COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 30.5.2023

COM(2023) 297 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

sul monitoraggio dei regimi di esenzione dal visto dell'UE

1.INTRODUZIONE

L'UE ha attualmente un regime di esenzione dal visto in vigore con 61 paesi terzi 1 . Nell'ambito di tale regime i cittadini di questi paesi possono entrare nello spazio Schengen senza visto per soggiorni di breve durata non superiore a 90 giorni su un periodo di 180 giorni. La politica di esenzione dall'obbligo del visto dell'UE è basata sul principio della reciprocità in materia di visti. L'esenzione dall'obbligo del visto apporta vantaggi fondamentali ai cittadini di entrambe le parti, rafforzando ulteriormente le relazioni dell'UE con i partner.

Dei 60 paesi terzi che applicano un regime di esenzione dal visto, 25 2 hanno accordi di esenzione dal visto con l'UE e otto hanno ottenuto l'esenzione dal visto a seguito della conclusione positiva di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti (Albania, Bosnia‑Erzegovina, Georgia, Macedonia del Nord, Moldova, Montenegro, Serbia e Ucraina). I paesi rimanenti hanno ottenuto l'esenzione dal visto in linea con la prima armonizzazione delle norme dell'UE (regolamento (CE) n. 539/2001 del Consiglio) 3 . Il 19 aprile 2023 il Consiglio e il Parlamento europeo, a seguito della conclusione positiva di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti, hanno convenuto di concedere l'esenzione dal visto al Kosovo 4 , che entrerà in vigore al più tardi il 1º gennaio 2024 54.

In generale l'esenzione dall'obbligo del visto continua ad apportare vantaggi economici, sociali e culturali significativi agli Stati membri dell'UE e ai paesi terzi, e rappresenta uno strumento importante per promuovere il turismo e gli affari. Secondo le stime dell'OCSE, il settore dei viaggi e del turismo ha rappresentato da solo circa il 7 % delle esportazioni globali nel 2019 e ha contribuito per circa il 4,4 % al PIL dei paesi dell'OCSE 6 .

Parallelamente la politica comune in materia di visti dell'UE è una parte integrante dell'acquis di Schengen e uno dei suoi obiettivi fondamentali è affrontare i rischi legati alla sicurezza e alla migrazione irregolare nello spazio Schengen.

Ciononostante, il monitoraggio da parte della Commissione dei regimi di esenzione dal visto, incluse le relazioni nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto 7 , dimostra che dall'esenzione dall'obbligo del visto possono derivare sfide significative in materia di migrazione e di sicurezza.

In particolare, lo scarso allineamento della politica in materia di visti alla politica dell'UE in questa materia può trasformare un paese esente dall'obbligo del visto in un centro di transito per le entrate irregolari nell'UE, il che riguarda in particolare i paesi che si trovano nelle immediate vicinanze dell'UE. L'esenzione dall'obbligo del visto può favorire l'aumento della migrazione irregolare, con i soggiorni fuoritermine di viaggiatori esenti dall'obbligo del visto o il gran numero di domande di asilo presentate da cittadini dei paesi terzi esenti dall'obbligo del visto che ricevono un basso tasso di riconoscimento (domande di asilo infondate).

A ciò si aggiungono i programmi di cittadinanza per investitori, gestiti da paesi terzi che godono dell'esenzione dall'obbligo del visto per l'ingresso nell'UE, che possono determinare rischi o minacce per la sicurezza dell'UE, tra cui rischi connessi con l'infiltrazione della criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro, l'evasione fiscale e la corruzione 8 , oltre a consentire l'ingresso senza obbligo del visto a cittadini dei paesi terzi che sarebbero altrimenti soggetti a tale obbligo.

I recenti eventi geopolitici hanno avuto un profondo impatto sulla sicurezza dell'UE e sulle sue frontiere esterne, dimostrando che le azioni di taluni attori stranieri possono minacciare seriamente gli interessi dell'UE in materia di sicurezza. L'UE dovrebbe essere ben preparata a reagire tempestivamente a un'ampia gamma di potenziali rischi futuri per la sicurezza, incluse le minacce ibride.

Per affrontare queste sfide e prevenire questi rischi in modo efficace è opportuno rivalutare e migliorare le norme vigenti previste dall'articolo 8 del regolamento (UE) 2018/1806 (in prosieguo "regolamento sui visti") relative al monitoraggio del funzionamento dei regimi di esenzione dall'obbligo del visto vigenti con i paesi terzi e alla sospensione dell'esenzione dal visto in caso di aumento della migrazione irregolare o di rischi per la sicurezza (nel prosieguo "meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto"). È necessario che i criteri di attivazione del meccanismo siano completi e chiari, nonché sufficientemente flessibili per garantirne un'applicazione efficace e tempestiva laddove sia opportuno. Ciò permetterebbe di affrontare la molteplicità delle sfide che derivano dall'esenzione dall'obbligo del visto in un contesto geopolitico in continua evoluzione.

