verificare se simili presunte infrazioni si stiano verificando in altri Stati membri e/o se sono già state adottate misure di esecuzione; e iii) segnalazione connessa a potenziali azioni coordinate (articolo 17 e articolo 26), con cui le autorità competenti degli Stati membri notificano alla Commissione e alle altre autorità competenti se sospettano che un'infrazione avente una potenziale dimensione unionale nel loro territorio possa avere ripercussioni sui consumatori di altri Stati membri.

(8)

Che possono arrecare un danno ai consumatori residenti in almeno due terzi degli Stati membri, che rappresentano almeno i due terzi della popolazione dell'UE.

(9)

eMarketer, "Retail e-commerce sales worldwide from 2014 to 2026 (in billion U.S. dollars)", grafico, 29 luglio 2022, Statista, consultato il 10 gennaio 2023, https://www.statista.com/statistics/379046/worldwide-retail-e-commerce-sales/ .

(10)

Stima basata su eMarketer, "Total retail sales worldwide from 2020 to f2025 (in trillion U.S. dollars)", grafico, 3 febbraio 2022, Statista, consultato l'11 gennaio 2023, https://www.statista.com/statistics/443522/global-retail-sales/ .

(11)

Eurostat, "Share of enterprises' turnover on e-commerce - %", https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tin00110/default/table?lang=en . Codice dati online: TIN00110. 

(12)

2021 European E-Commerce Report, 2021-European-E-commerce-Report-LIGHT-VERSION.pdf (ecommerce-europe.eu) .

(13)

WebRetailer, https://www.webretailer.com/b/online-marketplaces/ .

(14)

 eMarketer,  https://www.emarketer.com/content/duopoly-still-rules-global-digital-ad-market-alibaba-amazon-on-prowl . 

(15)

Per ulteriori informazioni, cfr.: "Google and Meta's Advertising Dominance Fades as TikTok, Streamers Emerge", WSJ .

(16)

Eurostat, "Internet purchases - origin of sellers (2020 onwards)",  https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/ISOC_EC_IBOS__custom_3007818/default/table?lang=en . Codice dati online: ISOC_EC_IBOS.

(17)

Statista, "Influencer marketing market size from 2016 to 2021", 2021, pubblicato all'indirizzo: https://www.statista.com/statistics/1092819/global-influencer-market-size/ .

(18)

Simpson, E., "TikTok jumps on online shopping bandwagon", BBC, 2021, disponibile all'indirizzo: https://www.bbc.com/news/business-59563238 .

(19)

Ibidem.

(20)

Shopify, "Grow your business with Facebook and Instagram — from one place", disponibile all'indirizzo: https://www.shopify.com/facebook-instagram .

(21)

https://commission.europa.eu/document/89ea35fe-728f-4749-b95d-88544687583c_en https://commission.europa.eu/system/files/2023-10/consumer_conditions_scoreboard_2023_v1.1.pdf , pag. 18.

(22)

Statistiche sul commercio elettronico per le persone fisiche, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=E-commerce_statistics_for_individuals#Purchasing_online_and_problems_encountered .

(23)

Cfr. "Consumer Condition Survey: consumers at home in the single market", edizione 2021, disponibile all'indirizzo: https://commission.europa.eu/system/files/2021-03/ccs_ppt_120321_final.pdf .

(24)

 "Behavioural study on unfair commercial practices in the digital environment: Dark patterns and manipulative personalization", Commissione europea, redatto da un consorzio guidato da Open Evidence, 2022, https://op.europa.eu/it/publication-detail/-/publication/606365bc-d58b-11ec-a95f-01aa75ed71a1/language-it/format-PDF/source-257599418 .

(25)

Tra i tipi più diffusi di modelli oscuri riscontrati nella ricerca figurano: 1) informazioni nascoste/falsa gerarchia, 2) preselezione, 3) l'insistenza o "nagging" (ad esempio pop-up per invitare altre persone o depositare più denaro in un sito web), 4) cancellazioni difficili e 5) registrazione forzata.

(26)

Angolo della stampa disponibile all'indirizzo: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_23_418 . 

(27)

 "Information gathering for assisting the European Commission in complying with its obligations under Article 40 ("reporting") of Regulation (EU) 2017/2394 on Consumer Protection Cooperation" - https://op.europa.eu/it/
publication-detail/-/publication/f3eb3b4c-e819-11ee-9ea8-01aa75ed71a1.

