Progetto di strategia per la cooperazione doganale nel settore dell'attività di contrasto e il relativo contributo alla sicurezza interna dell'UE

(2023/C 217/02)

Introduzione

La presente strategia si basa sui successi delle precedenti strategie. Mantiene gli aspetti positivi individuati durante la loro attuazione e mira a migliorare ulteriormente l'approccio globale.

Le dogane rappresentano l'autorità principale per il monitoraggio e il controllo della circolazione delle merci alle frontiere esterne dell'UE. Sulla base delle competenze e dei poteri loro conferiti dal diritto nazionale, le autorità doganali contribuiscono alla sicurezza interna dell'UE prevenendo e individuando la criminalità, nonché effettuando le relative indagini o contribuendovi. Le attività doganali volte a individuare e affrontare i rischi prima dell'arrivo delle merci nell'UE o della loro partenza dall'UE e a verificare le merci all'ingresso nell'UE e all'uscita dall'UE sono fondamentali nella lotta contro la criminalità transfrontaliera.

La cooperazione nell'attività di contrasto in materia doganale e il suo contributo alla sicurezza interna dell'UE si sono evoluti nel corso degli anni. Oggi, le autorità doganali sono partner fondamentali in tale contesto. La cooperazione con l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol), l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL), l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze (EMCDDA) e l'Ufficio dell'Unione europea per la proprietà intellettuale (EUIPO) si è intensificata. La cooperazione tra le autorità doganali e la Procura europea (EPPO) è in fase di sviluppo. La cooperazione con l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e il sostegno allo stesso sono ben consolidati. Per sostenere più efficacemente gli Stati membri nella lotta contro i reati finanziari ed economici, compresi i reati connessi alle dogane, nel 2020 Europol ha istituito il Centro per la lotta alla criminalità finanziaria ed economica (EFECC). La partecipazione delle autorità doganali alla piattaforma multidisciplinare europea di lotta alle minacce della criminalità (EMPACT) aumenta costantemente e si è lavorato per rafforzare ulteriormente le sinergie ed evitare duplicazioni del lavoro o iniziative non coordinate e parallele. Il valore aggiunto della partecipazione delle dogane a EMPACT si può osservare chiaramente nei risultati delle attività operative di EMPACT (1). Inoltre, i risultati dei piani d'azione del gruppo «Applicazione della legge» (Dogane) forniscono contributi e spunti utili ai fini della salvaguardia della sicurezza interna dell'UE. La cooperazione con Frontex si sta sviluppando, per esempio attraverso le operazioni di controllo congiunto e le giornate di azione congiunta EMPACT.

Importanti eventi recenti, quali la guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia nei confronti dell'Ucraina, la pandemia di COVID-19 e il recesso del Regno Unito dall'Unione europea (Brexit), hanno avuto un impatto evidente sul flusso globale di merci, e sono aumentati i rischi conseguenti. Il nuovo sistema di informazioni anticipate sui carichi doganali dovrebbe rafforzare la capacità delle dogane in materia di gestione dei rischi. Offrirà inoltre nuove opportunità per migliorare la cooperazione tra le dogane e le altre autorità di contrasto. A tale riguardo dovrebbe essere presa in considerazione la possibile interoperabilità tra i pertinenti sistemi d'informazione nel settore doganale e in quello della giustizia e degli affari interni (GAI).

Cooperazione nell'attività di contrasto in un mondo in rapida evoluzione

La criminalità organizzata continua a diversificarsi e ha acquisito un'identità multiforme che copre diversi tipi di attività criminali.

I gruppi criminali reagiscono in modo flessibile a ogni cambiamento globale e regionale, dispongono di competenze elevate e sanno utilizzare le tecnologie moderne a loro vantaggio. È essenziale garantire l'adattabilità delle autorità doganali al contesto politico, economico e tecnologico in rapido mutamento e, di conseguenza, alle nuove minacce in evoluzione ed emergenti.

In quanto autorità principale per il monitoraggio e il controllo delle merci, compreso il denaro contante, e nel loro ruolo di controllori delle frontiere esterne dell'UE, le autorità doganali devono svolgere un numero crescente di compiti, agevolando al contempo gli scambi commerciali. Inoltre, molte minacce e molti rischi tradizionali della criminalità connessa alle dogane rimangono di attualità. Le autorità doganali devono continuare a sviluppare competenze, capacità di punta e metodi per contribuire in modo efficace ed efficiente alla sicurezza interna dell'UE.

