COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 23.7.2021
COM(2021) 417 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE
RELAZIONE ANNUALE 2020
SULL'APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI SUSSIDIARIETÀ E DI PROPORZIONALITÀ E SUI RAPPORTI CON I PARLAMENTI NAZIONALI
RELAZIONE ANNUALE 2020
SULL'APPLICAZIONE DEI PRINCIPI DI SUSSIDIARIETÀ E DI PROPORZIONALITÀ E SUI RAPPORTI CON I PARLAMENTI NAZIONALI
1. introduzione
La presente è la 28a relazione sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, presentata a norma dell'articolo 9 del protocollo n. 2 del trattato sull'Unione europea e del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Come nel caso della 26a e della 27a relazione, la presente relazione tratta anche dei rapporti della Commissione con i parlamenti nazionali, che rivestono un ruolo significativo nell'applicazione di tali principi.
Nel 2020 la Commissione ha proseguito l'integrazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità in tutte le fasi del suo processo di definizione delle politiche, adottando diverse nuove misure, e ha continuato ad aiutare i parlamenti nazionali a svolgere il proprio controllo della sussidiarietà nel contesto della pandemia di COVID-19.
La Corte di giustizia dell'Unione europea ha chiarito l'applicazione del principio di proporzionalità in diverse sentenze, una delle quali ha confermato la validità della direttiva relativa al distacco dei lavoratori.
Nonostante le perturbazioni dovute alla pandemia, nel 2020 si è instaurata una cooperazione più stretta con i parlamenti nazionali rispetto all'anno di transizione istituzionale 2019. La Commissione ha ricevuto 255 pareri dai parlamenti nazionali, un quarto dei quali riguardanti la risposta alla pandemia. La singola iniziativa che ha ricevuto il maggior numero di osservazioni dai parlamenti nazionali è stata la proposta di una legge europea sul clima. La Commissione ha continuato a partecipare alle riunioni interparlamentari in misura persino maggiore rispetto al passato grazie alle possibilità offerte dalla videoconferenza e per la prima volta dal 2013 un presidente della Commissione ha preso parte alla conferenza che riunisce le commissioni dei parlamenti nazionali degli Stati membri dell'Unione europea (COSAC).
2.
applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità da parte delle istituzioni
2.1.
La Commissione
Legiferare meglio
Il programma di lavoro della Commissione 2020, il primo della Commissione von der Leyen, è stato adottato nel gennaio 2020 e adattato nel maggio dello stesso anno per tenere conto della pandemia di COVID-19. Nel programma è ribadito l'impegno della Commissione a elaborare proposte basate su elementi concreti che siano adeguate alle esigenze dei cittadini e delle imprese, non impongano oneri inutili e siano facili da attuare.
Nel corso dell'anno la Commissione ha proseguito l'applicazione del programma "Legiferare meglio" nonché l'integrazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità in tutte le fasi del suo processo di definizione delle politiche. La Commissione ha valutato la legislazione e i quadri politici esistenti prima di presentare proposte volte a modificarli. Nell'ambito di tale valutazione si è esaminato se le misure esistenti continuassero ad essere "adeguate alle loro finalità" e in quale misura fossero ancora conformi ai principi di sussidiarietà e proporzionalità.
Il portale web "Di' la tua" si è dimostrato un utile punto di accesso unico per permettere ai cittadini e ai portatori di interessi di partecipare alla preparazione delle politiche della Commissione. Tenere conto dei pareri dei cittadini, delle imprese e degli altri portatori di interessi è fondamentale per garantire la qualità delle proposte della Commissione. In considerazione delle difficoltà pratiche che tali soggetti potrebbero riscontrare con il portale a causa della pandemia, la Commissione ha esteso le consultazioni pubbliche e ha fornito maggiori opportunità di feedback sulle iniziative da realizzare nel 2020 o all'inizio del 2021, estendendo, ove possibile, il periodo di consultazione fino a 6 settimane. È stato inoltre rinnovato il portale per rendere più facile l'identificazione e la ricerca delle iniziative. Il portale ora inoltre identifica più accuratamente i punti di vista degli enti nazionali, regionali e locali, in modo che possano essere riportati in modo completo nelle valutazioni, incluse quelle d'impatto.
La task force per la sussidiarietà e la proporzionalità e per "fare meno in modo più efficiente" (la "task force") ha raccomandato di impegnarsi maggiormente nel valutare gli effetti pratici e reali della legislazione, compresi gli atti delegati e di esecuzione, nell'ambito del programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT). Ha altresì raccomandato di includere un numero maggiore di rappresentanti degli enti locali e regionali nel gruppo di esperti che sostiene tale iniziativa. Da qui la decisione della Commissione, nel maggio 2020, di istituire la piattaforma "Fit for Future", un gruppo di esperti di alto livello incaricato di consigliare la Commissione per far sì che la legislazione esistente rimanga adeguata alle sue finalità, ridurre al minimo gli oneri e garantire che la legislazione sia a prova di futuro. Tale gruppo trae vantaggio da una maggiore presenza di enti locali e regionali grazie alla partecipazione di tre rappresentanti del Comitato delle regioni e della sua rete di hub regionali per il riesame dell'attuazione delle politiche dell'UE (RegHub). Il suo programma di lavoro annuale identificherà la legislazione che dovrà essere oggetto di valutazione, considerando anche l'elenco compilato dalla task force. Sarà affrontata inoltre la questione della densità legislativa.
Gli orientamenti e gli strumenti per legiferare meglio
prevedono che la Commissione esegua un'analisi della sussidiarietà al momento di valutare il perdurare della pertinenza e del valore aggiunto europeo delle misure esistenti e di esaminare nuove iniziative. La Commissione analizza la sussidiarietà e la proporzionalità per quanto riguarda sia le iniziative legislative sia quelle non legislative. Tale analisi dovrebbe essere inclusa nel quadro di tutte le valutazioni, incluse quelle d'impatto, e i controlli dell'adeguatezza.
Valutazioni d'impatto
La Commissione tiene sempre conto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità nell'ambito delle sue valutazioni d'impatto in relazione alle proprie proposte politiche. In base agli strumenti per legiferare meglio, si dovrebbe elaborare una tabella di marcia o una valutazione d'impatto iniziale per le proposte legislative, incluse le proposte di atti delegati e di esecuzione identificate come iniziative "politicamente sensibili/importanti". Tali atti sono sostenuti da una valutazione d'impatto solo quando si prevede che gli impatti economici, ambientali o sociali attesi dell'azione dell'UE siano significativi e la Commissione ha un margine di discrezione circa il contenuto dell'atto. Qualora non venga effettuata una valutazione d'impatto, la sussidiarietà e la proporzionalità sono trattate dalla relazione e, se del caso, dal documento di lavoro analitico dei servizi della Commissione che accompagna la proposta.
Il comitato per il controllo normativo
svolge un controllo indipendente della qualità su tutte le valutazioni d'impatto. Nel 2020 ha formulato 41 pareri sulle valutazioni d'impatto.
Uno di questi pareri riguardava la valutazione d'impatto della proposta di direttiva relativa a salari minimi adeguati nell'Unione europea
. Il comitato ha chiesto di motivare meglio le argomentazioni sui principi di sussidiarietà e proporzionalità nella proposta.
Nel suo parere iniziale, il comitato ha dichiarato che la valutazione d'impatto "non era sufficientemente chiara in merito al modo in cui è valutata, mediante un'analisi dei problemi, l'inadeguatezza dei salari minimi negli Stati membri" e non ha "fornito elementi sufficienti per dimostrare in quale modo l'iniziativa legislativa è conforme alla base giuridica prescelta e ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità".
La valutazione d'impatto è stata successivamente oggetto di revisione al fine di affrontare più efficacemente tali aspetti. Essa evidenzia che l'azione a livello di UE è più efficace nel rafforzare i sistemi di determinazione dei salari minimi rispetto all'azione a livello nazionale. Tale azione contribuirà a garantire condizioni di parità nel mercato unico, colmando le grandi differenze, in termini di copertura e adeguatezza dei salari minimi, che non sono giustificate da condizioni economiche di fondo. Tale obiettivo non può essere conseguito in misura sufficiente mediante un'azione non coordinata degli Stati membri.
Per quanto riguarda la proporzionalità, la valutazione d'impatto spiega che la proposta rispetta le tradizioni nazionali consolidate in materia di determinazione dei salari minimi, rispettando pienamente le competenze degli Stati membri e delle parti sociali quanto alla determinazione del livello dei loro salari minimi e lasciando quanto più margine possibile alle decisioni nazionali. La Commissione ha presentato una "griglia di valutazione di sussidiarietà" al comitato per il controllo normativo unitamente alla valutazione d'impatto rivista.
