Se vogliono garantire il successo del Green Deal europeo 1 e determinare cambiamenti duraturi, le istituzioni dell'UE devono dare ascolto alle istanze del pubblico, che è e dovrebbe rimanere il motore della transizione. Dovrebbe inoltre avere i mezzi per partecipare attivamente allo sviluppo e all'attuazione di nuove politiche.

Ciò significa dialogare non solo con i singoli cittadini, ma anche con la società civile. Le organizzazioni non governative (ONG) impegnate a favore dell'ambiente in tutta Europa svolgono un ruolo cruciale nel perorare la causa. Per questo dovrebbero avere il diritto, a determinate condizioni, di chiedere il riesame delle decisioni adottate dalle autorità pubbliche se ritengono che queste violino la legislazione ambientale.

Come ricordato dall'avvocato generale Sharpston, "[l]'ambiente naturale appartiene a tutti noi e della sua protezione siamo responsabili collettivamente. La Corte ha riconosciuto che il diritto ambientale dell'Unione riguarda, per la maggior parte, l'interesse pubblico e non semplicemente la tutela degli interessi dei singoli in quanto tali. Non possono comparire in giudizio né l'acqua né i pesci che vi nuotano. Analogamente, gli alberi non sono legittimati ad agire." 2

Si parla di "riesame amministrativo" quando l'esercizio è condotto dalla pubblica amministrazione e di "riesame giudiziario" quando ad occuparsene è un giudice.

Scopo della proposta è rivedere il meccanismo di riesame amministrativo creato nel 2006 a beneficio delle ONG relativamente agli atti amministrativi e alle omissioni amministrative delle istituzioni e degli organi dell'UE. Il meccanismo è istituito dal regolamento (CE) n. 1367/2006 ("il regolamento di Aarhus" o "il regolamento") 3 .

La proposta mira a migliorare l'attuazione della convenzione di Aarhus 4 in seguito all'adozione del trattato di Lisbona e ad affrontare le preoccupazioni espresse dal comitato di controllo dell'osservanza della convenzione di Aarhus ("il comitato") circa la conformità dell'UE agli obblighi internazionali che le incombono in forza della convenzione. Si prefigge di farlo in maniera compatibile con i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dell'Unione e con il suo sistema di riesame giudiziario. La modifica del regolamento, sollecitata dal Parlamento europeo e dal Consiglio, è stata preannunciata nella comunicazione della Commissione sul Green Deal europeo, come spiegato al punto 1.A.II.

La proposta amplia il novero dei casi in cui le ONG possono chiedere un riesame amministrativo. Laddove al momento ciò è possibile solo per gli atti di "portata individuale" (vale a dire direttamente rivolti a qualcuno, o i cui effetti interessano una persona identificabile), in futuro le ONG potranno anche chiedere il riesame di atti amministrativi di "portata generale".

La proposta intende anche modificare i riferimenti al diritto ambientale: attualmente possono essere oggetto di riesame solo gli atti amministrativi che contribuiscono al perseguimento degli obiettivi della politica ambientale, mentre si punta a rendere passibile di riesame qualsiasi atto amministrativo che violi il diritto ambientale dell'UE, a prescindere dagli obiettivi politici.

Si propone infine di prorogare i termini per la richiesta di riesame amministrativo e la relativa risposta al fine di migliorare la qualità del processo.

Come sottolineato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (CGUE) in due sentenze storiche riguardo alla rilevanza della convenzione di Aarhus nell'ordinamento giuridico dell'UE, allo stato attuale i procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale concernenti l'accesso alla giustizia in materia ambientale ricadono "essenzialmente" nel diritto degli Stati membri 5 . Qualunque miglioramento dell'accesso al riesame amministrativo e giudiziario a livello dell'UE è pertanto complementare al buon funzionamento dell'accesso nazionale alla giustizia in materia ambientale negli Stati membri.

In particolare, i giudici nazionali hanno l'obbligo di dare accesso alla giustizia in materia ambientale conformemente all'articolo 9, paragrafi 2 e 3, della convenzione anche quando danno esecuzione al diritto ambientale dell'UE.

Nel caso di misure di esecuzione a livello nazionale di un atto amministrativo adottato da un'istituzione o da un organo dell'UE, le ONG interessate dovrebbero innanzitutto rivolgersi al giudice nazionale competente dello Stato membro che ha adottato la misura. In seguito possono adire la CGUE nell'ambito di un procedimento pregiudiziale ai sensi dell'articolo 267 del TFUE. Tale procedimento può vertere anche sulla validità degli atti delle istituzioni dell'UE.

La Commissione ha quindi elaborato la presente proposta legislativa nel quadro dei più ampi sforzi tesi a migliorare l'accesso alla giustizia in materia ambientale. Il ruolo degli Stati membri e dei giudici nazionali sarà illustrato in una comunicazione di accompagnamento 6 .

L'UE ha adottato il regolamento per contribuire all'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione, cui ha aderito formalmente nel 2005 7 .

L'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione dispone che ciascuna Parte provveda affinché "i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale". Nel contesto dell'UE, per diritto nazionale s'intende il diritto dell'UE e i membri del pubblico includono le ONG.

Il regolamento consente alle ONG di chiedere alle istituzioni e agli organi dell'UE il riesame di determinate decisioni (atti di portata individuale) adottate nell'ambito del diritto ambientale. Tuttavia, l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione non distingue tra atti di portata individuale e di portata generale.

