COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 15.12.2022
COM(2022) 718 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (UE) n. 691/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai conti economici ambientali europei
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO
sull'attuazione del regolamento (UE) n. 691/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai conti economici ambientali europei
(1)INTRODUZIONE
Il regolamento (UE) n. 691/2011 relativo ai conti economici ambientali europei 1 ("il regolamento") ha istituito un quadro comune per la raccolta, la compilazione, la trasmissione e la valutazione di tali conti. L'articolo 10 del regolamento prevede quanto segue:
Entro il 31 dicembre 2013 e successivamente ogni tre anni la Commissione trasmette al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'applicazione del presente regolamento. Tale relazione valuta, in particolare, la qualità dei dati trasmessi, i relativi metodi di raccolta, l'onere amministrativo che grava sugli Stati membri e sulle unità partecipanti, nonché la fattibilità e l'efficacia di tali statistiche.
La presente è la quarta relazione che ottempera a tale obbligo. Le relazioni precedenti sono state pubblicate nel 2019 2 , 2016 3 e nel 2013 4 .
(2)Conti economici ambientali
5 Il Green Deal europeo riformula su nuove basi l'impegno della Commissione ad affrontare i problemi legati al clima e all'ambiente. L'Europa ambisce ad essere il primo continente climaticamente neutro diventando un'economia moderna ed efficiente sotto il profilo delle risorse. Il Green Deal europeo migliorerà la salute e il benessere delle persone in tutta l'UE, nonché quello delle generazioni future, con una serie di azioni in materia di clima, ambiente e oceani, energia, trasporti, agricoltura, finanza e sviluppo regionale, industria, nonché ricerca e innovazione. Il Green Deal europeo è parte integrante della strategia della Commissione per attuare l'Agenda 2030 e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
I conti economici ambientali, o in breve i conti ambientali, costituiscono un quadro informativo efficace e polivalente che affronta gli aspetti connessi alla sostenibilità del nostro comportamento economico. Le statistiche economiche generali, come i conti nazionali, su cui si basa il prodotto interno lordo (PIL), non tengono conto degli aspetti ambientali a livello di produzione, consumo, investimenti o finanziamenti. I conti ambientali permettono di integrare gli aspetti economici e ambientali per completare questo quadro.
L'elemento fondamentale dei conti ambientali è l'integrazione. Questo termine comprende sia l'integrazione degli aspetti ambientali ed economici sia l'integrazione in un sistema di contabilità economica coerente di una serie di aspetti ambientali tematici fondamentali quali i) energia, tassazione ed emissioni atmosferiche; ii) rifiuti ed estrazioni di materie prime; e iii) spesa e investimenti pubblici e delle imprese. Tale integrazione si inserisce perfettamente nel paradigma olistico del Green Deal europeo. L'approccio contabile è utile perché
·riutilizza i dati disponibili e consente quindi di produrre informazioni nuove con un onere amministrativo limitato per le imprese e i cittadini;
·consente di produrre informazioni di qualità elevata combinando e integrando i dati iniziali in stime affidabili.
A livello UE, i conti ambientali europei sono alla base della dimensione sovranazionale delle questioni ambientali e garantiscono un approccio sistematico che si estende a tutti gli Stati membri e a tutte le questioni ambientali e che permette di formulare una valutazione strategica e di effettuare confronti fra uno Stato membro e l'altro.
I conti ambientali europei si basano sulla norma internazionale costituita dal quadro centrale del sistema di conti economici ambientali (System of Environmental-Economic Accounting, SEEA) 6 . Tale norma è stata elaborata e pubblicata dalle Nazioni Unite, dalla Commissione europea (Eurostat), dall'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura, dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE), dal Fondo monetario internazionale e dal gruppo della Banca mondiale.
Il regolamento istituisce i conti ambientali europei ed è rilevante ai fini del SEE 7 . Struttura i conti in moduli come segue:
·conti delle emissioni atmosferiche: le emissioni nell'atmosfera di sei gas a effetto serra (tra cui CO2 e CO2 generata dalla biomassa utilizzata come combustibile) e sette inquinanti atmosferici (tra cui ammoniaca e particelle di polveri sottili), con una ripartizione comprendente 64 industrie responsabili delle emissioni più le famiglie;
·imposte ambientali ripartite per attività economica: imposte ambientali per quattro grandi gruppi: energia, trasporti, inquinamento e risorse, con una ripartizione comprendente 64 industrie paganti più le famiglie e i non residenti;
·conti dei flussi di materia a livello di intera economia: la quantità di input fisici nell'economia, l'accumulo materiale nell'economia e gli output in altre economie o nell'ambiente.
