Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a mercati equi e contendibili nel settore digitale (legge sui mercati digitali)»

[COM(2020) 842 final — 2020/374 (COD)]

(2021/C 286/12)

Relatrice:

Emilie PROUZET

Consultazione	Consiglio dell’Unione europea, 10.2.2021 Parlamento europeo, 8.2.2021
Base giuridica	Articolo 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Mercato unico, produzione e consumo
Adozione in sezione	31.3.2021
Adozione in sessione plenaria	27.4.2021
Sessione plenaria n.	560
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	179/9/16

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Negli ultimi dieci anni sono state sollevate questioni ed espresse esigenze, in termini sia di concorrenza che di regole del mercato interno, la cui importanza è certamente aumentata durante la crisi della COVID-19. Il CESE accoglie con favore la proposta di regolamento relativo alla legge sui mercati digitali, tesa a evitare che i fornitori di servizi di piattaforma di base (in appresso «gatekeeper») impongano condizioni inique alle imprese e ai consumatori e a garantire l’accessibilità di importanti servizi digitali.

1.2.

Le piattaforme online sono un fenomeno sempre più presente che mette in discussione gli operatori storici modificando il nostro modo di consumare e fornire prodotti e servizi, ma anche il nostro modo di lavorare e di dare lavoro. A questo proposito, il CESE si rallegra dell’approccio olistico adottato dalla Commissione europea nel trattare tutti gli aspetti di questo ecosistema. Il Comitato sarà particolarmente vigile in materia di fiscalità, governance dei dati e condizioni di lavoro. Su quest’ultimo punto, il CESE si compiace della consultazione della Commissione europea sul miglioramento delle condizioni di lavoro dei lavoratori delle piattaforme digitali, e attende con interesse l’iniziativa legislativa in materia prevista per la fine dell’anno.

1.3.

Il conseguimento di condizioni di parità per i diversi operatori sui mercati digitali rimane l’obiettivo principale. L’Europa ha bisogno di un ambiente delle piattaforme online equo e contendibile per conseguire un migliore funzionamento del mercato interno. Il CESE ritiene che la legge sui mercati digitali e la legge sui servizi digitali (1) formeranno insieme la chiave di volta di un quadro che dovrà essere perfezionato nel corso degli anni e applicato coerentemente con altre politiche digitali fondamentali come il regolamento e-privacy, il RGPD, il regolamento P2B e l’allineamento delle norme in materia di concorrenza all’era digitale.

1.4.

La salvaguardia di un contesto imprenditoriale equo e favorevole all’innovazione, che tuteli nel contempo gli utenti finali, rimane fondamentale. La proposta di regolamento relativo alla legge sui mercati digitali costituisce una risposta all’era digitale, che è in continua e repentina evoluzione, e prevede scadenze brevi e procedure aggiornabili rapidamente, salvaguardando nel contempo la certezza del diritto e il diritto alla difesa. Tuttavia, il CESE ritiene che l’articolo 16 relativo all’indagine di mercato sui casi di inosservanza debba essere rafforzato in termini sia di tempistica (attendere tre atti di inosservanza entro cinque anni causerebbe un danno eccessivo) che di sanzioni.

1.5.

Concentrandosi su servizi specifici, indipendentemente dal luogo in cui è stabilito il prestatore di servizi o dalla legge applicabile alla prestazione del servizio, la Commissione affronta efficacemente la questione della parità di condizioni per gli operatori online europei e globali. Il CESE ritiene che il fatto di concentrarsi sul servizio piuttosto che sull’operatore rappresenti una buona soluzione alle difficoltà incontrate nel tentativo di controllare soggetti digitali così diversi tra loro.

1.6.

A differenza della legge sui servizi digitali quella sui mercati digitali non impone direttamente ai responsabili designati delle piattaforme (i cosiddetti gatekeeper) di nominare un rappresentante legale nell’Unione europea. Tuttavia, le procedure di valutazione e di indagine descritte di seguito richiedono il dialogo e il coordinamento tra le piattaforme di servizi di base e la Commissione. Il CESE raccomanda di inserire un riferimento agli articoli 10 e 11 della legge sui servizi digitali per garantire che tutti i gatekeeper stabiliscano un rappresentante legale nell’Unione europea.

1.7.

A giudizio del CESE, inoltre, una delle massime priorità consiste nell’evitare che il moltiplicarsi delle legislazioni nazionali si traduca in una ulteriore frammentazione del mercato interno. Il CESE ritiene che l’azione al livello dell’UE sia della massima importanza e sostiene pienamente le disposizioni di cui all’articolo 1, paragrafi 5 e 7.

1.8.

