COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 10.2.2022
COM(2022) 39 final
2022/0027(CNS)
Proposta di
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO
recante modifica della direttiva 2006/112/CE per quanto riguarda la proroga del periodo di applicazione del meccanismo facoltativo di inversione contabile alla cessione di determinati beni e alla prestazione di determinati servizi a rischio di frodi e del meccanismo di reazione rapida contro le frodi in materia di IVA
RELAZIONE
1.CONTESTO DELLA PROPOSTA
•Motivi e obiettivi della proposta
L'obiettivo della presente proposta di direttiva che modifica la direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto 1 (in appresso "la direttiva IVA") è prorogare: 1) la possibilità per gli Stati membri di applicare il meccanismo di inversione contabile al fine di lottare contro le frodi in essere nelle cessioni di beni e prestazioni di servizi incluse nell'articolo 199 bis, paragrafo 1, della direttiva IVA e 2) la possibilità di avvalersi del meccanismo di reazione rapida (QRM), come disposto all'articolo 199 ter della direttiva IVA per lottare contro la frode mediante l'applicazione del meccanismo di inversione contabile in casi molto specifici.
Di norma, l'articolo 193 della direttiva IVA dispone che l'IVA è dovuta dal soggetto passivo che effettua una cessione di beni o una prestazione di servizi imponibile. In deroga, il meccanismo di inversione contabile consente di designare il destinatario della cessione o della prestazione quale soggetto tenuto al pagamento dell'IVA. Nell'ambito di tale meccanismo di inversione contabile, l'IVA non è addebitata dal fornitore bensì è versata dal cliente (un soggetto passivo) nella sua dichiarazione IVA. Tale IVA è successivamente dedotta nella medesima dichiarazione IVA e pertanto, nella misura in cui tale soggetto gode del pieno diritto alla detrazione, il risultato è nullo.
Il meccanismo di inversione contabile è impiegato per lottare contro le frodi, in particolare la frode intracomunitaria dell'operatore inadempiente (MTIC). Tale tipo di frode si verifica quando un operatore acquista beni trasportati o spediti da un altro Stato membro in esenzione dall'IVA e li rivende addebitando l'IVA nella fattura al cliente. Dopo aver percepito l'importo dell'IVA dal cliente, l'operatore scompare prima di versare l'IVA dovuta alle autorità fiscali. Nel contempo il cliente, agendo in buona fede, può di norma detrarre l'IVA versata al fornitore nella propria dichiarazione IVA. Pertanto, nell'ambito del meccanismo di inversione contabile, l'IVA non è effettivamente pagata al fornitore.
L'applicazione del meccanismo di inversione contabile basato sull'articolo 199 bis della direttiva IVA è facoltativa per gli Stati membri. Esso consente loro di contrastare tale tipo di frode in settori sensibili predefiniti dove solitamente avviene 2 sul loro territorio. Una volta obbligati a utilizzare il meccanismo di inversione contabile per tali cessioni o prestazioni nazionali, i fornitori non possono addebitare l'IVA nelle fatture. Di conseguenza non riceveranno l'importo dell'IVA dai loro clienti e di conseguenza non possono scomparire con l'importo dell'IVA ricevuto. Il QRM di cui all'articolo 199 ter rappresenta una misura eccezionale che consente agli Stati membri di introdurre rapidamente, in casi di urgenza imperativa, un meccanismo di inversione contabile temporaneo per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi nei settori in cui si manifesta una frode improvvisa e massiccia e che non sono elencati all'articolo 199 bis della direttiva IVA. Tale procedura è eccezionale ed estremamente rapida, in quanto la Commissione è tenuta a reagire entro un mese, sia con un parere negativo, sia confermando per iscritto allo Stato membro interessato che non solleva obiezioni nei confronti della misura. Lo Stato membro può adottare la misura speciale del QRM a decorrere dalla data di ricevimento di tale conferma. Avvalendosi di questo meccanismo, gli Stati membri possono coprire il periodo richiesto per ottenere la normale deroga ai sensi dell'articolo 395 della direttiva IVA, che può richiedere fino a sei mesi. Una siffatta deroga richiede una proposta della Commissione e l'adozione all'unanimità da parte del Consiglio.
