Parere del Comitato europeo delle regioni — Riesame della governance economica

(2021/C 37/05)

Relatore:

Elio DI RUPO (BE/PSE), ministro-presidente della Vallonia

Testo di riferimento:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Riesame della governance economica

COM(2020) 55 final

RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI

accoglie con favore la presentazione della comunicazione della Commissione, avvenuta il 5 febbraio 2020, dal titolo Riesame della governance economica e l'apertura dimostrata con tale documento a una riforma delle regole economiche e di bilancio;

accoglie con altrettanto favore la presentazione da parte della Commissione, il 20 marzo 2020, della sua proposta di ricorrere, per la prima volta nella storia della zona euro, alla clausola di salvaguardia generale già prevista dall'attuale patto di stabilità e crescita al fine di rafforzare le misure di bilancio urgenti in risposta alla pandemia di COVID-19;

ritiene che tale clausola di salvaguardia debba continuare ad applicarsi fino a quando non si conosceranno del tutto le conseguenze finanziarie e di bilancio della crisi della COVID-19, sia in termini di disavanzo che di debito degli Stati membri. La stessa logica dovrebbe prevalere per l'eventuale graduale abolizione del quadro temporaneo degli aiuti di Stato a livello europeo, che può essere presa in considerazione solo in un contesto macroeconomico stabilizzato e come esito di un dibattito in contraddittorio tra la Commissione europea, il Consiglio dei ministri e il Parlamento europeo;

sottolinea inoltre che, secondo l'Organizzazione mondiale della sanità, la pandemia potrebbe protrarsi per i prossimi due anni e che la messa a punto di vaccini o di farmaci efficaci non sembra verosimilmente possibile prima del 2021;

osserva inoltre che, al di là dell'impatto socioeconomico della pandemia di COVID-19, il contesto economico e finanziario è cambiato profondamente dall'ultima riforma del patto di stabilità e crescita intervenuta nel 2013. Infatti, i tassi di interesse sono a un livello storicamente basso e il costo reale del debito pubblico è negativo in molti paesi, mentre all'inizio del decennio il suo livello in media nella zona euro era pari a circa il 3 %;

ritiene pertanto che la Commissione debba procedere a un nuovo esame completo e approfondito della situazione in ciascuno Stato membro e rivedere il progetto di «riesame della governance economica»;

pone l'accento sul fatto che il quadro europeo di governance economica genera effetti rilevanti a tutti i livelli di governo e più in particolare sugli enti locali e regionali, a cui sono riconducibili circa un terzo della spesa pubblica e oltre la metà degli investimenti pubblici nell'Unione europea nel suo insieme, con forti variazioni tra gli Stati membri (1);

ritiene che il patto di stabilità e crescita e gli altri elementi del quadro europeo di governance economica siano attualmente caratterizzati da quattro grandi lacune: i) effetti prociclici: uno Stato membro in recessione può vedersi costretto a ridurre le proprie spese, con il rischio di aggravare ulteriormente la recessione in corso, malgrado la flessibilità relativa alle condizioni congiunturali presentata nella comunicazione interpretativa del 2015 (2), che è insufficiente. Tale prociclicità si è ripercossa in modo particolare sugli investimenti pubblici, che troppo spesso hanno svolto il ruolo di variabile di adeguamento delle politiche di austerità; ii) complessità: gli obiettivi multipli, la flessibilità, le eccezioni, le clausole di salvaguardia e l'eterogeneità delle situazioni di cui tenere conto hanno portato a un quadro eccessivamente complesso e tecnico, basato peraltro su indicatori non direttamente osservabili, quali il disavanzo strutturale e il divario tra prodotto effettivo e potenziale; iii) assenza di efficacia: se nel 2018 i disavanzi eccessivi erano quasi del tutto scomparsi, l'evoluzione del debito si è rivelata nettamente meno favorevole già prima dell'impatto fiscale della crisi del coronavirus nel 2020. Il numero di Stati membri che hanno superato la soglia limite del 60 % è passato da 9 nel 2008 a 14 nel 2018 (3) e l'applicazione delle sanzioni finanziarie non è credibile, in quanto sarebbe controproducente; iv) assenza di trasparenza e di legittimità: la complessità e il tecnicismo del quadro di governance economico lo rendono poco chiaro. Né il Parlamento europeo né gli enti locali e regionali, né tanto meno la società civile e gli altri portatori di interesse, sono realmente coinvolti. Inoltre, il quadro attuale non stabilisce alcuna correlazione tra le rispettive responsabilità dei livelli di governo nell'attuazione del patto di stabilità e crescita, e prevede unicamente una responsabilità collettiva nazionale indipendente dall'effettiva gestione di bilancio ai diversi livelli. Queste lacune strutturali del quadro vigente, legate ai suoi effetti indebiti e alla sua inefficacia, ne hanno gravemente pregiudicato la legittimità, soprattutto negli Stati maggiormente colpiti dalla crisi della zona euro e soggetti a misure di condizionalità, alimentando così un rifiuto dell'UE e una fuga verso gli estremismi politici;