·conti delle spese per la protezione dell'ambiente: spese sostenute dalle unità economiche a fini di protezione dell'ambiente;
·conti del settore dei beni e dei servizi ambientali: produzione, valore aggiunto ed esportazioni di beni e servizi specificamente progettati e realizzati a fini di protezione dell'ambiente o di gestione delle risorse. Sono compresi i posti di lavoro associati a tali attività;
·conti dei flussi fisici di energia: flussi di energia dall'ambiente verso l'economia (estrazione di risorse naturali), all'interno dell'economia (fabbricazione e uso di prodotti energetici) e dall'economia all'ambiente (scarico di residui energetici).
Gli Stati membri sono tenuti a trasmettere alla Commissione (Eurostat) i dati di cui agli allegati da I a III a decorrere dal 2013 e degli allegati da IV a VI a decorrere dal 2017.
(3)Attività dalla pubblicazione dell'ultima relazione
Quadro giuridico
La Commissione ha adottato il regolamento delegato (UE) 2022/125 della Commissione, del 19 novembre 2021, recante modifica degli allegati da I a V del regolamento (UE) n. 691/2011 8 . Tale regolamento delegato aggiorna le specifiche tecniche di cinque dei sei moduli esistenti, elencati nella sezione precedente, al fine di produrre informazioni più rapide (termini di trasmissione più brevi) e di aggiornare gli elenchi di caratteristiche. In particolare, tale ultima attività comprende: a) richiedere ulteriori disaggregazioni delle imposte sulla CO2; b) richiedere ulteriori disaggregazioni dei dati per il settore ambientale e sulla spesa ambientale; c) richiedere informazioni sull'intero settore ambientale (anziché sulla parte del mercato del settore ambientale); d) aggiornare gli elenchi tecnici dei flussi di materia e delle emissioni atmosferiche; ed e) semplificare gli obblighi di informazione sulle attività economiche del settore ambientale e sulle importazioni ed esportazioni di materiali;
Tali modifiche migliorano la capacità di monitorare i progressi compiuti in relazione al conseguimento di un'economia circolare verde, competitiva e resiliente nonché degli obiettivi di sviluppo sostenibile pertinenti per l'UE, nonché la capacità di sostenere le politiche in materia di clima e inquinamento. Dette modifiche facilitano altresì l'interpretazione dei dati da parte degli utilizzatori e consentono agli statistici di misurare con precisione la spesa nazionale totale per la protezione dell'ambiente. Al fine di ridurre l'onere di comunicazione per gli Stati membri, il livello di dettaglio richiesto della classificazione NACE è stato ridotto per i conti del settore dei beni e dei servizi ambientali e per i conti delle spese per la protezione dell'ambiente.
Inoltre, l'11 luglio 2022, la Commissione ha adottato la Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 691/2011 per quanto riguarda l'introduzione di nuovi moduli dei conti economici ambientali (COM(2022) 329 final) 9 . Tale proposta introduce tre moduli aggiuntivi:
·conti delle risorse forestali, costituiti da conti delle attività per le risorse forestali (superfici boschive e il legname ivi presente) e conti delle attività economiche nel settore della silvicoltura e dell'utilizzo di aree forestali;
·conti dei sussidi ambientali e trasferimenti analoghi concernenti i pagamenti senza contropartita dalle amministrazioni pubbliche ad altri settori istituzionali e da soggetti non residenti (resto del mondo) allo scopo di proteggere l'ambiente o ridurre lo sfruttamento e l'estrazione di risorse naturali;
·conti degli ecosistemi, relativi all'estensione, alle condizioni (ossia al degrado) e ai servizi (fornitura di colture, impollinazione, fornitura di legno, filtrazione dell'aria, regolazione del clima a livello mondiale, regolazione del clima a livello locale e turismo ecologico) degli ecosistemi.
Tali tre moduli dovrebbero aumentare le informazioni a disposizione dell'UE per svariati obiettivi e azioni del Green Deal europeo, tra cui: la sua ambizione in termini di neutralità climatica, la strategia "Dal produttore al consumatore", la nuova strategia forestale dell'UE, la strategia dell'UE sulla biodiversità per il 2030 e la normativa sul ripristino della natura, il piano d'azione per l'inquinamento zero e gli indicatori degli obiettivi di sviluppo sostenibile.