Il comitato, istituito per monitorare l'osservanza della convenzione, ha rilevato che l'UE non rispetta pienamente gli obblighi previsti dalla convenzione per quanto riguarda l'accesso alla giustizia in materia ambientale (caso ACCC/C/2008/32 8 ).

Nello specifico il comitato è del parere che: i) il regolamento dovrebbe applicarsi anche agli atti di portata generale e non solo a quelli di portata individuale; ii) dovrebbero essere impugnabili tutti gli atti amministrativi che sono semplicemente "relativi" all'ambiente e non solo quelli che rientrano "nell'ambito" del diritto ambientale; iii) il meccanismo di riesame amministrativo dovrebbe essere accessibile anche ad altri membri del pubblico e non solo alle ONG; iv) dovrebbe essere possibile sottoporre a riesame anche gli atti che non hanno effetti esterni e giuridicamente vincolanti.

All'ultima riunione delle Parti della convenzione, nel settembre 2017, l'UE ha dichiarato che continuerà ad "esaminare le modalità e i mezzi per conformarsi alla convenzione di Aarhus in modo compatibile con i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dell'Unione e con il suo sistema di controllo giurisdizionale, tenendo conto delle preoccupazioni espresse nel quadro della convenzione" (dichiarazione di Budva).

Il caso sarà nuovamente discusso in occasione della prossima riunione delle Parti della convenzione, nell'ottobre 2021.

Nel 2018, con decisione (UE) 2018/881 9 , il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare i seguenti documenti sulla base dell'articolo 241 del TFUE:

Il 10 ottobre 2019 la Commissione ha pubblicato uno studio esterno dettagliato 10 sul funzionamento dell'accesso alla giustizia in materia ambientale relativamente agli atti e alle omissioni delle istituzioni e degli organi dell'UE e sulle opzioni per migliorare la situazione. Nello studio figurava un esame approfondito dei procedimenti di riesame amministrativo condotti dalla Commissione a norma del regolamento. Sulla base di questo studio i servizi della Commissione hanno stilato una relazione sull'attuazione della convenzione da parte dell'UE nel settore della giustizia in materia ambientale ("la relazione") 11 . Sia lo studio che la relazione prendono atto delle conclusioni del comitato, ma sono di portata più ampia: inquadrano infatti tali conclusioni nel contesto dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico dell'UE e del suo sistema di controllo giurisdizionale, in linea con la dichiarazione di Budva, nonché nel contesto dei diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea ("la Carta").

In seguito, nella comunicazione dell'11 dicembre 2019 sul Green Deal europeo, la Commissione si è impegnata a "[prendere] in considerazione la possibilità di rivedere il regolamento di Aarhus affinché i cittadini e le ONG che nutrono dubbi circa la legalità di decisioni che hanno effetti sull'ambiente possano accedere più facilmente al riesame amministrativo o giudiziario a livello dell'UE".

Nella risoluzione in merito del 15 gennaio 2020 12 , il Parlamento europeo ha ribadito che "è essenziale garantire ai cittadini dell'UE il reale accesso alla giustizia e ai documenti sancito dalla convenzione di Aarhus", ha invitato la Commissione "ad assicurare che l'UE rispetti la convenzione" e ha accolto con favore l'intenzione della Commissione di prendere in considerazione la revisione del regolamento Aarhus.

Per quanto riguarda le prime due conclusioni del comitato, in base alle analisi svolte e tenuto conto delle modifiche apportate dal trattato di Lisbona all'articolo 263 del TFUE, la relazione ha individuato due carenze nel regolamento cui si propone ora di porre rimedio mediante un intervento legislativo:

La relazione ha evidenziato inoltre un margine di miglioramento per quanto concerne le tempistiche del riesame amministrativo previste dal regolamento. Nello specifico ha rilevato che le 12 settimane di cui le istituzioni e gli organi dell'UE dispongono per rispondere a una richiesta di riesame amministrativo si sono dimostrate insufficienti e che tale termine è difficile da rispettare 13 .

La Commissione propone di ampliare la definizione di "atto amministrativo" in modo da consentire alle ONG di chiedere il riesame amministrativo di qualsiasi atto non legislativo adottato da un'istituzione o da un organo dell'UE, avente effetti esterni e giuridicamente vincolanti e contenente disposizioni che, a causa dei loro effetti, potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), ad eccezione delle disposizioni del presente atto per le quali il diritto dell'UE prescrive esplicitamente misure di esecuzione a livello nazionale o dell'UE. Si tratta di un cambiamento significativo rispetto al testo attuale del regolamento di Aarhus, che fa riferimento solo agli "atti di portata individuale" 14 .

La proposta chiarisce che l'atto amministrativo deve contenere disposizioni che, a causa dei loro effetti, potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento.

L'attuale formulazione dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento permette il riesame degli atti amministrativi "nell'ambito del diritto ambientale". Ciò significa che finora, nel valutare se un atto potesse essere oggetto di riesame interno, le istituzioni e gli organi dell'UE si sono limitati a stabilire se l'atto impugnato fosse inteso a contribuire agli obiettivi della politica ambientale, anziché domandarsi se violasse il diritto ambientale.

È tuttavia necessario garantire che sia possibile procedere al riesame interno di tutti gli atti aventi effetti sugli obiettivi della politica ambientale. In conformità dell'articolo 1 della convenzione occorre infatti garantire l'accesso alla giustizia "in materia ambientale" 15 , ed è "nel settore disciplinato dalla convenzione" che l'UE si è impegnata ad applicare le proprie norme quando ha depositato lo strumento di ratifica della convenzione 16 .