Valutazioni e controlli dell'adeguatezza
Nel 2020 la Commissione ha ultimato 33 valutazioni, compreso un controllo dell'adeguatezza, e il comitato per il controllo normativo ha esaminato 13 valutazioni principali, tra cui due controlli dell'adeguatezza. Tali valutazioni vertevano su molti aspetti, alcuni dei quali particolarmente rilevanti in termini di sussidiarietà e proporzionalità. Ad esempio la valutazione
della direttiva relativa alle emissioni industriali, il principale strumento dell'UE per controllare e mitigare gli impatti sull'ambiente e sulla salute umana delle emissioni industriali dell'UE, ha evidenziato i benefici significativi derivanti dall'azione a livello di UE rispetto a quelli risultanti unicamente dall'azione a livello nazionale e subnazionale. L'azione dell'UE ha garantito ad esempio un approccio più coerente nell'adozione di norme in materia di emissioni industriali efficaci dal punto di vista ambientale, con difformità relativamente limitate da uno Stato membro all'altro.
Meccanismo di controllo della sussidiarietà
La Commissione ha attuato l'impegno preso in risposta alla raccomandazione della task force di escludere il periodo compreso tra il 20 dicembre e il 10 gennaio ai fini della definizione del periodo di otto settimane previsto per l'invio dei pareri motivati ad opera dei parlamenti nazionali. La Commissione ha attuato questa misura per la prima volta durante il periodo delle festività di Natale/Capodanno nel 2019-2020 e di nuovo nello stesso periodo nel 2020-2021. Per quanto riguarda il suo impegno di fornire risposte aggregate ai pareri motivati trasmessi da parlamenti nazionali in rappresentanza di sette o più voti nel quadro del meccanismo di controllo della sussidiarietà, nessuna delle proposte legislative della Commissione ha dato luogo al numero di pareri motivati necessari per raggiungere tale soglia.
In una lettera ai parlamenti nazionali dell'8 aprile 2020, il vicepresidente Šefčovič ha riconosciuto che, a causa della crisi COVID-19, è stato difficile verificare la conformità delle proposte legislative al principio di sussidiarietà entro le 8 settimane previste dal protocollo n. 2 dei trattati e si è impegnato ad agevolare tale processo in due modi.
·Anche quando i pareri dei parlamenti nazionali che esprimevano preoccupazioni in tema di sussidiarietà sulle proposte legislative (pareri motivati) fossero pervenuti dopo il termine, la Commissione ne avrebbe tenuto conto sottoponendoli all'attenzione del membro competente della Commissione e fornendo una risposta pubblica sostanziale. Tre parlamenti nazionali hanno colto questa opportunità, tutti in relazione alla legge europea sul clima.
·La Commissione avrebbe inoltre informato immediatamente i parlamenti nazionali al momento dell'adozione di una proposta legislativa volta a mitigare gli impatti della crisi COVID-19, la cui adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio si sarebbe potuta rivelare necessaria entro meno di 8 settimane, in linea con la procedura d'urgenza prevista dall'articolo 4 del protocollo n. 2 dei trattati. Nel 2020 la Commissione ha inviato tali segnalazioni ai parlamenti nazionali in sette occasioni.
2.2. Il Parlamento europeo
Nel 2020 il Parlamento europeo ha formalmente ricevuto 134 comunicazioni dai parlamenti nazionali ai sensi del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Di queste 134 comunicazioni, 13 erano pareri motivati e 121 contributi (comunicazioni che non sollevano preoccupazioni relative alla sussidiarietà). A titolo di paragone, nel 2019 aveva ricevuto 62 comunicazioni e nessuna di queste era un parere motivato.
A norma dell'allegato V del regolamento del Parlamento europeo, la commissione giuridica (JURI) ha competenza esclusiva per quanto riguarda la conformità al principio di sussidiarietà. Ogni sei mesi un suo membro a rotazione tra i gruppi politici è nominato relatore permanente per la sussidiarietà. Nella prima metà del 2020 il relatore permanente è stato Gilles Lebreton (Identità e Democrazia), cui nella seconda metà dell'anno ha fatto seguito Karen Melchior (Renew Europe). I pareri motivati ricevuti e confermati come tali dalla commissione sono acclusi, per conoscenza, all'ordine del giorno della riunione successiva.
La commissione JURI riferisce altresì periodicamente sulle relazioni annuali della Commissione in materia di sussidiarietà e proporzionalità. La prossima relazione, di cui Mislav Kolakušić (Non iscritti) è stato nominato relatore, riguarderà il 2017, il 2018 e il 2019. La commissione JURI contribuisce anche alle relazioni semestrali della COSAC per quanto riguarda le questioni relative alla sussidiarietà e alla proporzionalità.
Il Servizio Ricerca del Parlamento europeo ha continuato ad assistere il Parlamento europeo nell'integrare le considerazioni relative alla sussidiarietà e alla proporzionalità nel proprio lavoro:
·controllando sistematicamente gli aspetti relativi alla sussidiarietà e alla proporzionalità delle valutazioni d'impatto della Commissione e richiamando l'attenzione su eventuali rilievi espressi al riguardo, in particolare dai parlamenti nazionali e dal Comitato delle regioni;
·garantendo che detti principi siano pienamente rispettati nell'attività stessa del Parlamento europeo, ad esempio nella realizzazione delle valutazioni d'impatto dei propri emendamenti sostanziali o nell'analisi del valore aggiunto delle nuove proposte legislative del Parlamento europeo, ai sensi dell'articolo 225 TFUE, e del costo del mancato intervento dell'UE;
·controllando gli aspetti relativi alla sussidiarietà e alla proporzionalità nella redazione delle valutazioni d'impatto, concentrandosi sul valore aggiunto dell'UE.
Nel 2020 il Servizio Ricerca del Parlamento europeo ha prodotto 5 prime analisi di valutazioni d'impatto della Commissione, 1 valutazione d'impatto, 13 valutazioni dell'attuazione a livello europeo ex post, 3 documenti "Attuazione in azione", 2 altre valutazioni ex post, 2 elenchi a rotazione, 2 relazioni sul costo della non Europa, 9 valutazioni del valore aggiunto europeo, 5 documenti sul valore aggiunto delle politiche UE esistenti, 1 analisi del valore aggiunto europeo e 6 valutazioni dell'attuazione. Esso ha avviato una nuova serie di pubblicazioni sui parlamenti nazionali e sugli affari europei per fornire una panoramica del modo in cui i parlamenti nazionali sono strutturati e della maniera in cui elaborano, esaminano e si relazionano alla legislazione dell'UE e ha pubblicato i primi due briefing di tale serie.
2.3. Il Consiglio
Nelle sue conclusioni del 27 febbraio 2020 su "Legiferare meglio per garantire la competitività e una crescita sostenibile e inclusiva"
, il Consiglio dell'Unione europea ("il Consiglio") ha rilevato "che, per essere più efficaci, le misure contenute nelle nuove proposte dovrebbero sempre rispettare i diritti fondamentali e l'uguaglianza davanti alla legge, nonché i principi di sussidiarietà, proporzionalità e certezza del diritto, e tenere conto in particolare delle esigenze delle piccole e medie imprese (PMI), incluse le microimprese".
Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, il Consiglio ha inoltre rilevato "l'importanza delle PMI, incluse le microimprese, quali motori essenziali dell'innovazione, della transizione verde, della digitalizzazione, dell'occupazione, della crescita sostenibile e inclusiva e della coesione sociale nelle nostre società" e aggiunto che "[g]li interessi e le esigenze delle PMI, incluse le microimprese, dovrebbero essere individuati meglio in tutte le fasi del processo decisionale a livello di UE, al fine di garantire che la legislazione sia chiara e prevedibile a costi minimi e proporzionata rispetto alle dimensioni delle imprese".
Il 16 novembre 2020 il Consiglio ha adottato le conclusioni sugli spazi di sperimentazione normativa e le clausole di sperimentazione come strumenti per un quadro normativo favorevole all'innovazione, adeguato alle esigenze future e resiliente che sia in grado di affrontare le sfide epocali nell'era digitale
, sottolineando che i principi di sussidiarietà e proporzionalità, nonché il principio di precauzione, dovrebbero sempre essere rispettati e promossi e facendo riferimento alle sue precedenti conclusioni del maggio 2016
in merito a tali principi.
In aggiunta agli obblighi previsti dal trattato, il Consiglio tiene informati gli Stati membri sui pareri formulati dai parlamenti nazionali in merito a proposte legislative della Commissione. Nel 2020 il segretariato generale del Consiglio ha trasmesso alle delegazioni 99 pareri formulati nell'ambito del dialogo politico e ha ricevuto 9 pareri motivati ai sensi del protocollo n. 2.
2.4. Il Comitato delle regioni
L'8 maggio 2020 il Comitato delle regioni ("il Comitato") ha rilasciato una dichiarazione sulla risposta alla crisi causata dalla pandemia di COVID-19
, chiedendo un maggiore sostegno per gli enti regionali e locali e un riesame collaborativo delle competenze sanitarie in linea con il principio di sussidiarietà. Il Comitato ha sottolineato che, anche durante la pandemia di COVID-19, le misure di emergenza dovevano essere proporzionate, limitate nel tempo e soggette a controllo democratico nonché rispettare i principi di sussidiarietà e di governance multilivello.