La cooperazione nell'attività di contrasto tra le autorità doganali degli Stati membri e tra tali autorità e le pertinenti agenzie GAI, nonché con altre autorità di contrasto a livello sia nazionale che dell'UE, deve essere costantemente sviluppata e intensificata. Occorre sviluppare ulteriormente anche la cooperazione con le autorità doganali e altre pertinenti autorità di contrasto nei paesi terzi e, ove opportuno, con le organizzazioni internazionali. L'obiettivo generale della presente strategia è rafforzare la cooperazione doganale nel settore dell'attività di contrasto, in particolare affrontando incidenti, minacce, rischi e crisi connessi alla sicurezza e fornendo risposte efficaci ai reati transfrontalieri.

Al fine di rispecchiare meglio gli sviluppi in materia di sicurezza interna dell'UE intervenuti negli ultimi anni e il ruolo delle autorità doganali nel settore dell'attività di contrasto, la strategia è concepita per conseguire gli obiettivi della risoluzione [risoluzione dell'8 giugno 2023 sulla cooperazione doganale nel settore dell'attività di contrasto e il relativo contributo alla sicurezza interna dell'UE].

Obiettivi

Per sostenere l'attuazione dell'Unione europea della sicurezza e di pertinenti strategie e piani d'azione dell'UE, prestando particolare attenzione al ruolo delle dogane nella protezione degli europei dal terrorismo e dalla criminalità organizzata, insieme ad altre pertinenti autorità nazionali e istituzioni, organi e agenzie dell'UE, se del caso, sono stati stabiliti i seguenti obiettivi:

rafforzare la capacità delle autorità doganali di prevenire e individuare i reati transfrontalieri ed effettuare le relative indagini o contribuirvi, nonché di gestire incidenti, minacce, rischi e crisi connessi alla sicurezza:

i)	contribuire a migliorare la conoscenza, da parte delle autorità doganali, della minaccia della criminalità transfrontaliera e dei metodi per prevenire e individuare tipi specifici di reati, nonché degli strumenti di cooperazione nell'attività di contrasto disponibili per contrastare tali reati;

ii)	contribuire e fornire sostegno all'aggiornamento e allo sviluppo di strumenti legislativi in materia di contrasto dal punto di vista doganale;

iii)

contribuire allo stretto coinvolgimento delle dogane nella preparazione dell'analisi delle esigenze di formazione strategica dell'UE (EU-STNA) e nella definizione delle esigenze prioritarie di formazione in materia doganale individuate nell'EU-STNA, con particolare attenzione allo scambio di informazioni, all'analisi dell'intelligence e dei rischi, alla cooperazione operativa, alla prevenzione, all'individuazione e alle indagini;

iv)	contribuire all'identificazione delle esigenze delle dogane riguardo allo sviluppo di tecnologie moderne, in particolare per l'individuazione, la sorveglianza, l'indagine e la gestione delle informazioni, nonché riguardo all'acquisizione e alla diffusione di tali tecnologie;

promuovere l'uso del regolamento (UE) 2021/1077 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 giugno 2021, che istituisce, nell'ambito del Fondo per la gestione integrata delle frontiere, lo Strumento di sostegno finanziario relativo alle attrezzature per il controllo doganale, nonché del regolamento (UE) 2021/1149 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 luglio 2021, che istituisce il Fondo Sicurezza interna, di Orizzonte Europa e del programma antifrode dell'Unione;

migliorare, agevolare e aumentare l’efficacia della cooperazione e dello scambio di informazioni tra le autorità doganali e tra queste ultime e altre autorità di contrasto, le istituzioni, gli organi e le agenzie pertinenti dell’UE e, se del caso, con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali:

i)	assicurare un uso efficace dei sistemi esistenti per lo scambio di informazioni tra le autorità doganali e tra queste ultime e altre autorità competenti, anche con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali, se del caso;

ii)	sviluppare ulteriormente uno scambio di informazioni efficiente individuando le possibilità di integrazione dei sistemi utilizzati dalle autorità doganali in linea con l'approccio «un sequestro – una relazione»;

iii)	esaminare le possibilità di creare sinergie tra la gestione dei rischi nel settore dell'attività di contrasto in materia doganale e le analisi dei rischi completate nell'ambito del quadro comune in materia di gestione dei rischi (CRMF);

iv)	assicurare alle autorità doganali l'accesso a SIENA e il suo utilizzo;

v)	sviluppare e completare le attuali analisi dei rischi e valutazioni delle minacce, in particolare la valutazione delle minacce nel settore doganale, in stretta cooperazione con altre autorità e servizi di contrasto, se del caso;

vi)

contribuire al maggiore coinvolgimento delle autorità doganali nella preparazione della valutazione, da parte dell'Unione europea, della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata e dalle forme gravi di criminalità (SOCTA dell'UE), al rafforzamento della metodologia SOCTA e al miglioramento della qualità dei dati nell'ambito della raccolta dei dati SOCTA;