Nei primi mesi del 2023, su iniziativa della presidenza svedese, il Consiglio "Giustizia e affari interni" ha discusso in merito alla possibile revisione di queste norme, in particolare per quanto concerne il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto, su cui gli Stati membri hanno espresso ampio consenso. La discussione è stata sollecitata dall'aumento del numero di attraversamenti irregolari delle frontiere dell'UE attraverso la rotta dei Balcani occidentali, in parte connesso alla mancanza di allineamento della politica in materia di visti da parte dei paesi vicini (cfr. punto 2a di seguito). Ciò ha innescato una riflessione sulla necessità di rivedere il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto. Nella lettera al Consiglio europeo del 20 marzo 2023, la presidente von der Leyen ha riconosciuto tale discussione e ha affermato che la Commissione avrebbe rafforzato il monitoraggio dell'allineamento della politica in materia di visti e avrebbe presentato una relazione globale orientata all'adozione di una proposta legislativa che modifichi il meccanismo di sospensione.

In vista della presentazione di una proposta legislativa nell'autunno 2023, la Commissione intende consultare il Parlamento europeo e il Consiglio per quanto concerne l'individuazione delle principali sfide nei settori della migrazione irregolare e della sicurezza connesse al funzionamento dei regimi di esenzione dal visto, le principali carenze del meccanismo di sospensione dei visti vigente e i possibili modi per affrontarle, in particolare attraverso la revisione dell'articolo 8 del regolamento sui visti.

2.SFIDE POSTE DAI REGIMI DI ESENZIONE DAL VISTO

a.Allineamento della politica in materia di visti

Nel 2022 Frontex ha segnalato 144 118 attraversamenti irregolari delle frontiere esterne dell'UE sulla rotta dei Balcani occidentali 9 , ossia più del doppio rispetto al 2021. L'aumento è stato in parte dovuto ai cittadini di paesi terzi che sono arrivati nei Balcani occidentali senza l'obbligo del visto e che poi hanno proseguito il viaggio verso l'UE 10 . 

Gli ingressi in esenzione dall'obbligo del visto nei Balcani occidentali di cittadini di paesi soggetti all'obbligo del visto per l'UE hanno avuto un impatto sull'aumento del numero di ingressi irregolari nell'UE nel 2022. Ciò ha aumentato l'onere per i sistemi di asilo di alcuni Stati membri in un momento in cui cresce il numero complessivo delle domande di asilo.

In tale contesto la Commissione ha presentato il 5 dicembre 2022 un piano d'azione dell'UE per i Balcani occidentali, uno dei cui pilastri è l'allineamento della politica in materia di visti, e il 6 dicembre ha adottato la quinta relazione nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto 11 in cui si ribadisce la necessità di affrontare in maniera prioritaria la questione della mancanza di allineamento alla politica dei visti dell'UE in tutti i paesi partner dei Balcani occidentali.

I dialoghi sulla liberalizzazione dei visti prevedevano tra i principali requisiti la gestione efficace della migrazione e delle frontiere, ma non affrontavano specificamente la questione dell'allineamento della politica dei visti, che in seguito è emersa come uno dei fattori fondamentali per il funzionamento dei regimi di esenzione dal visto.

Questa considerazione è stata confermata al più alto livello politico nelle conclusioni del Consiglio europeo di febbraio 2023 12 , nelle quali si sottolinea che l'allineamento della politica in materia di visti da parte dei paesi vicini riveste carattere di urgenza ed è di fondamentale importanza per la gestione della migrazione e per il buon funzionamento e la sostenibilità complessivi dei regimi di esenzione dal visto, e si esorta a rafforzare il monitoraggio delle politiche dei visti dei paesi vicini.

Fino ad ora tutti i paesi partner dei Balcani occidentali hanno rispettato gli impegni assunti per realizzare l'allineamento della politica in materia di visti. La Commissione esprime soddisfazione per la decisione della Serbia di ripristinare i suddetti obblighi in materia di visti, e per la decisione del Montenegro di reintrodurre un regime in materia di visti con Cuba, nonché per i cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente negli Emirati arabi uniti (rispettivamente in gennaio e aprile 2023). La Commissione esprime soddisfazione anche per la decisione assunta dall'Albania di non rinnovare l'esenzione stagionale dall'obbligo del visto per i cittadini di Egitto, India e Russia, nonché per la decisione della Macedonia del Nord di reintrodurre l'obbligo del visto per i cittadini di Botswana, Cuba e Azerbaigian.

Dette decisioni rappresentano dei passi importanti e ben accolti che concorrono al conseguimento dell'obiettivo di ridurre gli arrivi irregolari nell'UE lungo la rotta dei Balcani occidentali, sebbene rimangano da affrontare sfide importanti.