Il 2 luglio 2020 il Comitato ha definito le sue priorità per il 2020-2025 nella risoluzione "Un'Europa più vicina ai cittadini attraverso i suoi piccoli centri, le sue città e le sue regioni"
, esprimendo la sua determinazione a continuare "a migliorare la qualità della legislazione europea e a prevederne meglio l'impatto territoriale, nonché a promuovere il principio della sussidiarietà attiva". Ha inoltre sottolineato che "[l]a pandemia dimostra l'importanza di applicare correttamente il principio della sussidiarietà attiva, nonché, da un lato, il ruolo essenziale degli enti locali e regionali e, dall'altro, la necessità di un coordinamento e un sostegno a livello europeo". Con uno sguardo al 2021, il Comitato ha annunciato che esaminerà le nuove iniziative politiche dell'UE per garantire che includano una dimensione territoriale e soddisfino il requisito del valore aggiunto dell'UE, in linea con le raccomandazioni della task force per la sussidiarietà e la proporzionalità e per "fare meno in modo più efficiente" e gli orientamenti per legiferare meglio.
Il 12 ottobre 2020 il Comitato ha pubblicato la prima edizione del Barometro regionale e locale annuale dell'UE
, che è principalmente incentrato sull'impatto della pandemia di COVID-19. Dalla relazione emerge che gli enti locali e regionali dell'UE sono stati in prima linea nel far fronte alla crisi sanitaria e ricoprono inoltre un ruolo fondamentale per una ripresa economica efficace. Nelle sue conclusioni principali la relazione invita ad assicurare un maggiore coinvolgimento degli enti regionali e locali nella governance dei piani dell'UE e nazionali per la ripresa, raccomandando che il semestre europeo, in quanto meccanismo di governance di tale dispositivo, includa un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti regionali e locali, in linea con la sussidiarietà attiva. La relazione esorta inoltre a coinvolgere strettamente le regioni e le città nella definizione dei piani nazionali, al fine di garantire la loro complementarità con le strategie regionali e locali per la ripresa. Infine, come applicazione pratica del principio della sussidiarietà attiva, essa suggerisce che il Comitato e la Commissione organizzino un Forum annuale per la ripresa e la resilienza per accertare se il piano per la ripresa sia uno strumento utile per le città e le regioni.
Il 2 luglio 2020 il Comitato ha adottato una risoluzione sul programma di lavoro della Commissione per il 2021
. Tale risoluzione ha incoraggiato la Commissione a proseguire la cooperazione per promuovere il concetto di "sussidiarietà attiva", anche attraverso la rete di hub regionali del Comitato per il riesame dell'attuazione delle politiche dell'UE (RegHub)
, nonché aiutando il Comitato a sviluppare il progetto RegHub 2.0 per fornire riscontri sulla base delle esperienze degli utenti nell'attuazione delle politiche dell'UE a livello locale e regionale. Nell'ottobre 2020 il Comitato ha approvato la continuazione di tale progetto e ha accolto nuovi membri nella rete
. La nuova piattaforma "Fit for Future" della Commissione include direttamente RegHub al suo interno come rete di esperti e il Comitato stesso è rappresentato da tre dei suoi membri nel gruppo di governance della piattaforma. In tal modo si amplia notevolmente il ruolo del Comitato e si garantisce una migliore applicazione del principio della sussidiarietà attiva lungo tutto il ciclo legislativo
.
Il Comitato ha valutato la conformità alla sussidiarietà e alla proporzionalità nell'ambito delle otto proposte legislative su cui ha formulato pareri nel 2020. Tali pareri contenevano una valutazione diretta della conformità alla sussidiarietà e alla proporzionalità o raccomandazioni concrete finalizzate al miglioramento della conformità.
Nel 2020 il Comitato ha attuato il suo programma di lavoro sulla sussidiarietà che rappresenta uno strumento pratico per monitorare annualmente la sussidiarietà. Il gruppo direttivo per la sussidiarietà, presieduto dall'ex presidente del Comitato Karl-Heinz Lambertz, ha individuato cinque iniziative prioritarie per il programma di lavoro sulla sussidiarietà per il 2020: i servizi digitali, il Green Deal europeo, la protezione del nostro ambiente, l'Europa sociale e un nuovo patto sulla migrazione e l'asilo.
Il Comitato ha adottato una risoluzione intitolata "Il Green Deal in partenariato con gli enti locali e regionali", esortando a "[c]onseguire risultati tangibili sul campo grazie alla governance multilivello e alla sussidiarietà attiva", e un parere sulla proposta di regolamento che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica (Legge europea sul clima), sottolineando l'importanza di conseguire l'obiettivo volto a far sì che "tutte le misure dell'UE aderiscano al principio del 'non nuocere' e, in linea con il principio della sussidiarietà attiva, rispettino pienamente tutti i livelli di governo in quanto partner a pieno titolo nel processo decisionale europeo e non in quanto semplici parti interessate". Il Comitato ha inoltre adottato un parere dal titolo "Il patto europeo per il clima", nel quale sottolinea che tale patto rappresenta una grande opportunità per attuare il principio della sussidiarietà attiva, in quanto gli obiettivi stessi del patto coincidono in larga misura con la finalità principale dell'approccio di sussidiarietà attiva, ovvero mettere a punto un metodo di lavoro inclusivo e costruttivo che sfrutti appieno le potenzialità del quadro democratico e di governance multilivello dell'UE.
Nel 2020 sono stati presentati 18 contributi sulla sussidiarietà e sulla proporzionalità a REGPEX, la sottorete della rete di controllo della sussidiarietà aperta ai parlamenti e ai governi delle regioni con poteri legislativi per sostenere la loro partecipazione nella fase iniziale del processo legislativo (controllo della sussidiarietà). I dettagli di questi contributi e i link alle proposte della Commissione in merito sono disponibili sul sito web di REGPEX.
2.5.
La Corte di giustizia
dell'Unione europea
Nel 2020 la Corte di giustizia dell'Unione europea ("Corte") non ha dovuto pronunciarsi sulle presunte violazioni del principio di sussidiarietà.
In vari casi in cui è stato invocato il principio di proporzionalità per contestare la legislazione dell'UE, la Corte ha ribadito che al legislatore dell'Unione deve essere riconosciuto un ampio potere discrezionale nei settori in cui la sua azione richiede scelte di natura tanto politica quanto economica o sociale e in cui è chiamato ad effettuare apprezzamenti e valutazioni complessi. La legalità di una misura adottata in questi ambiti può essere inficiata solo se la misura è manifestamente inadeguata rispetto all'obiettivo perseguito.
La Corte ha pertanto riconosciuto la validità della direttiva 2018/957 che modifica la direttiva relativa al distacco dei lavoratori alla luce del principio di proporzionalità allorché si respingono i ricorsi di annullamento presentati da due Stati membri. Essa ha ricordato che il principio di proporzionalità esige che gli strumenti contenuti nella normativa dell'UE siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi e non vadano oltre quanto necessario per raggiungerli.
Con riguardo al potere discrezionale che deve essere concesso al legislatore dell'Unione quando disciplina il distacco dei lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi, la Corte ha ritenuto che non si tratta, quindi, di stabilire se una misura emanata in un settore del genere fosse l'unica o la migliore possibile, in quanto solo la manifesta inidoneità della misura rispetto all'obiettivo perseguito può inficiare la legittimità della misura medesima.
La Corte ha sostenuto che l'ampio potere discrezionale del legislatore dell'Unione non riguarda esclusivamente la natura e la portata delle disposizioni controverse, ma anche, in una certa misura, l'accertamento dei dati di base. Tuttavia anche in presenza di un ampio potere discrezionale il legislatore dell'Unione è tenuto a fondare la sua scelta su criteri obiettivi e a esaminare se gli scopi perseguiti dal provvedimento considerato siano idonei a giustificare conseguenze economiche negative, anche considerevoli, per taluni operatori.
I progetti di atti legislativi devono tener conto della necessità che gli oneri che ricadono sugli operatori economici siano il meno gravosi possibile e commisurati all'obiettivo da conseguire. La Corte ha ritenuto che i due Stati membri che hanno contestato la sua legittimità non siano stati in grado di dimostrare che le modifiche apportate dalla direttiva (UE) 2018/597 andassero oltre quanto era necessario al fine di raggiungere i suoi obiettivi, ossia garantire la libera prestazione dei servizi su base equa e offrire una maggiore tutela ai lavoratori distaccati.
La Corte non solo ha tenuto conto del contesto normativo nel quale la direttiva impugnata è stata adottata, ma ha anche sottolineato che il legislatore dell'Unione non era incorso in un errore manifesto, poiché aveva preso in considerazione tutti gli elementi e le circostanze rilevanti della situazione che tale direttiva intendeva disciplinare.
3.
applicazione del meccanismo di controllo della sussidiarietà da parte dei parlamenti nazionali
Nel 2020 la Commissione ha ricevuto nove pareri motivati dai parlamenti nazionali. Si tratta di un numero maggiore rispetto al 2019, anno in cui per la prima volta dall'introduzione del meccanismo di controllo della sussidiarietà non è stato ricevuto alcun parere motivato. Tuttavia tale dato è inferiore rispetto a quello degli anni precedenti sia in termini assoluti sia in proporzione al numero complessivo di pareri trasmessi dai parlamenti nazionali o al numero complessivo di pareri in merito alle proposte della Commissione soggette al meccanismo di controllo della sussidiarietà (cfr. anche il grafico "Tipi di pareri" nella sezione 4).