L'articolo 199 bis della direttiva IVA è stato introdotto 3 per il periodo compreso fra il 2010 e il 30 giugno 2015 ed è stato prorogato 4 inizialmente, con modifiche, fino al 31 dicembre 2018. L'articolo 199 ter della direttiva IVA è stato introdotto 5 per il periodo compreso fra il 2013 e il 31 dicembre 2018. Entrambi gli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva IVA sono stati quindi prorogati 6 fino al 30 giugno 2022 al fine di coincidere con la data prevista inizialmente per l'entrata in vigore del sistema dell'IVA definitivo (per maggiori informazioni, cfr. oltre).
Al momento della proroga del periodo di applicazione degli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva IVA s fino al 30 giugno 2022, la Commissione ha presentato una relazione sugli effetti dei meccanismi inclusi in tali articoli 7 e ha concluso, sulla base dei contributi delle amministrazioni fiscali e delle imprese interessate, che le misure contenute in tali due articoli si sono rivelate utili nella lotta contro le frodi.
Al fine di affrontare la problematica della frode MTIC in modo più strutturato, la Commissione ha elaborato una proposta per introdurre il cosiddetto sistema dell'IVA definitivo, un sistema più semplice e a prova di frode per gli scambi intra-UE di beni 8 . Tali disposizioni, che la Commissione ha proposto che entrino in vigore il 1° luglio 2022, costituiscono una risposta fondamentale alla frode MTIC.
Tuttavia lo stato di avanzamento dei negoziati in corso in sede di Consiglio indica che non sarà possibile che il sistema definitivo dell'IVA entri in vigore il 1° luglio 2022. Al fine di continuare a consentire di negoziare il sistema definitivo senza pregiudicare gli strumenti disponibili per lottare contro le frodi all'IVA, è opportuno prorogare le misure antifrode contenute nei predetti articoli per un ulteriore periodo limitato.
La proroga del periodo di applicazione degli articoli 199 bis e 199 ter consentirebbe anche di elaborare ulteriori strumenti per contrastare l'evasione fiscale. A tal fine e conformemente al pacchetto fiscale 9 , la Commissione sta redigendo una proposta intesa ad ammodernare le vigenti norme in materia di IVA, tenendo conto delle opportunità offerte dalle tecnologie digitali. Nell'ambito della proposta legislativa sull'IVA nell'era digitale la Commissione valuterà gli obblighi di comunicazione dell'IVA, eventualmente includendovi la rendicontazione basata sulle operazioni e un sistema rafforzato di fatturazione elettronica. Questo dovrebbe consentire alle amministrazioni fiscali di disporre di informazioni più rapide e più dettagliate sulle operazioni individuali e quindi di ridurre il rischio di frode. Sulla base di tali sviluppi legislativi, nel futuro sarà necessario valutare nuovamente la necessità di prorogare ulteriormente gli articoli 199 bis e 199 ter.
•Coerenza con le disposizioni vigenti nel settore normativo interessato
La presente proposta proroga le misure di cui agli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva IVA, per un periodo limitato durante i negoziati tuttora in corso in sede di Consiglio in merito al sistema definitivo dell'IVA, che comprende modifiche dei predetti articoli al fine di allinearli al funzionamento di tale sistema definitivo. Poiché il sistema definitivo dell'IVA disciplina i beni, gli articoli 199 bis e 199 ter sarebbero circoscritti ai servizi.
La proroga è inoltre coerente con la tempistica dei preparativi della Commissione in vista delle nuove norme in materia di comunicazione quale misura antifrode che potrebbe rendere superflua l'applicazione del meccanismo di inversione contabile. Tuttavia, anche se tali nuove norme in materia di comunicazione fossero adottate in tempi brevi, sarebbe necessario un periodo di tempo per consentire ai soggetti passivi di adattarvisi; una proroga fino alla fine del 2025 sembra pertanto adeguata.
