Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'istituzione di uno strumento per il rafforzamento dell'industria europea della difesa mediante appalti comuni

[COM(2022) 349 final]

(2022/C 486/23)

Relatore generale:	Maurizio MENSI
Correlatore generale:	Jan PIE

Consultazione	Consiglio, 22.7.2022 Parlamento europeo, 12.9.2022
Base giuridica	Articolo 173, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea
Organo competente	Commissione consultiva per le trasformazioni industriali
Adozione in sessione plenaria	21.9.2022
Sessione plenaria n.	572
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	155/1/13

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il CESE accoglie con favore la proposta di regolamento sull'istituzione di uno strumento per il rafforzamento dell'industria europea della difesa mediante appalti comuni (in appresso lo «strumento») al fine di rafforzare rapidamente le industrie della difesa e le capacità di difesa dell'Europa a fronte delle sfide immediate derivanti dall'invasione russa dell'Ucraina.

1.2.

Il CESE sostiene gli obiettivi dello strumento di migliorare la base industriale e tecnologica di difesa europea (European Defence Technological and Industrial Base — EDTIB) in termini di efficienza e risposta rapida alle emergenze per un'Unione più resiliente e di promuovere la cooperazione e l'interazione degli Stati membri nelle acquisizioni nel settore della difesa. Questi due obiettivi sono più importanti che mai in una situazione in cui la guerra è tornata a scuotere l'Europa, e la società in generale deve essere adeguatamente protetta anche in vista di possibili tensioni future a livello strategico.

1.3.

Il CESE è dell'avviso che lo strumento sia utile per strutturare e organizzare meglio l'attuale picco della domanda di materiale urgente disponibile sul mercato, ma ritiene che non possa essere considerato un precursore di un futuro programma europeo di investimenti nel settore della difesa, in quanto si tratta di uno strumento piuttosto debole sul piano della politica industriale.

1.4.

Il CESE concorda sulla necessità di agire per accelerare, in modo collaborativo, l'adattamento dell'industria alle trasformazioni strutturali, compreso il potenziamento delle sue capacità di fabbricazione, al fine di aiutare l'industria europea a soddisfare tempestivamente la crescente domanda degli Stati membri.

1.5.

Il CESE ritiene inoltre che le acquisizioni congiunte siano necessarie per evitare che l'aumento degli investimenti nazionali in materia di difesa aggravi la frammentazione del settore europeo della difesa, limiti il potenziale di cooperazione, accresca le dipendenze esterne e ostacoli l'interoperabilità, garantendo pertanto che tutti gli Stati membri possano soddisfare rapidamente le loro esigenze in termini di capacità più urgenti evidenziate o acuite dalla risposta all'aggressione russa contro l'Ucraina.

1.6.

Al tempo stesso, il CESE ritiene che la ricostituzione delle scorte spesso implichi la sostituzione dei prodotti spediti in Ucraina con prodotti esattamente identici. Tali acquisizioni potrebbero non avere un impatto strutturante importante sull'industria, né stimolare l'innovazione tecnologica. Il CESE si chiede pertanto se la logica alla base dello strumento debba essere direttamente estesa a un futuro programma europeo di investimenti nel settore della difesa.

1.7.

Il CESE accoglie con favore l'approccio volto a incentivare gli appalti congiunti mediante un sostegno finanziario diretto a carico del bilancio dell'UE, ma dubita che la dotazione finanziaria di 500 milioni di EUR sia sufficiente a fare la differenza nelle decisioni degli Stati membri in materia di appalti.

1.8.

Il CESE si interroga sull'efficacia dell'utilizzo del sostegno finanziario per l'assistenza tecnica e amministrativa per l'attuazione dello strumento, ma anche della concessione di sovvenzioni sotto forma di finanziamenti non collegati ai costi; invitiamo pertanto i colegislatori a chiarire questo metodo al fine di garantire l'efficienza della spesa dell'UE.

1.9.

Il CESE si compiace che il sostegno finanziario dell'UE sia limitato agli appalti di prodotti per la difesa realizzati nell'UE o nei paesi associati e alle condizioni specifiche per le imprese dell'UE sotto il controllo di paesi terzi. Tale limitazione è nell'interesse dei contribuenti europei e, oltre a essere in linea con l'obiettivo dell'autonomia strategica, è necessaria per realizzare l'obiettivo di rafforzare le capacità industriali europee nel settore della difesa.

1.10.