Dei 9 pareri motivati ricevuti nel 2020, tre (trasmessi dal Bundesrat austriaco, dal Sénat francese e dalla Eerste Kamer neerlandese) riguardavano la proposta di regolamento che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica (Legge europea sul clima) adottata dalla Commissione il 4 marzo 2020.
Tale proposta si proponeva di i) sancire con un atto legislativo l'obiettivo della neutralità climatica entro il 2050 previsto nel Green Deal europeo, ii) stabilire una direzione politica a lungo termine, iii) offrire prevedibilità agli investitori e iv) assicurare trasparenza e responsabilità. La proposta comprendeva misure per verificare i progressi compiuti e adeguare le azioni di conseguenza e affrontava la questione relativa al percorso da seguire per il conseguimento dell'obiettivo entro il 2050, inclusa la definizione di un obiettivo intermedio per il 2030 sulla base di una valutazione d'impatto globale.
Su questa proposta iniziale la Commissione ha ricevuto 9 pareri da 7 camere, compresi i 3 pareri motivati, e successivamente 3 pareri da altre 3 camere in merito alla proposta modificata presentata a settembre per definire l'obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dell'Unione per il 2030 di almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990. Un'altra camera ha risposto alla consultazione pubblica avviata dalla Commissione da marzo a giugno in merito al livello di ambizione dell'obiettivo per il 2030.
Tutte e tre le camere che hanno trasmesso pareri motivati hanno respinto l'uso proposto di atti delegati per definire la traiettoria tra l'obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2030 e l'obiettivo della neutralità climatica entro il 2050. Inoltre la Eerste Kamer ha ritenuto che il ricorso all'articolo 192, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (procedura legislativa ordinaria) anziché all'articolo 192, paragrafo 2 (unanimità) non fosse commisurato all'importanza e all'ambito di applicazione della proposta.
La maggior parte dei pareri trasmessi nell'ambito del dialogo politico, pur sostenendo generalmente gli obiettivi della proposta, condivideva le preoccupazioni espresse nei pareri motivati circa il ricorso agli atti delegati per definire la traiettoria 2030-2050. Alcune camere hanno inoltro chiesto di prendere in considerazione il mix energetico specifico e il potenziale di adeguamento di ogni Stato membro o di lasciare agli Stati membri la decisione in merito al modo e ai tempi per conseguire gli obiettivi entro il 2050. Altre hanno esortato a basare il percorso verso il conseguimento degli obiettivi sull'uso delle energie rinnovabili anziché sull'energia nucleare o a definire un altro obiettivo intermedio per il 2040. Un'altra richiesta è stata quella di adeguare il sostegno finanziario dell'UE alla capacità finanziaria di ciascun Stato membro.
Nelle sue risposte la Commissione ha spiegato che avrebbe usato la traiettoria come strumento per valutare i progressi verso il conseguimento dell'obiettivo della neutralità climatica e per valutare l'efficacia delle politiche esistenti. Il punto di partenza e di arrivo di questa traiettoria, così come i criteri da considerare nel definirla, dovevano essere stabiliti dai colegislatori, in modo che la delega non includesse alcun "elemento essenziale" ai sensi dell'articolo 290 TFUE. La Commissione ha altresì indicato che la base giuridica corretta era l'articolo 192, paragrafo 1, TFUE, alla luce degli obiettivi della proposta. Essa ha ricordato che per la procedura legislativa, la base giuridica dell'articolo 192, paragrafo 2, costituisce un'eccezione al caso generale dell'articolo 192, paragrafo 1, e dovrebbe quindi essere interpretata in modo restrittivo conformemente alla giurisprudenza della Corte.
La Commissione ha inoltre chiarito che lo sviluppo di un settore energetico basato in gran parte sulle fonti rinnovabili rappresentava un aspetto importante del Green Deal europeo, ma che la proposta, non stabilendo un percorso specifico per il conseguimento dell'obiettivo della neutralità climatica, rispettava pienamente il diritto degli Stati membri di determinare il proprio mix energetico. Essa ha sottolineato il forte sostegno apportato dal futuro bilancio dell'UE a lungo termine, incrementato temporaneamente dal nuovo strumento per la ripresa "NextGenerationEU", agli obiettivi dell'UE in materia di clima. Ha inoltre evidenziato che il meccanismo per una transizione giusta fornirebbe un sostegno mirato alle regioni e ai settori più colpiti dalla transizione verso l'economia verde, in modo che questa possa avere luogo in modo equo e inclusivo, senza escludere nessuno.
Altri due pareri motivati trasmessi dal Folketing danese e dal Riksdag svedese riguardavano la proposta di direttiva relativa ai salari minimi adeguati nell'Unione europea adottata il 28 ottobre 2020 dalla Commissione. Sia il Folketing che il Riksdag hanno ritenuto che la proposta andasse oltre le competenze dell'UE in questo settore e che le misure di formazione dei salari fossero meglio disciplinate a livello nazionale. A loro parere l'obiettivo della proposta di garantire che i lavoratori abbiano accesso a salari minimi che consentano un tenore di vita soddisfacente ovunque essi lavorino nell'UE potrebbe essere realizzato in misura sufficiente a livello nazionale. Il Folketing ha ritenuto che la proposta non rispettasse la libertà contrattuale delle parti sociali e che si raggiungano risultati migliori in termini di salari più elevati o di un minor numero di lavoratori a bassa retribuzione laddove gli enti nazionali non siano coinvolti nella determinazione dei criteri per i contratti collettivi e nel farli rispettare. Il Riksdag era del parere che non esistesse una chiara dimensione transfrontaliera, dato che le condizioni e i sistemi di formazione dei salari differivano considerevolmente da un paese all'altro, e che l'azione dell'UE in tale settore non apportasse alcun valore aggiunto.
Il Senát ceco non ha trasmesso un parere motivato, ma si è unito alle preoccupazioni del Folketing e del Riksdag riguardanti le competenze dell'UE e ha messo in dubbio la proporzionalità della proposta, dal momento che una raccomandazione del Consiglio sarebbe più appropriata di una direttiva.
La Commissione ha risposto che la proposta intendeva promuovere la contrattazione salariale collettiva in tutti gli Stati membri, senza mettere in discussione le caratteristiche specifiche dei sistemi e delle tradizioni nazionali. Essa rispettava pienamente le competenze nazionali e l'autonomia delle parti sociali e non intendeva armonizzare il livello dei salari minimi nell'UE o istituire un meccanismo uniforme per la determinazione dei salari minimi in tutti gli Stati membri. La proposta ha quindi rispettato i limiti stabiliti dalla sua base giuridica, l'articolo 153 TFUE. La Commissione ha inoltre spiegato che una direttiva era più efficace di una raccomandazione, poiché garantiva certezza sulla natura vincolante dei requisiti da applicare da parte degli Stati membri, pur lasciando loro margini di manovra in merito alla decisione sulle forme e sui metodi di attuazione, compreso l'affidamento di tale attuazione alle parti sociali su loro richiesta congiunta.
Gli altri quattro pareri motivati riguardavano la proposta modificata di decisione relativa al sistema delle risorse proprie dell'Unione europea, adottata il 28 maggio 2020 dalla Commissione (parere motivato trasmesso dal Riksdag svedese), la proposta di regolamento che istituisce il Fondo per una transizione giusta, adottata il 14 gennaio 2020 dalla Commissione (parere motivato trasmesso dalla Poslanecká sněmovna ceca), la proposta modificata del regolamento relativo all'attuazione del cielo unico europeo (rifusione), adottata il 22 settembre 2020 dalla Commissione (parere motivato tramesso dalla Kamra tad-Deputati maltese) e il nuovo patto sulla migrazione e l'asilo della Commissione, adottato il 23 settembre 2020 dalla Commissione (parere motivato trasmesso dall'Országgyűlés ungherese).
Per quanto riguarda le risorse proprie, il Riksdag ha ritenuto che, mentre le misure economiche dell'Unione europea in risposta alla crisi COVID-19 dovrebbero essere temporanee, ben indirizzate e proporzionali, la proposta della Commissione comportava l'assunzione di prestiti ingenti sui mercati per accrescere i programmi dell'UE senza chiarire se tali fondi sarebbero stati utilizzati principalmente per mitigare l'impatto della crisi COVID-19. Per il Riksdag quindi le misure erano troppo estese per consentire il conseguimento degli obiettivi della proposta e la Commissione non aveva fornito una chiara giustificazione del motivo per cui tale prestito dovrebbe avere luogo a livello di UE anziché nazionale.
La Commissione ha risposto che il piano per la ripresa "NextGenerationEU" era uno strumento di emergenza una tantum istituito in modo temporaneo e utilizzato esclusivamente per la risposta alla crisi e le misure per la ripresa. Inoltre, data la natura della crisi, è opportuno ricorrere all'articolo 122 TFUE, che prevede la possibilità di adottare misure adeguate alla situazione economica e prese in uno spirito di solidarietà tra Stati membri. Gli obiettivi perseguiti dal piano per la ripresa della Commissione non potrebbero essere realizzati in misura sufficiente dai singoli Stati membri a causa dell'ambito di applicazione delle misure necessarie. La Commissione ha aggiunto che gran parte del sostegno straordinario doveva essere fornito sotto forma di sovvenzioni agli Stati membri, poiché i prestiti da soli non avrebbero consentito ai paesi fortemente indebitati di attuare le riforme e gli investimenti assolutamente necessari per garantire una ripresa rapida in tutta l'UE e un'economia più resiliente.