La Commissione si attende che tutti i paesi vicini dell'UE esenti dall'obbligo del visto continuino a impegnarsi per allineare ulteriormente 14 le loro politiche in materia di visti alla politica dell'UE, in particolare nei riguardi dei paesi terzi che presentano profili di elevata pressione migratoria o rischi per la sicurezza dell'UE. La Commissione rafforzerà il monitoraggio e la rendicontazione sull'allineamento della politica in materia di visti (cfr. sezione 3 sotto) ed esaminerà, sulla base delle prossime consultazioni, la possibilità di aggiungere la mancanza di allineamento della politica dei visti come un motivo esplicito di sospensione all'articolo 8 del regolamento sui visti.

b.Domande di asilo presentate da cittadini di paesi esenti dall'obbligo del visto

Ai vantaggi dell'esenzione dall'obbligo del visto si affiancano le responsabilità e gli impegni assunti dai paesi terzi per garantire la sostenibilità dell'esenzione dal visto. Le domande di asilo infondate contribuiscono a creare ingorghi nei sistemi di asilo degli Stati membri e possono incidere sui processi di asilo dei cittadini dei paesi terzi che presentano domande di asilo legittime. Nel 2022 il 22 % (circa 215 000 domande) del totale delle domande di asilo (circa 962 000) sono state presentate da cittadini dei paesi terzi che godono dell'esenzione dall'obbligo del visto per l'ingresso nell'UE. Tali domande hanno un tasso di riconoscimento molto basso (pari al 5 % circa). Si tratta di un numero di domande di asilo pressoché eccezionale, che è più che raddoppiato rispetto al 2021 e supera del 15 % il numero di domande presentate nel 2019.

Nel 2022 sono state presentate nell'UE domande di asilo con tassi di riconoscimento 15 tra il 4 % e il 6 % da cittadini di vari paesi esenti dall'obbligo del visto come la Colombia (43 020 domande), la Georgia (28 385 domande), l'Albania (13 100 domande) o il Perù (12 845 domande). Nel caso del Venezuela (50 730 domande nel 2022), il 72 % delle decisioni di primo grado si è concluso con la concessione della protezione nazionale.

  
Fonte: dati Eurostat, 2022.

Nel complesso i paesi partner esenti dall'obbligo del visto ubicati nel vicinato dell'UE hanno compiuto sforzi significativi per informare meglio i loro cittadini sui diritti e sulle responsabilità inerenti all'esenzione dall'obbligo del visto per l'ingresso nell'UE e per evitare abusi dell'esenzione dell'obbligo del visto, allo scopo di continuare a soddisfare i parametri di riferimento per la liberalizzazione dei visti e le raccomandazioni contenute nelle relazioni nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto.

c.Programmi di cittadinanza per investitori

I programmi di cittadinanza per investitori (comunemente noti anche come "passaporti d'oro") gestiti dai paesi esenti dall'obbligo del visto presentano una serie di rischi per la sicurezza dell'UE. In particolare, i programmi di cittadinanza per investitori attuati nei paesi terzi esenti dall'obbligo di visto per l'ingresso nell'UE possono essere utilizzati per aggirare la normale procedura di visto dell'UE per soggiorni di breve durata e la valutazione approfondita dei singoli rischi migratori e per la sicurezza che tale procedura prevede, tra cui il rischio di elusione delle misure volte a prevenire il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo 17 . Il problema diventa più grave quando i passaporti rilasciati ai beneficiari di tali regimi non possono essere distinti dagli altri passaporti ordinari.  

La Commissione si sta impegnando con tutti i paesi esenti dall'obbligo di visto che applicano programmi di cittadinanza per investitori allo scopo di evitare e mitigare gli eventuali rischi per la sicurezza dell'UE. Attualmente una serie di paesi terzi esenti dall'obbligo di visto è sottoposta a uno stretto controllo a causa dei rischi potenziali derivanti dai loro programmi di cittadinanza per investitori o dai loro piani di istituire tali programmi. Tra questi figurano l'Albania, la Macedonia del Nord, il Montenegro, nonché Vanuatu e altri paesi dei Caraibi.

I paesi che hanno ottenuto l'esenzione dall'obbligo del visto tramite dialoghi sulla liberalizzazione dei visti sono sottoposti a uno stretto controllo nel contesto delle comunicazioni periodiche previste nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto, nonché, se del caso, mediante le relazioni sull'allargamento. Nel pacchetto allargamento 2022 18 e nella quinta relazione nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto la Commissione ha esplicitamente raccomandato di abolire effettivamente o di evitare di adottare programmi di cittadinanza per investitori. La questione è trattata anche nel contesto del dialogo politico periodico, così come nel corso delle riunioni del sub-comitato su giustizia, affari interni e sicurezza che si tengono nell'ambito degli accordi di stabilizzazione e di associazione tra l'UE e i paesi interessati.