Al tempo stesso, il CESE chiede un'interpretazione flessibile dell'obbligo secondo cui il prodotto per la difesa non deve essere sottoposto a restrizioni da parte di un paese terzo non associato (o di un soggetto di un paese terzo non associato). Poiché lo strumento copre le acquisizioni di materiale disponibile sul mercato ed è volto a rispondere alle necessità più urgenti di prodotti, il CESE ritiene che tale requisito sia pertinente non tanto per lo strumento stesso quanto per il Fondo europeo per la difesa (FED), il quale è finalizzato allo sviluppo di capacità future. La sua attuazione dovrebbe pertanto avvenire con attenzione, bilanciando la ricerca di una maggiore autonomia con l'urgenza dell'appalto e la necessità di interoperabilità con il materiale esistente.

1.11.

Il CESE sostiene la prevista attuazione in regime di gestione diretta, ma sottolinea la necessità di garantire che i servizi competenti della Commissione ottengano in tempo utile le risorse umane necessarie per far fronte al carico di lavoro che ciò comporta.

1.12.

Il CESE invita gli Stati membri a cooperare strettamente con la task force per le acquisizioni congiunte nel settore della difesa, istituita dalla Commissione europea e dall'alto rappresentante / capo dell'Agenzia europea per la difesa, al fine di garantire l'efficace attuazione dello strumento.

2.   Contesto del parere

2.1.

I capi di Stato o di governo dell'UE, riuniti a Versailles l'11 marzo 2022, si sono impegnati a «rafforzare le capacità di difesa europee» in reazione all'aggressione militare russa nei confronti dell'Ucraina. Nella dichiarazione di Versailles si afferma in particolare che gli Stati membri dovrebbero aumentare la spesa per la difesa, intensificare la cooperazione attraverso progetti comuni, colmare le carenze e realizzare gli obiettivi in materia di capacità, stimolare l'innovazione, anche attraverso sinergie tra il settore civile e quello militare, e rafforzare l'industria della difesa dell'UE. Il Consiglio europeo ha inoltre invitato «la Commissione, in coordinamento con l'Agenzia europea per la difesa, a presentare un'analisi delle carenze di investimenti in materia di difesa entro metà maggio e a proporre qualsiasi ulteriore iniziativa necessaria per rafforzare la base industriale e tecnologica di difesa europea».

2.2.

In risposta a tale invito, il 18 maggio 2022 la Commissione europea e l'alto rappresentante hanno presentato una comunicazione congiunta sull'analisi delle carenze di investimenti nel settore della difesa e sulle prospettive di percorso. La comunicazione congiunta pone in evidenza che anni di marcati sottoinvestimenti nel settore della difesa hanno portato a carenze a livello industriale e di capacità nell'UE e agli attuali bassi livelli di scorte di materiale di difesa. I trasferimenti di materiale di difesa all'Ucraina, associati a un livello di scorte adeguato al tempo di pace, hanno portato all'emergere di carenze urgenti e critiche in termini di materiale militare.

2.3.

La comunicazione congiunta ricorda che, alla luce della situazione in materia di sicurezza e dei trasferimenti già effettuati verso l'Ucraina, è necessario che gli Stati membri ripristinino la loro prontezza al combattimento difensivo. La ricostituzione delle scorte di materiale consentirebbe loro di fornire ulteriore assistenza all'Ucraina. Al tempo stesso, la comunicazione congiunta invita gli Stati membri ad acquisire secondo un approccio collaborativo i materiali e le attrezzature di difesa di cui vi è necessità. Le acquisizioni congiunte di prodotti di cui vi è urgente necessità garantirebbero una convenienza economica maggiore, migliorerebbero l'interoperabilità ed eviterebbero che gli Stati membri esposti si trovino nell'incapacità di ottenere ciò di cui necessitano a causa di richieste contrastanti all'industria della difesa, la quale non è in grado di rispondere nel breve termine a un aumento così marcato della domanda.

2.4.

In tale contesto, la comunicazione congiunta propone di incentivare gli appalti comuni tramite il bilancio dell'UE mediante uno strumento apposito a breve termine. Il sostegno finanziario dell'UE apportato attraverso tale strumento dovrebbe stimolare gli Stati membri a utilizzare la procedura di appalto cooperativo nel settore della difesa, ragion per cui tale sostegno dovrebbe andare a vantaggio della base industriale e tecnologica di difesa europea, garantendo nel contempo la capacità di azione delle forze armate europee, la sicurezza degli approvvigionamenti e una maggiore interoperabilità.