Per garantire un accesso effettivo alla giustizia bisogna pertanto adeguare la definizione di "atto amministrativo" in modo da includere gli atti che non sono stati adottati nell'ambito del diritto ambientale ma che contengono disposizioni che, a causa dei loro effetti, potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale dell'UE ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento.

Ciò è in linea con l'integrazione delle considerazioni ambientali nelle altre politiche dell'UE allo stato dei fatti, conformemente all'articolo 11 del TFUE, secondo il quale "[l]e esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni dell'Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile".

Bisogna assicurare la coerenza tra l'ambito di applicazione del meccanismo di riesame interno e l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione, che fa riferimento ad atti "in violazione del diritto ambientale". Pertanto, l'esistenza di una violazione del diritto ambientale dell'UE costituisce il criterio decisivo nella definizione dei motivi in base ai quali si procederà il riesame interno.

Quanto a cosa si intenda per "diritto ambientale" dell'UE, l'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), dell'attuale regolamento ne fornisce una definizione ampia: "la normativa [dell'Unione] che, a prescindere dalla base giuridica, contribuisce al raggiungimento degli obiettivi della politica [dell'Unione] in materia ambientale, stabiliti nel trattato: salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente, protezione della salute umana, utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali e promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale" 17 .

Si propone di introdurre nel regolamento una disposizione specifica in base alla quale il richiedente, nel motivare la richiesta di riesame, dovrà dimostrare in che modo l'atto amministrativo viola il diritto ambientale dell'UE. Come richiesto dalla giurisprudenza, "al fine di precisare i motivi di riesame [interno] nel modo richiesto, chi chiede il riesame interno di un atto amministrativo ai sensi del diritto dell'ambiente è tenuto ad indicare gli elementi di fatto o gli argomenti di diritto sostanziali che possono far sorgere dubbi plausibili, ossia seri, quanto alla valutazione svolta dall'istituzione o dall'organo dell'Unione nell'atto considerato" 18 .

La proposta proroga i termini della procedura di riesame interno per consentire una valutazione di qualità adeguata. Prevede segnatamente una proroga di due settimane per le ONG e di quattro settimane per le istituzioni dell'UE. Il tempo supplementare concesso alle ONG dovrebbe permettere loro di fornire gli argomenti di fatto o di diritto necessari a motivare l'impugnazione dell'atto amministrativo o dell'omissione ritenuto/a in violazione del diritto ambientale dell'UE. La proroga dei termini per le istituzioni e gli organi dell'UE dovrebbe invece consentire un riesame più approfondito, anche a vantaggio del diritto a una buona amministrazione sancito dall'articolo 41 della Carta.

Il riesame amministrativo previsto dal regolamento è solo uno dei modi in cui l'UE si conforma alle prescrizioni dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione. La conformità a tale articolo non dipende solo dal regolamento.

L'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione può trovare attuazione mediante riesame amministrativo o giudiziario (o entrambi). Ne dovrebbero beneficiare i "membri del pubblico" ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 4, della convenzione di Aarhus 19 , vale a dire sia le persone fisiche che le ONG. A norma dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione, spetta al diritto dell'UE (in questo contesto) stabilire criteri precisi 20 .

In primo luogo, le persone fisiche, sebbene a norma del regolamento non possano chiedere il riesame amministrativo, hanno la possibilità di chiedere il riesame giudiziario di atti e omissioni delle istituzioni e degli organi dell'UE qualora sussistano le condizioni stabilite dal TFUE, come spiegato di seguito. La convenzione impone alle Parti di rendere disponibile il riesame amministrativo o quello giudiziario, non necessariamente entrambi.

Ove esistano misure nazionali di esecuzione, una persona può impugnarle dinanzi a un giudice nazionale e chiedere che quest'ultimo presenti alla CGUE domanda di riesame della validità del pertinente atto dell'UE in conformità dell'articolo 267 del TFUE.

Inoltre, a norma dell'articolo 263, quarto comma, del TFUE, una persona fisica può adire direttamente la CGUE per: i) atti nei suoi confronti; ii) atti che la riguardano direttamente e individualmente; iii) atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura di esecuzione.

In secondo luogo, la convenzione stessa riconosce che le ONG dovrebbero godere di un accesso privilegiato alla giustizia rispetto alle persone 21 . Limitare alle ONG la possibilità di avvalersi del meccanismo di riesame amministrativo è coerente sia con questa differenziazione che con la necessità di fornire loro accesso diretto alla giustizia a livello dell'UE (mediante impugnazione della risposta a una richiesta di riesame interno, a norma dell'articolo 263, quarto comma, del TFUE) senza modificare i trattati 22 .

In terzo luogo, molti atti adottati dalle istituzioni e dagli organi dell'UE sono di portata generale. La scelta di garantire l'accesso delle ONG al meccanismo di riesame amministrativo è motivata, come già ricordato 23 , dal fatto che queste sono spesso nella posizione migliore per rappresentare efficacemente gli interessi pubblici in questo settore e dare voce alle preoccupazioni della società civile in modo professionale, adducendo argomenti ben fondati e comprovati.