sottolinea, in linea con le conclusioni presentate dalla Commissione nella sua comunicazione, che le riforme introdotte dal six-pack e dal two-pack hanno portato a un più stretto coordinamento delle politiche di bilancio nella zona euro. Il quadro di sorveglianza rafforzato ha fornito agli Stati membri una base per consolidare le loro strutture di bilancio, sebbene l'Unione continuasse a soffrire, già prima dell'insorgere della pandemia di COVID-19, di notevoli disparità territoriali e sociali;

10.

si compiace per il successo delle obbligazioni sociali, emesse dalla Commissione il 17 ottobre 2020, destinate a finanziare lo strumento di sostegno temporaneo, del valore di 100 miliardi di EUR, teso ad attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE). Questo strumento sarà disponibile fino al 31 dicembre 2022 sotto forma di prestiti agli Stati membri che devono mobilitare risorse finanziarie considerevoli al fine di affrontare le conseguenze economiche e sociali negative della pandemia di COVID-19 sul loro territorio. Secondo il CdR, lo strumento SURE, se avrà un impatto positivo duraturo, potrebbe aprire la strada all'istituzione di un regime europeo di riassicurazione contro la disoccupazione.

Indicatori

11.

insiste affinché i governi nazionali, gli enti regionali e locali, nonché i cittadini possano comprendere chiaramente le regole da applicare. A tal fine, le norme applicabili dovrebbero essere basate su indicatori direttamente verificabili e comprendenti una stabilizzazione controciclica, depurata dalle variazioni congiunturali;

12.

ritiene altresì che la governance economica debba basarsi su un equilibrio tra indicatori relativi alla disciplina di bilancio e indicatori di altro tipo. Reputa che, nella continuità della procedura per gli squilibri macroeconomici (PSM), che include indicatori più variegati, tra cui il tasso di disoccupazione, una governance economica riformata debba tenere conto della necessità di aumentare gli investimenti e la spesa pubblica (4) necessari per accompagnare la transizione nei settori chiave della sanità, dell'alimentazione, dei trasporti, della ristrutturazione termica degli edifici, dell'energia e del settore digitale, una parte dei quali dovrà rimanere a carico dei bilanci nazionali a integrazione dei finanziamenti privati ed europei. A ciò si aggiungono le pressioni esercitate sulla spesa pubblica per adeguare l'economia ai cambiamenti climatici in corso o per compensare l'impatto sociale dell'aumento della tassazione del carbonio;

13.

condivide inoltre la critica relativa all'uso dell'indicatore «prodotto nozionale», vale a dire il potenziale di «produzione» realizzabile utilizzando completamente lo stock di capitale produttivo e l'offerta di lavoro, senza che insorgano pressioni inflazionistiche. Tale concetto infatti non tiene conto né dell'energia come fattore di produzione, compreso il rischio di un'obsolescenza accelerata del capitale produttivo a causa delle restrizioni all'uso dell'energia legate alle emissioni di carbonio, né dei limiti fisici allo sviluppo delle attività umane;

14.