(28)

  https://commission.europa.eu/publications/information-gathering-assisting-european-commission-complying-its-obligations-under-article-40_en?prefLang=it&etrans=it .

(29)

Solo circa la metà dei soggetti autorizzati a presentare segnalazioni esterne si avvale del meccanismo. I motivi principali sembrano essere i seguenti: i) alcune organizzazioni preferiscono effettuare la segnalazione direttamente alle autorità piuttosto che attraverso il sistema, ii) alcune organizzazioni non hanno riscontrato infrazioni rilevanti da segnalare, iii) la mancanza di informazioni sull'operatore per poter effettuare una segnalazione o la percezione che la procedura sia complicata.

(30)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/air-travel_it .

(31)

Autorità, operatori e organizzazioni dei consumatori.

(32)

Relazione speciale della Corte dei conti europea n. 15/2021, pag. 13: Relazione speciale 15/2021 — I diritti dei passeggeri del trasporto aereo durante la pandemia di COVID-19 (europa.eu) .

(33)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/market-places-and-digital-services_it#aliexpress-e-wish . 

(34)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/other-travel-services_it . 

(35)

Cfr. pagg. 72 e 73 dello studio.

(36)

Cfr. pag. 70 dello studio.

(37)

Ibidem.

(38)

Cfr. pagg. 81 e 82 dello studio.

(39)

Direttiva (UE) 2019/2161 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 novembre 2019, che modifica la direttiva 93/13/CEE del Consiglio e le direttive 98/6/CE, 2005/29/CE e 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per una migliore applicazione e una modernizzazione delle norme dell'Unione relative alla protezione dei consumatori (GU L 328 del 18.12.2019, pag. 7).

(40)

Raccomandazioni formulate durante le interviste con le autorità CPC in cinque Stati membri.

(41)

Per sostenere le autorità nell'ambito del regolamento CPC, la Commissione ha finanziato un progetto volto a istituire un "laboratorio elettronico dell'UE", quale "piattaforma che fornirà un insieme di strumenti comuni a disposizione delle autorità per svolgere indagini online e monitorare i prodotti pericolosi venduti online". L'insieme di strumenti includerebbe l'utilizzo di "soluzioni informatiche avanzate, l'IA, le tecniche di estrazione dei dati e i webcrawler". Cfr. la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio "Nuova agenda dei consumatori — Rafforzare la resilienza dei consumatori per una ripresa sostenibile", Bruxelles, 13.11.2020, COM(2020) 696 final. Il progetto è finanziato dal programma Europa digitale - Performance - Commissione europea (europa.eu) .

(42)

La E-enforcement Academy fornisce una formazione all'avanguardia sulle indagini online a sostegno delle attività delle reti di cooperazione per la tutela dei consumatori (CPC) e per la sicurezza dei prodotti di consumo (CSN). L'iniziativa è finanziata dal programma per il mercato unico basato sul regolamento (UE) 2021/690 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 aprile 2021, che istituisce il programma relativo al mercato interno, alla competitività delle imprese, tra cui le piccole e medie imprese, al settore delle piante, degli animali, degli alimenti e dei mangimi e alle statistiche europee.

(43)

Cfr. pagg. 115, 116, 123, 129 e 130 dello studio.

(44)

Le autorità CPC intervistate in 11 Stati membri su 20 che hanno fornito una risposta alla domanda.

(45)

Pagine 82 e 115 dello studio.

(46)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/air-travel_it#intermediari-aerei .

(47)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/accommodation-booking_it .

(48)

  https://commission.europa.eu/publications/information-gathering-assisting-european-commission-complying-its-obligations-under-article-40_en?prefLang=it&etrans=it .

(49)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/other-travel-services_it . 

(50)

  https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/market-places-and-digital-services_it#acquisti-in-app .

(51)

 https://commission.europa.eu/live-work-travel-eu/consumer-rights-and-complaints/enforcement-consumer-protection/coordinated-actions/social-media-and-search-engines_it#google.

(52)

 Regolamento (UE) 2018/302 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 febbraio 2018, recante misure volte a impedire i blocchi geografici ingiustificati e altre forme di discriminazione basate sulla nazionalità, sul luogo di residenza o sul luogo di stabilimento dei clienti nell'ambito del mercato interno e che modifica i regolamenti (CE) n. 2006/2004 e (UE) 2017/2394 e la direttiva 2009/22/CE (GU L 60I del 2.3.2018, pag. 1).

(53)

  https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0473_IT.html .