A tale proposito la Commissione esprime soddisfazione per la decisione dell'Albania di sospendere le iniziative relative all'istituzione di un programma di cittadinanza per investitori, così come per l'abolizione da parte del Montenegro del proprio programma di cittadinanza per investitori.

Una serie di paesi dei Caraibi gestiscono programmi di cittadinanza per investitori. Nel giugno 2022 i servizi della Commissione hanno contattato le autorità competenti di questi paesi chiedendo di fornire informazioni e dati su tali programmi.

Secondo una valutazione preliminare tali programmi di cittadinanza per investitori presentano spesso molti aspetti analoghi ai programmi di cittadinanza per investitori attuati a Vanuatu. Tra le analogie si annoverano: l'ammissibilità dei cittadini di paesi che sono soggetti all'obbligo di visto per l'ingresso nell'UE; la mancanza dell'obbligo di presentare la domanda sul posto o dell'obbligo di residenza; i tempi brevi di trattamento che non consentono di esaminare attentamente i richiedenti; le tariffe modeste (100 000 – 200 000 USD); il numero elevato di domande accolte (ad oggi i paesi interessati hanno rilasciato almeno 81 000 passaporti). Tutti questi programmi di cittadinanza per investitori sono pubblicizzati commercialmente come un modo per ottenere l'esenzione dal visto per entrare nell'UE. Altre giurisdizioni, come gli Stati Uniti e il Canada, non hanno regimi di esenzione dal visto con i paesi dei Caraibi che attuano programmi di cittadinanza per investitori.

Sebbene l'UE rispetti il diritto sovrano dei paesi terzi di decidere in materia di procedure di naturalizzazione, la Commissione ritiene che la vendita dell'esenzione dal visto per entrare nell'UE a cittadini che sarebbero altrimenti soggetti all'obbligo di visto non sia nello spirito degli accordi bilaterali di esenzione dal visto vigenti.

Al contempo la Commissione esprime soddisfazione per la decisione assunta dai paesi dei Caraibi di sospendere l'esame delle domande provenienti da cittadini russi e bielorussi in risposta all'aggressione russa nei confronti dell'Ucraina.

La valutazione dei programmi di cittadinanza per investitori gestiti dai paesi pertinenti è ancora in corso e, a tale proposito, nel febbraio 2023 la Commissione ha inviato loro una richiesta di follow-up.

Dopo la conclusione di detta valutazione, la Commissione deciderà quale azione di follow-up appropriata adottare in conformità delle norme del regolamento sui visti e dei rispettivi accordi di esenzione dal visto 26 . In particolare la Commissione lavorerà in stretta collaborazione con i paesi terzi in questione per trovare soluzioni a lungo termine. In questo contesto la Commissione considererà l'opportunità di convocare il comitato misto di esperti, istituito dagli accordi bilaterali di esenzione dal visto allo scopo di monitorare, modificare e dirimere le controversie riguardanti l'attuazione degli accordi.

In generale la Commissione sta considerando di modificare l'articolo 8 del regolamento sui visti in modo da inserire i rischi per la sicurezza correlati alla gestione dei programmi di cittadinanza per investitori come motivo esplicito per applicare la sospensione dell'esenzione dall'obbligo del visto (cfr. sezione 3 di seguito).

3.AFFRONTARE LE SFIDE DELL'ESENZIONE DALL'OBBLIGO DEL VISTO RENDENDO PIÙ EFFICACE IL MECCANISMO DI SOSPENSIONE DELL'ESENZIONE DAL VISTO

Il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto, previsto dall'articolo 8 del regolamento sui visti, serve principalmente a consentire di sospendere temporaneamente l'esenzione dal visto nel caso di un aumento improvviso e significativo di rischi di migrazione irregolare o di sicurezza.

Sulla base delle sfide illustrate sopra e tenendo conto delle discussioni in sede di Consiglio 27 , la Commissione ritiene che il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto, in quanto rappresenta uno strumento di garanzia contro l'abuso dell'esenzione dal visto, potrebbe essere ulteriormente migliorato in particolare per quanto riguarda gli aspetti seguenti:

·i motivi di sospensione;

·le soglie per l'attivazione del meccanismo;

·la procedura di sospensione;

·le disposizioni in materia di monitoraggio e di relazioni.