2.5.

In risposta all'urgenza della situazione, il 19 luglio 2022 la Commissione ha presentato una proposta sotto forma di regolamento che istituisce uno strumento per il rafforzamento dell'industria europea della difesa mediante appalti comuni. La Commissione conta su una rapida adozione del regolamento e sulla sua entrata in vigore entro la fine del 2022.

2.6.

Dopo la creazione dello strumento, la Commissione intende proporre un regolamento relativo al programma europeo di investimenti nel settore della difesa (European Defence Investment Programme — EDIP). Secondo la Commissione, tale regolamento potrebbe fungere da base per futuri progetti congiunti in materia di sviluppo e acquisizione, contrassegnati da un elevato interesse comune per la sicurezza degli Stati membri e dell'Unione e, applicando la stessa logica di strumento a breve termine, per un eventuale intervento dell'Unione mirato al rafforzamento della base industriale europea della difesa, in particolare per progetti che nessun singolo Stato membro potrebbe sviluppare o acquisire da solo.

3.   Osservazioni generali

3.1.

Con l'aggressione militare russa nei confronti dell'Ucraina, il contesto geopolitico dell'Unione è cambiato radicalmente. Il ritorno del conflitto territoriale e della guerra ad alta intensità sul suolo europeo impone agli Stati membri di ripensare i loro piani e le loro capacità in materia di difesa. Ciò deve andare di pari passo con un adeguamento della base industriale e tecnologica che dovrebbe essere messa in grado di sostenere e potenziare le forze armate degli Stati membri, che costituiscono uno strumento fondamentale di una democrazia matura, a tutela della libertà dei cittadini europei.

3.2.

Il CESE accoglie con favore l'annunciato aumento della spesa per la difesa degli Stati membri volto a colmare rapidamente i divari militari urgenti. Tuttavia, senza coordinamento e cooperazione, questi aumenti rischiano di portare a un'ulteriore frammentazione del settore europeo della difesa, di limitare il potenziale di cooperazione lungo l'intero ciclo di vita del materiale acquisito e di ostacolare l'interoperabilità. Inoltre, le scelte compiute in merito alle acquisizioni a breve termine hanno spesso un impatto a più lungo termine sulla forza del mercato della base industriale e tecnologica di difesa europea e sulle opportunità per i prossimi decenni.

3.3.

Il CESE sostiene pertanto l'iniziativa volta a incentivare gli appalti congiunti per le necessità più urgenti in materia di prodotti per la difesa. Gli appalti congiunti appaiono particolarmente importanti nella situazione attuale, in cui un improvviso aumento della domanda di prodotti analoghi incontra un'offerta industriale che è ancora configurata per il tempo di pace e che quindi fatica a soddisfare la domanda. La cooperazione in materia di appalti nel settore della difesa è pertanto necessaria per garantire la solidarietà tra gli Stati membri, rafforzare l'interoperabilità, prevenire gli effetti di spiazzamento e migliorare l'efficacia della spesa pubblica.

3.4.

È altrettanto importante aiutare l'industria ad adattarsi ai cambiamenti strutturali del nuovo ambiente di sicurezza. Poiché il necessario rafforzamento delle capacità militari dell'Europa è uno sforzo a lungo termine e il sostegno continuo all'Ucraina potrebbe rendersi necessario per un periodo protratto, la base industriale e tecnologica di difesa europea dovrà incrementare le sue capacità produttive. Tale potenziamento è necessario per far fronte all'attuale picco della domanda, ma anche oltre.

3.5.

A questo riguardo, il CESE ritiene che lo strumento sia eccessivamente limitato nell'approccio, nella portata e nella dotazione finanziaria per fare la differenza ai fini del rafforzamento delle capacità industriali dell'Europa. La ricostituzione delle scorte limita per definizione la scelta dei prodotti e dei fornitori, e 500 milioni di EUR per 27 Stati membri nell'arco di due anni rappresenta un investimento piuttosto modesto.

3.6.

In definitiva, il CESE è dell'avviso che la proposta di regolamento possa fornire un utile contributo per meglio strutturare e coordinare l'attuale picco di domanda di materiale urgente disponibile sul mercato, ma che sia uno strumento piuttosto debole in termini di politica industriale. Di conseguenza, il CESE non ritiene che lo strumento debba necessariamente essere considerato un precursore di un futuro programma europeo di investimenti nel settore della difesa, che viene annunciato come uno strumento per sostenere le acquisizioni congiunte di e per sistemi sviluppati congiuntamente durante il loro intero ciclo di vita.