•Coerenza con le altre normative dell'Unione
L'articolo 199 bis della direttiva IVA disciplina nell'ambito del meccanismo di inversione contabile, fra l'altro, lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell'UE (ETS). Al fine di sostenere gli obiettivi del Green Deal, in particolare per quanto riguarda la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra del 55 % entro il 2030, è essenziale che l'ETS sia ulteriormente tutelato dalle frodi (carosello), onde evitare che, oltre le perdite finanziarie, venga compromessa la credibilità del sistema.
2.BASE GIURIDICA, SUSSIDIARIETÀ E PROPORZIONALITÀ
•Base giuridica
La direttiva modifica la direttiva IVA sulla base dell'articolo 113 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Poiché la proposta proroga l'applicazione di talune disposizioni della direttiva, è necessaria una modifica di quest'ultima.
•Sussidiarietà (per la competenza non esclusiva)
In virtù del principio di sussidiarietà enunciato all'articolo 5, paragrafo 3, del trattato sull'Unione europea, l'Unione interviene soltanto se gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dai soli Stati membri, ma possono, a motivo della portata o degli effetti delle azioni in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.
L'obiettivo di lottare contro la frode mediante l'applicazione del meccanismo di inversione contabile e la possibilità di avvalersi del meccanismo di reazione rapida per far fronte a frodi improvvise e massicce è realizzato meglio a livello dell'Unione e ha la sua base giuridica specifica nella direttiva IVA. La proroga di tali misure richiede pertanto una modifica della direttiva IVA.
•Proporzionalità
A causa della natura facoltativa e temporanea delle misure oggetto della proroga, la proposta è proporzionata all'obiettivo perseguito, vale a dire lottare contro la frode in talune cessioni di beni e prestazioni di servizi, aiutando gli Stati membri ad affrontare le frodi all'IVA improvvise e massicce.
•Scelta dell'atto giuridico
Si propone una direttiva nell'ottica di modificare la direttiva IVA.
3.RISULTATI DELLE VALUTAZIONI EX POST, DELLE CONSULTAZIONI DEI PORTATORI DI INTERESSI E DELLE VALUTAZIONI D'IMPATTO
•Valutazioni ex post / Vaglio di adeguatezza della legislazione vigente
Al momento della proroga la Commissione ha presentato una relazione sul funzionamento e gli effetti del meccanismo di inversione contabile in relazione agli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva IVA 10 e ha concluso che le misure contenute in detti articoli si sono rivelate utili nella lotta contro le frodi.
Tale analisi approfondita è stata effettuata recentemente e da allora la direttiva IVA non è stata alterata per quanto riguarda le condizioni giuridiche o gli aspetti pratici relativi all'applicazione del meccanismo di inversione contabile. Inoltre, la direttiva IVA non è stata significativamente modificata al fine di affrontare la questione della frode MTIC in modo più strutturale. Infine, i servizi della Commissione non dispongono di informazioni in merito ai nuovi settori che sarebbero soggetti alla frode MTIC e per i quali il meccanismo di inversione contabile costituirebbe lo strumento giusto. È pertanto ragionevole concludere che i suddetti esiti sono tuttora validi.
•Consultazioni dei portatori di interessi
Nella stesura della predetta relazione, gli Stati membri sono stati invitati a comunicare la propria esperienza e valutazione delle misure. I portatori di interesse sono stati consultati attraverso il gruppo di esperti sull'IVA.
In generale, gli Stati membri ritengono che il meccanismo di inversione contabile contenuto nell'articolo 199 bis della direttiva IVA sia uno strumento efficace ed efficiente per la lotta alle frodi in materia di IVA. Grazie all'introduzione del meccanismo di inversione contabile, le frodi sono diminuite in misura significativa o sono scomparse nei settori definiti. Tale parere risulta altresì condiviso nelle risposte pervenute dalle parti interessate consultate nel settore delle imprese, che ritengono il meccanismo di inversione contabile una misura temporanea efficiente per lottare contro la frode.
Per quanto riguarda il meccanismo di reazione rapida, di cui all'articolo 199 ter della direttiva IVA, secondo la maggior parte degli Stati membri resta uno strumento utile e una misura precauzionale per i casi eccezionali di frodi improvvise in materia di IVA, benché non sia mai stato utilizzato.