chiede inoltre un riequilibrio in direzione di una considerazione più adeguata delle entrate. Infatti, limitazioni alla spesa nei settori dei servizi sociali, dell'istruzione e della sanità sono spesso considerate il modo più facile di ridurre il debito nel breve periodo. Tuttavia, politiche fiscali coordinate e misure contro la frode fiscale possono avere effetti positivi considerevoli sui bilanci pubblici. Per esempio, le strategie fraudolente di elusione dell'IVA rappresentano da sole una perdita di 147 miliardi di EUR (5) all'anno, mentre la somma dei disavanzi di tutti gli Stati membri dell'UE per il 2018 ammontava a 109 miliardi di EUR;

15.

sottolinea la necessità di un migliore coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri al fine di ridurre le discrepanze cicliche e il differenziale di convergenza. Sostiene pertanto anche l'intenzione della Commissione di eliminare gli squilibri tra gli Stati membri per quanto riguarda gli avanzi e i disavanzi. Gli Stati membri con avanzi delle partite correnti dovrebbero perseguire politiche più espansive per stimolare la domanda interna, mentre gli Stati membri con squilibri strutturali dovuti a bassi livelli di produttività e di competitività dovrebbero intensificare gli investimenti volti a modernizzare le loro attività produttive. Tutti gli Stati membri devono inoltre aumentare gli investimenti nella formazione e nell'attività di ricerca e sviluppo, che al momento sono ancora insufficienti a garantire la competitività dell'economia europea;

16.

suggerisce nuovamente che la procedura per gli squilibri macroeconomici comprenda anche indicatori complementari relativi alle disparità regionali; ritiene che detta procedura possa tenere maggiormente conto dei progressi compiuti nel perseguimento dei 17 obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) delle Nazioni Unite, che prendono in considerazione non solo la protezione dell'ambiente ma anche criteri sociali, economici e di governance.

Investimenti pubblici e regola d'oro

17.

è dell'avviso che il quadro europeo di governance economica sia in parte responsabile della forte riduzione degli investimenti pubblici seguita alla crisi della zona euro. La ragione è che tale quadro non tiene sufficientemente conto della distinzione tra spese correnti e spese in conto capitale. Tra il 2009 e il 2018 gli investimenti pubblici in tutta l'Unione europea sono calati di quasi il 20 % (in percentuale del PIL). Gli investimenti realizzati dagli enti locali e regionali si sono ridotti di quasi il 25 % e del 40 % o più in diversi Stati membri tra quelli maggiormente colpiti dalla crisi (6);

18.

ricorda che il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche ha stabilito che gli Stati membri con un elevato tasso d'investimento pubblico tendono a ridurlo in maniera significativa durante la procedura per i disavanzi eccessivi (7), e che la stessa Commissione ha constatato che il quadro di bilancio non ha impedito la riduzione degli investimenti né reso le finanze pubbliche più propizie alla crescita, e che né la «clausola sugli investimenti» del patto di stabilità e crescita né la disposizione del Trattato che prevede che la Commissione debba anche considerare se il disavanzo pubblico superi la spesa pubblica per gli investimenti, al fine di valutare se le condizioni per avviare la procedura per disavanzo eccessivo siano soddisfatte o meno (articolo 126, paragrafo 3, del TFUE) sembrano aver avuto un impatto significativo (8);

19.

sottolinea che, nel suo parere sulla comunicazione interpretativa del 2015 (9), il CdR aveva già affermato che l'attuale flessibilità nell'interpretazione del patto di stabilità e crescita era troppo restrittiva e limitata perché potesse produrre un effetto positivo reale sugli investimenti pubblici;

20.

ritiene che investimenti pubblici mirati e di elevata qualità, fondati su una valutazione di impatto territoriale e su una solida analisi economica in termini di costi-benefici della spesa pubblica, debbano essere anticiclici al fine di produrre vantaggi per le generazioni future. Nell'attuale contesto di fabbisogni di spesa pubblica straordinaria, scoraggiare il finanziamento degli investimenti pubblici mediante il disavanzo può creare un incentivo a investire in modo insufficiente, a detrimento delle generazioni future;

21.

