COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 16.2.2023
COM(2023) 77 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO
sull'attuazione da parte degli Stati membri della direttiva 2006/117/Euratom del Consiglio relativa alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito
Quarta relazione
{SWD(2023) 43 final}
Indice
1.Introduzione
1.1.Contesto
2.Quadro giuridico e sua attuazione
2.1.Attuazione della direttiva
2.2.Parere del comitato consultivo
2.3.Autorità competenti
3.Osservazioni
3.1.Statistiche (2018-2020)
4.Follow-up e miglioramento continuo
5.Conclusioni
1.Introduzione
La direttiva 2006/117/Euratom del Consiglio (di seguito "la direttiva") istituisce un sistema comunitario di sorveglianza e controllo delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti radioattivi e di combustibile esaurito, allo scopo di garantire una protezione adeguata della popolazione. Essa garantisce che gli Stati membri interessati siano informati riguardo alle spedizioni di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito effettuate verso il loro territorio o attraverso il medesimo e abbiano l'obbligo di dare il loro consenso alle spedizioni o di opporvi un rifiuto motivato.
Tutti gli Stati membri hanno recepito la direttiva e conformemente all'articolo 20, a partire dal 25 dicembre 2011, ogni tre anni trasmettono alla Commissione una relazione sulla sua attuazione. Nell'ultimo ciclo di rendicontazione, gli Stati membri hanno presentato le ultime relazioni nazionali relative al periodo 2018-2020. Conformemente all'articolo 20 e sulla base di tali relazioni, la Commissione ha predisposto la presente relazione di sintesi per il Parlamento europeo, il Consiglio e il Comitato economico e sociale europeo, tenendo conto del parere di un comitato consultivo e prestando particolare attenzione alle rispedizioni connesse alle spedizioni non autorizzate e ai rifiuti radioattivi non dichiarati.
La presente relazione fa seguito alla terza relazione della Commissione, relativa al periodo 2015-2017, e fornisce una rassegna delle autorizzazioni e delle spedizioni di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi nella Comunità. Le informazioni e i dati dettagliati su cui si basano le conclusioni sono forniti nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione.
1.1.Contesto
Tutti gli Stati membri dell'UE producono rifiuti radioattivi generati da impianti, quali centrali nucleari e reattori di ricerca, o da attività quali, le applicazioni radioisotopiche in medicina, nell'industria, in agricoltura e nel campo della ricerca e dell'istruzione.
Gli impianti con reattori nucleari producono anche combustibile esaurito, ossia combustibile nucleare irraggiato e successivamente rimosso in modo definitivo dal nocciolo di un reattore. Il combustibile esaurito può essere considerato una risorsa da sottoporre a ritrattamento o essere scartato come rifiuto radioattivo e destinato allo smaltimento definitivo, senza che siano previsti altri utilizzi.
Nel 2020 (fine del periodo di riferimento), l'energia nucleare rappresentava il 24,6 % della produzione di elettricità nei 27 Stati membri dell'UE, tredici
dei quali gestivano un po' più di un centinaio di reattori nucleari.
Una volta generati, il combustibile esaurito e i rifiuti radioattivi sono stoccati in sicurezza prima di un eventuale (ri)trattamento e smaltimento. La gestione sicura di tali materiali può richiedere il loro spostamento, detto anche spedizione, dai siti in cui sono stati generati o gestiti. Si tratta di pratiche applicate dalla maggior parte degli Stati membri, indipendentemente dall'entità dei rispettivi programmi nucleari.
Le spedizioni avvengono principalmente su strada, su rotaia o via mare e, in casi limitati, per via aerea.
L'importazione, l'esportazione e il transito di rifiuti radioattivi e di combustibile esaurito tra gli Stati membri sono prassi abituali nell'UE.
2.Quadro giuridico e sua attuazione
La gestione sicura e responsabile dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito, compresa la spedizione sicura di questi materiali in entrata o in uscita dal territorio degli Stati membri, è un obbligo giuridico previsto sia dal diritto internazionale sia dal diritto dell'Unione.