4.   Osservazioni particolari

4.1.

Secondo la proposta, lo strumento destinato a rafforzare la collaborazione europea nella fase degli appalti in materia di difesa terrà conto del lavoro svolto dalla task force per le acquisizioni congiunte nel settore della difesa istituita dalla Commissione e dall'alto rappresentante/capo dell'Agenzia europea per la difesa. La task force dovrebbe facilitare il coordinamento delle esigenze a brevissimo termine degli Stati membri in materia di acquisizioni e dialogare con gli Stati membri e i fabbricanti di materiale per la difesa dell'UE per sostenere le acquisizioni congiunte volte a ricostituire le scorte. Il lavoro di questa task force è pertanto fondamentale per il successo dello strumento, e il CESE invita gli Stati membri a farne pieno uso.

4.2.

Il CESE dubita che la dotazione di bilancio proposta sia sufficientemente ampia da influenzare in modo sostanziale le decisioni degli Stati membri in materia di acquisizioni. Al tempo stesso, il Comitato è pienamente consapevole della pressione finanziaria sull'attuale QFP e della necessità di finanziamenti supplementari per un futuro programma europeo di investimenti nel settore della difesa. In tale contesto, sarà particolarmente importante concentrare i limitati finanziamenti dello strumento sugli appalti congiunti più pertinenti.

4.3.

Per quanto riguarda i vincoli di bilancio e la selezione dei progetti, il CESE si chiede in che modo il concetto di finanziamenti non collegati ai costi possa essere applicato concretamente alle acquisizioni oggetto dello strumento. Il CESE si interroga inoltre sull'efficacia dell'utilizzo del bilancio per finanziare l'assistenza tecnica e amministrativa necessaria per l'attuazione dello strumento.

4.4.

Il CESE sostiene la prevista attuazione in regime di gestione diretta, ma sottolinea la necessità di garantire che i servizi competenti della Commissione ottengano in tempo utile le risorse umane necessarie per far fronte al carico di lavoro che ciò comporta.

4.5.

Il CESE concorda sui criteri di ammissibilità del regolamento proposto, in particolare sulla possibilità di ampliare i contratti di appalto già esistenti.

4.6.

Il CESE sostiene inoltre la condizione aggiuntiva di limitare i finanziamenti dell'UE all'acquisizione di materiale fabbricato nell'UE o nei paesi associati, anche da imprese sotto il controllo di un paese terzo (soggetti di paesi terzi non associati) che possono fornire garanzie di sicurezza da parte dello Stato membro in cui sono ubicate. Questa condizione riprende le pertinenti disposizioni del Fondo europeo per la difesa e garantisce il conseguimento dell'obiettivo di rafforzare la base industriale e tecnologica di difesa europea.

4.7.

Al tempo stesso, il CESE si interroga sull'importanza dell'obbligo secondo cui il prodotto per la difesa non deve essere soggetto a restrizioni da parte di un paese terzo non associato (o di un soggetto di un paese terzo non associato). Poiché lo strumento proposto copre gli appalti di materiale disponibile sul mercato ed è volto a rispondere alle necessità più urgenti di prodotti, tale requisito sembra pertinente non tanto per lo strumento stesso quanto per il Fondo europeo per la difesa, il quale è finalizzato allo sviluppo di capacità future e per il quale la sovranità tecnologica è un obiettivo dichiarato. Il CESE chiede pertanto un'interpretazione flessibile di questa disposizione, lasciando che siano gli Stati membri a trovare un equilibrio tra la ricerca della libertà operativa, l'urgenza dell'acquisizione e l'interoperabilità con il materiale esistente.

4.8.

Infine, il CESE si interroga sull'adeguatezza di alcuni dei criteri di aggiudicazione proposti, in particolare quelli relativi all'impatto positivo dell'appalto sulla base industriale e tecnologica di difesa europea. Data l'attenzione rivolta alle necessità più urgenti e all'approvvigionamento di materiale disponibile sul mercato in tempi brevi, tale impatto non è probabilmente un criterio importante per gli Stati membri, a meno che il contraente non sia ubicato sul loro territorio. Inoltre, per gli Stati membri acquirenti sarà probabilmente difficile dimostrare l'impatto positivo sulla base industriale e tecnologica di difesa europea, in particolare quando l'urgenza rappresenta la preoccupazione principale.