La Commissione ritiene che il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto debba essere migliorato per rispondere tempestivamente e con decisione alle sfide emergenti connesse all'esenzione dall'obbligo del visto. Al contempo, il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto dovrebbe rimanere un meccanismo di ultima istanza, senza automatismi, e qualsiasi decisione in merito dovrebbe continuare ad essere presa tenendo conto delle relazioni complessive tra l'UE e i paesi terzi interessati e del contesto politico generale. I paragrafi che seguono presentano gli aspetti del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto su cui la Commissione consulterà più approfonditamente il Parlamento europeo e il Consiglio in vista della presentazione della proposta legislativa.

a.I motivi di sospensione

Attualmente (si veda l'articolo 8, paragrafi 2, 3 e 4 del regolamento sui visti) il meccanismo di sospensione dell'esenzione del visto può essere attivato nei casi seguenti:

·un aumento sostanziale del numero di cittadini del paese terzo interessato a cui è stato rifiutato l'ingresso o che soggiornano sul territorio dello Stato membro senza averne il diritto;

·un aumento sostanziale del numero di domande d'asilo presentate da cittadini del paese terzo interessato il cui tasso di riconoscimento è basso;

·una diminuzione nella cooperazione con il paese terzo interessato in materia di riammissione;

·un rischio accresciuto o una minaccia imminente all'ordine pubblico o alla sicurezza interna degli Stati membri, in particolare un aumento significativo dei reati gravi collegati ai cittadini del paese terzo interessato;

·per quanto concerne i paesi terzi che hanno ottenuto l'esenzione dall'obbligo del visto a seguito di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti, il mancato rispetto dei requisiti specifici utilizzati per valutare l'appropriatezza della concessione della liberalizzazione dei visti.

I suddetti motivi di sospensione sono considerati da numerosi Stati membri troppo restrittivi per cogliere le molteplici situazioni in cui il regime di esenzione dal visto potrebbe essere utilizzato indebitamente e/o provocare rischi di migrazione irregolare o di sicurezza per l'UE.

Per quanto concerne l'immigrazione irregolare, attualmente la mancanza di allineamento della politica in materia di visti non è un motivo di sospensione. Di conseguenza l'efficacia del meccanismo di sospensione dall'esenzione del visto sarebbe compromessa nelle situazioni che riguardano i migranti irregolari che sono transitati attraverso paesi terzi vicini che godono dell'esenzione dall'obbligo del visto, come recentemente osservato nei Balcani occidentali.

Per quanto concerne l'ordine pubblico e la sicurezza interna, il motivo di sospensione vigente (articolo 8, paragrafo 2, lettera d)) consente di attivare il meccanismo di sospensione in caso di rischio accresciuto per gli Stati membri collegato ai cittadini di un paese esente dall'obbligo del visto. Non contiene tuttavia alcun riferimento esplicito ai rischi per la sicurezza derivanti dall'attuazione di programmi di cittadinanza per investitori nei paesi esenti dall'obbligo del visto o da minacce ibride.

Infine il meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto non contempla attualmente la possibilità che dagli accordi di esenzione dal visto stipulati tra l'UE e i paesi terzi possano derivare motivi di sospensione che non sono inclusi nel regolamento sui visti, ad esempio per affrontare circostanze specifiche delle relazioni tra le parti negoziali. Se l'UE decide di sospendere l'applicazione di un accordo di esenzione dal visto con un paese terzo (a livello di diritto internazionale), deve esserci anche la possibilità di prevedere la sospensione a livello di diritto dell'UE.

b.Le soglie per l'attivazione del meccanismo

Il meccanismo di sospensione può essere attivato a seguito di un aumento sostanziale dei soggiorni irregolari, di domande di asilo presentate da richiedenti provenienti da paesi con un basso tasso di riconoscimento di tali domande e di reati gravi, oppure a seguito di una diminuzione della cooperazione in materia di riammissione rispetto all'anno precedente, o all'anno precedente all'ottenimento dell'esenzione dal visto.

Attualmente per "aumento sostanziale" si intende il superamento di una soglia del 50 % 28 e per "basso tasso di riconoscimento" si intende un tasso dell'ordine del 3 o 4 %. 29 Come emerso dalla discussione in sede di Consiglio, l'esperienza recente suggerisce che queste soglie non possono essere sempre adatte a risolvere le situazioni di migrazione irregolare che gli Stati membri si trovano ad affrontare. La notifica presentata da uno Stato membro alla Commissione nel maggio 2019 30 è un esempio di come non sia stato possibile raggiungere le soglie per l'attivazione del meccanismo di sospensione nonostante l'aumento delle domande di asilo infondate e dei reati gravi da parte di cittadini di un paese esente dall'obbligo del visto registrati in quello Stato membro. Nel corso della discussione in sede di Consiglio numerosi Stati membri hanno dichiarato che le soglie dovrebbero essere abbassate.

c.La procedura di sospensione

La procedura di sospensione segue un approccio a due fasi: una sospensione iniziale di nove mesi, adottata con un atto di esecuzione, prorogabile per altri 18 mesi mediante un atto delegato 31 . Durante il periodo di sospensione la Commissione dovrebbe stabilire un dialogo rafforzato con il paese terzo interessato al fine di trovare una soluzione adeguata per porre rimedio alle circostanze che hanno condotto alla sospensione dell'esenzione dall'obbligo del visto. Per ridurre il rischio di slittamento alla terza fase della procedura, che prevede la cessazione dell'esenzione dall'obbligo del visto e l'inserimento del paese terzo nell'elenco dei paesi soggetti all'obbligo di visto, la procedura potrebbe essere razionalizzata in modo da offrire al paese interessato migliori possibilità di avviare un'azione correttiva. Oltre a ciò, allo scopo di affrontare le situazioni di emergenza in cui è necessario fornire una risposta urgente, dovrebbe essere possibile prevedere una procedura d'urgenza per l'avvio del meccanismo di sospensione.