I nuovi moduli potenzieranno altresì i sei moduli iniziali, dato che si possono combinare conti nuovi e vecchi per ricavare indicatori nuovi. Ad esempio i nuovi conti degli ecosistemi possono essere combinati con i conti delle emissioni atmosferiche esistenti al fine di misurare il sequestro del carbonio rispetto alle emissioni di gas a effetto serra. Esiste inoltre un collegamento tra i conti degli ecosistemi, i conti delle risorse forestali e i conti dei flussi di materia a livello di intera economia per quanto concerne l'estrazione di biomassa.
La Commissione ha iniziato a preparare la propria proposta nel 2020 avvalendosi dell'aiuto di gruppi di esperti (gli istituti nazionali di statistica partecipanti). I moduli concernenti i conti delle risorse forestali e i conti dei sussidi ambientali e trasferimenti analoghi si basano su trasmissioni volontarie preesistenti (rispettivamente, dal 2016 e dal 2015). L'onere amministrativo per gli Stati membri che già comunicano informazioni in merito a tali conti sarà minimo.
Il modulo relativo ai conti degli ecosistemi sarà nuovo per la maggior parte degli Stati membri. La Commissione lo ha selezionato in ragione della sua elevata pertinenza politica in relazione a natura, biodiversità e inquinamento zero, nonché in considerazione del suo potenziale per altre politiche, compreso il semestre europeo. Rappresenta la prima attuazione nell'UE dei conti degli ecosistemi nel contesto del sistema di conti economici ambientali delle Nazioni Unite, adottati dalla Commissione di statistica delle Nazioni Unite nel marzo 2021. Eurostat ha acquisito esperienza e sviluppato metodologie nel contesto del progetto INCA ("conti del capitale naturale integrato") attuato a livello UE dal 2015 10 . I tre nuovi moduli beneficiano di progetti pilota e prove effettuati dagli Stati membri, cofinanziati con sovvenzioni della Commissione (Eurostat) (24 sovvenzioni concesse tra il 2015 e il 2021 e azioni di sostegno pianificate per gli anni successivi).
Metodi di raccolta dei dati e oneri amministrativi
I conti ambientali in genere non richiedono la raccolta di nuovi microdati dato che utilizzano principalmente dati già detenuti dalle autorità nazionali, integrati con stime aggiuntive ove necessario. Oltre ai dati di contabilità nazionale, i conti ambientali riuniscono dati provenienti da un'ampia gamma di fonti, ad esempio le statistiche di base sull'energia, i trasporti, l'agricoltura, la spesa pubblica e la tassazione e alcune fonti non statistiche. Tuttavia, occasionalmente, le indagini sulle famiglie o sulle imprese devono essere adattate o ampliate per fornire una base di dati per le singole voci nei conti ambientali.
Per soddisfare le prescrizioni in materia di dati stabilite dal regolamento, gli Stati membri possono adeguare i dati esistenti per allinearli con i concetti utilizzati nel quadro centrale del sistema di conti economici ambientali (SEEA CF) e dei conti degli ecosistemi del sistema di contabilità economico-ambientale (SEEA EA). Ciò può richiedere un lavoro specifico da parte degli Stati membri. Il fatto che i conti ambientali riutilizzino i dati esistenti significa che, finché le fonti di dati esistono e vengono mantenute, qualsiasi onere aggiuntivo per le imprese e le famiglie è molto ridotto. I paesi possono anche scegliere di istituire specifici processi di raccolta dei dati per i conti ambientali, contribuendo a migliorare la qualità dei dati. Una tale pratica concernente i conti del settore dei beni e dei servizi ambientali (allegato V del regolamento) ha fatto sì che alcuni paesi abbiano predisposto indagini a integrazione di altre fonti di dati. L'onere aggiuntivo che tali indagini, condotte ogni anno o a cadenza di pochi anni, impongono alle imprese è spesso molto basso.
Le autorità nazionali (in genere gli istituti nazionali di statistica) svolgono la maggior parte del lavoro necessario a elaborare i conti, che prevede il trattamento dei dati esistenti e il miglioramento del loro potenziale analitico. Si stima che il numero medio di personale necessario per compilare i conti presso ogni autorità nazionale vada da quattro a sei equivalenti a tempo pieno per i sei allegati del regolamento 11 . I tre nuovi allegati proposti richiederanno circa due o tre equivalenti a tempo pieno aggiuntivi presso ciascuna autorità nazionale 12 , sebbene il numero esatto dipenda dalle circostanze del singolo Stato membro, dall'esistenza/entità delle fonti di dati, ecc. I conti apportano un notevole valore aggiunto ai dati di base e incrementano le possibilità di analizzare le influenze reciproche tra gli aspetti contemplati negli allegati (ad esempio emissioni atmosferiche e uso di energia). Varie autorità nazionali hanno utilizzato studi pilota (cofinanziati dalla Commissione) allo scopo di definire i metodi per il trattamento e l'analisi dei dati.