A livello internazionale, il riferimento principale in questo settore è la convenzione comune sulla sicurezza della gestione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi ("la convenzione comune"). Tra gli obblighi imposti alle parti contraenti dalla convenzione comune vi sono quelli relativi alla sicurezza dei movimenti transfrontalieri (importazione, esportazione e transito) di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi. La convenzione prevede che ciascuna parte contraente coinvolta in movimenti transfrontalieri prenda le opportune iniziative per garantire che tali spedizioni si svolgano in maniera coerente con le disposizioni della convenzione e con i pertinenti strumenti internazionali vincolanti. Sono parti della convenzione comune i 27 Stati membri dell'UE e la Comunità Euratom, il che ne dimostra l'impegno a garantire un elevato livello di sicurezza del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi, dalla fase di generazione allo smaltimento.
A livello di UE, un quadro giuridico completo garantisce la protezione della salute dei lavoratori e della popolazione in generale dai rischi derivanti dalle radiazioni ionizzanti, anche durante le spedizioni di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi. Il quadro normativo è attualmente costituito dalla direttiva 2006/117/Euratom e dalle direttive del Consiglio 2013/59/Euratom (di seguito "le norme fondamentali di sicurezza") e 2011/70/Euratom (di seguito "la direttiva sui rifiuti radioattivi") che incidono sul campo di applicazione della direttiva.
Nel quadro per la sicurezza nucleare e la radioprotezione nell'UE, la direttiva verte in modo specifico sulle autorizzazioni regolamentari e sugli aspetti procedurali delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti radioattivi e di combustibile esaurito generati dagli impianti e dalle attività civili. L'obiettivo generale è quello di migliorare la protezione dai pericoli derivanti dall'esposizione alle radiazioni ionizzanti, attraverso la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi. La direttiva si applica quando:
·il paese di origine, il paese di destinazione o un paese di transito del combustibile esaurito o dei rifiuti radioattivi è uno Stato membro dell'UE;
·le quantità e la concentrazione del combustibile esaurito o dei rifiuti radioattivi della spedizione (denominati "materiali spediti") superano i livelli stabiliti dalle norme fondamentali di sicurezza.
Se una spedizione non può essere portata a termine o se le condizioni di spedizione non sono conformi a quanto disposto dalla direttiva, le autorità competenti dello Stato membro di origine devono provvedere affinché il materiale interessato sia ripreso dal suo detentore, a meno che non sia possibile concludere un accordo alternativo sicuro. Le autorità competenti devono provvedere a che la persona responsabile della spedizione adotti le misure correttive di sicurezza eventualmente necessarie.
In tal caso, se la spedizione non può essere portata a termine o non è stata autorizzata, i costi risultanti sono a carico del detentore.
Qualsiasi rifiuto dell'autorizzazione alla spedizione del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi: i) deve essere giustificato sulla base dei criteri definiti nella direttiva; ii) non deve essere arbitrario; e iii) deve basarsi sul diritto nazionale, comunitario o internazionale pertinente. Le decisioni di consenso o rifiuto degli Stati membri devono essere conformi alle disposizioni della convenzione comune e della direttiva, che vietano l'esportazione di rifiuti radioattivi o di combustibile esaurito verso destinazioni situate a sud del 60° parallelo sud, verso gli Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico, oppure verso un paese terzo che non dispone delle risorse atte a garantirne una gestione sicura.
Oltre alla relazione da presentare ogni tre anni alla Commissione, gli Stati membri sono tenuti a notificare a cadenza annuale alla Commissione e al comitato consultivo qualsiasi spedizione non autorizzata verso un paese terzo, e a trasmettere alla Commissione i dati di contatto dell'autorità o delle autorità competenti nonché tutte le informazioni necessarie per comunicare con esse rapidamente.
2.1.Attuazione della direttiva
Per tutte le spedizioni soggette alla direttiva (incluse le importazioni, le esportazioni e i transiti tra Stati membri e da/verso l'esterno della Comunità), la direttiva impone l'uso di un documento uniforme istituito dalla decisione della Commissione nel 2008 modificata nel 2011. Il documento uniforme include moduli per le finalità seguenti:
·domanda di autorizzazione alla spedizione di combustibile esaurito o di rifiuti radioattivi;
·attestato di ricevimento della domanda – richiesta di informazioni mancanti sul combustibile esaurito e sui rifiuti radioattivi;
·consenso o rifiuto della spedizione di rifiuti radioattivi o di combustibile esaurito da parte delle autorità competenti interessate;
·autorizzazione alla spedizione di combustibile esaurito e di rifiuti radioattivi;
·descrizione della partita di rifiuti radioattivi e l'elenco dei colli;
·attestato di ricevimento dei rifiuti radioattivi e del combustibile esaurito.