In quarto luogo, aprire il riesame amministrativo a tutte le persone fisiche darebbe luogo a una situazione simile a quella descritta dal comitato di controllo dell'osservanza della convenzione di Aarhus come "actio popularis", cosa non richiesta dalla convenzione 24 .

Per di più, se il regolamento legittimasse le persone ad agire in relazione ad atti regolamentari che non comportano alcuna misura di esecuzione (ferme restando le condizioni di cui all'articolo 263, quarto comma, del TFUE), ciò potrebbe significare dar loro il diritto di chiedere tanto il riesame amministrativo quanto il riesame giudiziario di uno stesso atto. Anche in questo caso la convenzione non impone obblighi di sorta: le Parti possono prevedere o il riesame amministrativo o il riesame giudiziario.

In quinto luogo, occorre considerare l'aspetto della coerenza con il livello di accesso alla giustizia garantito a livello nazionale in applicazione della convenzione. Non sarebbe coerente riconoscere alle persone fisiche il diritto al riesame a livello dell'UE in assenza di un grado di accesso equivalente a livello nazionale per categorie analoghe di atti e omissioni (quali decreti governativi o altri atti di portata generale).

In conclusione, nonostante i meccanismi a disposizione delle ONG e delle persone siano diversi, il sistema dell'UE concede a chiunque ne faccia domanda l'accesso al ricorso amministrativo e/o giudiziario 25 . Come spiegato in precedenza, la revisione del regolamento di Aarhus fa parte di uno sforzo più ampio volto a garantire a tutti l'accesso effettivo alla giustizia in materia ambientale.

La relazione ha esaminato anche la questione degli atti che non hanno "effetti esterni e giuridicamente vincolanti", attualmente esclusi dal riesame interno in virtù della definizione di atto amministrativo ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento. Questo aspetto è stato affrontato anche nelle conclusioni del comitato 26 .

Sebbene la terminologia non sia identica, l'ambito di applicazione dell'esclusione nel regolamento è coerente con quello dell'articolo 263, primo comma, del TFUE, come interpretato dalla giurisprudenza della CGUE 27 . L'articolo 263, primo comma, del TFUE sancisce che la CGUE è competente a esercitare "un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi". Dispone inoltre che la CGUE eserciti "un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell'Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi".

Tanto la formulazione dell'attuale articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento quanto quella dell'articolo 263, primo comma, del TFUE indicano che gli atti che non sono destinati a produrre effetti giuridici esulano dall'ambito di applicazione del riesame amministrativo a norma del regolamento e del controllo giurisdizionale previsto dai trattati, rispettivamente. A riprova di questo fatto, raccomandazioni e pareri (che non sono vincolanti) sono esclusi dall'ambito di applicazione dell'articolo 263, primo comma, del TFUE 28 .

Per quanto riguarda i requisiti in materia di accesso alla giustizia secondo la convenzione di Aarhus, è opportuno ricordare che soltanto gli atti destinati a produrre effetti giuridici possono essere "in violazione" del diritto ambientale, come previsto dall'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione. È evidente che gli atti che non producono effetti giuridici non possono essere ritenuti in violazione del diritto ambientale ai sensi di tale articolo.

In base a quanto sopra, e dato che nelle sue conclusioni il comitato ha preso in considerazione il meccanismo di riesame interno previsto dal regolamento di Aarhus solo in quanto mezzo per "compensare" i requisiti applicabili all'accesso alla giustizia a norma dell'articolo 263 del TFUE 29 , non si dovrebbe consentire il riesame amministrativo di atti che non sono destinati a produrre effetti giuridici.

Al tempo stesso, la giurisprudenza conferma che la denominazione o la forma di un provvedimento sono irrilevanti; quello che conta sono gli effetti, il contenuto e la portata 30 . Può essere impugnato qualsiasi provvedimento avente effetti giuridici vincolanti, a prescindere da come si presenti, e capace di incidere sugli interessi del ricorrente alterandone la posizione giuridica 31 .

La proposta è coerente con le disposizioni vigenti nel settore dell'accesso alla giustizia e ad esse complementare. Tra queste si annoverano in particolare:

Le suddette disposizioni riguardano le decisioni, gli atti e le omissioni relativi a richieste di informazioni ambientali e quelli soggetti alle prescrizioni della direttiva VIA in materia di partecipazione del pubblico, nonché i permessi industriali e quelli connessi alla responsabilità ambientale.

La proposta contribuisce a rafforzare lo Stato di diritto, in linea con le attuali priorità della Commissione per quanto riguarda il Green Deal europeo e la promozione dello stile di vita europeo 38 . Concorre in particolare all'efficacia del sistema di riesame amministrativo e giudiziario dell'UE e di conseguenza rafforza l'applicazione degli articoli 41 e 47 della Carta.

La base giuridica degli interventi in questo settore è l'articolo 192, paragrafo 1, del TFUE. Ciò è coerente con la base giuridica originaria del regolamento che la proposta intende modificare, vale a dire l'articolo 175, paragrafo 1, del trattato che istituisce la Comunità europea (ora articolo 192, paragrafo 1, del TFUE 39 ). La proposta mira a promuovere la tutela dell'ambiente migliorando la procedura di riesame amministrativo a disposizione delle ONG in presenza di atti e omissioni delle istituzioni e degli organi dell'UE che violano il diritto ambientale.

L'UE ha una competenza concorrente con quella con gli Stati membri nella regolamentazione delle questioni ambientali. Ciò significa che l'Unione può legiferare solo nella misura consentita dai trattati e nel rispetto dei principi di necessità, sussidiarietà e proporzionalità.