d.Obblighi in materia di monitoraggio e di relazioni

Un meccanismo di sospensione efficiente è fondato su un monitoraggio efficace e mirato dei paesi esenti dall'obbligo di visto. Tuttavia le disposizioni vigenti del regolamento sui visti impongono alla Commissione di monitorare e di riferire esclusivamente per quanto riguarda i paesi che hanno ottenuto l'esenzione dall'obbligo del visto a seguito di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti e per un periodo di sette anni dalla sua conclusione positiva 35 .

Per rispondere all'invito del Consiglio europeo, del 9 febbraio 2023, a rinforzare il monitoraggio dei paesi esenti dal visto 36 , conformemente alla lettera della presidente von der Leyen al Consiglio europeo del 20 marzo 2023, a partire dal 2023 la Commissione presenterà una nuova relazione strategica e globale sul meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto.

Nella nuova relazione nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto continuerà a essere pienamente valutato il costante rispetto dei requisiti di liberalizzazione dei visti da parte dei paesi che hanno concluso un dialogo sulla liberalizzazione dei visti meno di sette anni fa. Continueranno altresì a essere presentate relazioni sui paesi che hanno completato il dialogo sulla liberalizzazione dei visti più di sette anni fa, in conformità delle relazioni per paese nell'ambito del pacchetto sull'allargamento, ma tali relazioni saranno focalizzate su sfide e priorità specifiche, quali l'allineamento della politica in materia di visti, i programmi di cittadinanza per investitori e le domande di asilo infondate.

Infine la relazione riguarderà anche altre zone geografiche oltre il vicinato dell'UE, con particolare attenzione a specifici paesi nei quali possono emergere problematiche e con i quali può essere necessario sviluppare ulteriormente la cooperazione per far fronte a sfide specifiche in materia di migrazione e di sicurezza che potrebbero essere valutate nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto.

4.CONCLUSIONE

La politica dell'UE in materia di visti è una parte essenziale dell'acquis di Schengen e uno dei risultati più preziosi dell'integrazione dell'UE. Essa è, e deve rimanere, uno strumento per agevolare i contatti tra i popoli, il turismo e gli affari, prevenendo al tempo stesso i rischi per la sicurezza e il rischio di migrazione irregolare nell'UE. Nel contempo la politica dell'UE in materia di visti è in costante evoluzione e deve continuare a esserlo al fine di affrontare in modo efficace le nuove sfide.

Negli ultimi anni l'UE ha dovuto affrontare una serie di nuove sfide emergenti relative al funzionamento della politica dei visti, tra cui l'accresciuta migrazione irregolare lungo la rotta dei Balcani occidentali, l'abuso del sistema dell'asilo da parte di cittadini di alcuni paesi esenti dal visto in varie parti del mondo, nonché i rischi per la sicurezza derivanti dai programmi di cittadinanza per investitori gestiti da paesi terzi esenti dall'obbligo del visto.

Questi e altri sviluppi hanno dimostrato la necessità di avviare una riflessione sui vari modi possibili per rafforzare il pacchetto di strumenti della politica dei visti con una revisione del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto. La Commissione è in attesa di discutere con il Parlamento europeo e il Consiglio su come meglio raggiungere questo obiettivo. La discussione dovrebbe riguardare soprattutto i punti seguenti:

·la necessità di aggiungere nuovi motivi per la sospensione al fine di affrontare nuove situazioni emergenti in cui il regime di esenzione dall'obbligo del visto può essere oggetto di abusi e/o provocare rischi di migrazione irregolare o di sicurezza per l'UE;

·se e come meglio adattare le soglie per l'attivazione del meccanismo ai rischi di migrazione e di sicurezza attualmente segnalati dagli Stati membri, creando un effetto deterrente più efficace, e affrontare velocemente un'ampia gamma di rischi connessi all'esenzione dall'obbligo del visto;

·come rendere la procedura di sospensione più efficace e flessibile;

·il rafforzamento degli obblighi in materia di monitoraggio e rendicontazione.

Sulla base di una consultazione approfondita con il Parlamento europeo e il Consiglio, nell'autunno 2023 la Commissione presenterà una proposta legislativa per la revisione del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto di cui all'articolo 8 del regolamento sui visti.