Quando tali materiali sono destinati a essere spediti nei paesi terzi per esservi smaltiti, gli Stati membri sono anche tenuti ad applicare, a norma dell'articolo 4, paragrafo 4, della direttiva sui rifiuti radioattivi, i criteri di spedizione stabiliti dalla Commissione in conformità dell'articolo 16, paragrafo 2, della direttiva e la raccomandazione della Commissione applicabile.
2.2.Parere del comitato consultivo
La XII riunione del comitato consultivo si è tenuta il 7 novembre 2022 a Lussemburgo per discutere il progetto della presente relazione e il relativo documento di lavoro dei servizi della Commissione. Il comitato consultivo ha espresso un parere positivo.
2.3.Autorità competenti
A luglio 2022 tutti gli Stati membri avevano fornito informazioni sulle rispettive autorità competenti ai sensi dell'articolo 5, punto 13, della direttiva.
L'elenco delle autorità competenti negli Stati membri è allegato al documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione.
3.Osservazioni
La Commissione ha osservato che in questo ciclo di rendicontazione gli Stati membri non hanno comunicato alcun problema relativo ai movimenti transfrontalieri di rifiuti radioattivi o di combustibile esaurito.
Gli Stati membri non hanno comunicato questioni che potessero ricadere nell'ambito dell'articolo 4 "Rispedizioni connesse a spedizioni non autorizzate e a rifiuti radioattivi non dichiarati"; dell'articolo 12 "Mancata esecuzione della spedizione" o dell'articolo 16, paragrafo 1, lettera c) "Divieto di esportazione". Pertanto sulla base delle informazioni comunicate, nel periodo di riferimento non sono state effettuate spedizioni non autorizzate nel territorio dell'UE.
Nello stesso periodo è stato negato il consenso in quattro casi:
·uno Stato membro ha negato il consenso a due domande a causa di una temporanea inaccessibilità degli impianti di trattamento finale;
·uno Stato membro ha negato il consenso a due domande di transito di rottami metallici contaminati, ritenendo che esulassero dall'ambito di applicazione della direttiva. I transiti sono tuttavia avvenuti ai sensi della legislazione locale applicabile.
Tre Stati membri (Croazia, Cipro e Malta) non hanno comunicato alcuna spedizione autorizzata sul proprio territorio dall'entrata in vigore degli obblighi di comunicazione imposti dalla direttiva.
Una presentazione dettagliata delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti radioattivi e combustibile esaurito nell'UE durante il periodo di riferimento in corso è disponibile nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione.
3.1.Statistiche (2018-2020)
Questa sezione offre una panoramica statistica delle autorizzazioni e delle spedizioni.
Figura 1.
Numero di autorizzazioni
Le 195 autorizzazioni comunicate da 21 Stati membri nel periodo 2018‑2020 corrispondono a 1 770 spedizioni autorizzate. Un'autorizzazione riguarda in generale più spedizioni e potrebbe superare il periodo di tempo oggetto della presente relazione.
Figura 2.
Numero di spedizioni
In termini di spedizioni autorizzate, il 98 % (1 732 spedizioni) riguardava rifiuti radioattivi e il 2 % (38 spedizioni) riguardava combustibile esaurito.
La maggior parte delle autorizzazioni e delle spedizioni riguardava movimenti intracomunitari. Complessivamente il 92,6 % delle spedizioni era intracomunitario (categoria MM), mentre il 2,7 % riguardava le esportazioni (categoria ME) e il 4,7 % le importazioni (categoria IM).
Dalle statistiche emerge che per il 79 % di tutte le spedizioni intracomunitarie i rifiuti radioattivi provenivano dall'industria nucleare, mentre per il 21 % da attività non nucleari (ad esempio, medicina, ricerca).
Il trattamento dei rifiuti radioattivi (come il trattamento per la riduzione del volume o il condizionamento) in strutture dedicate era lo scopo principale delle spedizioni, così come il ritorno dei rifiuti radioattivi trattati o del combustibile esaurito nel paese di origine. Svezia e Germania sono stati i paesi che hanno rilasciato il maggior numero di autorizzazioni, sia come paese di origine che come paese di destinazione.
I movimenti di combustibile esaurito erano dovuti al ritrattamento o al ritorno nel paese di origine.
Figura 3.
Spedizioni di rifiuti radioattivi, intracomunitarie (MM), esportazioni (ME), importazioni (IM)
Figura 4.