In questo caso serve un'azione a livello dell'UE perché l'Unione ha aderito alla convenzione e deve adempiere gli obblighi che ne derivano, che sono vincolanti in conformità dell'articolo 216 del TFUE. L'iniziativa riguarda l'applicazione delle disposizioni della convenzione relative al riesame amministrativo o giudiziario di determinate categorie di atti dell'UE. Gli obiettivi possono essere conseguiti solo a livello dell'Unione e il valore aggiunto dell'UE è pertanto confermato.

Al contempo, è opportuno escludere dall'ambito di applicazione della proposta di modifica le disposizioni di atti amministrativi per le quali il diritto dell'UE prescrive esplicitamente misure di esecuzione a livello nazionale.

Il motivo è che tali misure potranno essere impugnate direttamente dinanzi ai giudici nazionali. Conformemente all'articolo 267 del TFUE, gli organi giurisdizionali nazionali, in qualità di giudici di "diritto ordinario" dell'UE, sono parte integrante del sistema di pronunce pregiudiziali sulla validità e l'interpretazione 40 .

La proposta non va al di là di quanto necessario per conformarsi alle disposizioni della convenzione. Le scelte politiche compiute confermano la valutazione della proporzionalità. Nello specifico, la proposta:

La proposta è basata sulle conclusioni della relazione e sullo studio che le accompagna. La scelta politica è stata confermata da un'analisi approfondita, dalla quale risulta che non esistono altre opzioni praticabili oltre alle misure proposte.

Lo strumento giuridico prescelto è un regolamento, così come l'atto che questo intende modificare.

La proposta è basata sugli elementi raccolti nella relazione; lo studio pubblicato presenta ulteriori elementi e analisi. I documenti forniscono una valutazione ex post globale delle disposizioni del regolamento che vertono sull'accesso alla giustizia in materia ambientale a livello dell'UE.

In linea con gli orientamenti per legiferare meglio, il 20 dicembre 2018 è stata avviata una consultazione pubblica di 12 settimane a sostegno dello studio sull'attuazione della convenzione da parte dell'UE nel settore dell'accesso alla giustizia in materia ambientale. La consultazione, che è rimasta aperta fino al 14 marzo 2019, consisteva in un questionario online in tutte le lingue dell'UE sulla piattaforma EU Survey.

La consultazione pubblica ha dato seguito alla tabella di marcia iniziale relativa all'attuazione della convenzione da parte dell'UE nel settore dell'accesso alla giustizia in materia ambientale, pubblicata tra l'8 maggio 2018 e il 5 giugno 2018 al fine di raccogliere osservazioni; i risultati sono disponibili online 41 . Il processo è stato integrato da altre consultazioni mirate che hanno coinvolto esponenti di un'ampia gamma di gruppi di interesse (imprese, ONG, mondo accademico, Stati membri, organi giurisdizionali nazionali e istituzioni dell'UE, tra gli altri).

La consultazione pubblica 42 ha ricevuto 175 risposte, la maggior parte delle quali da singoli cittadini (30 %). Sono pervenuti contribuiti anche da organizzazioni che operano in campo ambientale, comprese ONG (19,4 %) e autorità pubbliche (18,9 %). Le risposte di imprese e associazioni di imprese rappresentano il 17 % del totale.

Le organizzazioni che operano in campo ambientale, comprese le ONG, e i singoli cittadini hanno espresso insoddisfazione circa gli attuali mezzi di ricorso contro gli atti dell'UE e hanno auspicato un intervento. Al contrario, dalle risposte di imprese, associazioni di imprese e autorità pubbliche emerge una percezione in gran parte positiva della situazione attuale. I risultati della consultazione hanno confermato le priorità individuate dalla Commissione per quanto riguarda gli aspetti problematici del regolamento. Nello specifico, le questioni di maggior interesse per i partecipanti alla consultazione sono il fatto che l'atto o l'omissione impugnato deve avere portata individuale e rientrare nell'ambito del diritto ambientale. Per la maggior parte delle imprese e delle associazioni di imprese questi e altri aspetti rivestono scarso rilievo, mentre nel complesso le organizzazioni e le ONG che operano in campo ambientale hanno attribuito loro un alto grado di importanza 43 .

Il 22 gennaio 2019 il contraente incaricato dello studio ha organizzato anche due gruppi di riflessione con i portatori di interessi (rappresentanti dell'industria e delle ONG) 44 , che hanno confermato i risultati della consultazione pubblica.

Inoltre, la Commissione ha organizzato diverse riunioni con gli esperti degli Stati membri 45 per informarli dei progressi compiuti nello studio e procedere a scambi di opinioni. In queste riunioni alcuni Stati membri hanno ribadito le loro preoccupazioni circa il diritto di impugnazione delle misure nazionali di esecuzione.

La Commissione ha convocato anche varie riunioni con altri portatori di interessi, che sono state l'occasione per presentare i progressi dello studio e procedere a scambi di opinioni:

Infine, il 6 marzo 2020 è stata pubblicata la tabella di marcia dell'iniziativa legislativa, sulla quale è stato possibile inviare osservazioni fino al 3 aprile 46 . Sono pervenute 175 risposte, di cui circa due terzi da singoli cittadini e un terzo da organizzazioni, segnatamente imprese e associazioni impegnate a favore dell'ambiente. L'analisi delle risposte ha confermato che la maggior parte delle problematiche erano già emerse nel corso delle precedenti consultazioni dei portatori di interessi. Erano perciò già state valutate in dettaglio nello studio e nella relazione e sono state prese in considerazione nella proposta.