ricorda che il CdR ha chiesto costantemente di non prendere in considerazione le spese pubbliche sostenute dagli Stati membri e dagli enti territoriali per il cofinanziamento dei fondi strutturali e di investimento tra le spese strutturali, pubbliche o assimilate, definite nel patto di stabilità. Di fatto, tali spese sono, per definizione, investimenti d'interesse generale europeo il cui effetto moltiplicatore in termini di crescita sostenibile è accertato;

22.

ritiene che l'introduzione, nel quadro europeo di governance economica, di una «regola d'oro in materia di investimenti pubblici» possa risultare uno strumento utile per porre termine agli effetti nefasti delle attuali regole di bilancio, escludendo alla fine gli investimenti pubblici netti dal computo del disavanzo nel patto di stabilità e crescita. Questo permetterebbe non solo di tutelarli in tempi di crisi ma anche di scoraggiare — penalizzandola — la forte carenza di investimenti (investimenti pubblici netti negativi) di cui soffrono determinati Stati membri. Tale misura potrebbe essere applicata in via prioritaria agli investimenti pubblici a favore di progetti volti a incoraggiare la transizione verso una società sostenibile dal punto di vista ambientale, economico e sociale, come definita negli obiettivi di sviluppo sostenibile e nel Green Deal europeo, dal momento che gli investimenti sono riconosciuti come particolarmente importanti non solo nel quadro della ripresa che seguirà alla crisi della COVID-19 ma anche per assicurare la prosperità e la qualità di vita delle generazioni future. Raccomanda altresì di investire nel capitale umano e nelle competenze per agevolare la transizione verso un'economia climaticamente neutra, efficiente nell'impiego delle risorse e competitiva, capace di raccogliere le sfide dell'era digitale;

23.

invita la Commissione a presentare, dopo che avrà riformulato le sue proposte tenendo conto dei danni economici e di bilancio della COVID-19, un libro bianco su una revisione della governance economica basata sull'eventuale introduzione di tale regola d'oro. Nella sua valutazione, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione anche altri strumenti, come una regola di spesa (10) che, sulla base dell'andamento della crescita economica e del livello del debito, impone un limite alla crescita annua della spesa pubblica totale e può servire a salvaguardare la fiducia dei cittadini aumentando la trasparenza, riducendo gli oneri amministrativi e trovando un equilibrio tra la disciplina di bilancio e il mantenimento di una sufficiente capacità di investimento pubblico.

Semestre europeo

24.

ricorda che la governance economica, che nella pratica è attuata attraverso il ciclo di coordinamento del semestre europeo, soffre di una carenza di efficacia quanto all'applicazione delle riforme. Sottolinea altresì che il perimetro delle riforme considerate nel quadro del semestre europeo non è mai stato definito nei testi giuridici dell'Unione europea, specialmente in ordine alla loro pertinenza e al loro valore aggiunto per il livello europeo. Ritiene che l'assenza di tale definizione limiti le possibili interazioni tra le riforme intraprese a livello nazionale e le politiche dell'UE (legislazione e programmi finanziari) e generi problemi alla luce del principio di sussidiarietà; conviene con la Commissione europea sul fatto che, in linea con il Green Deal europeo, sia opportuno porre l'accento sulla dimensione ambientale delle politiche sociali, economiche, di bilancio e occupazionali degli Stati membri;

25.

ribadisce che una delle principali ragioni alla base di tale scarsa efficacia è l'insufficiente coinvolgimento degli enti locali e regionali in qualità di partner nella messa a punto e nell'attuazione delle riforme, sebbene il 36 % di tutte le raccomandazioni specifiche per paese sia direttamente rivolto agli enti territoriali e che l'83 % di tali raccomandazioni abbia una dimensione territoriale (11);

26.