(1)

   Incluse due regioni amministrative speciali della Cina (Hong Kong e Macao), un'autorità territoriale (Taiwan) che non è riconosciuta come Stato da almeno uno Stato membro dell'UE e, almeno fino al 1º gennaio 2024, il Kosovo*. Conformemente all'elenco contenuto nell'allegato II del regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre 2018, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (GU L 303 del 28.11.2018, pag. 39).

(2)

   Antigua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Brasile, Colombia, Dominica, Emirati arabi uniti, Grenada, Isole Marshall, Isole Salomone, Kiribati, Maurizio, Micronesia, Palau, Perù, Saint Kitts e Nevis, Saint Vincent e Grenadine, Samoa, Santa Lucia, Seychelles, Timor Leste, Tonga, Trinidad e Tobago, Tuvalu, Vanuatu.

(3)

   Andorra, Argentina, Australia, Brunei, Canada, Cile, Corea del Sud, Costa Rica, El Salvador, Giappone, Guatemala, Honduras, Israele, Malaysia, Messico, Monaco, Nicaragua, Nuova Zelanda, Panama, Paraguay, San Marino, Santa Sede, Singapore, Stati Uniti d'America, Uruguay, Venezuela. Il Regno Unito è stato aggiunto nel 2019 a seguito del suo recesso dall'Unione europea (regolamento (UE) 2019/592 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 aprile 2019, recante modifica del regolamento (UE) 2018/1806 che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo, in relazione al recesso del Regno Unito dall'Unione, GU L 103I del 12.4.2019, pag. 1).

*    Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244/1999 dell'UNSC e con il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

(4)

4    Regolamento (UE) 2023/850 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 aprile 2023, che modifica il regolamento (UE) 2018/1806, che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo (Kosovo (tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244/1999 dell'UNSC e con il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo)), (GU L 110 del 25.4.2023, pag. 1).

(5)

5     Safe-and-seamless-travel-and-improved-traveller-experience-OECDReport-for-the-G20-TWG_merged.pdf

(6)

6    A norma dell'articolo 8, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2018/1806, la Commissione monitora il rispetto costante dei requisiti specifici basati sull'articolo 1 e utilizzati per valutare l'appropriatezza della concessione della liberalizzazione dei visti da parte dei paesi terzi i cui cittadini sono stati esentati dall'obbligo del visto quando si recano nel territorio degli Stati membri a seguito della conclusione positiva di un dialogo sulla liberalizzazione dei visti fra l'Unione e quel paese terzo. Dal 2017 la Commissione ha adottato a tale scopo cinque relazioni nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto riguardanti i partner esenti dall'obbligo del visto dei Balcani occidentali (Albania, Bosnia-Erzegovina, Macedonia del Nord, Montenegro e Serbia) e del partenariato orientale (Georgia, Moldova e Ucraina). La Commissione inoltre monitora periodicamente i regimi di esenzione dal visto con altri paesi terzi, dato che ha la possibilità di attivare di propria iniziativa il meccanismo di sospensione a norma dell'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2018/1806.

(7)

7    Si veda anche la relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 23 gennaio 2019, Programmi di soggiorno e di cittadinanza per investitori nell'Unione europea (COM(2019) 12 final).

(8)

8    Per rotta dei Balcani occidentali si intendono gli arrivi irregolari nell'UE attraverso l'Albania, la Bosnia‑Erzegovina, il Kosovo, la Macedonia del Nord, il Montenegro e la Serbia.

(9)

9    Si è trattato di soprattutto di arrivi di cittadini tunisini, cubani e burundesi attraverso la Serbia, di cittadini indiani attraverso la Serbia e l'Albania, e di cittadini di paesi terzi residenti negli Emirati arabi uniti attraverso l'Albania e il Montenegro, come riportato nel piano d'azione per i Balcani occidentali disponibile al link https://home-affairs.ec.europa.eu/system/files/2022-12/Western%20Balkans_en.pdf  (solo in EN). 

(10)

10    Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Quinta relazione nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto, COM(2022) 715 final/2.

(11)

11    Riunione straordinaria del Consiglio europeo (9 febbraio 2023) – Conclusioni,      https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/it/pdf  

(12)

12    La Serbia ha annunciato l'abolizione degli accordi di esenzione dal visto con il Burundi e la Tunisia il 21 ottobre 2022 e il ripristino dell'obbligo del visto il 22 novembre 2022. A ciò ha fatto seguito l'abolizione dell'accordo di esenzione dal visto con la Guinea-Bissau il 1º dicembre e il ripristino dell'obbligo del visto dopo cinque giorni. Il 6 dicembre 2022 la Commissione ha adottato la quinta relazione nell'ambito del meccanismo di sospensione dell'esenzione dal visto, ribadendo la richiesta che la Serbia allinei in via prioritaria la sua politica in materia di visti all'elenco dell'UE dei paesi terzi soggetti all'obbligo del visto. Tre giorni dopo la pubblicazione della relazione, il 9 dicembre, la Serbia ha annunciato l'abolizione dell'accordo di esenzione dal visto con l'India a partire dal 1º gennaio 2023. Il 27 dicembre sono stati altresì aboliti gli accordi di esenzione dal visto con la Bolivia e con Cuba a partire rispettivamente dal 10 febbraio e dal 13 aprile 2023.