Fattibilità ed efficacia
I moduli stabiliti dal regolamento sono stati testati e sperimentati prima che la Commissione proponesse un quadro giuridico, così da garantirne la fattibilità (cfr. di seguito). Le prove sono eseguite in collaborazione con gli Stati membri al fine di beneficiare delle loro competenze e garantire un'intesa comune sulla fattibilità dei moduli. Studi pilota di ulteriori potenziali nuovi moduli sono attualmente in corso.
L'efficacia dei conti ambientali dipende da due fattori: in primo luogo, il modo in cui le informazioni esistenti possono essere riorganizzate in un quadro comune; in secondo luogo, il modo e la misura in cui i conti sono utilizzati.
Per quanto riguarda il primo punto, i conti delle emissioni atmosferiche (allegato I del regolamento) offrono un esempio di come sono state riorganizzate le informazioni esistenti. Tali conti usano informazioni già raccolte per gli inventari delle emissioni atmosferiche necessari nel contesto della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) e della Convenzione sull'inquinamento atmosferico transfrontaliero a grande distanza (CLRTAP) della Commissione economica per l'Europa delle Nazioni Unite. Ai dati vengono quindi aggiunte ulteriori informazioni al fine di allinearli alle classificazioni e ai concetti utilizzati nei conti nazionali. Una volta completata tale attività, è possibile sviluppare applicazioni in relazione ai conti delle emissioni atmosferiche. Ad esempio le impronte ambientali vengono derivate combinandole con tavole input-output. Tali impronte misurano le pressioni globali sull'ambiente in tutto il mondo determinate dai consumi e dagli investimenti dell'UE. Un altro esempio di efficacia è un modello a basso costo basato sui conti (annuali) delle emissioni atmosferiche che viene utilizzato per produrre stime trimestrali molto più tempestive. Eurostat produce tali stime dal mese di novembre del 2021. I dati vengono pubblicati 4,5 mesi dopo il trimestre di riferimento e migliorano notevolmente la tempestività dei dati richiesta dal regolamento che è pari a 21 mesi.
I conti delle emissioni atmosferiche possono essere utilizzati anche insieme ai conti ambientali per altri settori come l'energia o le imposte ambientali. Queste informazioni possono essere usate nei quadri di causalità per descrivere e analizzare le interazioni tra la società e l'ambiente, come il DPSIR (Driving forces, Pressures, State, Impact and Responses) adottato dall' Agenzia europea dell'ambiente .
Per quanto concerne il secondo punto, i conti ambientali costituiscono la base dell'ottavo programma generale di azione dell'Unione per l'ambiente fino al 2030 13 . I conti ambientali sono alla base dell'analisi economica e della valutazione d'impatto e sono utilizzati per monitorare i progressi rispetto agli obiettivi strategici. Più specificamente, gli indicatori basati sui conti ambientali sono utilizzati nei quadri attuali di monitoraggio per l'ottavo programma di azione per l'ambiente e per l'economia circolare e in futuro possono contribuire a monitorare la biodiversità e l'inquinamento zero. I conti ambientali vengono utilizzati anche per monitorare i progressi dell'UE nel conseguimento dei pertinenti obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) 14 e nell'ambito del quadro operativo della resilienza.
Qualità dei dati trasmessi dalla pubblicazione dell'ultima relazione
Il regolamento prevede che gli Stati membri e i paesi dello Spazio economico europeo (SEE) trasmettano dati a Eurostat 15 . Una serie di paesi candidati e potenziali paesi candidati all'adesione all'UE trasmettono a loro volta alcuni dati su base volontaria. La presente relazione di attuazione si concentra sul primo gruppo di paesi (paesi UE/SEE). Eurostat convalida i dati ricevuti e li pubblica sul proprio sito web 16 , con spiegazioni tecniche (metadati) e informazioni di contesto 17 .
La vasta maggioranza degli Stati membri ha trasmesso insiemi di dati completi entro i termini indicati nel regolamento. Alcuni Stati membri non hanno rispettato le scadenze, solitamente soltanto di pochi giorni, fatta eccezione per uno Stato membro che ha fatto registrare un ritardo più lungo. Tuttavia tali ritardi non hanno avuto effetti tangibili sul trattamento o sulla diffusione dei dati.