•Assunzione e uso di perizie
Nell'ambito della suddetta relazione, è stato consultato il gruppo di esperti sull'IVA in merito al funzionamento e agli effetti della misura di cui all'articolo 199 bis della direttiva IVA. I riscontri indicavano che il meccanismo di inversione contabile per talune cessioni di beni o prestazioni di servizi era ritenuto uno strumento temporaneo efficiente per lottare contro la frode.
In generale, il meccanismo facoltativo di inversione contabile è stato valutato in studi precedenti 11 . La valutazione di un meccanismo generalizzato di inversione contabile (anche rispetto all'inversione contabile settoriale) sul mercato interno è stata effettuata nell'ambito della valutazione di impatto che accompagna la proposta di applicazione temporanea di un meccanismo generalizzato di inversione contabile 12 .
•Valutazione d'impatto
L'iniziativa proroga per un ulteriore periodo limitato le misure di cui agli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva IVA al fine di sostenere gli Stati membri nella lotta contro la frode in materia di IVA, mentre è in fase di discussione fra gli Stati membri in sede di Consiglio una riforma più approfondita del sistema dell'IVA.
Tenuto conto dei lavori che la Commissione sta svolgendo sul regime definitivo dell'IVA e sull'ammodernamento degli obblighi di comunicazione nonché del suo impatto previsto sulla lotta contro le frodi, per il momento non sarebbe utile valutare o rivedere le misure, in quanto le conclusioni sarebbero provvisorie e dovrebbero essere nuovamente valutate una volta entrate in vigore tali nuove norme.
4.INCIDENZA SUL BILANCIO
La proposta non ha alcuna incidenza negativa sul bilancio dell'Unione.
5.ALTRI ELEMENTI
•Illustrazione dettagliata delle singole disposizioni della proposta
Per quanto riguarda il meccanismo facoltativo di inversione contabile di cui all'articolo 199 bis della direttiva IVA, sono proposte due modifiche.
In primo luogo, il periodo di applicazione è prorogato fino alla fine del 2025. Questo sembra un periodo ragionevole al fine di consentire la prosecuzione dei negoziati sul sistema definitivo dell'IVA in sede di Consiglio. Se il sistema definitivo dell'IVA non entrasse in vigore prima di tale data, gli accordi di cui all'articolo 199 bis della direttiva IVA potrebbero concludersi nel 2025, a causa della clausola di temporaneità. Se il sistema definitivo dell'IVA entrerà in vigore prima del 2025, gli articoli 199 bis e 199 ter saranno modificati per quindi sostituire le vigenti norme in fase di proroga.
Analogamente, tale proroga è altresì collegata all'elaborazione e all'adozione di una proposta della Commissione relativa all'IVA nell'era digitale, per la quale non si può al momento ipotizzare una data di entrata in vigore. L'adozione della stessa proposta da parte della Commissione è prevista per il 2022. Pertanto la fine del 2025 è anche in tale contesto un periodo ragionevole affinché il Consiglio adotti la proposta.
Nel caso in cui entro la fine del 2025 non fossero in essere né il sistema definitivo dell'IVA, né le norme in materia di IVA nell'era digitale, sarebbe presa in considerazione una proroga degli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva IVA.
In secondo luogo, si apporta una modesta modifica tecnica per quanto concerne la soppressione degli obblighi di comunicazione obsoleti su cui era basata la suddetta relazione della Commissione.
Per quanto riguarda il meccanismo di reazione rapida di cui all'articolo 199 ter della direttiva IVA, il periodo di applicazione è inoltre prorogato fino alla fine del 2025.
2022/0027 (CNS)
Proposta di
DIRETTIVA DEL CONSIGLIO
recante modifica della direttiva 2006/112/CE per quanto riguarda la proroga del periodo di applicazione del meccanismo facoltativo di inversione contabile alla cessione di determinati beni e alla prestazione di determinati servizi a rischio di frodi e del meccanismo di reazione rapida contro le frodi in materia di IVA
IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 113,
vista la proposta della Commissione europea,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
visto il parere del Parlamento europeo 13 ,
visto il parere del Comitato economico e sociale europeo 14 ,
deliberando secondo una procedura legislativa speciale,
considerando quanto segue:
(1)La frode fiscale in materia di imposta sul valore aggiunto (IVA) provoca notevoli perdite di bilancio e incide sul funzionamento del mercato interno.