Al tempo stesso, il CESE concorda con la legge sui mercati digitali sul fatto che gli Stati membri debbano avere la possibilità di agire in stretta cooperazione con la Commissione (mediante una decisione adottata ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 6, dell’articolo 33 o in parallelo, sulla base delle norme in materia di concorrenza).

1.9.

Per disciplinare i casi in cui la responsabilità deriva contemporaneamente dalla violazione della legge sui mercati digitali e dall’infrazione alle norme di cui agli articoli 101 e 102 del TFUE, è inteso che queste due normative possono essere applicate simultaneamente. La legge sui mercati digitali dovrebbe pertanto chiarire i processi di attuazione e coordinamento nell’interesse della certezza del diritto e dell’efficienza (articolo 1, paragrafo 6).

1.10.

Il CESE ritiene che sia necessario un dibattito approfondito sui motivi e sull’impatto del diverso approccio alla definizione di nuovi obblighi ai sensi dell’articolo 10 e all’estensione delle pratiche di cui all’articolo 17. Al tempo stesso, il CESE ritiene che occorra definire le circostanze eccezionali specifiche relative ai sei parametri utilizzati per designare i gatekeeper (articolo 3, paragrafo 6).

1.11.

Il CESE ritiene pertanto che le definizioni di «servizio di base», «utente finale» e «utente commerciale» dovrebbero essere molto più specifiche.

1.12.

Il CESE ritiene opportuno chiarire che le pratiche di cui agli articoli 5 e 6 costituiscono pratiche «nere». Tuttavia, l’articolo 6, relativo alle pratiche, deve essere attuato specificamente nel corso del dialogo costante tra la Commissione e i gatekeeper.

2.   Osservazioni sull’ambito di applicazione e sulla designazione

2.1.

Il CESE ritiene che l’ambito di applicazione dei servizi, benché di fondamentale importanza, sia molto ampio. Infatti, solo le pratiche direttamente collegate a questi servizi di piattaforma di base rientrano nell’ambito di applicazione e sono soggette a obblighi. Il CESE sostiene la certezza del diritto offerta dalla revisione del regolamento con qualsiasi modifica dell’ambito di applicazione dei servizi.

2.2.

Il CESE osserva che le preoccupazioni espresse in merito al funzionamento del mercato dei servizi di base non riguardano tutte gli utenti finali [cfr. i servizi f), g) e h)] e si chiede se l’impatto del processo previsto dalla legge sui mercati digitali nell’ambito dei servizi di base B2B sia stato adeguatamente valutato, in particolare nell’ecosistema pubblicitario (mercato degli annunci pubblicitari).

2.3.

Se viene proposto un servizio di base, è allora possibile valutare se un fornitore di tale servizio abbia caratteristiche che soddisfano cumulativamente i criteri per essere considerato un gatekeeper per quel servizio specifico. Il CESE sostiene questo approccio cumulativo.

2.4.   Osservazioni specifiche sulla valutazione quantitativa — Gatekeeper presunti

2.4.1.

Per quanto riguarda la prima soglia, il CESE osserva che la soglia si riferisce al fatturato totale della società proprietaria della piattaforma — comprese eventuali attività che non rientrano tra i modelli d’impresa delle piattaforme o che non sono attività online — e non al fatturato del servizio.

2.4.2.

Il CESE sostiene la soglia dei dati finanziari, in particolare il modo in cui essa include i dati di capitalizzazione in modo da rispecchiare la capacità delle piattaforme di monetizzare i loro utenti e la loro capacità finanziaria (compresa la capacità di trarre vantaggio dall’accesso al mercato finanziario).

2.4.3.

Per quanto riguarda la seconda soglia, il CESE riconosce la pertinenza dei criteri relativi al numero di utenti (per lo specifico servizio di piattaforma di base in esame).

2.4.4.

Nella proposta di regolamento, la definizione di utente finale (articolo 2, paragrafo 16) è simile alla definizione di consumatore e, come è consuetudine, si contrappone a quella di utente professionale. L’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), definisce il concetto di utente finale in termini di durata (mesi) e di pertinenza (attività). Il CESE ritiene che la definizione di utente finale dovrebbe essere precisa (ossia includere, per esempio gli utenti che «transitano» sul sito, lo visitano o lo utilizzano una volta al mese). Lo stesso si applica agli utenti commerciali. Ai fini della certezza del diritto, il CESE raccomanda che i concetti di «utente finale» e di «utente commerciale» siano chiariti o almeno definiti nella proposta di regolamento.

2.5.   Osservazioni specifiche sulla valutazione qualitativa — Gatekeeper valutati

2.5.1.