è convinto che la propria proposta relativa a un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti locali e regionali nel semestre europeo (12) possa ancora porre rimedio a tale assenza di efficacia attraverso una maggiore attenzione per le realtà locali e regionali e che la sua attuazione resti necessaria, tanto più che dal 2019 il semestre europeo fornisce orientamenti alla politica di coesione la cui gestione è condivisa tra tutti i livelli di governo;

27.

incoraggia la Commissione a promuovere una riflessione sulla capacità amministrativa e il decentramento fiscale negli Stati membri al fine di verificare, nel rispetto delle costituzioni degli Stati membri e del principio di sussidiarietà, che i compiti attribuiti agli enti locali e regionali siano commisurati alle risorse umane, tecniche e finanziarie di cui dispongono.

Trasparenza e legittimità democratica

28.

ritiene che la legittimità democratica del sistema europeo di governance economica sia troppo debole e che ciò metta a rischio non solo la stessa governance economica ma anche il progetto europeo nel suo insieme;

29.

accoglie con favore l'inclusione della protezione del clima nel semestre europeo e si attende che ciò fornisca un monitoraggio chiaro e una valutazione dell'efficacia delle misure di protezione del clima, in modo che i progressi nazionali nella realizzazione degli obiettivi del semestre europeo diventino più tangibili;

30.

richiama l'attenzione della Commissione e dei colegislatori sul fatto che un migliore coinvolgimento degli enti locali e regionali nel semestre europeo attraverso un codice di condotta si tradurrebbe anche in una migliore rappresentatività delle decisioni e in una maggiore legittimità del semestre e, quindi, della governance economica a livello più generale;

31.

appoggia una riforma dell'Eurogruppo, il cui status deve essere formalizzato e aggiornato in vista dell'esercizio di una presidenza a pieno titolo, di una maggiore responsabilità nei confronti del Parlamento europeo e di una maggiore trasparenza dei suoi lavori, a cominciare dalla pubblicazione di tutti i processi verbali in maniera dettagliata;

32.

ricorda, nel contesto della conferenza sul futuro dell'Europa, il proprio convincimento secondo cui il problema relativo alla mancanza di legittimità democratica di cui soffre l'Unione (e più specificamente la sua governance economica) non potrà risolversi se i cittadini dell'UE non si convinceranno che quest'ultima tiene conto di tutte le loro grandi preoccupazioni. Le norme sociali, l'occupazione, la protezione dell'ambiente e gli aspetti di sostenibilità in linea con gli OSS delle Nazioni Unite o la lotta alle disuguaglianze non possono essere considerate questioni secondarie rispetto agli imperativi macroeconomici e di bilancio. Pertanto, il CdR sostiene che la Conferenza sul futuro dell'UE dovrebbe poter dibattere le modifiche alla governance economica iscritte nel Trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

33.

ritiene che si debba continuare a lavorare per risolvere le difficoltà della zona euro risanando le finanze pubbliche, creando un sistema bancario solido, compiendo passi avanti verso un'unione fiscale e promuovendo una crescita economica sostenibile.

Governance economica e crisi del coronavirus

34.

sottolinea che gli enti locali e regionali sono in prima linea nella lotta contro la pandemia di COVID-19 che colpisce duramente l'Europa, viste le loro rilevanti responsabilità nei settori della sanità, della protezione sociale e del sostegno all'economia. In Italia e in Spagna, due degli Stati membri maggiormente colpiti, agli enti locali e regionali è inoltre riconducibile oltre il 90 % delle spese sanitarie (13). In un momento in cui numerose voci di spesa subiscono forti aumenti, le entrate degli enti locali e regionali diminuiscono e risultano fortemente colpite dal rallentamento senza precedenti dell'attività economica. Ciò ha un impatto considerevole sull'equilibrio di bilancio delle città e delle regioni e, di conseguenza, sugli equilibri di bilancio degli Stati membri;

35.

ricorda che, in molti Stati membri, gli enti locali e regionali sono soggetti a rigide regole di bilancio nazionali che limitano l'incremento delle loro spese, li obbligano all'equilibrio o limitano il loro disavanzo e/o il loro indebitamento a livelli spesso troppo bassi rispetto a quelli degli Stati;

36.