Gran parte dei cittadini si è detta preoccupata per l'accesso alla giustizia a livello nazionale. Queste preoccupazioni saranno affrontate dalle azioni delineate nella comunicazione che accompagna la proposta. Alcuni hanno chiesto di poter presentare denunce e petizioni direttamente alle istituzioni dell'UE; sono già disponibili meccanismi appositi 47 .

Hanno dato il loro contributo anche svariate associazioni di imprese, che, come già fatto in precedenza, sono tornate ad esprimere preoccupazione per i possibili oneri aggiuntivi e le conseguenze economiche. Sulla base di una valutazione approfondita degli elementi disponibili, si è giunti alla conclusione che le modifiche legislative proposte e le azioni contemplate dalla comunicazione non darebbero luogo a oneri amministrativi supplementari né a incertezza del diritto e che garantirebbero invece un approccio equilibrato.

Anche le ONG impegnate a favore dell'ambiente hanno reiterato una serie di questioni rilevanti, che sono state oggetto di un'attenta valutazione. Tra queste, una merita però particolare attenzione.

È stato fatto presente che la proposta dovrebbe includere anche gli atti dell'UE che comportano misure nazionali di esecuzione. In questo contesto e per i motivi di cui al punto IVa.3 è giustificato il ricorso ai giudici nazionali: le ONG devono effettivamente disporre di canali percorribili a livello nazionale per contestare le misure nazionali di esecuzione. In qualità di custode dei trattati, la Commissione collaborerà con gli Stati membri per contribuire a garantire il rispetto delle disposizioni sul terreno. I giudici nazionali, dal canto loro, devono consentire alle ONG di adire la CGUE secondo la procedura pregiudiziale di cui all'articolo 267 del TFUE.

Sulla scorta dei risultati della consultazione pubblica, comprese le osservazioni sulla tabella di marcia, dell'analisi esaustiva svolta dalla Commissione nella relazione basata sullo studio, e delle preoccupazioni espresse dal comitato 48 , si è ritenuto che una proposta legislativa fosse l'unica opzione praticabile per porre rimedio alle criticità individuate nel regolamento (per ulteriori dettagli si veda la sezione sulla valutazione d'impatto).

Poiché le attività di consultazione hanno riguardato tutti gli aspetti pertinenti, non si sono rese necessarie ulteriori consultazioni pubbliche sui dettagli della proposta.

La relazione della Commissione sull'attuazione della convenzione da parte dell'UE nel settore dell'accesso alla giustizia in materia ambientale e il relativo studio, sottesi dall'ampio processo di consultazione, sono le principali fonti di conoscenze e costituiscono la base fattuale della proposta.

Lo studio approfondito e la relazione della Commissione riguardanti il funzionamento delle disposizioni sull'accesso alla giustizia in materia ambientale a livello dell'UE forniscono una solida base fattuale per la presente iniziativa.

In linea con lo strumento n. 9 per legiferare meglio ("Quando è necessaria una valutazione d'impatto?"), la valutazione d'impatto è stata ritenuta superflua per i seguenti motivi:

Diversi riferimenti e termini contenuti nel regolamento risalgono a prima del trattato di Lisbona e la proposta attuale li aggiorna solo in parte. È quindi necessaria una codificazione. Tuttavia, visto che la rapida modifica del regolamento alla luce degli impegni internazionali dell'UE costituisce una priorità politica, la Commissione intende presentare una proposta di codificazione solo dopo l'adozione della presente proposta, conformemente al punto 46 dell'accordo interistituzionale "Legiferare meglio" 50 .

La relazione e lo studio hanno esaminato gli aspetti delle misure legislative proposte afferenti ai diritti fondamentali. Hanno concluso che tali misure contribuirebbero a migliorare l'efficacia del sistema di riesame amministrativo e giudiziario dell'UE e, di conseguenza, rafforzerebbero lo Stato di diritto e l'applicazione degli articoli 41 e 47 della Carta (si veda ad esempio il punto 3.4.2 dello studio).

Ne beneficerà in particolare l'articolo 41, relativo al diritto a una buona amministrazione. Una definizione più ampia e più precisa degli atti amministrativi impugnabili e dei motivi di riesame garantirebbe maggior certezza giuridica alle ONG qualificate e fornirebbe loro uno strumento più efficace per chiedere il riesame degli atti amministrativi che violano il diritto ambientale. Inoltre, concedere all'amministrazione pubblica più tempo per esaminare e rispondere alle richieste dovrebbe rendere possibili una valutazione e un'analisi più dettagliate. Ciò gioverà alla buona amministrazione, rafforzando i requisiti di cui all'articolo 41 della Carta.

La modifica del regolamento riguarda solo le condizioni per il riesame amministrativo. Ciononostante, le ONG possono rivolgersi alla CGUE per ottenere il riesame giudiziario di qualsiasi risposta fornita da un'istituzione o da un organo dell'UE. La modifica si ripercuoterà quindi in modo indiretto sulle possibilità di riesame giudiziario, migliorando l'applicazione dell'articolo 47 della Carta.