(2)L'articolo 199 bis della direttiva 2006/112/CE del Consiglio 15 consente agli Stati membri di avvalersi facoltativamente del meccanismo di inversione contabile per il pagamento dell'IVA su cessioni di beni e prestazioni di servizi predefinite che possono essere oggetto di frode, in particolare la frode intracomunitaria dell'operatore inadempiente (MTIC). La misura speciale del meccanismo di reazione rapida di cui all'articolo 199 ter di detta direttiva offre agli Stati membri, a talune condizioni rigorose, una procedura accelerata che consente l'introduzione del meccanismo di inversione contabile, ossia una risposta più adeguata ed efficace alle frodi improvvise e massicce. Entrambi gli articoli scadono il 30 giugno 2022.
(3)La Commissione ha adottata due proposte legislative 16 per introdurre il sistema definitivo dell'IVA, che dovrebbe fornire una risposta globale alla frode MTIC. Tali proposte, che dovevano inizialmente entrare in vigore il 1° luglio 2022, sono tuttora in fase di negoziazione in sede di Consiglio e non si prevede che siano adottate e che entrino in vigore prima di tale data.
(4)In seguito al pacchetto fiscale 17 e nell'ambito della proposta legislativa sull'IVA nell'era digitale, la Commissione sta altresì lavorando a una proposta per ammodernare le norme in materia di comunicazione, un sistema che fornirebbe anche in tempo reale, informazioni dettagliate sulle operazioni individuali alle amministrazioni fiscali e che potrebbe rendere obsoleto il meccanismo di inversione contabile.
(5)Nel 2018 la Commissione ha comunicato i risultati degli effetti dei meccanismi di cui agli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva 2006/112/CE sulla lotta alle frodi 18 . Nella relazione, in linea di principio gli Stati membri ritengono che il meccanismo di inversione contabile di cui all'articolo 199 bis della direttiva IVA sia un efficace strumento temporaneo per la lotta alle frodi in materia di IVA. Gli Stati membri ritengono inoltre che in tale relazione il meccanismo di reazione rapida sia uno strumento utile nonché una misura precauzionale contro i casi eccezionali di frodi all'IVA. Da allora le condizioni giuridiche o le modalità pratiche per l'applicazione del meccanismo di inversione contabile nel sistema UE dell'IVA non sono state alterate. Inoltre, la direttiva IVA non è stata significativamente modificata al fine di affrontare la questione della frode MTIC in modo più strutturale. È pertanto ragionevole presumere che tali esiti e considerazioni rimangano in gran parte validi.
(6)Da quanto esposto emerge che le misure incluse negli articoli 199 bis e 199 ter della direttiva 2006/112/CE si sono dimostrate utili come misure temporanee e mirate. La loro scadenza priverebbe gli Stati membri di uno strumento efficiente di lotta contro la frode; è pertanto appropriato prorogare tali misure per un altro periodo limitato, al fine di consentire di proseguire le negoziazioni in sede di Consiglio relativamente al sistema definitivo dell'IVA e di sviluppare continuamente norme di comunicazione ammodernate.
(7)È opportuno pertanto modificare di conseguenza la direttiva 2006/112/CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:
Articolo 1
La direttiva 2006/112/CE è così modificata:
(1)l'articolo 199 bis è così modificato:
(a)al paragrafo 1, la frase introduttiva è sostituita dalla seguente:
"Fino al 31 dicembre 2025 gli Stati membri possono stabilire che il debitore dell'imposta sia il soggetto passivo nei cui confronti sono effettuate le seguenti operazioni:";
(b)i paragrafi 3, 4 e 5 sono soppressi;
(2)All'articolo 199 ter, il paragrafo 6 è sostituito dal seguente:
"6. La misura speciale del QRM di cui al paragrafo 1 si applica fino al 31 dicembre 2025.".
Articolo 2
La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
Articolo 3
Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.
Fatto a Bruxelles, il
Per il Consiglio
Il presidente