Se le soglie non sono tutte raggiunte cumulativamente, la Commissione europea può effettuare un’indagine di mercato. Quest’ultima può essere richiesta da uno Stato membro (articolo 15) e utilizzare altri sei parametri per determinare se la piattaforma soddisfa i tre criteri determinanti (articolo 3, paragrafo 6).

2.5.2.

La valutazione qualitativa del mercato interno introdotta dalla Commissione ricalca molti parametri pertinenti nell’ambito del diritto della concorrenza e dell’economia. Tuttavia, data la mancanza di precedenti (non è necessario definire un mercato pertinente o dimostrare una posizione dominante per stabilire lo status di gatekeeper), non si sa o non è stato verificato quanti o quanto determinanti saranno le caratteristiche/i parametri.

2.5.3.

Se l’obiettivo è quello di concentrarsi su situazioni comparabili a quelle individuate nella valutazione quantitativa, ma in cui le soglie non siano state superate, il CESE ritiene che il meccanismo di valutazione sia ben poco dettagliato. A prima vista nulla impedisce un’interpretazione più ampia di questi parametri da applicare a un maggior numero di operatori, in quanto è noto che molti modelli imprenditoriali in tutto il panorama economico si stanno evolvendo e stanno sperimentando attraverso la trasformazione digitale e nuovi modelli d’impresa.

2.5.4.

Poiché questi sei parametri consentono di designare i gatekeeper, il CESE ritiene che occorra definire le specifiche circostanze eccezionali che li riguardano.

3.   Osservazioni sulle pratiche elencate

3.1.

Per comprendere gli elenchi di pratiche contenuti nella proposta di regolamento in oggetto, il CESE ritiene importante guardare retrospettivamente al lavoro della Commissione: le pratiche individuate negli ultimi anni, quelle già contemplate dal nuovo regolamento P2B e quelle che potrebbero essere disciplinate mediante un adeguamento del diritto della concorrenza all’ecosistema digitale.

3.2.

Il CESE ritiene che l’ambito di applicazione di tali pratiche dovrebbe essere chiarito, soprattutto se la Commissione può estenderlo. Sembra pertanto che molte delle pratiche di cui all’articolo 5 facciano parte del servizio di base della piattaforma, mentre l’articolo 6 fa riferimento all’uso di tali servizi di piattaforma di base per esercitare un effetto leva e influenzare i risultati del mercato.

3.3.

Il CESE chiede sia messo a punto un robusto sistema di certificazione basato su procedure di prova che consentano alle imprese di affermare l’affidabilità e la sicurezza dei loro sistemi di IA. La trasparenza, in particolare dei sistemi di rating, la tracciabilità e la spiegabilità dei processi decisionali algoritmici rappresentano una sfida tecnica che richiede il sostegno di strumenti dell’UE come il programma Orizzonte Europa (2).

3.4.   Osservazioni specifiche sulle pratiche sleali relative ai dati

3.4.1.

Il CESE riconosce la necessità di migliorare ulteriormente l’attuazione del regolamento generale sulla protezione dei dati (RGPD) prevedendo la prassi di cui all’articolo 5, lettera a). Il CESE invita inoltre la Commissione a rivedere periodicamente il RGPD, nonché gli atti normativi ad esso correlati, alla luce dell’evoluzione tecnologica (3).

3.4.2.

Per quanto riguarda l’effettiva portabilità dei dati [articolo 6, paragrafo 1, lettera h)], il CESE sottolinea che, nell’ambito del regolamento sulla libera circolazione dei dati, il settore del cloud sta elaborando un codice di condotta per garantire la trasparenza delle condizioni contrattuali e tecniche per la risoluzione dei contratti e la portabilità dei dati tra i fornitori di servizi cloud o il ritorno dei dati stessi all’archiviazione in loco. Sarà presto valutata l’efficacia di detto codice nel promuovere la portabilità nel mercato dei servizi cloud.

3.5.   Osservazioni specifiche sulle pratiche di autoagevolazione sleali

3.5.1.

La legge sui mercati digitali stabilisce l’obbligo per il gatekeeper di astenersi da un trattamento più favorevole anche nei confronti di «terzi che appartengono alla stessa impresa». Questa ulteriore precisazione non è tuttavia ripetuta in altre disposizioni, sebbene un gatekeeper possa evitare la restrizione stabilita in queste disposizioni fornendo dati pertinenti a una parte terza. Si possono prendere, a titolo di esempio, l’articolo 5, lettera a), o l’articolo 6, paragrafo 1, lettera a), in cui il trasferimento di dati a terzi (appartenenti o meno alla stessa impresa) non è vietato. Sebbene l’articolo 11 offra una soluzione certa, a giudizio del CESE essa non è sufficiente.

3.5.2.