Per quanto riguarda il Fondo per una transizione giusta, la Poslanecká sněmovna ha ritenuto che richiedere agli Stati membri di redigere piani territoriali dettagliati per una transizione giusta con informazioni particolareggiate sul sostegno previsto per le grandi imprese fosse una microgestione e interferisse con le loro competenze nella gestione concorrente. Inoltre non sono stati definiti chiaramente i requisiti per giustificare gli investimenti, quali il "mantenimento di un numero importante di posti di lavoro" o una "riduzione sostanziale delle emissioni di gas a effetto serra".
La Commissione ha risposto che richiedere agli Stati membri di fornire dettagli dei piani che le permettano di verificare che le condizioni applicabili per essere ammissibili al sostegno siano soddisfatte non era una novità, poiché era stata una caratteristica dei precedenti quadri di programmazione, e dunque rispettava il principio di sussidiarietà. Gli Stati membri potevano decidere di sostenere investimenti produttivi in imprese diverse dalle piccole e medie imprese, se gli investimenti proposti soddisfacevano determinate condizioni, in particolare la creazione di posti di lavoro. L'adempimento dei requisiti per ridurre in modo significativo le emissioni di gas a effetto serra e mantenere un numero importante di posti di lavoro doveva inoltre essere valutato caso per caso, dato il numero elevato di parametri di riferimento applicabili nel sistema di scambio di emissioni dell'UE e la necessità di prendere in considerazione la situazione specifica del mercato del lavoro regionale e l'importanza relativa dell'industria interessata.
Per quanto riguarda il cielo unico europeo, la Kamra tad-Deputati non era d'accordo con l'estensione dell'ambito di responsabilità della Commissione e dell'Agenzia dell'Unione europea per la sicurezza aerea (AESA). Nel rilevare che i servizi di traffico aereo all'aeroporto di Malta erano interamente controllati dal governo, essa ha ritenuto che i cambiamenti strutturali come quello di consentire all'AESA, che agisce come un organo di valutazione delle prestazioni, di imporre misure correttive, ad esempio la delega di questi servizi a un altro fornitore, sarebbero in contrasto con le politiche nazionali in materia di sicurezza e di difesa. A suo parere, per accelerare l'attuazione del cielo unico europeo si dovrebbero scegliere strumenti meno invasivi, rispettando le specificità territoriali di ciascuno Stato membro.
Nella sua risposta la Commissione ha sottolineato che il traffico aereo europeo funziona come una rete. Di conseguenza gli obiettivi del cielo unico europeo possono essere conseguiti solo mediante l'azione dell'UE, che disciplina la posizione, la condotta e la cooperazione di una varietà di portatori di interessi in tutti gli Stati membri, compresi gli utenti dello spazio aereo europeo, i fornitori di servizi di navigazione aerea e gli aeroporti. La Commissione ha chiarito che la fornitura esclusiva di servizi di traffico aereo su nomina da parte di uno Stato membro comprende già nell'ambito dell'attuale sistema di prestazioni una regolamentazione delle prestazioni economiche, di sicurezza, di capacità e ambientali dei fornitori designati. Per tale motivo la Commissione è sostenuta da un organo consultivo e i compiti che si propone di affidare all'AESA non comportano l'esercizio di un potere discrezionale. La Commissione ha altresì evidenziato che, per garantire che i piani e gli obiettivi prestazionali fossero effettivamente vincolanti, l'organo di valutazione delle prestazioni doveva essere in grado di imporre misure correttive in caso di non attuazione dei piani o di mancato raggiungimento degli obiettivi.
Per quanto riguarda il patto sulla migrazione e l'asilo, l'Országgyűlés ha contestato la base giuridica di quattro delle proposte e il meccanismo di monitoraggio dei diritti umani previsto dalla quinta. Esso ha avvertito che le proposte, se adottate, imporrebbero obblighi agli Stati membri senza tener adeguatamente conto delle caratteristiche nazionali specifiche e dei poteri decisionali. L'Országgyűlés ha messo in dubbio la necessità generale di tali obblighi e ha dichiarato di temere che le disposizioni proposte avrebbero reso impraticabili le procedure nazionali di frontiera che contribuiscono alla gestione della migrazione, come le zone di transito. Ha altresì contestato la proporzionalità del pacchetto, poiché imporrebbe obblighi sproporzionati agli Stati membri e cambierebbe radicalmente il sistema di asilo dell'UE.
Nella sua risposta la Commissione ha giustificato la base giuridica delle sue proposte. Essa ha spiegato che l'azione dell'UE era necessaria per evitare che un onere sproporzionato della pressione migratoria ricadesse su un singolo Stato membro e che la proposta sulla gestione dell'asilo e della migrazione era molto flessibile, poiché gli Stati membri potevano scegliere il modo in cui contribuire. La Commissione ha sottolineato che il meccanismo di monitoraggio proposto non era un meccanismo di reclamo, ma un meccanismo di controllo integrato progettato per sostenere gli enti nazionali. Gli Stati membri potevano scegliere di affidare il monitoraggio a organismi di monitoraggio indipendenti già esistenti. La Commissione ha altresì evidenziato che l'attuale quadro giuridico limitava l'uso della procedura di frontiera dell'UE a un certo numero di casi ben definiti. Pertanto tale procedura non poteva essere considerata come la procedura di asilo generale in uno Stato membro.
4.
dialogo politico con i parlamenti nazionali
Osservazioni generali
Nel 2020 i parlamenti nazionali hanno trasmesso 255 pareri alla Commissione. Tale dato è superiore rispetto al 2019 (159), ma inferiore se confrontato a quello degli anni precedenti (576 nel 2017 e 569 nel 2018).
Di questi 255 pareri, 99 (39 %), compresi i 9 pareri motivati (3 %), riguardavano proposte legislative della Commissione soggette al meccanismo di controllo della sussidiarietà. Gli altri 156 pareri (61 %) concernevano iniziative non legislative, quali le comunicazioni, oppure erano pareri d'iniziativa non direttamente attinenti ad alcuna proposta della Commissione. Tale percentuale si colloca tra quella del 2019, quando la maggior parte dei pareri non riguardava proposte legislative, e quella degli anni precedenti, quando la maggioranza concerneva iniziative soggette al controllo della sussidiarietà.
Partecipazione e portata
Al pari degli anni precedenti, si sono registrate variazioni significative tra i diversi parlamenti nazionali per quanto riguarda il numero di pareri trasmessi alla Commissione. Le 10 camere più attive hanno presentato 217 pareri. Si tratta dell'85 % del totale, ossia la concentrazione più elevata degli ultimi anni (2019: 73 %; 2018: 83 %; 2017: 74 %; 2016: 73 %). Per contro, 12 camere (17 nel 2019, 10 nel 2018) non hanno presentato alcun parere.
I 10 parlamenti o camere nazionali che hanno presentato il maggior numero di pareri nel 2020 sono l'Assembleia da República portoghese (40 pareri), le Cortes Generales spagnole (28 pareri), il Senat rumeno (28 pareri), il Senát ceco (22 pareri), la Camera Deputaților rumena (22 pareri), il Bundesrat tedesco (21 pareri), il Sénat francese (19 pareri), la Poslanecká sněmovna ceca (17 pareri), la Camera dei Deputati italiana (10 pareri) e il Riksdag svedese (10 pareri). Queste camere erano state le più attive anche negli anni precedenti. L'allegato 2 illustra in dettaglio il numero di pareri presentati da ogni camera.
Argomenti principali dei pareri nel dialogo politico
Nel 2020 la risposta dell'UE alla crisi COVID-19 ha attirato la maggior parte dell'attenzione dei parlamenti nazionali, dando luogo a 66 pareri, il 26 % di tutti i pareri pervenuti. Di questi, 44 riguardavano direttamente il piano per la ripresa "NextGenerationEU" o parte di esso, comprese le proposte riviste per il quadro finanziario pluriennale 2021-2027 e per la decisione del Consiglio relativa alle risorse proprie. Altri 11 pareri concernevano iniziative adottate durante la fase iniziale della crisi, prima dell'adozione di "NextGenerationEU", 7 riguardavano iniziative successive e 4 erano pareri d'iniziativa dei parlamenti nazionali su aspetti specifici della crisi.
La singola proposta della Commissione che ha suscitato il maggior numero di pareri è stata la proposta di una legge europea sul clima. Essa ha dato luogo a 12 pareri, tra cui 3 pareri motivati (a tal riguardo cfr. la precedente sezione 3).
Altre questioni che hanno attirato l'attenzione dei parlamenti nazionali sono state l'intelligenza artificiale, la Conferenza sul futuro dell'Europa e il Green Deal europeo.
L'allegato 3 elenca le singole iniziative della Commissione che hanno dato luogo ad almeno cinque pareri.