esorta la Commissione, il Parlamento europeo e gli Stati membri a non sottovalutare il rischio che la crisi della COVID-19 aggravi ulteriormente le disparità regionali, e ciò per tre ragioni principali: i) l'impatto sanitario è fortemente territorializzato, determinate regioni o città sono interessate da un numero sproporzionato di casi e sono più o meno in grado di farvi fronte; ii) oltre all'impatto diretto dell'urgenza per le zone maggiormente colpite, le misure di prevenzione a più lungo termine o più rigorose esacerberanno il rallentamento economico e quindi le difficoltà finanziarie, oltre che degli enti locali e regionali, anche delle PMI e dei lavoratori autonomi, che costituiscono uno dei pilastri fondamentali di numerose economie regionali; iii) determinati settori economici (ad esempio il turismo) sono colpiti in modo sproporzionato, e l'impatto sulle finanze infranazionali dipenderà pertanto dalle specializzazioni settoriali locali e regionali e dalla partecipazione al ciclo produttivo delle catene globali del valore;

37.

chiede pertanto alla Commissione europea e agli Stati membri di definire una tabella di marcia chiara insieme agli enti territoriali per aiutare questi ultimi a tornare a bilanci in pareggio sostenibili, tenendo conto dell'impatto asimmetrico della pandemia in corso e del fatto che una ripresa sostenibile dal punto di vista ambientale e sociale deve essere sostenibile anche sul piano economico;

38.

ritiene che la situazione attuale renda palese il vero costo delle politiche di austerità seguite alla crisi della zona euro, specialmente la carenza di investimenti in servizi pubblici fondamentali. L'austerità non può essere, ancora una volta, la risposta a questa nuova crisi. Le strategie per la ripresa dovrebbero comprendere piani ambiziosi d'investimento pubblico finalizzati ad avviare una ripresa sostenibile dal punto di vista ecologico e socioeconomico nelle regioni e nelle città dell'Unione europea;

39.

è convinto che, dopo la crisi del coronavirus, il quadro di bilancio dell'UE debba più che mai essere ripensato onde evitare di fare nuovamente degli investimenti pubblici e dei servizi pubblici la variabile di adeguamento dei futuri programmi di risanamento delle finanze pubbliche.

Bruxelles, 10 dicembre 2020.

Il presidente del Comitato europeo delle regioni

Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Dati del 2018. Eurostat, codice dati: TEC00023 e TEC00022.

(2) Commissione europea (2015) — Comunicazione: Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di stabilità e crescita. Rif.: COM(2015) 12 final.

(3) Eurostat, codice dati: TEINA225.

(4) Secondo le stime della Commissione europea, 260 miliardi di EUR all'anno (circa l'1,7 % del PIL dell'UE).

(5) COM(2019) 8 final sul tema Verso un processo decisionale più efficiente e democratico nella politica fiscale dell'UE, pag. 4.

(6) Eurostat, codice dati: TEC00022.

(7) Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche (2019) — Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation (Valutazione delle norme di bilancio dell'UE incentrata in particolare sulla legislazione del six-pack e del two-pack), pag. 76.

(8) COM(2020) 55 final, pag. 10.

(9) CdR — Parere: Comunicazione: Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di stabilità e crescita — Relatrice: Olga Zrihen (BE/PSE), adottato il 9/7/2015 (GU C 313 del 22.9.2015, pag. 22).

(10) Benefits and drawbacks of an «expenditure rule», as well as of a «golden rule», in the EU fiscal framework (Vantaggi e svantaggi dell'applicazione della «regola di spesa» o della «regola d'oro» nel quadro di bilancio dell'UE). Studio del Parlamento europeo https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf.

(11) CdR — Territorial analysis of the Country-specific Recommendations 2018 (Analisi territoriale delle raccomandazioni specifiche per paese per il 2018).

(12) CdR — Parere: Migliorare la governance del semestre europeo: un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti locali e regionali — Relatore: Rob Jonkman (NL/ECR), adottato l'11 maggio 2017 (GU C 306 del 15.9.2017, pag. 24).

(13) OCSE (2020) — Covid-19 and Inter-governmental Fiscal Relations: Early responses and main lessons from the financial crisis (COVID-19 e relazioni tributarie intergovernative: risposte precoci e principali insegnamenti tratti dalla crisi finanziaria). Rif.: COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.