Clausola di parità [articolo 5, lettera b)]: ai gatekeeper sarebbe ormai vietato di impedire agli utenti commerciali di offrire gli stessi beni e servizi ai consumatori attraverso altri servizi di intermediazione online o motori di ricerca a condizioni diverse da quelle offerte attraverso la loro piattaforma. Il CESE ritiene che l’espressione «… a prezzi o condizioni diverse …» sia ampia e possa comprendere criteri diversi da quello del prezzo, che potrebbe essere necessario specificare.

3.6.   Osservazioni specifiche sulle condizioni di accesso discriminatorie

3.6.1.

Per quanto riguarda la pratica di cui all’articolo 5, lettera d), il CESE osserva che il regolamento P2B contiene già disposizioni volte a garantire agli utenti commerciali l’accesso ai reclami e la trasparenza per quanto riguarda la gestione dei reclami e mette in dubbio la pertinenza di tale pratica. Il CESE si chiede perché non siano inclusi gli utenti finali.

4.   Osservazioni sui poteri di indagine, di esecuzione e di monitoraggio

4.1.

Ai fini dell’articolo 3, paragrafo 6, è opportuno prestare maggiore attenzione alla partecipazione delle autorità degli Stati membri interessati al processo decisionale. Si ritiene che le autorità di uno Stato membro debbano avere il diritto di presentare alla Commissione una richiesta di decisione ai sensi del paragrafo 6, e che la Commissione debba avere il corrispondente obbligo di discutere la richiesta e, se del caso, consentire allo Stato membro interessato di adottare misure preliminari in attesa della decisione della Commissione. Ai fini della decisione, la Commissione dovrebbe inoltre chiedere il parere di tutti gli Stati membri in cui opera il potenziale gatekeeper.

4.2.

La proposta di regolamento combina l’autovalutazione da parte delle piattaforme e la valutazione da parte dell’autorità competente, ossia la Commissione europea. Tale valutazione è tuttavia effettuata in primo luogo dalla piattaforma di servizi di base, che deve notificare alla Commissione entro tre mesi che tali soglie sono state raggiunte (articolo 3, paragrafo 3). Il CESE riconosce che il processo previsto dalla legge sui mercati digitali rende le piattaforme responsabili, e se ne rallegra. Rileva altresì che la proposta rispetta i diritti alla difesa e all’appello e tiene conto della rapida evoluzione delle imprese digitali.

4.3.

Il CESE è favorevole alle misure previste dalla legge sui mercati digitali che consentono alla Commissione di valutare e monitorare la crescita delle piattaforme gatekeeper, come le fusioni al di fuori delle soglie di cui al regolamento (CE) n. 139/2004 (4).

4.4.

Inoltre, il CESE sostiene la valutazione effettuata dalla Commissione volta a stabilire se l’attuale regime dell’UE consenta di cogliere in misura sufficiente importanti acquisizioni di obiettivi a basso fatturato che possono avere un impatto sulla concorrenza nel mercato interno dell’UE (5). La proposta del commissario Vestager di iniziare ad accettare segnalazioni sulle concentrazioni da parte delle autorità nazionali garanti della concorrenza, indipendentemente dal fatto che tali autorità abbiano il potere di riesaminare il caso, potrebbe costituire un’opzione interessante (6).

4.5.

Accanto alla Commissione europea, per conseguire la massima efficacia è altresì necessario istituire il previsto comitato consultivo per i mercati digitali. Il CESE ritiene che l’articolo 32 sia molto vago in proposito, e che il comitato debba essere incaricato della vigilanza e del monitoraggio continui. Il CESE suggerisce inoltre di valutare se il comitato possa ricevere reclami dalle associazioni dei consumatori e dalle parti sociali.

4.6.

A giudizio del CESE, le organizzazioni che si occupano degli interessi delle imprese, della protezione dei consumatori e dei sindacati dovrebbero essere ascoltate, e le loro opinioni essere prese in considerazione, come avviene nei casi relativi alla concorrenza. L’articolo 20 della legge sui mercati digitali autorizza la Commissione a procedere ad audizioni e a raccogliere dichiarazioni. Il CESE propone che la loro partecipazione e il loro diritto di essere ascoltati siano chiaramente indicati in questo articolo.

---

(1)  Parere del CESE sul tema La legge sui mercati digitali (cfr. pag. 64 della presente Gazzetta ufficiale)

(2)  GU C 47 dell'11.2.2020, pag. 64.

(3)  GU C 47 dell'11.2.2020, pag. 64.

(4)  GU L 24 del 29.1.2004, pag. 1.

(5)  https://one.oecd.org/document/DAF/COMP/WD(2020)24/en/pdf

(6)  https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2019-2024/vestager/announcements/future-eu-merger-control_en