·Risposta alla crisi COVID-19
La Commissione ha ricevuto 11 pareri da 6 camere parlamentari in merito alle iniziative adottate durante la fase iniziale della pandemia fino a metà maggio 2020. Tali pareri sono stati generalmente favorevoli. Alcune camere hanno formulato suggerimenti come la modernizzazione delle infrastrutture sanitarie negli Stati membri, l'assunzione di prestiti di denaro a livello di UE anziché nazionale o l'avvio di un programma di investimenti vigoroso nella regione dei Balcani occidentali. Nelle sue risposte la Commissione ha accolto con favore questi suggerimenti e ha osservato che le sue ulteriori azioni ne hanno incorporato la maggior parte.
Il 27 maggio la Commissione ha presentato un importante piano per la ripresa volto a riparare i danni economici e sociali causati dalla pandemia e a portare l'UE su un percorso di ripresa sostenibile e resiliente sfruttando appieno le potenzialità del suo bilancio. Il piano si basa su un nuovo strumento, "NextGenerationEU", completato da una revisione mirata del quadro finanziario pluriennale 2021-2027 e da una modifica della decisione relativa alle risorse proprie che consentirà all'UE di raccogliere 750 miliardi di EUR sui mercati finanziari. L'intero pacchetto era costituito da due comunicazioni politiche, "Il momento dell'Europa: riparare e preparare per la prossima generazione" e "Il bilancio dell'UE come motore del piano per la ripresa europea", dalla revisione del programma di lavoro annuale della Commissione per il 2020, adottato il 27 maggio, e da 21 proposte legislative adottate nei giorni successivi.
La Commissione ha ricevuto 44 pareri da 13 camere su varie parti del pacchetto. La maggior parte di questi pareri ha sostenuto le iniziative della Commissione. Sono state rilevate due eccezioni, il parere motivato sulla proposta modificata di decisione relativa al sistema delle risorse proprie dell'Unione europea e un parere sulla proposta su un nuovo meccanismo unionale di protezione civile. Alcuni parlamenti nazionali hanno suggerito di: i) estendere il periodo di impegno di bilancio del nuovo dispositivo per la ripresa e la resilienza a tutto il periodo di programmazione di sette anni; ii) rivedere la ripartizione dei fondi tra gli Stati membri per riflettere l'impatto reale della pandemia sulle loro economie e società; iii) creare nuove risorse aggiuntive che coprano interamente il rimborso di "NextGenerationEU"; iv) aumentare i fondi destinati alla coesione, all'agricoltura, alla migrazione e alla gestione delle frontiere o alla sicurezza e alla difesa. Diversi parlamenti nazionali hanno inoltre espresso un chiaro sostegno a subordinare l'accesso ai finanziamenti al rispetto dei principi dello Stato di diritto.
Nelle sue risposte la Commissione ha fatto riferimento all'accordo raggiunto dal Consiglio europeo il 21 luglio sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027 e sul pacchetto per la ripresa. Essa ha sottolineato l'importanza di ricorrere rapidamente al sostegno per la ripresa e ha spiegato che, mentre gli impegni per sovvenzioni e prestiti dovrebbero essere sottoscritti fino alla fine del 2023, i pagamenti potrebbero continuare fino al termine del 2026, ossia per quasi l'intera durata del quadro finanziario pluriennale. Ha sottolineato inoltre che la perdita del PIL sarà largamente utilizzata per determinare la ripartizione dei fondi tra gli Stati membri e ha confermato che nel 2021 proporrà un paniere di nuove risorse proprie. La Commissione ha altresì riconosciuto che i finanziamenti dovrebbero essere ben indirizzati ed equilibrati tra le diverse priorità dell'UE per garantire una ripresa equilibrata a lungo termine e ha spiegato che "NextGenerationEU" comprende strumenti volti ad aumentare il sostegno alla coesione per gli Stati membri, fondi supplementari per lo sviluppo rurale e il Fondo per una transizione giusta per rendere le economie più resilienti e sostenibili nella fase di superamento degli effetti della crisi. Essa ha osservato che, nelle conclusioni del Consiglio europeo del 21 luglio, i finanziamenti per le questioni legate alla migrazione, la gestione delle frontiere, la sicurezza e la difesa, sebbene ridotti rispetto alle proposte del 27 maggio, sono comunque aumentati rispetto al precedente periodo di programmazione. La Commissione ha accolto con favore il sostegno dei parlamenti nazionali al meccanismo di condizionalità dello Stato di diritto e ha infine sottolineato il ruolo diretto svolto dalla maggior parte dei parlamenti nazionali nell'approvazione della decisione relativa alle risorse proprie, in seguito alla sua adozione da parte del Consiglio, da parte di ciascuno Stato membro secondo le proprie norme costituzionali.
La Commissione ha ricevuto 7 pareri da 2 parlamenti nazionali in merito a proposte legislative adottate successivamente nel corso dell'anno per rispondere alla crisi COVID-19. Tali pareri hanno generalmente sostenuto gli obiettivi delle proposte. Tuttavia un parere sulla proposta che si propone di creare un "prospetto UE della ripresa" per agevolare la ricapitalizzazione delle imprese colpite dalla crisi ha espresso il timore che l'obbligo di redigere un prospetto possa rappresentare un onere amministrativo che rende difficili le emissioni di entità più ridotta. Nella sua risposta la Commissione ha spiegato che la proposta ha introdotto esenzioni e un prospetto semplificato per le offerte di titoli di minore entità.
La Commissione ha anche ricevuto 4 pareri d'iniziativa da 2 camere in merito ad aspetti specifici della risposta alla pandemia. Tali pareri si proponevano di: i) incoraggiare la rilocalizzazione della produzione di medicinali nell'UE; ii) rafforzare le misure eccezionali della politica agricola comune per far fronte alle conseguenze della pandemia; iii) garantire il rispetto dello Stato di diritto da parte dei governi al momento dell'adozione di misure eccezionali, come l'uso di applicazioni di tracciamento; e iv) consentire in modo temporaneo alle compagnie aeree di offrire una compensazione ai passeggeri mediante crediti/voucher anziché procedere a un rimborso immediato per i voli cancellati.
·Intelligenza artificiale
Il 19 febbraio la Commissione ha adottato un Libro bianco sull'intelligenza artificiale - Un approccio europeo all'eccellenza e alla fiducia. Tale libro bianco ha presentato opzioni strategiche che consentono uno sviluppo sicuro e affidabile dell'intelligenza artificiale in Europa, nel pieno rispetto dei valori e dei diritti dei cittadini dell'UE. Era costituito da due pilastri: un quadro strategico per mobilitare le risorse lungo l'intera catena del valore al fine di accelerare lo sviluppo dell'intelligenza artificiale ("ecosistema di eccellenza") e gli elementi chiave di un futuro quadro normativo ("ecosistema di fiducia").
La Commissione ha ricevuto 6 pareri da 6 camere in merito a tale libro bianco. Si possono identificare due filoni di pareri: un gruppo di camere si è concentrato sulla necessità di istituire un quadro normativo che garantisca la certezza del diritto per gli sviluppatori e gli utenti e promuova l'innovazione in Europa, mentre l'altro gruppo ha messo in guardia sul fatto che qualsiasi sforzo normativo prematuro rischia di frenare l'innovazione. Una camera ha suggerito di aggiungere un terzo pilastro sotto forma di un "ecosistema di agilità" per assicurare la libertà e lo spazio per la sperimentazione necessari. Alcune camere hanno inoltre richiesto un adeguato equilibrio geografico nello sviluppo dei centri di eccellenza nell'UE, hanno evidenziato le sfide legate alla carenza di competenze e alla riqualificazione o hanno sottolineato la necessità di sviluppare nuove procedure di sicurezza delle informazioni e di proteggere i diritti degli individui.
Nelle sue risposte la Commissione ha confermato il suo obiettivo di stabilire un quadro giuridico dedicato alle applicazioni di intelligenza artificiale, utilizzando un approccio basato sul rischio. Essa ha chiarito che il suo obiettivo non era quello di disciplinare la tecnologia in quanto tale o di considerarla sospetta, bensì di disciplinare le applicazioni e gli utilizzi specifici che potrebbero mettere fortemente a rischio i diritti fondamentali e la sicurezza, riconoscendo la necessità di definire le applicazioni di intelligenza artificiale ad alto rischio. Ha altresì concordato che le norme dovrebbero consentire di essere modificate in modo flessibile alla luce degli sviluppi e delle tecnologie futuri. La Commissione ha confermato la creazione di circa 200 poli dell'innovazione digitale in tutta Europa al fine di promuovere l'ampia adozione delle tecnologie digitali, anche da parte delle microimprese e delle start-up, che dovrebbero contribuire alla convergenza tra le regioni attraverso la condivisione delle migliori prassi e delle conoscenze comuni a tutti i poli. La Commissione ha inoltre convenuto sulla necessità di sviluppare l'istruzione a tutti i livelli nonché l'apprendimento lungo tutto l'arco della vita sull'intelligenza artificiale.