(13)

13    Nel quadro del processo di adesione i paesi candidati dovranno garantire il pieno allineamento all'acquis dell'UE anche per quanto concerne la politica in materia di visti.

(14)

14    Il tasso di riconoscimento, che comprende le forme di protezione regolamentate dall'UE (status di rifugiato e protezione sussidiaria) ma non include lo status di protezione nazionale (per motivi umanitari), si calcola dividendo il numero di decisioni di primo grado con esito positivo (concessione dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria) per il totale delle decisioni emesse.

(15)

   Accordo tra la Comunità europea e la Repubblica di Albania sulla riammissione delle persone in soggiorno irregolare - Dichiarazioni (GU L 124 del 17.5.2005, pag. 22); Accordo di riammissione delle persone in posizione irregolare tra l'Unione europea e la Georgia (GU L 52 del 25.2.2011, pag. 47).

(16)

   Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 23 gennaio 2019, Programmi di soggiorno e di cittadinanza per investitori nell'Unione europea, COM(2019) 12 final, pag. 23.

(17)

    https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_22_6082  

(18)

     Decisione (UE) 2022/366 del Consiglio, del 3 marzo 2022, sulla sospensione parziale dell'applicazione dell'accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu. Decisione (UE) 2022/2198 del Consiglio, dell'8 novembre 2022, sulla sospensione totale dell'applicazione dell'accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu.

(19)

     Accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu, GU L 173 del 3.7.2015, pag. 48.

(20)

     Proposta di decisione del Consiglio sulla sospensione parziale dell'applicazione dell'accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu, COM(2022) 6 final.

(21)

     Decisione (UE) 2022/366 del Consiglio, del 3 marzo 2022, sulla sospensione parziale dell'applicazione dell'accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu.

(22)

   Proposta di decisione del Consiglio sulla sospensione totale dell'applicazione dell'accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu, COM(2022) 531 final.

(23)

   Decisione (UE) 2022/2198 del Consiglio, dell'8 novembre 2022, sulla sospensione totale dell'applicazione dell'accordo di esenzione dal visto per soggiorni di breve durata tra l'Unione europea e la Repubblica di Vanuatu.

(24)

     Articolo 8, paragrafo 6, lettera a), del regolamento (UE) 2018/1806.

(25)

   Si veda l'elenco degli accordi di esenzione dal visto alla pagina seguente:     
https://eur-lex.europa.eu/IT/legal-content/summary/visa-waiver-agreements.html#:~:text=The%20visa%20waiver%20agreements%20referred,during%20a%20180-day%20period  

(26)

   Consiglio "Giustizia e affari interni", 9 e 10 marzo 2023      https://www.consilium.europa.eu/it/meetings/jha/2023/03/09-10/ .

(27)

   Su un periodo di due mesi rispetto al medesimo periodo dell'anno precedente o agli ultimi due mesi precedenti l'applicazione dell'esenzione dall'obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo che figura nell'elenco di cui all'allegato II.

(28)

   Dette soglie sono stabilite nei considerando 23 e 24 del regolamento sui visti.

(29)

   Lo Stato membro ha segnalato un aumento delle seguenti circostanze collegate ai cittadini di un paese terzo esente dall'obbligo del visto: aumento del numero di respingimenti, di domande di asilo infondate e di reati. Secondo la valutazione della Commissione, in quella circostanza non erano soddisfatte le condizioni per avviare il meccanismo.

(30)

   Inoltre nel caso in cui l'UE abbia un accordo di esenzione dal visto con il paese terzo interessato, l'applicazione di tale accordo dovrebbe essere sospesa in conformità dell'articolo 218, paragrafo 9, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

(31)

   In conformità dell'articolo 8 del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione.

(32)

   In questi casi l'atto dovrebbe essere presentato al comitato per la reciprocità dei visti e la sospensione dei visti, per un parere, non oltre 14 giorni dopo l'adozione dell'atto di esecuzione.

(33)

   La procedura d'urgenza dovrebbe altresì tenere conto, se del caso, delle procedure di sospensione degli accordi di esenzione dal visto.

(34)

   Dall'introduzione degli obblighi in materia di monitoraggio e di relazioni nel 2017, la Commissione ha presentato cinque relazioni: COM(2017) 815 final (prima relazione); COM(2018) 856 final (seconda relazione); COM(2020) 325 final (terza relazione); COM(2021) 602 final (quarta relazione); COM(2022) 715 final/2 (quinta relazione).

(35)

   Riunione straordinaria del Consiglio europeo (9 febbraio 2023) – Conclusioni,     https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-1-2023-INIT/it/pdf .