Occorre osservare che i termini per le comunicazioni fissati nel regolamento determinano i tempi di produzione dei dati negli Stati membri per i conti ambientali. Questo aspetto costituisce un indicatore della qualità dei dati, poiché dati statistici più recenti sono sempre migliori. Tuttavia esiste un compromesso con altri aspetti della qualità dei dati, quali l'esattezza o la coerenza tra gli argomenti relativi ai conti ambientali, ad esempio i dati sulle emissioni di gas a effetto serra, sul consumo di energia e sulle imposte sull'energia.
Complessivamente, nel periodo 2019-2022 la qualità dei dati è migliorata per tutti gli allegati da I a VI. I dati statistici per gli allegati da I a III comunicati dagli Stati membri a norma del regolamento sono di elevata qualità. I dati per gli allegati da IV a VI sono meno maturi perché le comunicazioni obbligatorie sono iniziate soltanto nel 2017. Gli allegati IV e V sono inoltre più complessi rispetto agli altri e richiedono altre categorie di dati di base. La Commissione (Eurostat) prevede che la qualità dei dati per gli allegati da IV a VI migliorerà nei prossimi anni. Sono comunque necessari miglioramenti in diversi settori, ad esempio in termini di disponibilità dei dati per la produzione dell'allegato V (conti del settore dei beni e dei servizi ambientali). La Commissione (Eurostat) continua a collaborare con gli Stati membri per risolvere i problemi tecnici. Sono attualmente pianificate o già in fase di attuazione numerose misure destinate a migliorare la qualità (cfr. sezione successiva).
(4)Misure migliorative
La Commissione (Eurostat) e gli Stati membri hanno concordato una strategia europea per i conti ambientali per il periodo 2019-2023 18 . Si tratta di un programma di lavoro supplementare approvato dalla Commissione (Eurostat) e dagli Stati membri e adottato dal comitato del sistema statistico europeo. Questa strategia coordina gli sforzi europei e apre la strada a eventuali nuovi moduli nel regolamento. Gli obiettivi per il periodo 2019-2023 sono i seguenti:
·continuare a migliorare la qualità dei conti ambientali europei attuali, comprese le serie temporali lunghe e la tempestività dei dati;
·comunicare meglio la pertinenza e il contenuto dei conti ambientali europei, anche esprimendo i moduli ambientali come un intero sistema;
·soddisfare le esigenze degli utilizzatori offrendo ulteriori proroghe, applicazioni e indicatori, tra cui impronte, sulla base dei conti ambientali europei attuali;
·valutare l'esigenza di adeguare i conti ambientali europei a nuovi settori e priorità;
·sostenere chi elabora i conti negli Stati membri con risorse finanziarie, corsi di formazione, manuali e strumenti di compilazione;
·contribuire all'ulteriore sviluppo delle norme globali del sistema di conti economici ambientali delle Nazioni Unite e a iniziative globali quali il monitoraggio degli obiettivi di sviluppo sostenibile.
Un riesame è stato condotto in una fase intermedia della strategia, come programmato 19 . La strategia è accompagnata da un piano d'azione con un elenco concreto di azioni e scadenze, per ciascun obiettivo sopra elencato 20 .
La strategia europea per i conti ambientali non impedisce ai singoli Stati membri di sviluppare anche altri filoni di attività, in base alle rispettive situazioni nazionali, esigenze programmatiche e risorse disponibili.
Proposte di nuovi moduli
L'articolo 10 del regolamento stabilisce che la presente relazione di attuazione, se del caso e tenuto conto dei risultati degli studi pilota, debba essere accompagnata da proposte di nuovi moduli in una serie di settori menzionati 21 .
Come già menzionato in precedenza, attualmente sono stati sviluppati tre nuovi moduli, di conseguenza la Commissione ne ha proposto l'integrazione nel regolamento, attraverso una modifica attualmente soggetta alla procedura legislativa ordinaria (COM(2022) 329 final). Tali moduli sono: conti delle risorse forestali, conti dei sussidi ambientali e trasferimenti analoghi e conti degli ecosistemi.
(5)Conclusioni
La Commissione e gli Stati membri hanno continuato a migliorare i conti ambientali europei a norma del regolamento (UE) n. 691/2011, in particolare:
·proponendo l'aggiunta all'interno del regolamento di tre nuovi moduli tematici;
·rafforzando la qualità e l'efficacia dei dati;
·migliorando la comunicazione;
·sviluppando ulteriori indicatori per soddisfare le esigenze degli utilizzatori; e
·valutando l'esigenza di adeguare i conti ambientali europei a nuovi settori e priorità.
Comprende la Norvegia e l'Islanda. Al Liechtenstein è stata concessa una deroga totale. L'accordo statistico bilaterale tra la Svizzera e l'Unione europea comprende il regolamento dal dicembre 2019.