·Conferenza sul futuro dell'Europa
Il 22 gennaio la Commissione ha adottato una comunicazione "Dare forma alla Conferenza sul futuro dell'Europa", presentando le sue opinioni sulla conferenza. La Commissione ha ritenuto che la conferenza dovesse essere una discussione aperta sugli aspetti che stanno a cuore ai cittadini nonché accessibile ai cittadini di ogni estrazione sociale e di ogni parte dell'Unione. Essa ha proposto due filoni paralleli di discussione: il primo incentrato sulle politiche che ruotano attorno alle principali ambizioni dell'UE e il secondo sul processo democratico, in cui alla Commissione spetterebbe il ruolo di facilitatore e di mediatore imparziale. Ha altresì ritenuto che il concetto, la struttura, la portata e il calendario della conferenza dovessero essere determinati mediante una dichiarazione congiunta del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione e che i parlamenti nazionali e regionali e gli altri portatori di interessi dovessero avere un ruolo importante da svolgere nell'ambito della conferenza e essere incoraggiati a organizzare eventi correlati alla stessa.
La Commissione ha ricevuto 5 pareri da 5 camere in merito a tale comunicazione. Un'altra camera ha trasmesso un parere d'iniziativa (senza riferimento alla comunicazione) e un'altra una lettera sullo stesso argomento. Tutte le camere hanno richiesto lo stesso livello di rappresentanza e gli stessi diritti sia per i parlamenti nazionali sia per il Parlamento europeo nella plenaria della conferenza e la partecipazione dei parlamenti nazionali nelle strutture direttive della conferenza, poiché ritenevano che il loro coinvolgimento diretto fosse essenziale per creare un senso di identificazione riguardo all'organizzazione e ai risultati della conferenza. Tale opinione è stata ribadita nelle riunioni della COSAC, in tre lettere della COSAC alle istituzioni dell'UE e nella 34a relazione biennale della COSAC.
Per quanto riguarda la portata e il possibile risultato della conferenza, alcune camere si sono opposte a qualsiasi discussione in merito alle modifiche dei trattati, mentre altre si sono dimostrate aperte al confronto. Una camera ha chiesto chiarimenti circa il carattere giuridico della conferenza e la sua capacità di proporre tali modifiche. Tra i temi proposti di discussione figuravano lo Stato di diritto e i principi, i diritti e i valori fondamentali, la trasparenza del processo decisionale dell'UE, il ruolo dei parlamenti nazionali in questo processo e i temi principali dell'agenda strategica del Consiglio europeo. I parlamenti nazionali hanno inoltre sottolineato l'importanza di ricevere feedback dalla conferenza e di dare seguito ai risultati. Essi hanno formulato vari suggerimenti sul modo in cui coinvolgere i cittadini, organizzare eventi fuori dalle capitali, adattare l'interfaccia pubblica alle competenze e alle aspettative dei giovani e prestare sufficiente attenzione alla parità di genere.
Nelle sue risposte la Commissione ha accolto con favore il forte impegno dei parlamenti nazionali nella preparazione della conferenza e ha sottolineato che essi potrebbero dare un contributo fondamentale al successo della conferenza condividendo la loro esperienza, organizzando eventi e garantendo che sia raggiunto il maggior numero possibile di cittadini. Essa ha convenuto che le ambizioni principali dell'UE, definite nelle sue priorità politiche e nell'agenda strategica del Consiglio europeo, hanno fornito un quadro ampio. Inoltre i cittadini possono sollevare qualsiasi questione ritengano importante. La Commissione ha anche confermato di essere pronta a svolgere il suo ruolo nell'esaminare il modo in cui l'UE potrebbe migliorare i suoi processi democratici e accrescere la propria legittimità.
·Green Deal europeo
L'11 dicembre 2019 la Commissione ha adottato una comunicazione intitolata "Il Green Deal europeo", in cui ha illustrato una nuova strategia di crescita per trasformare l'UE in una società giusta e prospera, dotata di un'economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva che nel 2050 non genererà emissioni nette di gas a effetto serra e in cui la crescita economica sarà dissociata dall'uso delle risorse. Questa comunicazione conteneva una tabella di marcia iniziale delle politiche e misure principali necessarie per realizzare questi obiettivi.
La Commissione ha ricevuto 5 pareri da 5 camere in merito a tale comunicazione. Alcune camere hanno espresso preoccupazioni circa l'impatto della transizione sulle economie degli Stati membri e hanno chiesto che la transizione sia equa, mantenga la neutralità tecnologica e consenta ad ogni Stato membro di scegliere il proprio percorso o che la Commissione riveda l'obiettivo dell'UE di conseguire la neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050 e il modo di raggiungerlo. Altre camere hanno accolto con favore la priorità che la Commissione ha attributo alle questioni ambientali e climatiche e hanno sostenuto la definizione di obiettivi ambiziosi. I parlamenti nazionali hanno altresì sottolineato che la transizione verso un'economia sostenibile potrebbe essere realizzata solo con il sostegno pubblico, il che significa che si dovranno mitigare in modo adeguato le difficoltà sociali nella transizione e che si dovrebbero stabilire incentivi per incoraggiare gli attori privati a partecipare finanziariamente all'attuazione del Green Deal europeo.
Nelle sue risposte la Commissione ha sottolineato il suo impegno ad attuare l'Agenda 2030 delle Nazioni Unite e gli obiettivi di sviluppo sostenibile, che sono parte integrante della sua agenda. Essa ha spiegato che, dati gli investimenti temporanei senza precedenti necessari per superare l'impatto negativo della crisi COVID-19, le scelte politiche di oggi determineranno il futuro delle prossime generazioni. È per questo che non intende investire in un'economia obsoleta, basata sui combustibili fossili, ma costruire un'economia verde, digitale, inclusiva e resiliente adatta al XXI secolo. La Commissione ha convenuto che, per riuscire nel suo intento, la transizione verso un futuro a impatto climatico zero deve essere giusta, senza lasciare indietro nessuno, e ha fatto riferimento al meccanismo per una transizione giusta che aveva proposto per fornire sostegno a tutti gli Stati membri, concentrandosi sulle regioni a più alta intensità di carbonio. Essa ha inoltre sottolineato di rispettare appieno il diritto degli Stati membri di scegliere il loro mix energetico e che le proposte che aveva presentato o che avrebbe presentato per conseguire gli obiettivi del Green Deal europeo erano basate su prove e valutazioni d'impatto approfondite.
5.
contatti, visite, riunioni, conferenze e altre attività
Visite e riunioni della Commissione presso/con i parlamenti nazionali
Nel 2020 i membri della Commissione hanno effettuato 101 visite ai parlamenti nazionali o riunioni (virtuali) con le delegazioni dei parlamenti nazionali. Tale dato era superiore rispetto al 2019 (55), nonostante le perturbazioni provocate dalla COVID-19. In seguito alla richiesta della presidente von der Leyen ad ogni membro della Commissione di visitare tutti gli Stati membri entro i primi 2 anni del loro mandato e di riunirsi periodicamente con i parlamenti nazionali, a gennaio (17) e a febbraio (15) si sono svolte numerose visite ai parlamenti nazionali, ma tale tendenza ha subito una battuta d'arresto a causa dello scoppio della pandemia. Da aprile alla fine dell'anno, la maggior parte delle riunioni tra i parlamenti nazionali e i membri della Commissione si sono tenute in videoconferenza.
Nel 2020 il capo negoziatore dell'UE per la Brexit Michel Barnier ha inoltre incontrato 12 parlamenti nazionali. Funzionari della Commissione, generalmente di alto rango, hanno partecipato a oltre 20 riunioni di commissioni dei parlamenti nazionali per discutere proposte legislative a un livello più tecnico. Funzionari della Commissione hanno anche tenuto 23 presentazioni (17 delle quali in videoconferenza) per i rappresentanti dei parlamenti nazionali a Bruxelles su vari temi, come "NextGenerationEU", la Conferenza sul futuro dell'Europa, il Green Deal europeo, il nuovo patto sulla migrazione e l'asilo o la relazione annuale sullo Stato di diritto. Le presentazioni in videoconferenza hanno consentito di ampliare il pubblico coinvolgendo i funzionari dei parlamenti nazionali nelle capitali, aumentando così il numero dei partecipanti e migliorando i contatti della Commissione con i parlamenti nazionali.
Le rappresentanze della Commissione negli Stati membri hanno mantenuto contatti frequenti con i parlamenti nazionali, in particolare in merito al processo del semestre europeo e ad altre questioni economiche. Nel 2020 esse hanno organizzato 254 visite o eventi che hanno coinvolto i parlamenti nazionali.
Riunioni e conferenze interparlamentari
Nonostante la pandemia, nel 2020 la cooperazione interparlamentare si è ulteriormente sviluppata. Si sono svolte numerose riunioni e conferenze interparlamentari, la maggior parte delle quali in videoconferenza e generalmente con la partecipazione dei membri della Commissione, tra cui:
Øla Conferenza degli organi parlamentari specializzati negli affari dell'Unione dei parlamenti dell'Unione europea (COSAC);
Øla settimana parlamentare europea;
ØLa Conferenza interparlamentare sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance;
Øle Conferenze interparlamentari per la politica estera e di sicurezza comune e per la politica di sicurezza e di difesa comune;
Øil gruppo di controllo parlamentare congiunto delle attività di Europol;
Øla prima riunione della commissione interparlamentare sulla valutazione delle attività di Eurojust;
Øla conferenza interparlamentare di alto livello su migrazione e asilo;
Øle conferenze interparlamentari su "il Green Deal europeo e la PAC" e "per un'Europa sociale ed equa".