Spedizioni di combustibile esaurito, intracomunitarie (MM), esportazioni (ME), importazioni (IM)
4.Follow-up e miglioramento continuo
La terza relazione della Commissione sull'attuazione della direttiva ha individuato due esigenze: migliorare l'armonizzazione del documento uniforme con i requisiti del modello di notifica; e seguire gli effetti delle norme fondamentali di sicurezza sull'attuazione della sorveglianza e del controllo delle spedizioni transfrontaliere.
Nel seguito dato sul primo punto, la Commissione ha proposto, sulla base di una proposta di uno Stato membro, la revisione del documento uniforme in linea con l'articolo 17, paragrafo 2, e con l'articolo 21 della direttiva, allo scopo di modificarlo per includervi informazioni sulle spedizioni iniziali. In questo modo, in caso di "spedizioni di ritorno", gli Stati membri coinvolti saranno in grado di tracciare le spedizioni. Inoltre, come suggerito da due Stati membri, la Commissione ha presentato un documento uniforme digitale.
Per quanto riguarda i possibili effetti delle norme fondamentali di sicurezza sull'attuazione della direttiva, la Commissione non ha riscontrato alcun problema di rilievo. Tuttavia i due casi comunicati di rifiuto di acconsentire al transito di rifiuti radioattivi attraverso uno Stato membro hanno sollevato un'importante questione circa l'applicazione della direttiva. In effetti non tutti gli Stati membri ritengono che le spedizioni transfrontaliere di rottami metallici contaminati, che sono trattati e riciclati, rientrino nell'ambito di applicazione della direttiva, in quanto un'autorità di regolamentazione dello Stato membro potrebbe classificare tale materiale come rifiuto radioattivo. Secondo la definizione di rifiuti radioattivi, se le autorità di regolamentazione nell'ambito del quadro legislativo e normativo dei paesi di origine e di destinazione controllano il materiale radioattivo in quanto rifiuto radioattivo per il quale non è previsto un ulteriore utilizzo da parte dei paesi di origine o di destinazione, tale materiale è rifiuto radioattivo ai sensi della direttiva. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che in tali casi il consenso sia dovuto, nonostante il paese di transito non abbia considerato tale materiale rifiuto radioattivo.
Inoltre uno Stato membro ha indicato di preferire che le spedizioni di rifiuti NORM rientrino sempre nell'ambito della direttiva 2006/117/Euratom del Consiglio. A questo riguardo, la Commissione ricorda che, da un punto di vista giuridico, tutti i rifiuti contenenti NORM che richiedono un controllo regolamentare e sono classificati come rifiuti radioattivi rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva.
In occasione della sua XII riunione, il comitato consultivo ha invitato la Commissione a prendere in considerazione un aggiornamento del documento uniforme, per includervi in particolare le informazioni sull'origine dei rifiuti, ossia il riferimento alle spedizioni iniziali.
5.Conclusioni
L'attuazione della direttiva ha garantito che tutti i movimenti transfrontalieri di rifiuti radioattivi e combustibile esaurito all'interno della Comunità avvenissero previo consenso informato delle autorità competenti di tutti gli Stati membri coinvolti (compresi quelli di transito), per mezzo del documento uniforme. Le informazioni relative a tutte le spedizioni autorizzate in un determinato periodo di riferimento (tre anni) sono state regolarmente trasmesse da tutti gli Stati membri alla Commissione. Pertanto la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti radioattivi e di combustibile nucleare esaurito sono stati garantiti in tutta la Comunità. A tal fine, l'uso del "modello di notifica" fornito, sebbene non obbligatorio, è ancora vivamente consigliato in quanto ha semplificato il recupero dei dati e attenuato il rischio di un'errata interpretazione delle informazioni.
Nel complesso, la Commissione conclude che l'attuale quadro legislativo Euratom costituito dalla direttiva, dalle norme fondamentali di sicurezza e dalla direttiva sui rifiuti radioattivi ha garantito i massimi livelli di sicurezza per quanto riguarda i rischi derivanti da radiazioni ionizzanti nel territorio dell'UE nel contesto delle spedizioni transfrontaliere. La Commissione osserva tuttavia che le possibili differenze tra gli Stati membri nella definizione dei rifiuti radioattivi possono comportare problemi nel processo di informazione e di consenso. Si tratta di un aspetto da migliorare, studiando opzioni per un'ulteriore armonizzazione di concerto con gli Stati membri.