La relazione e lo studio che la accompagna hanno soppesato attentamente l'impatto delle varie opzioni sulle risorse interne delle istituzioni dell'UE, in particolare la Commissione e la CGUE, e hanno concluso che questo sarà limitato se ci si attiene alle opzioni introdotte dalla proposta. La portata dell'impatto sulle risorse è dovuta a diversi fattori:

Le ONG e chi si occupa dei casi riceveranno ulteriori orientamenti sulla procedura di riesame interno a norma del regolamento. Bisognerà anche rivedere le modalità interne di lavoro della Commissione alla luce dei nuovi obblighi derivanti dalle modifiche proposte, così da limitare al minimo le ripercussioni negative del carico di lavoro aggiuntivo cui queste daranno presumibilmente luogo. Sarà necessario continuare a migliorare l'efficienza e l'efficacia delle procedure di riesame interno, ad esempio premurandosi di:

Queste iniziative non impediranno l'aumento dell'onere amministrativo a carico della Commissione e di alcune sue agenzie, che potrebbe però essere in parte mitigato mettendo in pratica le indicazioni di cui sopra. È comunque evidente che i futuri impatti dipenderanno anche dal numero effettivo di casi e dalla loro distribuzione settoriale: al momento non è possibile quantificarli, ma occorre monitorare eventuali incrementi significativi del carico di lavoro complessivo e le relative ripercussioni nei diversi settori. Bisognerà quindi tenere sotto controllo l'evoluzione e la distribuzione del carico di lavoro al fine di intervenire ove necessario.

La comunicazione di accompagnamento enumera ulteriori azioni volte a facilitare l'attuazione della convenzione a livello nazionale nel settore dell'accesso alla giustizia in materia ambientale. Tanto il pubblico quanto le istituzioni e gli organi dell'UE riceveranno orientamenti supplementari sulla procedura di riesame interno a norma del presente regolamento, che dovrebbero aiutarli ad adeguarsi ai nuovi requisiti.

Non pertinente.

Articolo 1, paragrafo 1

L'articolo 1, paragrafo 1, modifica la definizione di "atto amministrativo" ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), del regolamento.

Ampliamento del riesame in modo da includere gli atti di portata generale

La modifica amplia la definizione di "atto amministrativo" affinché possano essere oggetto di riesame tutti gli atti non legislativi adottati da un'istituzione o da un organo dell'UE, aventi effetti esterni e giuridicamente vincolanti e che, a causa di tali effetti, potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f). Dovrebbero tuttavia essere escluse le disposizioni per le quali il diritto dell'Unione prescrive esplicitamente misure di esecuzione a livello nazionale o dell'UE. Ne consegue che, ai sensi della nuova definizione, una misura può formare oggetto di riesame interno a prescindere dalla sua portata (individuale o generale), laddove finora erano passibili di riesame solo gli atti di portata individuale.

Atti che comportano misure di esecuzione

L'ampliamento della definizione mira a comprendere gli atti non legislativi che corrispondono agli "atti regolamentari" di cui all'articolo 263, quarto comma, del TFUE. A tal fine la modifica si avvale di elementi della giurisprudenza consolidata 52 che approfondiscono la nozione di atto regolamentare ai sensi dell'articolo 263 del TFUE.

Conformemente all'articolo 263, quarto comma, del TFUE, i diretti interessati possono ottenere dalla CGUE il riesame degli atti regolamentari adottati dalle istituzioni e dagli organi dell'UE che non comportano alcuna misura d'esecuzione. La giurisprudenza della CGUE precisa che ai fini dell'articolo 263, quarto comma, del TFUE, il fatto che la misura di esecuzione debba essere adottata a livello nazionale o dell'UE è irrilevante 53 . La Corte ha inoltre confermato che, ai fini della nuova possibilità introdotta dal trattato di Lisbona, la nozione di atto regolamentare comprende tutti gli atti di portata generale, ad eccezione di quelli di natura legislativa 54 .

Di conseguenza, stando alla proposta, le disposizioni di un atto amministrativo per le quali il diritto dell'UE prescrive esplicitamente misure di esecuzione a livello nazionale non sarebbero soggette a riesame amministrativo. È comunque possibile impugnarle dinanzi ai giudici nazionali, con accesso supplementare alla CGUE in forza dell'articolo 267 del TFUE.

Per garantire la coerenza con l'articolo 263, quarto comma, del TFUE, quando si chiede il riesame di misure di esecuzione a livello dell'UE si può anche chiedere il riesame delle disposizioni dell'atto amministrativo per le quali il diritto dell'Unione prescrive esplicitamente le misure di esecuzione a livello dell'UE.

Ai fini della certezza del diritto, la nuova definizione precisa che sono escluse dal riesame interno solo le disposizioni dell'atto per le quali il diritto dell'UE prescrive esplicitamente misure di esecuzione a livello nazionale o dell'UE. Nell'accertarsi che tale condizione sussista non si considera l'atto amministrativo nel suo insieme, bensì bisogna verificare se le disposizioni impugnate di tale atto amministrativo comportano misure di esecuzione. Il fatto che altre disposizioni non correlate dello stesso atto amministrativo comportino misure di esecuzione è irrilevante. Potrebbero verificarsi situazioni in cui alcune disposizioni dell'atto amministrativo oggetto di riesame amministrativo richiedono misure di esecuzione, mentre altre sono direttamente applicabili: ad esempio, alcune disposizioni di un regolamento della Commissione possono essere direttamente applicabili e altre possono richiedere misure di esecuzione a livello nazionale o dell'UE 55 .