vii)	promuovere sinergie per quanto riguarda le questioni relative all'attività di contrasto in materia doganale in sede di elaborazione, in futuro, della valutazione delle minacce nel settore doganale, della SOCTA dell'UE e di altre relazioni e iniziative;

rafforzare la cooperazione transfrontaliera, comprese le operazioni congiunte, tra le autorità doganali e tra queste ultime e altre autorità di contrasto e le istituzioni, gli organi e le agenzie pertinenti dell’UE o le autorità competenti dei paesi terzi, allo scopo di prevenire e individuare la criminalità transfrontaliera ed effettuare le relative indagini o contribuirvi:

promuovere e agevolare il ricorso alla convenzione, in base all'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea, relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra amministrazioni doganali (convenzione di Napoli II), segnatamente per quanto riguarda le forme particolari di cooperazione da essa previste e i ruoli svolti da altre autorità di contrasto e giudiziarie;

ii)

rafforzare l'approccio multidisciplinare e multiagenzia al fine di prevenire e combattere meglio la criminalità, compresa l'elusione delle misure restrittive dell'UE, tramite il potenziamento della cooperazione (comprese le operazioni congiunte) e delle sinergie tra le autorità doganali e tra queste ultime e altre autorità di contrasto e gli organi e le agenzie competenti dell'UE;

iii)	esaminare modi per rafforzare la cooperazione operativa e l'assistenza reciproca con i paesi terzi, facilitando la comunicazione e lo scambio di competenze e di migliori pratiche;

iv)

continuare a contribuire all'attuazione dell'EMPACT, anche promuovendo il coinvolgimento attivo delle autorità doganali nei piani d'azione operativi e nelle giornate di azione congiunta dell'EMPACT, e anche il coordinamento rafforzato tra i piani d'azione del gruppo «Applicazione della legge» (Dogane) e i piani d'azione operativi;

v)	promuovere attività operative congiunte tra autorità doganali e guardie di frontiera, in particolare in relazione a controlli comuni intensificati alle frontiere esterne dell'UE, ove fattibile, contribuendo in tal modo alla gestione integrata delle frontiere;

potenziare l’analisi dell’intelligence e dei rischi utilizzando i dati di altri servizi di contrasto e promuovere l’interoperabilità tra i pertinenti sistemi informativi doganali e GAI, se del caso:

i)	potenziare l'analisi dell'intelligence e dei rischi effettuata dalle autorità doganali utilizzando informazioni e dati forniti da altri servizi di contrasto;

ii)	fornire, se del caso, i dati analitici e di intelligence delle autorità doganali ad altre autorità di contrasto;

iii)	prendere in considerazione i lavori relativi all'interoperabilità dei sistemi IT su larga scala nel settore GAI con i sistemi d'informazione nel settore doganale sulla base delle esigenze individuate e al fine di perseguire mutui vantaggi.

Attuazione della strategia

L'efficace attuazione della presente strategia tratterà le sfide cui devono far fronte le autorità doganali e le minacce alla sicurezza interna dell'UE. Si invitano le autorità doganali, in cooperazione con le altre autorità di contrasto e le istituzioni, le agenzie e gli organi competenti dell'UE, a prendere le misure opportune e contribuire alla efficace attuazione della presente strategia.

Le misure adottate a tal fine dovrebbero affrontare gli aspetti pratici della cooperazione nell'attività di contrasto in materia doganale e dovrebbero, ove fattibile e opportuno, essere allineate all'EMPACT e ad altre iniziative di contrasto dell'UE, evitando nel contempo duplicazioni.

Il gruppo «Applicazione della legge» (Dogane) monitorerà e coordinerà l'attuazione della presente strategia, in particolare attraverso piani d'azione o l'utilizzo di gruppi/reti di esperti.

Nella preparazione dei loro programmi, le presidenze dovrebbero tenere conto degli obiettivi della presente strategia al fine di contribuire alla sua attuazione.

Si invita la Commissione a contribuire, laddove opportuno e nell'ambito delle sue competenze, all'attuazione della presente strategia e delle azioni future con l'obiettivo, tra l'altro, di trovare sinergie.

Seguito e valutazione della strategia, inclusa la presentazione dei risultati

La presente strategia dovrebbe essere oggetto di un riesame periodico da parte del gruppo «Applicazione della legge» (Dogane), quando ritenuto opportuno o almeno ogni 18 mesi (corrispondenti a un trio di presidenza). Il gruppo «Applicazione della legge» (Dogane) dovrebbe introdurre un meccanismo di valutazione per facilitare il riesame e garantire che la strategia continui a svilupparsi in modo pertinente. I risultati dell'attuazione della strategia dovrebbero essere presentati ai soggetti interessati nell'ambito della struttura del Consiglio.

(1) https://www.consilium.europa.eu/it/policies/eu-fight-against-crime/