Alla LXIV riunione plenaria della COSAC, tenutasi in videoconferenza il 30 novembre e il 1º dicembre 2020, ha partecipato la presidente della Commissione von der Leyen. È stata la prima volta dal 2013 che un presidente della Commissione ha partecipato alla COSAC. I temi di discussione della riunione plenaria della COSAC sono stati il riesame della presidenza tedesca, gli insegnamenti tratti dalla crisi COVID-19 in merito alla cooperazione nel campo delle pandemie e dell'assistenza sanitaria, il futuro dell'Europa, le relazioni transatlantiche e il partenariato con l'Africa. La presidente von der Leyen ha tenuto un intervento di apertura riguardo alla risposta europea comune alla pandemia, al quadro finanziario pluriennale, a "NextGenerationEU" e alla Conferenza sul futuro dell'Europa. Ha esortato a utilizzare la crisi come un'opportunità non solo per riparare ai danni, ma anche per realizzare un salto in avanti per costruire un'Europa più sostenibile, più resiliente e digitale. La presidente ha sottolineato la necessità di essere più preparati e di cooperare a livello europeo in situazioni analoghe in futuro e ha evidenziato il ruolo importante dei parlamenti nazionali nel trasformare i fondi dell'UE in progetti che creeranno posti di lavoro e crescita.
Le due riunioni periodiche dei presidenti della COSAC si sono svolte rispettivamente a Zagabria il 20-21 gennaio 2020 e in videoconferenza il 14 settembre 2020. La riunione di gennaio, a cui ha partecipato la vicepresidente Šuica, si è concentrata sulle priorità della presidenza croata e sulla Conferenza sul futuro dell'Europa. La riunione di settembre, a cui ha preso parte il vicepresidente esecutivo Timmermans, è stata incentrata sulle priorità della presidenza tedesca, sulle conseguenze della pandemia di COVID-19 e sugli insegnamenti tratti finora.
La pandemia ha causato l'annullamento delle riunioni fisiche programmate, come la LXIII riunione plenaria della COSAC e la Conferenza dei presidenti dei parlamenti dell'UE. Tuttavia la videoconferenza ha consentito di organizzare diverse riunioni straordinarie dei presidenti. Una prima riunione ha avuto luogo il 16 giugno 2020 per sostituire la riunione plenaria che era stata annullata. Vi ha partecipato il vicepresidente Šefčovič e i temi trattati sono stati la risposta europea comune alla pandemia e le sue ripercussioni sul quadro finanziario pluriennale 2021-2027, nonché la Conferenza sul futuro dell'Europa. Altre due riunioni straordinarie dei presidenti si sono concentrate su questioni di attualità: la riunione del 29 ottobre 2020, a cui hanno partecipato la vicepresidente Jourova e il commissario Reynders, sulla relazione della Commissione sullo Stato di diritto 2020 e la riunione del 23 novembre 2020, a cui ha preso parte la vicepresidente esecutiva Vestager, in merito alla gestione delle conseguenze della pandemia e degli insegnamenti tratti dal punto di vista della concorrenza. Sono state inoltre organizzate due riunioni in merito ai rapporti UE-Regno Unito tra i presidenti e Michel Barnier il 26 giugno 2020 e il 17 settembre 2020.
In seguito alla riunione straordinaria dei presidenti del 16 giugno 2020 e alle riunioni plenarie del 30 novembre e del 1º dicembre 2020, 32 delegati dei parlamenti nazionali hanno co-firmato lettere ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio europeo, del Consiglio e della Commissione. La lettera di giugno ha accolto con favore una risposta europea comune alla crisi COVID-19, ha sottolineato l'importanza di un'adozione tempestiva del quadro finanziario pluriennale e ha chiesto di garantire un'adeguata rappresentanza dei parlamenti nazionali alla Conferenza sul futuro dell'Europa. La lettera di dicembre ha ribadito quest'ultima richiesta, chiarendo che idealmente i parlamenti nazionali dovrebbero essere coinvolti su un piano di parità con il Parlamento europeo per quanto riguarda l'organizzazione della conferenza, il suo comitato direttivo e l'elaborazione delle conclusioni. La lettera ha anche sostenuto la necessità di un approccio decentralizzato riguardo all'organizzazione di diversi eventi negli Stati membri e nelle loro regioni.
Ratifica della decisione relativa alle risorse proprie
La decisione relativa al sistema delle risorse proprie dell'Unione è stata adottata dal Consiglio il 14 dicembre. Prima della sua entrata in vigore, tale decisione deve essere approvata da tutti gli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Nella maggior parte degli Stati membri questo comporta una ratifica parlamentare. Un parlamento nazionale, l'Hrvatski Sabor croato, aveva già completato tale ratifica il 18 dicembre 2020.
6.
ruolo dei parlamenti regionali
I parlamenti regionali contribuiscono indirettamente ai rapporti della Commissione con i parlamenti nazionali. A norma del protocollo n. 2 dei trattati spetta a ciascun parlamento nazionale, al momento di svolgere il controllo della sussidiarietà sui progetti di atti legislativi dell'UE nell'ottica della formulazione di pareri motivati, consultare all'occorrenza i parlamenti regionali che hanno poteri legislativi.
Membri dei parlamenti regionali sono presenti anche nel Comitato delle regioni, che svolge un lavoro di controllo tramite la rete di controllo della sussidiarietà e la sua piattaforma online progettata per sostenere la partecipazione dei parlamenti regionali con poteri legislativi al meccanismo di allarme preventivo in materia di sussidiarietà (REGPEX). Essi partecipano anche, attraverso la rete RegHub, alla piattaforma "Fit for Future" della Commissione, la quale rientra nell'ambito dell'impegno della Commissione in materia di miglioramento della regolamentazione.
Sebbene i trattati non prevedano esplicitamente un'interazione diretta tra la Commissione e i parlamenti regionali, la Commissione tiene conto del loro contributo. Diversi parlamenti regionali hanno presentato risoluzioni direttamente alla Commissione su varie questioni, come la Conferenza sul futuro dell'Europa, l'adozione del bilancio dell'UE e la decisione del Consiglio relativa alle risorse proprie dell'UE, la presidenza tedesca, il Green Deal europeo e la protezione del clima, l'economia verde e sociale, il piano d'azione per l'economia circolare, la strategia "Dal produttore al consumatore", la proposta relativa ai salari minimi adeguati, il meccanismo unionale di protezione civile, la politica regionale nelle Azzorre e in Polonia, il geoblocco, la protezione dei rifugiati e dei migranti, la prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo, la situazione nel Nagorno-Karabakh e una richiesta di liberazione immediata di uno studente Erasmus Mundus arrestato in Egitto. Un parlamento regionale ha anche presentato risposte a diverse consultazioni pubbliche avviate dalla Commissione, mentre un altro ha trasmesso un parere attraverso un parlamento nazionale. I membri della Commissione hanno anche tenuto riunioni con alcuni parlamenti regionali.
7.
conclusioni
Il 2020 ha confermato la tendenza osservata nel 2019, in cui la maggior parte dei pareri dei parlamenti nazionali riguardava iniziative non legislative della Commissione o erano pareri d'iniziativa. Ciò dimostra che alcuni parlamenti nazionali sono interessati a partecipare attivamente al processo decisionale dell'UE non solo nell'esercizio del controllo della sussidiarietà, ma anche in una fase più precoce e in altre fasi del processo, fornendo un apporto politico lungimirante.
Oltre un quarto dei pareri dei parlamenti nazionali trasmessi alla Commissione nel 2020 riguardava la risposta alla crisi COVID-19, dimostrando il forte impegno dei parlamenti nazionali in tempi di crisi.
Nonostante le perturbazioni causate dalla COVID-19, i membri della Commissione hanno avuto un maggiore numero di riunioni con i parlamenti nazionali rispetto al 2019. La presidente von der Leyen e i membri della Commissione hanno partecipato attivamente a molte riunioni interparlamentari, compresa la LXIV riunione plenaria della COSAC. I parlamenti nazionali hanno fatto ampio ricorso alle videoconferenze, che hanno offerto alla Commissione un modo più ampio per presentare le sue iniziative. L'utilizzo degli strumenti digitali si è dimostrato efficiente nel rafforzare e intensificare gli scambi tra la Commissione e i parlamenti nazionali. Tale scambio politico potrebbe continuare a beneficiare di questi strumenti anche dopo la pandemia.
Nel 2020 la Commissione ha aiutato i parlamenti nazionali a esercitare il controllo della sussidiarietà in due modi. Innanzitutto ha escluso il periodo di Natale/Capodanno nel computo del periodo di otto settimane per la presentazione dei pareri motivati. In secondo luogo ha dato prova di flessibilità nei casi in cui i pareri motivati sono stati ricevuti dopo la scadenza del periodo di controllo, per tener conto delle possibili difficoltà pratiche che i parlamenti nazionali avrebbero potuto riscontrare a causa della crisi COVID-19.
La Commissione ha inoltre rafforzato i suoi legami politici con gli enti locali e regionali attraverso una nuova piattaforma "Fit for Future" che lavora a una legislazione a prova di futuro.