In queste situazioni, se la misura nazionale di esecuzione riguarda le disposizioni impugnate dell'atto amministrativo, le ONG possono chiedere il riesame di tale misura soltanto ai giudici nazionali. Analogamente, se la misura di esecuzione a livello dell'UE riguarda le disposizioni impugnate dell'atto amministrativo, le ONG devono aspettare l'adozione dell'atto di esecuzione; per le omissioni devono aspettare lo scadere del termine entro il quale l'atto di esecuzione avrebbe dovuto essere adottato. Per contro, se le misure di esecuzione riguardano solo disposizioni non correlate dell'atto, le disposizioni direttamente applicabili dello stesso possono formare oggetto di un riesame amministrativo conformemente al regolamento.

Ne consegue che, a seconda delle disposizioni che intende impugnare, una ONG potrebbe muoversi in diversi modi di fronte a un atto di esecuzione che comporti misure di esecuzione a livello dell'UE.

Le ONG avrebbero il diritto di chiedere il riesame interno delle disposizioni dell'atto regolamentare che non comportano misure di esecuzione a livello dell'UE.

Tuttavia, fermo restando che il riesame interno è previsto per migliorare l'accesso alla giustizia in materia ambientale, il cui sistema di ricorsi è stabilito nel TFUE, e in linea con le possibilità di cui all'articolo 263 del TFUE, le ONG non potrebbero presentare una richiesta di riesame interno che riguardi direttamente le disposizioni dell'atto regolamentare che comportano misure di esecuzione a livello dell'UE.

Alla stregua di qualsiasi altra persona o organizzazione che accede alla giustizia in base all'articolo 263 del TFUE, le ONG possono presentare tale richiesta solo in un secondo momento, una volta che è stato adottato l'atto di esecuzione a livello dell'UE in questione 56 . Anche la richiesta di riesame delle disposizioni dell'atto non legislativo che comportano la misura di esecuzione può essere presentata solo in questa fase.

Riferimenti al diritto ambientale

La modifica rimuove la precisazione "nell'ambito del diritto ambientale" dalla definizione di atto amministrativo. Prevede invece che l'atto amministrativo contenga "disposizioni che, a causa dei loro effetti, potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f)". Questa modifica dovrebbe essere letta in combinato disposto con l'articolo 1, paragrafo 2, che precisa che solo gli atti o le omissioni che configurano una violazione del diritto ambientale dell'UE possono essere oggetto di riesame.

La modifica si basa sulla giurisprudenza applicabile, che ha interpretato l'attuale formulazione del regolamento alla luce degli obiettivi della convenzione 57 . Garantisce chiarezza e certezza del diritto quanto alla possibilità di impugnare qualsiasi atto amministrativo contenente disposizioni che potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale dell'UE, a prescindere dalla base giuridica o dall'obiettivo politico dell'atto, come stabilisce l'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione.

Al tempo stesso, la definizione mantiene il legame tra l'atto amministrativo di cui si chiede il riesame e gli obiettivi della politica ambientale: consente infatti il riesame interno dei soli atti contenenti disposizioni che, a causa dei loro effetti, potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale dell'UE ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 1, lettera f), del regolamento.

Articolo 1, paragrafo 2

Riferimenti al diritto ambientale

Analogamente all'articolo 1, paragrafo 1, che modifica la definizione di "atto amministrativo", questa modifica rimuove la precisazione "ai sensi del diritto ambientale" anche dall'articolo 10, paragrafo 1, del regolamento. La nuova disposizione chiarisce inoltre che solo gli atti e le omissioni che configurano una violazione del diritto ambientale dell'UE possono essere oggetto di una richiesta di riesame. La modifica assicura pertanto che la formulazione del regolamento rifletta le prescrizioni dell'articolo 9, paragrafo 3, della convenzione.

Proroga dei termini

L'articolo 1, paragrafo 2, modifica anche l'articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento per prorogare il termine entro il quale le ONG possono chiedere un riesame interno, portandolo dalle sei settimane odierne a otto settimane. Modifica altresì l'articolo 10, paragrafo 2, del regolamento per prorogare il termine entro il quale le istituzioni e gli organi dell'UE devono rispondere alle richieste di riesame interno, portandolo dalle dodici settimane odierne a sedici settimane.

Come conseguenza logica di quanto sopra, qualora l'istituzione o l'organo dell'UE non sia in grado di agire entro sedici settimane nonostante la dovuta diligenza, l'articolo 1, paragrafo 2, modifica anche l'articolo 10, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento per prorogare il termine complessivo entro il quale le istituzioni e gli organi dell'UE devono rispondere alle richieste di riesame interno, portandolo dalle diciotto settimane odierne a ventidue settimane.

Le modifiche concederebbero una proroga di due settimane alle ONG e di quattro settimane alle istituzioni dell'UE. La proroga per le ONG punta a migliorare la qualità delle richieste presentate, mentre quella per le istituzioni e gli organi dell'UE è tesa a migliorare la qualità e l'approfondimento del riesame. Il tempo aggiuntivo consentirà un'analisi più approfondita, che dovrebbe permettere di fornire una base fattuale più solida e addurre motivazioni più chiare nella decisione finale in merito al riesame interno. La proroga si ripercuoterà quindi sul principio di buona amministrazione e aumenterà la fiducia del pubblico nei processi decisionali dell'UE.